◎蔡立輝◎董慧明

（暨南大學a.應急管理學院；b.應急管理研究中心，廣東廣州510632）

2018年2月，黨的十九屆三中全會做出構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系的決策部署，會議審議通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》）和《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》），明確提出組建應急管理部。這對于促進完善我國應急管理體制機制、集中管理應急救援力量、相對集中應急救援指揮權、改變“小馬拉大車”的現(xiàn)象、提升國家應急管理能力和水平，都具有重大的現(xiàn)實意義，是適應總體國家安全觀發(fā)展需要的重大改革。

一、研究問題的提出

嚴格來說，在現(xiàn)代意義上的應急管理及其體系建設是在2003年“非典”（SARS）事件之后才在我國逐步發(fā)展起來的。同年10月，黨的十六屆三中全會第一次明確提出：“建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發(fā)事件和風險的能力?！保?］此后，從中央到地方各級政府都建立了統(tǒng)一的應急管理專門機構——應急管理辦公室，作為各級政府辦的內設機構；賦予各級政府及部門應急管理的相關職責；提出并實施以“一案三制”為核心的應急體系建設構想。經(jīng)過南方冰雪災害、“5·12”汶川特大地震等突發(fā)事件的應對處置實踐，我國應急管理逐漸走向成熟。黨的“十八大”以來，以習近平同志為核心的黨中央，做出加快構建全方位、立體化公共安全網(wǎng)的重要指示，我國應急管理進入一個新的發(fā)展時期。黨和政府的高度重視，并把公共安全上升到國家戰(zhàn)略的高度來決策部署，使我國應急管理事業(yè)得到長足發(fā)展。但是，由于我國應急管理起步晚，導致應急管理事業(yè)的發(fā)展進程與我國作為一個災害多發(fā)頻發(fā)的國家對應急管理需求不相適應性仍然存在。一方面，我國對突發(fā)事件防范、應急準備、監(jiān)測與預警、處置與救援，存在廣泛需求。我國作為一個災害多發(fā)頻發(fā)的國家，地震、臺風、泥石流、水災、旱災、流行性疾病等自然災害事件和公共衛(wèi)生事件時有發(fā)生。同時，隨著新型城市化、新型工業(yè)化的快速發(fā)展和區(qū)域之間發(fā)展的不平衡，生產(chǎn)安全事件、社會安全事件也呈現(xiàn)上升的趨勢。習近平總書記在黨的十九大報告中把我國當前所面臨的這些問題歸納為“不少困難和挑戰(zhàn)”，并指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長?！保?］另一方面，自2003年以來，我國應急管理體制機制還存在諸多不順，雖然從中央到地方各級政府都設立了統(tǒng)一的應急管理機構，但該機構只是政府辦的一個內設機構，權責不匹配，在行政級別上，有的比政府其他部門要低一個級別、有的與政府其他部門同級，在實際工作中，存在同級協(xié)調同級或下級協(xié)調上級的尷尬局面，存在指揮不靈、協(xié)調不動的“小馬拉大車”的現(xiàn)象，有人把應急辦形容為領導應對突發(fā)事件的“耳目”與“參謀”；職責不清晰，沒有處理好平時和戰(zhàn)時應急辦與政府其他部門在應急管理方面的職責關系，導致有的地方政府應急辦形同虛設、無事可做，或者做了其他政府部門該做的事；在應急處置突發(fā)事件時，參與應急救援的力量來自不同部門，應急救援力量和救援指揮權分散，資源不能充分共享，聯(lián)動機制沒有真正形成，各自為戰(zhàn)的情況較為普遍的存在；應急體系建設的任務、目標和評價標準不明確，事前的預防工作和應急能力建設缺乏扎實有效的手段。應急管理的這種狀況既不適應總體國家安全觀的發(fā)展要求，也不能充分滿足人民美好生活對安全的需求。

