◎趙立波 （中共青島市委黨校、青島行政學院基礎教研部，山東青島266071）

當查遍三個主要改革政策——十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》（以下分別簡稱為《決定》《方案》）和十三屆全國人大一次會議通過的《國務院機構改革方案》，其中未見有大部制（或大部門體制）改革的字樣，這還能說機構改革屬于大部制改革嗎？但機構改革的實情是：2008年首次要求“探索實行”（實則“高調”）推行大部制改革，國務院涉及調整變動的機構有15個，正部級機構減少4個；2013年“穩(wěn)步推進”大部制改革，正部級機構減少4個（其中組成部門2個），副部級機構增減相抵數(shù)量不變；本次機構改革國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個。

2013年，筆者曾在發(fā)表的一篇文章中預測：“……大部制改革會告一段落，而新的改革思維、新的改革戰(zhàn)略將會形成、推出?！保?］這是基于筆者將大部制改革定義為“一種以結構優(yōu)化并精簡機構為目標的組織重組行為”，并進而認定大部制改革是“階段性改革”做出的預測［1］。但新的改革思維、新的改革戰(zhàn)略形成推出后并不意味著大部制改革“歷史的終結”；相反，大部制改革內含的一些正當而有效原則、價值甚至具體舉措將長期伴隨、影響機構改革的進程。

中國跨入新的歷史方位、進入新時代，《決定》指出：“面對新時代新任務提出的新要求，黨和國家機構設置和職能配置同統(tǒng)籌推進‘五位一體’總體布局、協(xié)調推進‘四個全面’戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應，同實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應?！保?］因此，改革要推進、要深化。但本次黨和國家機構改革的主旋律是堅持黨的全面領導，是以加強黨的全面領導為統(tǒng)領，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向，以推進黨和國家機構職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，統(tǒng)籌黨政軍群機構改革……上述“新的改革思維、新的改革戰(zhàn)略”賦予此次改革新的原則、要求、內容與特征。

一、統(tǒng)籌型大部制改革的主要特征

（一）堅持和加強黨的全面領導

改革開放以來進行的八次機構改革或謂之“政府革命”，先后出現(xiàn)過“機構改革”“行政管理體制和機構改革”“行政管理體制改革”“行政體制改革”“機構和行政體制改革”等表述。本次改革稱為“黨和國家機構改革”，既表明改革涉及面大大擴展，也點明“黨”納入改革范圍、“黨的領導”是改革主題與主旋律?！稕Q定》指出：“黨和國家機構職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是我們黨治國理政的重要保障?！保?］因此，堅持和加強黨的全面領導恰恰是貫穿這次改革全過程的政治主題。在“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入憲法背景下，將加強黨對各領域各方面工作領導作為深化黨和國家機構改革的首要任務是勢之必然，因此改革要旨是優(yōu)化黨的組織機構，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力。具體而言，是通過建立健全黨對重大工作的領導體制機制、強化黨的組織在同級組織中的領導地位、更好地發(fā)揮黨的職能部門作用、統(tǒng)籌設置黨政機構、推進黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革（合署辦公）等一系列改革舉措予以推進、予以保障。上述變化極大地改變了我們對大部制改革通常的認知。

（二）圍繞目標體系統(tǒng)籌改革設計

本次黨和國家機構改革涉及黨、人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企業(yè)單位、事業(yè)單位、社會組織以及軍隊等12類組織：橫跨黨政軍群、超越體制內外（社會組織就是體制外組織）。故“改革力度之大，影響面之廣，觸及的利益關系之復雜，都是少有的，是一場系統(tǒng)性、整體性、重構性的變革”［3］。僅中央層面改革涉及的中央和國家機關部門、直屬單位就超過80個。但改革的目標卻是圍繞完善黨和國家機構職能體系，構建一主四輔的目標體系：一主即構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系；四輔即形成總攬全局、協(xié)調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯(lián)系廣泛、服務群眾的群團工作體系。因此，本次大部制改革不局限于政府機構、不限于行政體制改革，而是統(tǒng)合黨政軍群等組織，在涉及十二大類組織基礎上進行橫向機構重組、構建新的部門體系。

