◎錢再見◎汪家焰

（南京師范大學a.地方政府治理創(chuàng)新研究中心；b.公共管理學院，江蘇南京210023）

在政治學意義上，治理是指“各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸種方法之總和”［1］，在現(xiàn)代國家治理的層面上，它強調(diào)一種去集中化的依法分權(quán)、放權(quán)的多中心治理，其目標在于公平、公正、公開地提供公共服務(wù)，實現(xiàn)公共利益。然而，國家治理是需要政治權(quán)威的規(guī)范和引導。俞可平指出：“治理是指政治管理的過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對公共資源的管理。它特別地關(guān)注在一個限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對行政權(quán)力的運用?！保?］在“黨領(lǐng)導人民有效治理國家”的中國語境下，中國共產(chǎn)黨是國家治理的領(lǐng)導核心。黨的十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》提出：“堅決維護黨中央權(quán)威、保證全黨令行禁止，是黨和國家前途命運所系，是全國各族人民根本利益所在，也是加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活的重要目的。堅持黨的領(lǐng)導，首先是堅持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導。一個國家、一個政黨，領(lǐng)導核心至關(guān)重要。”［3］黨的十九大報告明確指出：“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導，黨是最高政治領(lǐng)導力量。黨政軍民學，東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的。必須增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，自覺維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導，自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致?！保?］可見，在國家治理現(xiàn)代化的進程中，維護以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導核心的政治權(quán)威至關(guān)重要。正因為如此，基于政治學分析視角闡釋政治權(quán)威與國家治理現(xiàn)代化的關(guān)系定位，并在此基礎(chǔ)上考察政治權(quán)威與國家治理現(xiàn)代化之間的張力，探索民主法治型政治權(quán)威的實現(xiàn)路徑，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、國家治理進程中政治權(quán)威主導性的學理依據(jù)

作為政治學的核心概念，權(quán)威是與權(quán)力緊密聯(lián)系在一起的。權(quán)力通常被認為是“一個人通過并非出自他人選擇的方式影響他人行為的能力。如果A能讓B做他在其他情況下不做的事情，就存在著權(quán)力”［5］42。然而，權(quán)威與權(quán)力又存在內(nèi)涵上的本質(zhì)區(qū)別，恩格斯在《論權(quán)威》一文中指出，權(quán)威“是指把別人的意志強加于我們；另一方面，權(quán)威又是以服從為前提的”［6］274。如果說權(quán)力是一種迫使他人服從的強制性力量，那么，權(quán)威就是使他人自愿服從的能力，其根本區(qū)別就在于權(quán)威導致自愿服從，而權(quán)力導致被迫服從。

權(quán)力的最高級形態(tài)無疑是國家權(quán)力，其作為一種特殊的政治權(quán)力，是基于國家主權(quán)并通過國家政權(quán)而形成的政治權(quán)力關(guān)系，表現(xiàn)為治權(quán)。歷史經(jīng)驗表明，任何一種政治權(quán)力，無論其是來源于暴力強制，還是來自人民的賦予，都非常重視對其是否具有權(quán)威性的論證。然而，政治權(quán)力并不必然帶來政治權(quán)威［7］。根據(jù)馬克斯·韋伯的劃分，政治權(quán)威有三種類型：傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威，傳統(tǒng)型權(quán)威服從的對象是統(tǒng)治者根據(jù)傳統(tǒng)所認可的權(quán)威地位，魅力型權(quán)威服從的對象是富有個人超凡魅力的領(lǐng)袖人物，法理型權(quán)威服從的對象是法定的非人格化秩序［8］。在現(xiàn)代政治生活中，政治權(quán)威是基于政治權(quán)力的合法來源而獲得的。換言之，“權(quán)威是一種權(quán)力，有時被認為是一種合法性權(quán)力”［5］17。按照盧梭的說法，這種“合法性”即是指“社會公約賦予政治體以支配它的各個成員的絕對力量”［9］。在中國特色社會主義條件下，這種政治權(quán)威就是基于人民主權(quán)和民主集中制原則形成的中國共產(chǎn)黨對國家治理現(xiàn)代化進程的領(lǐng)導權(quán)威。

在全面深化改革和推進國家治理現(xiàn)代化的進程中，以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導核心的政治權(quán)威是現(xiàn)代國家治理體系中的主導性力量，它對國家治理的有序展開扮演著不可替代的重要角色。這是由多方面的因素決定的，既有理論上的邏輯必然性，也有實踐中的客觀現(xiàn)實性。