人類生活在自然界中，不可避免地要面對各種災害［3］。人類要更好地與災害共存，就需要持續(xù)提升防災減災救災的能力。應急管理作為國家安全體系建設的重要組成部分、作為滿足人民美好生活對安全需要的重要舉措，強化以人民為中心就需要進一步發(fā)展應急管理事業(yè)。正是基于我國對公共安全廣泛的現(xiàn)實需求，基于我國應急管理體制機制的局限與不完善性，黨的十九屆三中全會《方案》提出，將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職責，國務院辦公廳的應急管理職責，公安部的消防管理職責，民政部的救災職責，國土資源部的地質災害防治、水利部的水旱災害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火相關職責，中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的職責整合，組建應急管理部，作為國務院組成部門，不再保留國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局。

組建應急管理部的國家機構改革，充分證明黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央緊緊圍繞完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個總目標全面深化改革，是在進一步健全和完善我國應急管理體制機制、推進突發(fā)事件應急體系建設方面所取得的重大進展，這項改革將為我國應急管理事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革提供充分有力的保障。認識和領會組建應急管理部的時代背景、組建的意義，只是一個方面，更重要的一個方面還在于我們如何理性地分析應急管理部高效運轉所面臨的問題與挑戰(zhàn)，包括：應急管理部如何高效運轉？應急管理部內部機構如何設立、決策權和執(zhí)行權如何劃分、權力梯度如何形成？如何形成新時代應急管理部與其他有關部委之間、與社會之間平戰(zhàn)結合、政府部門之間協(xié)調聯(lián)動、政府部門與社會之間共建共治共享的突發(fā)事件治理格局？這是非常值得我們迫切研究并加以解決的；否則，就會使應急管理機構改革流于形式，最終嚴重影響和阻礙我國應急管理事業(yè)的發(fā)展。

二、應急管理機構改革的意義與挑戰(zhàn)分析

《方案》從三個方面對應急管理部的職責定位進行規(guī)定：第一，明確規(guī)定了它的具體職責：組織編制國家應急總體預案和規(guī)劃，指導各地區(qū)各部門應對突發(fā)事件工作，推動應急預案體系建設和預案演練；建立災情報告系統(tǒng)并統(tǒng)一發(fā)布災情，統(tǒng)籌應急力量建設和物資儲備并在救災時統(tǒng)一調度，組織災害救助體系建設，指導安全生產(chǎn)類、自然災害類應急救援，承擔國家應對特別重大災害指揮部工作；指導火災、水旱災害、地質災害等防治；負責安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和工礦商貿行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等。第二，明確規(guī)定公安消防部隊、武警森林部隊轉制后，與安全生產(chǎn)等應急救援隊伍一并作為綜合性常備應急骨干力量，由應急管理部管理，實行專門管理和政策保障，制定符合其自身特點的職務職級序列和管理辦法，提高職業(yè)榮譽感，保持有生力量和戰(zhàn)斗力。第三，按照分級負責的原則，一般性災害由地方各級政府負責，應急管理部代表中央統(tǒng)一響應支援；發(fā)生特別重大災害時，應急管理部作為指揮部，協(xié)助中央指定的負責同志組織應急處置工作，保證政令暢通、指揮有效。應急管理部要處理好防災和救災的關系，明確與相關部門和地方各自職責分工，建立協(xié)調配合機制。

在機構整合方面，應急管理部整合了國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國務院辦公廳、公安部、民政部、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、中國地震局、國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部等13個部門的全部或部分職責。應急管理部組建后，中國地震局、國家煤礦安全監(jiān)察局與防災救災聯(lián)系緊密，劃由應急管理部管理；不再保留國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局。