（三）著眼職能轉變推進政府改革

梳理《方案》60條具體改革條目可知，其中涉及黨組織的20條，涉及政府機構的23條（加上執(zhí)法體制5條、跨軍地6條中5條改革后納入政府序列，實際為33條）；此外涉及人大、政協(xié)改革的各3條、跨軍地改革6條，群團與地方機構改革無具體條目。因此，改革任務最繁重的還是政府機構?！稕Q定》明確指出：“轉變政府職能，是深化黨和國家機構改革的重要任務?！保?］職能是政府對國家政治、經濟和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能，是政府存在的價值和基礎。我國已經進入新時代，社會主要矛盾已經轉化，政府擔負的職責和所發(fā)揮的功能、作用的范圍、內容、方式也必須隨之發(fā)生轉移與變化。因此，政府改革著眼于轉變政府職能，圍繞“破除制約使市場在資源配置中起決定性作用以及更好地發(fā)揮政府作用的體制機制的弊端”的目標，該加強的加強、該完善的完善、該轉移的轉移、該下放的下放、該重組的重組、該分拆的分拆，等等。

將上述三大特征概括、凝縮，其實就是本文的標題“統(tǒng)籌型大部制改革：黨政協(xié)同與優(yōu)化高效”的改寫。統(tǒng)籌，一是指改革橫跨黨政軍群、超越體制內外多類組織，二是按照《決定》重申的“東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的”原則，以加強黨的全面領導統(tǒng)籌本次改革。優(yōu)化協(xié)同高效是《決定》提出的改革原則，即“優(yōu)化就是要科學合理、權責一致，協(xié)同就是要有統(tǒng)有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢”［2］。有統(tǒng)有分、有主有次達成的協(xié)同就是在黨政（包括軍群等）各類組織中，黨是統(tǒng)是主，政是分是次，通過統(tǒng)分、主次之別展開的部門橫向重組，進而實現(xiàn)黨的領導全覆蓋。優(yōu)化主要指黨和國家機構設置和職能配置要堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責，達成機構、職能、權責體系科學設計、合理配置。高效則是改革達到的終極目標。

二、統(tǒng)籌型大部制改革的體制創(chuàng)新

一系列的體制機制創(chuàng)新、機構職能調整，探索形成、塑就了中國特色的統(tǒng)籌型大部制基本框架。其主要體制創(chuàng)新可歸結為以下四個方面。

（一）從三職能到五職能

轉變和優(yōu)化職責是深化黨和國家機構改革是關鍵。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革的決定》提出：經濟體制改革是全面深化改革的重點；而經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。處理好政府和市場的關系本質上就是政府職能的調整、轉化、重構。《決定》明確提出“轉變政府職能，是深化黨和國家機構改革的重要任務”［2］。實際上，從1988年在國務院機構改革中首次提出轉變政府職能的要求開始，政府職能轉變就一直是政府體制改革的重點內容與中心環(huán)節(jié)。但對政府職能的認識有一個逐步深化過程，從1998年明確的宏觀調控、社會管理、公共服務三職能，再到經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務四職能，再到本次黨和國家機構改革為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局而明確的經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護五職能，幾十年的探索基本明確了政府當下的基本職能。與之相對應，大部制改革圍繞職能的重新定位謀劃、重組部門體制。此次改革特別突出強調加強美麗中國建設、建設生態(tài)文明、履行好生態(tài)保護職能。為加強生態(tài)文明建設強力進行職能機構重組，既是本次大部制改革的一大亮點，也是順應全球環(huán)保意識不斷強化并符合各國政府改革大趨勢的舉措。

在改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制方面，《決定》要求：“實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，為生態(tài)文明建設提供制度保障。”［2］由此設立國有自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，即組建兩個“超級大部”——自然資源部、生態(tài)保護部。自然資源部整合8個部門機構、職能，如將國土資源部的職責，國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責，住房和城鄉(xiāng)建設部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業(yè)部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責整合，組建自然資源部，作為國務院組成部門；以國土資源部為基礎成立的自然資源部對外保留國家海洋局牌子，國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局從國務院機構名錄上消失。自然資源部承擔的主要職責則包括對自然資源開發(fā)利用和保護進行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，履行全民所有各類自然資源資產所有者職責，統(tǒng)一調查和確權登記，建立自然資源有償使用制度，負責測繪和地質勘查行業(yè)管理等。概而言之，就是行使自然資源所有者、規(guī)劃者、監(jiān)管者職能，傳統(tǒng)上經營性國有資產監(jiān)管與運營由國資委具體承擔，非經營性國有資產由財政部門承擔，此次改革解決了自然資源所有者職能缺位問題。

而以環(huán)保部為基礎組建的生態(tài)環(huán)境部，則整合環(huán)境保護部的職責，國家發(fā)展和改革委員會的應對氣候變化和減排職責，國土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責，水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設置管理、流域水環(huán)境保護職責，農業(yè)部的監(jiān)督指導農業(yè)面源污染治理職責，國家海洋局的海洋環(huán)境保護職責，國務院南水北調工程建設委員會辦公室的南水北調工程項目區(qū)環(huán)境保護職責，統(tǒng)一行使擬訂并組織實施生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標準，統(tǒng)一負責生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法工作，監(jiān)督管理污染防治、核與輻射安全，組織開展中央環(huán)境保護督察等，從而形成“大環(huán)?！备窬郑越鉀Q“九龍治水而水不治”等生態(tài)難題。

（二）從微調到深度重組

自黨的十七大報告提出“加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調配合機制”后，前兩輪大部制圍繞建立職能有機統(tǒng)一的大部門體制進行改革，使政府部門逐步朝著“寬職能、少機構”的方向進行橫向整合。從總體看，漸進式、合并同類項式的“微調”占主導位置。如形成“大文化”格局舉措是將國家新聞出版總署與國家廣播電視總局合并為國家新聞出版廣電總局。再如“大交通”體制改革，2008年形成綜合運輸體系，不再保留交通部、中國民用航空總局而組建交通運輸部，民航總局由國務院直屬機構改為交通運輸部管理的國家局，并去掉“總”字更名為中國民用航空局；2013年取消鐵道部并將其行政管理職能整合、納入交通運輸部，組建交通運輸部管理的新機構——國家鐵路運輸管理局?？陀^來說，前兩次大部制改革存在“雷聲大、雨點小”問題。

一是機構調整力度小。2008年的大部制改革組成部門由28個減少為27個；涉及調整變動的機構15個，正部級機構減少4個。2013年國務院按“穩(wěn)步推進”大部制改革要求，正部級機構減少4個，其中包括部鐵道、計生委2個組成部門，副部級機構增減相抵數(shù)量不變。改革后2013年國務院組成部門有25個，直屬特設機構1個，直屬機構15個，辦事機構4個，直屬事業(yè)單位13個。共58個機構，加上部委管理的國家局共81個。但本次改革雖不提大部制改革但實際部門整合力度大大提高：國務院設置組成部門增加一個為26個，但減少正部級機構8個，副部級機構7個，目前共有49個機構（其中8個實際歸口黨中央、中央軍委領導），保留15塊牌子（其中7個機構在黨中央系統(tǒng)）。

二是機構整合、職能融合、部門銜接等力度不夠。雖然大交通格局初步形成，原民航總局、鐵道部整合進入交通運輸部，但兩個部委管理的國家局（中國民用航空局、國家鐵路運輸管理局）依然在人財物以及運行中保持巨大獨立性，甚至以相對乃至相當獨立狀態(tài)進入交通運輸部，也可以說“大交通”體制“統(tǒng)而未合”“人和心不合”，這大大影響職能有機統(tǒng)一與大部制改革的實際成效。

本次改革機構、職能整合力度前所未有，改革涉及的中央和國家機關部門、直屬單位就超過80個。在市場監(jiān)管方面，針對市場監(jiān)管執(zhí)法標準不統(tǒng)一、執(zhí)法力量分散、基層力量薄弱、專業(yè)能力不強、資源難以共享特別是職能交叉、多頭執(zhí)法、互相推諉、協(xié)調不暢、監(jiān)管空白等監(jiān)管難題，“七八個大蓋帽管不住一頂破草帽”怪象長期存在，進行了高強度的大拆大分大合，國家工商行政管理、質量監(jiān)督檢驗檢疫、食品藥品監(jiān)督管理三大總局合并，并進行其他調整：將國家工商行政管理總局的職責，國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局的職責，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責，國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責，商務部的經營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局，作為國務院直屬機構；組建國家藥品監(jiān)督管理局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理；將國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局的出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關總署；保留國務院食品安全委員會、國務院反壟斷委員會，具體工作由國家市場監(jiān)督管理總局承擔；國家認證認可監(jiān)督管理委員會、國家標準化管理委員會職責劃入國家市場監(jiān)督管理總局，對外保留牌子……同時在執(zhí)法體制改革中整合工商、質檢、食品、藥品、物價、商標、專利等執(zhí)法職責和隊伍，組建市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍，由國家市場監(jiān)督管理總局指導。當然，大部制改革有大合就有大拆。本次改革國家發(fā)改委通過放權、分散職能，使有“小國務院”之稱的超級大部在權責與職能方面與各部委達成某種平衡與協(xié)調（其他原因見后）。