（一）組建應急管理部的國家機構改革對促進我國應急管理事業(yè)發(fā)展的意義

應急管理機構改革是我國應急管理事業(yè)發(fā)展的一部分，是應急管理體制機制建設不可或缺的內容。從《方案》對新組建的應急管理部在職責定位、機構整合上來分析，組建應急管理部的國家機構改革是黨中央、國務院尊重我國防災減災救災工作的客觀現(xiàn)實、高度重視應急管理工作、著力提升應急管理能力和水平的重大舉措，是以習近平同志為核心的黨中央把包括人民生命財產(chǎn)在內的“人民利益高于一切”、以人民為中心的思想付諸實踐的具體體現(xiàn)，適應了應急管理統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、運轉高效的專業(yè)要求和發(fā)展趨勢。這對于促進我國應急管理事業(yè)的發(fā)展具有重要的里程碑意義。具體表現(xiàn)為：

1.組建應急管理部的國家機構改革，集中體現(xiàn)了以人民為中心的思想，標志著我國應急管理工作進入一個新時期。組建應急管理部，使負責應急管理工作的專門機構從政府辦的內設機構轉變?yōu)檎M成部門，機構升格的背后，實質是體現(xiàn)了黨中央、國務院對我國應急管理事業(yè)發(fā)展的高度重視，體現(xiàn)了堅持以人民為中心的改革原則。因為，應急管理的根本出發(fā)點和目標，就是要減少突發(fā)事件及其所造成的傷亡和損失，保障人民的生命財產(chǎn)安全。習近平總書記指出：“平安是老百姓解決溫飽后的第一需求，是極重要的民生，也是最基本的發(fā)展環(huán)境?！保?］并進一步強調：“各級黨委和政府要把公共安全作為重要民生工作抓緊抓好，把公共安全工作放到經(jīng)濟社會發(fā)展大局中謀劃，加快構建全方位、立體化的公共安全網(wǎng)，切實承擔起促一方發(fā)展、保一方平安的政治責任?！保?］因此，組建應急管理部的意義，不在于應急管理機構規(guī)格的提高，而在于把應急管理與老百姓對平安的需求有機關聯(lián)起來，實質上是習近平總書記以人民為中心思想的集中體現(xiàn)。

2.組建應急管理部的國家機構改革，適應了全面應急管理的發(fā)展需求。以往的應急管理是一種狹義的應急管理，雖然也明確了應急預防方面的工作要求，但形同虛設，預防工作流于形式，對潛在的風險估計不足，缺乏預防手段［6］，在實際工作中只強化突發(fā)事件發(fā)生后的處置、救援與恢復重建，導致應急管理工作總是處于被動應對的狀態(tài)。針對這種狹義的應急管理，2016年，習近平在河北唐山進行調研考察時明確提出關于防災減災救災“兩個堅持、三個轉變”的重要論斷：“堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)救災相統(tǒng)一，從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變?！保?］應急管理部的組建及其職責定位和機構整合，體現(xiàn)了以習近平總書記這一重要論斷為指導，強化了將防災減災救災聯(lián)結起來并形成完整的應急管理過程，強化了從直接救災轉為全面應急管理的工作理念、從災害修復轉為災前防范的應急管理工作重心。

全面應急管理包括事前的防范、事中的響應與處置、事后的恢復重建與總結評估，是一個動態(tài)的、全過程的廣義應急管理［8］289，突破了狹義應急管理的藩籬，表明了完整的應急管理過程是防災減災救災的有機聯(lián)結在一起的過程。從歷史淵源上說，防范意識是我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的一部分，東漢時期政論家、史學家荀悅說過：“一曰防，二曰救，三曰戒。先其未然謂之防，發(fā)而止之謂之救，行而責之謂之戒。防為上，救次之，戒為下”［9］，防患未然的傳統(tǒng)文化告誡我們，要切實做到“無急可應，有急能應”，就需要扎實做好應急預防、應急準備和處置救援工作，包括建設好組織機構、完善好體制機制和法制，做好安全隱患排查與風險評估、應急規(guī)劃、應急教育、應急演練、應急救援體系和應急資源體系建設、應急科技支撐等各項工作，只有這樣，才能實現(xiàn)“無急可應，有急能應”的目標。正是從這個角度上說，應急管理部的組建，體現(xiàn)了大安全、大應急的理念，顯示了新時代公共安全網(wǎng)構建與應急管理的大智慧，形成突發(fā)事件應急體系和公共安全網(wǎng)建設的大格局。