（三）從分設到黨政協(xié)同

中國共產黨既是工人階級的先鋒隊，也是中國人民和中華民族的先鋒隊，還是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心。從政治學上分析，黨與政、政黨與國家機構畢竟是兩類不同性質的組織。為使黨更好地總攬全局、協(xié)調各方，黨建立了堅強有力的組織體系，國家機構包括群團組織等都有分設的、相對獨立的機構系統(tǒng)。改革開放以來的一系列改革舉措在防止“以黨代政”“黨政不分”問題上取得重要進展的同時，但另一些問題卻凸顯：“片面理解和執(zhí)行黨政分開，一些領域黨的領導弱化的現(xiàn)象還不同程度存在，黨的機構設置和職能配置還不夠健全有力，保障黨的全面領導、推進全面從嚴治黨的制度和體制機制有待完善。”［4］此次改革由強調分工、分設、分開，轉為強調突出黨的全面領導的黨政協(xié)同。

具體到大部制改革，前兩輪主要集中在政府部門進行，但此次改革是在新的歷史方位展開的，黨的十九大強調“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產黨領導”［5］，因此，深化黨和國家機構改革，堅持黨的全面領導是要遵循的首要原則?！稕Q定》明確提出：“加強黨對各領域各方面工作領導，是深化黨和國家機構改革的首要任務。要優(yōu)化黨的組織機構，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力。”［2］具體到部門設置與調整，要求“統(tǒng)籌設置黨政機構。根據(jù)堅持黨中央集中統(tǒng)一領導的要求，科學設定黨和國家機構，準確定位、合理分工、增強合力，防止機構重疊、職能重復、工作重合。黨的有關機構可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設置，實行合并設立或合署辦公，整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益”。由此，此次大部制改革是在統(tǒng)籌“黨政軍群”基礎上實施的，通過組建、重組、合并、并入、歸口等方式形成具有“以黨統(tǒng)政”特點的部門體制以及“黨政協(xié)同”的多個大部，是此次大部制改革著力點。如通過優(yōu)化黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、機關黨建、教育培訓等部門職責配置，加強歸口協(xié)調職能，統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領域工作等，更好地發(fā)揮黨的職能部門作用。為更好地落實黨管干部原則，加強黨對公務員隊伍的集中統(tǒng)一領導，更好地統(tǒng)籌干部管理，建立健全統(tǒng)一規(guī)范高效的公務員管理體制，國家公務員局不再單設、并入中組部，由中組部統(tǒng)一管理公務員工作，對外保留國家公務員局牌子。將原國家新聞出版廣電總局分拆，在國務院序列保留國家廣播電視總局，其原有的國家新聞出版方面的職責、電影管理方面的職責劃歸中宣部，同時中宣部對外加掛國家新聞出版署、國家版權局、國家電影局牌子。而政府序列的國家宗教事務局、國務院僑務辦公室并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部，此外，將作為國務院組成部門的國家民族事務委員會歸口中央統(tǒng)戰(zhàn)部領導：中組部、中宣部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部等黨的職能部門成為中國特色、“黨政協(xié)同”的超級大部。

（四）從議事協(xié)調到決策

“議事協(xié)調機構”概念是在1993年才正式出現(xiàn)于國務院正式文件中，替換了之前所用的“非常設機構”這一不規(guī)范提法。一般指為了完成某項特殊性或臨時性任務而設立的跨部門的協(xié)調機構，承擔跨國務院行政機構的重要業(yè)務工作的組織協(xié)調任務，但其名目繁多，如領導小組、協(xié)調辦公室、指揮部、委員會等。