3.組建應急管理部的國家機構改革，有利于在整體政府的框架下開展組織機構重組和應急資源整合，促進應急管理朝著專業(yè)化方向發(fā)展。整體政府采用交互的、協(xié)作的和一體化的治理工具與技術，促使包括政府、社會組織、私人組織以及政府內部各層級和各部門在內的多種主體在公共管理活動中協(xié)調一致。因此，整體政府消除了不同主體之間的分割，形成跨行政層級之間、跨部門之間、政府部門與社會之間的業(yè)務協(xié)同與資源共享［10］。在以往的應急管理體制機制中，應急辦只是一個傳達信息、協(xié)調各部門的辦公室，沒有直接指揮應急力量的職能，應急力量仍然分散在各個部門、委員會。不同的專業(yè)部門管理不同類型的災害與突發(fā)事件，例如，國家減災委負責自然災害，安監(jiān)部門負責工礦企業(yè)事故災難救援、民政部門負責自然災害救災、消防部門負責火災事故救援、衛(wèi)生部門負責公共衛(wèi)生事件處置等。然而，很多災害會從一種災害演化為其他災害，一旦發(fā)生重大自然災害，生產(chǎn)安全也極有可能受到影響，減災委、武警、安監(jiān)、醫(yī)療等各個部門都會參與到應急救援中。在這種情況下，為了整合各方面力量共同應對復雜性風險和突發(fā)事件，只好成立了多個高層次的議事協(xié)調機構，包括國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部，辦公室分別設在水利部、民政部、國家地震局和林業(yè)部。在實際工作中造成這些議事協(xié)調機構與應急辦在職責上的交叉、重疊，更加劇了應急管理機構的碎片化。這種主要依賴于政府現(xiàn)有行政機構，臨時成立指揮部或領導小組開展應急管理的方法，在進行跨部門協(xié)調時工作量很大，效果也不明顯［11］。

應急管理機構的碎片化，還進一步導致應急資源的分散化和應急資源儲備、裝備的重復建設，以及應急救援隊伍建設的專業(yè)化、職業(yè)化程度都比較差。我國應急救援力量的分散化直接表現(xiàn)為應急救援隊伍不僅有來自政府應急辦、安監(jiān)局、民政局、地震局的工作人員，還有公安民警、消防和武警內衛(wèi)、水電、交通和森林部隊，以及解放軍工程、空降和野戰(zhàn)部隊等，分散化的救援力量加大了應急救援協(xié)調的難度。

因此，只有在政府層次成立統(tǒng)一的領導指揮機構，才能從體制機制上克服組織機構的碎片化、應急指揮權和應急救援力量的分散化，才能適應整合、集中調度應急力量的國際化發(fā)展趨勢。同時，突發(fā)事件的衍生性、次生性和關聯(lián)性，以及高風險和復雜多變的社會現(xiàn)實，也決定了迫切需要一個統(tǒng)一領導、權責相匹、高效權威的國家機構對應急事務加以統(tǒng)籌和協(xié)調，迫切需要打破“鐵路警察各管一段”的碎片化、分散化管理方式。國家機構改革組建應急管理部這樣一個綜合性的部門，體現(xiàn)了“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責”的優(yōu)化、協(xié)同、高效原則，是當代復雜社會條件下應急管理的內在需要。