1997年發(fā)布的《國務院行政機構設置和編制管理條例》從法規(guī)層面正式明確并規(guī)范這一機構，第六條：國務院行政機構根據(jù)職能分為國務院辦公廳、國務院組成部門、國務院直屬機構、國務院辦事機構、國務院組成部門管理的國家行政機構和國務院議事協(xié)調機構……國務院議事協(xié)調機構承擔跨國務院行政機構的重要業(yè)務工作的組織協(xié)調任務。國務院議事協(xié)調機構議定的事項，經國務院同意，由有關的行政機構按照各自的職責負責辦理。在特殊或者緊急的情況下，經國務院同意，國務院議事協(xié)調機構可以規(guī)定臨時性的行政管理措施。議事協(xié)調機構一般不獨立設置辦事機構①《國務院行政機構設置和編制管理條例》第十條：設立國務院議事協(xié)調機構，應當嚴格控制；可以交由現(xiàn)有機構承擔職能的或者由現(xiàn)有機構進行協(xié)調可以解決問題的，不另設立議事協(xié)調機構。設立國務院議事協(xié)調機構，應當明確規(guī)定承擔辦事職能的具體工作部門；為處理一定時期內某項特定工作設立的議事協(xié)調機構，還應當明確規(guī)定其撤銷的條件或者撤銷的期限。第二十條：國務院議事協(xié)調機構不單獨確定編制，所需要的編制由承擔具體工作的國務院行政機構解決。這意味著議事協(xié)調機構辦事機構應由相應具體工作部門承擔而不單設。。2007年發(fā)布的《地方各級人民政府行政機構設置和編制管理條例》第十二條：縣級以上地方各級人民政府的議事協(xié)調機構不單獨設立辦事機構，具體工作由有關的行政機構承擔。

由議事協(xié)調到決策是近年來的巨大變化。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》：“中央成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實。”同時提出設立國家安全委負會，作為中央關于國家安全工作的決策和議事協(xié)調機構,統(tǒng)籌協(xié)調涉及國家安全的重大事項和重要工作。議事協(xié)調機構前加上決策二字，以及具體內容的相應規(guī)定，使得原來的議事協(xié)調機構具有總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實等決策等功能。《決定》進一步明確提出：“黨中央決策議事協(xié)調機構在中央政治局及其常委會領導下開展工作。優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調機構，負責重大工作的頂層設計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進?！保?］從而“加強和優(yōu)化黨對深化改革、依法治國、經濟、農業(yè)農村、紀檢監(jiān)察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網信、外交、審計等工作的領導?！保?］由此，決策議事協(xié)調機構作為中國特色的機構，不只是進行議事、協(xié)調乃至“規(guī)定臨時性的行政管理措施”，而且行使頂層設計、總體布局等決策功能，成為真正的“出令機構”。這些決策議事協(xié)調機構可以設立獨立辦事機構，或由有關部門承擔辦事機構功能。這次改革新建、更名、調整了諸多決策議事協(xié)調機構及其辦事機構。組建了三個：中央全面依法治國委員會（辦公室設在司法部）、中央審計委員會（辦公室在審計署）、中央教育工作領導小組（秘書組設在教育部）；更名四個：中央全面深化改革委員會、中央財經委員會、中央網絡安全與信息化委員會、中央外事工作委員會（由小組到委員會顯然更加規(guī)范、權威，并更具實體性組織性質），分別設辦公室；辦事機構調整歸口：中央機構編制委員會辦公室作為中央機構編制委員會的辦事機構，承擔中央機構編制委員會日常工作，中央機構編制委員會辦事機構中編辦歸口中組部管理；不單設：中央維護海洋權益工作領導小組，職責由中央外事委員會及其辦公室承擔，在中央外事辦內設維護海洋權益工作辦公室；辦事機構變更：中央農村工作領導小組，辦公室設在新成立的農業(yè)農村部；取消、歸并三個：不再設立中央社會治安綜合治理委員會及其辦公室、不再設立中央維護穩(wěn)定工作領導小組及其辦公室，有關職責交由中央政法委員會承擔，中央防范和處理邪教問題領導小組及其辦公室職責劃歸中央政法委員會、公安部。