（二）新組建的應急管理機構面臨的新挑戰(zhàn)分析

從我國是一個災害多發(fā)頻發(fā)的國家這個客觀現(xiàn)實出發(fā)，從防范化解重特大安全風險、健全公共安全體系、整合優(yōu)化應急力量和資源、提高防災減災救災能力、確保實現(xiàn)人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定，以及推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結合的中國特色應急管理體制等工作目標出發(fā)，重組應急管理組織機構和科學配置職能。應當說，應急管理部的組建，在相當程度上克服了以往應急管理體制機制建設的不足和缺陷，對促進我國應急管理事業(yè)的發(fā)展必將具有深遠的歷史意義。但是，在整合13個部委辦應急管理職責基礎上組建起來的應急管理部，要能夠適應我國新時代所面臨的新形勢、新環(huán)境、新條件、新科學技術發(fā)展要求，還需要深入研究和分析應急管理部高效運轉所面臨的新問題與新挑戰(zhàn)。具體包括：

1.面臨管理理念、管理方式轉變的挑戰(zhàn)。根據(jù)《方案》，撤銷國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，組建應急管理部。因此，新組建的應急管理部雖然整合13個部委辦的職責，但基本上是以原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局為主體。從職責范圍上說，原安監(jiān)總局所承擔的職責，只是應急管理的一部分，所涉及的突發(fā)事件只是生產(chǎn)安全事故。從工作方式上說，安監(jiān)部門是以追責、事故調查、督察檢查為主要方式和手段，應急管理全過程所涉及的預防、預警監(jiān)測、應急指揮、內外部協(xié)同、應急聯(lián)動、恢復重建等都不是非常擅長。因此，從應急管理對象上分析，應急管理包括對各類突發(fā)事件的管理；從應急管理過程上分析，應急管理全過程包含事前防范、事中應對處置、事后恢復重建多個環(huán)節(jié)。這樣，原安監(jiān)局覆蓋突發(fā)事件少、注重事后追責的工作方式、注重技術和細節(jié)而忽視宏觀決策、宏觀管理、協(xié)調指揮的局限性就十分明顯。因此，作為新組建的應急管理部的班底來說，原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局面臨工作理念、工作方式轉變的挑戰(zhàn)；否則，就會在實際工作中造成機構改革只是把原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局改了一個名稱的結果。應急管理部不是原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的升格，而是一個需要適應現(xiàn)代應急管理的全新機構。

2.面臨履行應急管理、應急指揮協(xié)調職責所需要和應有的抓手的挑戰(zhàn)。從以往綜合執(zhí)法改革留下的經(jīng)驗教訓來說，綜合執(zhí)法只是從相關部門將執(zhí)法權剝離出來由新組建的綜合執(zhí)法部門來行使，具體業(yè)務還屬于各個部門。這樣，新成立的綜合執(zhí)法部門沒有本屬于各個部門的業(yè)務，缺乏了各類執(zhí)法所需要的專業(yè)技術、懂業(yè)務的人員與手段。這就勢必導致當遇到相關執(zhí)法的時候，又要回到業(yè)務相關的部門，變成實際上還是由原來的部門執(zhí)法或為綜合執(zhí)法部門提供核心的專業(yè)技術和業(yè)務人員支撐。久而久之，原來的部門不再積極配合綜合執(zhí)法部門的工作，不予以支持或不提供支撐，或者干脆自己把相應的執(zhí)法權又拿回來，造成綜合執(zhí)法部門形同虛設。

綜合執(zhí)法改革的經(jīng)驗教訓告訴我們，新組建的應急管理部是將原有13個部門所涉及的應急管理職責剝離出來，組建了具有綜合意義的應急管理機構，除了國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局因此而撤銷以外，原有的部門仍然存在，這在一定程度上有點類似綜合執(zhí)法改革。因此，新組建的應急管理部就必須具備全面履行應急管理職責、覆蓋各類突發(fā)事件從預防、響應、處置到恢復重建全過程所需要的健全的突發(fā)事件風險管控體系、完善的應急決策機制、快速響應的應急聯(lián)動機制、精準有效的應急指揮和救援能力、高素質和裝備精良的應急救援隊伍。不僅需要懂得造成生產(chǎn)安全事故的致災因子、致災環(huán)境、致災結果及其內在規(guī)律，還需要懂得各類自然災害事件的致災因子、致災環(huán)境、致災結果及其內在規(guī)律。每一類致災因子都有不同的原因和影響，都有自己的不同特點和潛在危害［12］。這對于以原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局為主體的新組建的應急管理部來說，將是一個全新的挑戰(zhàn)。

3.面臨與相關部委、與地方政府在建立健全指揮協(xié)調機制上的挑戰(zhàn)。具體包括：一是面臨防災減災救災關系處理的挑戰(zhàn)，需要將防災減災救災聯(lián)結成為一個有機整體，建立健全源頭治理、動態(tài)監(jiān)管、應急處置相結合的長效機制；二是面臨與相關部委、與地方政府職責關系處理的挑戰(zhàn)，在建立健全應急管理體制機制方面，仍然存在同級協(xié)調同級的問題。因此，需要進一步加強協(xié)調聯(lián)動和建立協(xié)調配合機制，才能既確保應急指揮權的統(tǒng)一、集中行使，又與相關部門和地方政府協(xié)同配合，才能在預防自然災害時加強與氣象和水利部門的合作、在處置公共衛(wèi)生事件和社會安全事件時加強與衛(wèi)生和公安等部門的合作；三是面臨應急管理部內部人員和應急救援力量磨合與整合的挑戰(zhàn)。新組建的應急管理部整合了多個機構、多種救援力量，每個機構和每種力量都有自己的組織文化、使命文化，整合起來需要時間。深圳市人民政府應急管理辦公室，實際上是由深圳市安全管理委員會辦公室、深圳市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、深圳市民防委員會辦公室、深圳市地震局等部門組合而成，但直到今天也還沒有完全磨合。如何克服“形合而實不合”的問題，應急管理部任重而道遠。

三、應急管理部高效運轉的對策建議

根據(jù)我國災害多發(fā)頻發(fā)的客觀現(xiàn)實和應急管理自身的發(fā)展規(guī)律，深化機構改革，組建應急管理部，這是推動我國應急管理事業(yè)發(fā)展的基礎；確保應急管理部高效運轉，這是推動我國應急管理事業(yè)發(fā)展的關鍵。有鑒于此，筆者提出以下對策建議。

（一）轉變觀念和工作方式，進一步樹立適應現(xiàn)代應急管理發(fā)展趨勢的理念和意識

現(xiàn)代應急管理的屬性包含先進的理念和意識、健全的法律和制度、發(fā)達的科學技術等三項基本要素。這表明轉變觀念、樹立先進的理念和意識對應急管理事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生重大影響作用。因為應急管理是一項有意識的管理活動，用什么理念和意識來指導和從事應急管理，決定了應急管理的質量和水平。與現(xiàn)代應急管理發(fā)展趨勢相適應的理念和意識包括：

1.根據(jù)應急管理的目標，樹立以人民為中心的理念。提高防災減災救災能力、確保人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定，既是我們黨治國理政的一項重大任務，也是應急管理的根本出發(fā)點和目標。因此，只有以人民為中心的理念為指導，才會全面地、積極主動地履行應急管理職責，才會自覺地將防災減災救災有機關聯(lián)起來，并積極投身到應急管理的全過程。而這些是實現(xiàn)高效運轉的根本和基礎。