上述決策議事協(xié)調機構及其辦事機構定位與設置是本次改革著力謀劃并全力推進的中國特色、集決策執(zhí)行監(jiān)督于一體的“超級的巨型大部”。決策議事協(xié)調機構雖然在中央政治局及其常委會領導下開展工作，但可以對諸多領域、諸多工作進行決策，并通過獨立設置實體化的辦事機構、設立在政府部門的辦事機構等方式予以推進①會議審議通過了《中央全面深化改革委員會工作規(guī)則》《中央全面深化改革委員會專項小組工作規(guī)則》《中央全面深化改革委員會辦公室工作細則》。會議審議了《關于深化紀檢監(jiān)察體制改革和中央紀委國家監(jiān)委機構改革情況的報告》《關于第一輪中央環(huán)境保護督察總結和下一步工作考慮的報告》。會議審議通過了《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》《關于設立上海金融法院的方案》《關于形成參與國際宏觀經濟政策協(xié)調的機制推動國際經濟治理結構完善的意見》《進一步深化中國（廣東）自由貿易試驗區(qū)改革開放方案》《進一步深化中國（天津）自由貿易試驗區(qū)改革開放方案》《進一步深化中國（福建）自由貿易試驗區(qū)改革開放方案》《關于規(guī)范金融機構資產管理業(yè)務的指導意見》《關于加強非金融企業(yè)投資金融機構監(jiān)管的指導意見》《關于改革國有企業(yè)工資決定機制的意見》《公安機關執(zhí)法勤務警員職務序列改革方案（試行）》《公安機關警務技術職務序列改革方案（試行）》《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的若干意見》《關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》《關于加強公立醫(yī)院黨的建設工作的意見》《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》……會議指出，把中央全面深化改革領導小組改為委員會，是健全黨對重大工作領導體制機制的一項重要舉措。要完善科學領導和決策、有效管理和執(zhí)行的體制機制，加強戰(zhàn)略研究、統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調、整體推進，加強對地方和部門工作的指導。各級黨委要加強對改革工作的領導，強化組織協(xié)調能力，確保黨中央改革決策部署落到實處（《中央全面深化改革委員會第一次會議審議通過了一大批文件》，http://news.xhby.net/system/2018/03/29/030807771.shtml）。。這類集決策、執(zhí)行（主要側重于統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進等宏觀層面的執(zhí)行落實）、監(jiān)督于一身的超級大部，其體制調整不僅豐富了中國特色的大部門體制，還有助于“建立健全黨對重大工作的領導體制機制”，加強黨對涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領導。

三、統(tǒng)籌型大部制改革的未來展望

雖然中國特色的統(tǒng)籌型大部制在探索中初步形成、塑就，但機構改革是一個持續(xù)、不間斷的過程。一些架構還需充實，一些問題或矛盾還需通過理論探索與具體實踐予以解決。

（一）黨政機構職能機構體系的統(tǒng)籌問題

黨政關系是我國政治體制的核心關系。保證黨實施集中統(tǒng)一領導，完善黨政機構布局是本次機構改革的核心任務之一，正確理解和落實黨政職責分工，理順黨政機構職責關系，系統(tǒng)謀劃和確定黨政機構改革事項，統(tǒng)籌調配資源，減少多頭管理，減少職責分散交叉，使黨政機構職能分工合理、責任明確、運轉協(xié)調進而實現(xiàn)優(yōu)化協(xié)同高效，是本次機構改革重點謀劃和改革推進的著力點。1980年8月18日，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》中提出，要著手解決黨政不分、以黨代政的問題。中央一部分主要領導同志不兼任政府職務，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策。這樣做，有利于加強和改善中央的統(tǒng)一領導，有利于建立各級政府自上而下的強有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權范圍的工作。并提出黨和國家要逐步實行的重大改革措施：實行黨政分開；各級黨委要真正實行集體領導和個人分工負責相結合的制度……此次機構改革提出“軍是軍、警是警、民是民原則”，可否相應地提出“黨是黨、政是政”問題？“黨是黨、政是政”即使不必確定為原則，然而客觀上黨和國家機構包括群團、企業(yè)事業(yè)單位等畢竟是不同的組織。因此，在加強黨對各領域各方面工作領導，“確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力”的同時，理順黨政機構職責關系，統(tǒng)籌黨政機構職能配置，使黨、政、軍、群、企事業(yè)單位等均建立強有力的工作系統(tǒng)，還有待于在改革創(chuàng)新中重點予以解決。