2.根據(jù)現(xiàn)代應急管理的發(fā)展趨勢，樹立大安全、大應急的理念?！氨鶅鋈叻且蝗罩保v的是任何事件的發(fā)生都有其潛在的、長期存在的因素，不是突然之間就形成的。任何突發(fā)事件也都有其生成、發(fā)生、發(fā)展、爆發(fā)、演化和衰退的過程和成長規(guī)律，并且突發(fā)事件具有衍生、次生和相互關聯(lián)的特性。因此，只有以大安全、大應急理念為指導，才會自覺自主地發(fā)現(xiàn)和掌握突發(fā)事件的成長規(guī)律，才會從注重事后追責的工作方式改變?yōu)樽⒅厥虑邦A防的工作方式，才會在應急管理實際工作中自覺地從直接救災轉為全面危機管理、從行政手段轉為依法行政、從權力分散轉為集中領導、從災害修復轉為災前防范。而這些既是運轉高效的保障，也是工作高效的具體體現(xiàn)。

3.根據(jù)應急管理與現(xiàn)代公共治理結構改革的關系，樹立積極應對的理念。災害多發(fā)頻發(fā)，這是不可回避、不以人的意志為轉移的客觀現(xiàn)實，災害將對人民群眾生命財產(chǎn)和社會秩序造成危害；只有積極應對和構建突發(fā)事件應急體系，才能減少突發(fā)事件及其造成的傷亡和損失，達到長治久安。公共治理改革的目標就是要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升執(zhí)政能力。因此，面對災害和突發(fā)事件，以積極應對的理念為指導，才會從抵賴—掩蓋—混亂—崩潰的邏輯轉變成為構建體系—應急預防—預警監(jiān)測—成立機構—快速響應—應急處置與救援的邏輯［13］。積極應對本身就包含高效運轉的題中應有之義。

（二）按照優(yōu)化協(xié)調高效的原則構建全國統(tǒng)一的應急管理組織體系，既要強調統(tǒng)一，又不能對口設置

1.按照科學合理、權責一致的優(yōu)化原則設置應急管理組織機構和配置職責，具體做到：將應急管理事權集中，減少互相推諉現(xiàn)象，使事務處理得到有效協(xié)調；優(yōu)化應急管理組織結構，理順中央和地方各級應急管理機構設置。強化應急管理的統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調，是當代世界各國提高應急管理能力的普遍做法和發(fā)展趨勢［8］289。據(jù)此，在機構設置和權責一致方面的實際體現(xiàn)就是，國家層面的機構是應急管理部，省級層面的機構是應急管理廳（或委員會），地市級、縣（市、區(qū)）級層面的機構是應急管理局。在發(fā)生特別重大災害時，應急管理部作為指揮部，主要是協(xié)助中央指定的負責同志組織應急處置工作，以此解決了同級協(xié)調同級的問題。對于地方政府而言，要允許應急管理任務繁重的省份，將省級應急管理部門命名為應急管理委員會，并由一名副省長兼任委員會主任；其他一般的省份，應急管理廳作為指揮部，協(xié)助省政府指定的負責同志組織應急處置工作，廳長是一般的廳級領導；地市級、縣（市、區(qū)）級應急管理局，由一名副市長、副縣（市、區(qū)）長兼任局長。

2.按照有統(tǒng)有分、有主有次的協(xié)同原則配置應急管理部與相關部委、中央與地方的應急管理職責和明確職責關系屬性。組建應急管理部的國家機構改革，必須科學合理地配置應急管理權力，包括在中央與地方各級應急管理部門之間科學配置權力、在沒有隸屬關系的同級政府之間科學配置權力、在同一級政府內應急管理部門與其他政府部門之間科學配置權力、在應急管理部門內各個機構之間科學配置權力。具體體現(xiàn)在：一般性災害由地方各級政府負責，應急管理部代表中央統(tǒng)一響應支援；實行國家、?。òㄝ^大的市）兩級的安全生產(chǎn)類、自然災害類應急救援由應急管理部門負責指導，應急管理部門配合衛(wèi)生、公安等部門處置公共衛(wèi)生類、社會安全類突發(fā)事件的應急救援。地級市、縣（市、區(qū)）的應急管理部門不宜采用分的方式，而應整合所有的應急救援隊伍，指導包括安全生產(chǎn)類、自然災害類、公共衛(wèi)生類和社會安全類全部突發(fā)事件的應急救援。只有這樣，做到應急指揮權、應急力量、應急資源集中和機構整合，才能實現(xiàn)統(tǒng)一指揮、反應靈敏、上下聯(lián)動。