（二）部門間職權職責劃分與協(xié)調問題

優(yōu)化、協(xié)同、高效是改革的重要原則。優(yōu)化即科學合理、權責一致，具體而言就是，“優(yōu)化黨和國家機構設置和職能配置，堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責”。本次改革在機構職能體系調整上努力實現(xiàn)上述目標，并有力地推進職能有機統(tǒng)一大部門體制的形成，但徹底理清、厘清部門職能技術上是極為困難的：黨和國家面對的事務是聯(lián)系、變化、重疊的，而部門設置是相對穩(wěn)定的，部門間機構分隔、職能配置也是相對固定的。套用《莊子·養(yǎng)生主》的說法：“吾生也有涯,而知也無涯。以有涯隨無涯，殆已！”可以說，機構生成、職能配置也有涯，而世間變化、事物聯(lián)系也無涯。以有涯隨無涯，殆已！此次改革對文化宣傳機構職能的調整是個亮點，有助于加強黨對意識形態(tài)工作的領導，強化黨的宣傳方針政策的貫徹落實，形成融合發(fā)展的大文化格局。然而影與視已是高度融合、幾乎你我不分的產業(yè)，將其分屬于宣傳部門與廣電部門管理或將增加協(xié)調成本；新聞出版、電影電視、網絡視聽節(jié)目等終究是要進入市場的，由文化和旅游部門指導的文化市場綜合執(zhí)法隊伍對其實施綜合監(jiān)督執(zhí)法，上述產品或事業(yè)分屬宣傳、廣電及文化和旅游部門管理，下（執(zhí)法）統(tǒng)上（管理）難免導致協(xié)調困難甚至多頭指揮問題。對自然資源規(guī)劃、開發(fā)利用、保護與監(jiān)管也涉及自然資源部與生態(tài)保護部等部門職能。故“要求將一項事務或解決事務全部職能集中一個部門是不現(xiàn)實的，政府各部門職責權限劃分完全涇渭分明只能是原則要求，‘九龍治水’之類現(xiàn)象完全杜絕幾無可能”［5］。一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責是原則，具體問題則相當復雜。這需要按照《決定》要求，堅持問題導向，突出重點領域，既要針對突出矛盾，抓重點、補短板、強弱項、防風險，又要打基礎、立支柱、定架構，突出職責優(yōu)化主題，與時俱進、持續(xù)探索、不斷完善，促使黨和國家機構設置更加科學、職能更加優(yōu)化、權責更加協(xié)同、監(jiān)督監(jiān)管更加有力、運行更加高效。

（三）部門調整后職能與機構融合問題

大部制改革的一個關鍵是部門歸并后實現(xiàn)職能與機構融合。本次改革僅在中央層面就涉及80個部門的調整問題，而且是跨黨政軍群的調整。部門的成立至少在最初都有其現(xiàn)實原因、理由，而部門一旦形成則會逐步形成其特有的運作習慣、人際關系、交往模式、組織文化，甚至形成所謂“權力部門化,部門利益化,利益法定化”問題。部門調整不可能不觸及上述問題，不可能不觸及部門利益與個人利益。例如，有“小國務院”之稱的發(fā)改委此次改革大量職能剝離出去：組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責劃歸自然資源部，應對氣候變化和減排職責劃歸生態(tài)環(huán)境部，農業(yè)投資項目管理職責劃歸農業(yè)農村部，重大項目稽察職責劃歸審計署，價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責劃歸市場監(jiān)管總局，藥品和醫(yī)療服務價格管理職責劃歸醫(yī)療保障局……剝離職能與權力是嚴重觸及“部門利益”的調整，因此，服從大局、正確理解和積極推動調整便是首先要解決的問題①政府機構改革的核心是調整和完善政府職能，達到轉變政府職能的根本目的。發(fā)展改革委要正確理解和積極推動職能調整，服從大局，進一步強化宏觀管理職能，調整微觀管理職能。特別要加強研究事關國家長遠發(fā)展的大戰(zhàn)略，協(xié)調跨部門跨行業(yè)的大政策，跟蹤分析經濟運行的大趨勢，推動具有全局性影響的跨區(qū)域大項目，以實際行動抓好改革任務落實（韓正：《圍繞黨和國家大局加強形勢預研預判積極推動經濟社會持續(xù)健康發(fā)展》，《人民日報》，2018年4月4日第001版）。。在部門拆分歸并后，要加強黨的領導，發(fā)揮思想政治工作優(yōu)勢，并通過深化內部機構重新組合，精簡內設機構設置，調整人員配置，打破原有機構體系固化的利益格局，使部門調整由空間合并轉為有機統(tǒng)一，由物理整合轉為化學整合，由部門分隔實現(xiàn)文化融合。組織成員達成對組織愿景的認同、形成文化層面的融合是大部制改革成功的重要標志，但這需要時間磨合、需要素質提高、需要化解各種矛盾。

（四）機構重組人事安排與分流人員問題

人是組織最活躍因素，能否調動人的積極性、激發(fā)人的工作潛力是改革成敗關鍵之一。此次改革沒有提出人員精減目標與要求，但部門、層級、內設機構層面的精簡是改革題中應有之義?！稕Q定》明確要求：“提高行政效率。精干設置各級政府部門及其內設機構，科學配置權力，減少機構數(shù)量，簡化中間層次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率組織體系?！保?］遠期看，改革持續(xù)推進人員減少是大概率事件；近期看，部門、層級、內設機構減少必然涉及官職的壓縮。目前，央行、司法部、應急管理部等實行的“雙首長制”只是解決領導層面的人事安排問題（如改革后國家市場監(jiān)督管理總局：原國家工商行政管理總局黨組書記、局長張茅任局長、黨組副書記，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局黨組書記、局長畢井泉任黨組書記、副局長），各層級人員安排需要一并解決。因此，在提前謀劃化解公共部門膨脹的同時，結合職務級別并行制度等改革，統(tǒng)籌解決好高層、中層、普通人員人事安排問題，最大限度地將機構改革引發(fā)的動蕩、風險平息、化解，同時完善激勵約束機制，激發(fā)機構活力。

（五）依法推進各類組織機構改革問題

從世界范圍看，政府機構編制管理與改革主要有兩種模式：一是機構編制與預算結合予以管控的模式；二是通過立法、依法對機構編制進行管理與改革的模式。從實際情況分析，我國是預算、法治與政策相結合且以政策為主的管控模式。從戰(zhàn)略選擇分析，我國應該走法定化的管控模式?！稕Q定》提出：“機構編制法定化是深化黨和國家機構改革的重要保障。要依法管理各類組織機構，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。”［2］實際上，早在1975年，鄧小平就提出“編制就是法律”的要求。經過改革開放以來多輪次改革，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求“推進機構編制管理科學化、規(guī)范化、法制化”。推進機構編制法定化首先要制定完善機構編制法，目前的《組織法》規(guī)范過于原則，操作性不足；《國務院行政機構設置和編制管理條例》《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》立法層級不高，只涉及行政機關，且已分別發(fā)布了21年、11年，許多規(guī)定已經跟不上時代發(fā)展。因此，一是必須加快機構編制立法步伐，完善國家機構機構設置、職能配置、人員編制規(guī)定；二是強化機構編制管理剛性約束，加大機構編制違紀違法行為查處力度，使機構編制管理由軟約束變成硬約束；三是由于迄今尚無關于黨的機構編制管理的法律法規(guī)，創(chuàng)設對涵蓋黨政機構編制管理甚至涵蓋所有財政供養(yǎng)人員法律法規(guī)是無法回避也必須完成的工作，具體操作可以按照黨政軍群等分類制定。最終目標是依法改革、依法鞏固改革成果。

［1］趙立波.大部制改革：理性定位與戰(zhàn)略設計［J］.行政論壇，2013，（3）：25-32

［2］中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定［EB/OL］.（2018-02-28）［2018-04-12］.http：//wemedia.ifeng.com/50423930/wemedia.shtml.

［3］王曉暉.堅持優(yōu)化協(xié)同高效推進黨和國家機構改革［N］.人民日報，2018-03-19（008）.

［4］丁薛祥.深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求［N］.人民日報，2018-03-12（006）.

［5］習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告（2017年10月18日）［N］.人民日報，2017-10-28（001）.