3.按照履職到位、流程通暢的高效原則，加強應急管理部門與政府辦的聯(lián)動與協(xié)同。在新的應急管理部門組建之后，原有政府辦內設的應急辦不再設立了，但在政府辦保留值班值守、信息報送以及服務領導等相關職責卻是非常必要的。這些職責是急管理部門職責在政府辦的延伸，行使這些職責的人員由應急管理部門派駐，應急管理部門對其進行業(yè)務領導，政府辦對其進行績效考核、監(jiān)督與日常管理。

（三）按照大部門制的改革要求，合理劃分應急決策權與執(zhí)行權，科學設置應急管理部門的內設機構

大部門制就是通過整合相互聯(lián)系的各種決策權和重組機構來實現(xiàn)政府所追求的共同目標和業(yè)務協(xié)同。建立職能有機統(tǒng)一的大部門制是避免部門分割、提高政府整體效能、充分整合與利用各種政務資源、建設整體型政府所必需的，是從根本上改變“鐵路警察各管一段”現(xiàn)象所必需的。因此，職能交叉與扯皮推諉、部門分割、資源分散與浪費、整體效能和應急管理能力不高等問題的解決和確保應急管理部高效運轉，都有賴于大部門制的建立和完善，都有賴于在國家和省兩級政府層面的應急管理部門內部應急決策權、執(zhí)行權的合理劃分、適度分離及其相互制約、相互協(xié)調關系的形成。

就權力劃分而言，應急管理決策權具體表現(xiàn)為法律和規(guī)章制度制定權、總體預案編制權、規(guī)劃制定權、標準制定權、政策制定權、應急救援指揮權、應急力量和資源的統(tǒng)籌與調度權、災情發(fā)布權等方面。決策權統(tǒng)一，是指揮統(tǒng)一、規(guī)則統(tǒng)一、標準統(tǒng)一、規(guī)劃統(tǒng)一、政策統(tǒng)一、災情發(fā)布統(tǒng)一、、調度統(tǒng)一所不可缺少的，也是高效運轉的內在要求。執(zhí)行權是具體實施應急決策的一種權力，決策權與執(zhí)行權之間既相互制約又相互協(xié)調，執(zhí)行權對決策權負責。

應急決策權、執(zhí)行權的劃分并由不同的機構來行使，只適宜在國家和省兩級政府層面的應急管理部門內部進行。在中央政府層面，應急管理部行使應急決策權，應急管理部按照各項決策的具體執(zhí)行業(yè)務需要，設立若干司作為執(zhí)行機構，每個執(zhí)行機構的最高長官（司長）由應急管理部的一名副部長擔任。在省級政府層面，應急管理委員會（廳）行使應急決策權，應急管理委員會（廳）下設若干副廳級或正處級的局作為執(zhí)行機構，每個執(zhí)行機構的最高長官（局長），由副主任或副廳長擔任；執(zhí)行機構的最高長官為正處級的，最高長官可由副廳長兼任，也可以委派其他人擔任。嚴格來說，地市級、縣（市、區(qū)）級政府只享有執(zhí)行權，因此，地市級、縣（市、區(qū)）級政府的應急管理部門內部，不再區(qū)分應急決策權與執(zhí)行權，機構設置根據(jù)執(zhí)行業(yè)務的需要而設，不能交叉重復。

總之，在應急管理部門內部實行科學設置機構和有效配置職權，建立健全應急決策、執(zhí)行既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制，是實現(xiàn)應急決策和應急救援指揮權相對集中、執(zhí)行專業(yè)高效、監(jiān)督有力到位和應急管理部門運轉高效的內部環(huán)境條件和組織保障。

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