（一）治理失靈背景下“元治理”對政治權(quán)威的理論求證

治理的興起是對市場失靈和國家失敗的反思和替代［10］。在實踐中，治理遵循一種“多元主義”的政治邏輯，主張非政府組織、私人企業(yè)、社會和公民個人也能成為政府之外的治理主體平等地參與公共事務(wù)的治理，以實現(xiàn)廣泛社會中的眾多治理目標。在理論上，治理內(nèi)含“多元權(quán)威”的政治傾向，主張弱化國家和政府在治理過程中的最高權(quán)威。然而，由于過分強調(diào)“多中心”和“去權(quán)威主義”的分權(quán)治理，在現(xiàn)實世界中越來越復雜的治理任務(wù)導致許多國家治理狀況的惡化。當代英國學者鮑勃·杰索普認為：“雖然有越來越多的人熱衷于以治理機制作為市場和國家的失敗的解決方案，我們?nèi)圆粦?yīng)當忽視其風險：以治理取代市場和等級統(tǒng)治可能會導致治理失敗……治理失敗可以理解為是由于相關(guān)參與各方對原定目標是否仍然有效發(fā)生爭議而又未能重新界定目標所致?！保?1］當多元治理主體的治理行為缺乏統(tǒng)一規(guī)則的指引而陷入無休止的辯論與紛爭中，將會導致國家治理活動不可預(yù)測性和風險性的擴大，社會秩序?qū)㈦y以確保。因此，在一定程度上，治理失敗的一個重要原因就是忽視甚至否定國家和政府在國家治理體系中的權(quán)威性地位和作用，從而導致難以達成共同的目標。正如弗朗西斯·福山所指出的：“在過去幾年中，世界政治的主流是抨擊‘大政府’，力圖把國家部門的事務(wù)交給自由市場或公民社會。但特別是在發(fā)展中國家，政府軟弱、無能或者無政府狀態(tài)，卻是嚴重問題的禍根?！保?2］序1在政治改革中，許多國家因為沒能區(qū)分清楚國家職能范圍最小化和國家政權(quán)強度最大化的關(guān)系（小而強的政府），“在縮減國家職能范圍的進程中，它們一方面削弱國家力量的強度，另一方面又產(chǎn)生出對另一類國家力量的需要，而這些國家力量過去不是很弱就是并不存在”［12］15-16。在我國改革開放的實踐中，鄧小平也旗幟鮮明地指出：“中央要有權(quán)威。改革要成功，就必須有領(lǐng)導有秩序地進行。黨中央、國務(wù)院沒有權(quán)威，局勢就控制不住?！保?3］即便是“多中心”邏輯下的國家治理，也需要一種“看齊意識”，需要國家和政府確立一定的標準和規(guī)則體系來指引和調(diào)整治理行為。歷史經(jīng)驗也表明，許多國家恰恰是由于忽視了國家和政府在國家治理實踐中的權(quán)威地位而陷入“治理危機”泥沼中的。由此，杰索普提出“元治理”的概念，即“對治理的治理”，它旨在為多元化的治理主體和治理機制提供一套宏觀的制度安排和遠景設(shè)想，促進不同治理目標之間的相互平衡與相互合作。他認為，面對形形色色、五花八門的治理機制，元治理的角色應(yīng)當由國家來承擔，“政府在元治理的各個方面都扮演著主要且日益重要的角色：他們參與市場再設(shè)計、參與組織形式與目標的憲法改革以及司法再規(guī)制，為自組織創(chuàng)造條件，最重要的是參與治理校準。他們?yōu)橹卫砗鸵?guī)制秩序提供基本原則，在這樣的治理下，各參與方得以追求自己的目標；確保不同治理機制和制度的兼容性或一致性；充當不同政策社群之間對話的首要組織者；有效地利用對于組織智慧和信息的相對壟斷來塑造認知預(yù)期；充當一個上訴法院來解決治理過程中產(chǎn)生的爭議；站在制度一體化和社會整合的立場上，通過增強較弱的勢力或制度來尋求權(quán)力差異的再平衡；嘗試調(diào)整對于身份認同的自我理解、戰(zhàn)略能力以及不同策略背景下的個人和集體行動者的利益，并進而改變其所偏好的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)的意涵；同時亦能擔起治理失靈的政治責任”［14］?？梢姡坏珖乙酝獾亩嘣卫頇C制作用的發(fā)揮離不開國家“元治理”的支持，而且多主體構(gòu)成的治理體系本身也需要國家為其提供規(guī)則和進行規(guī)范。國家治理對“多中心治理”的理論訴求，并不意味著不需要黨和政府的政治權(quán)威；相反，需要在向社會、市場和公民合理放權(quán)、授權(quán)和賦權(quán)的基礎(chǔ)上進行合作治理，并且基于公民認同和社會共識而建構(gòu)起黨和政府對國家治理的領(lǐng)導權(quán)威。相較于統(tǒng)治型政治權(quán)威單純依賴于命令來講，這種政治權(quán)威更有號召力。

（二）風險社會復雜性條件下國家治理對政治權(quán)威的邏輯證成

與傳統(tǒng)社會相比，現(xiàn)代社會中的國家治理無疑是更加復雜的。而且，隨著工業(yè)社會向后工業(yè)社會的發(fā)展，人類社會正在進入一個復雜性、多樣性和不確定性迅速增長的時代。1986年，德國社會學家烏爾里?！へ惪颂岢觥帮L險社會”理論，并指出，人類社會正處在向風險社會轉(zhuǎn)型的過程中?！霸陲L險社會中，不明的和無法預(yù)料的后果成為歷史和社會的主宰力量”［15］20-22?？梢哉f，人類正生活在文明的火山上，并且由于風險所包含的能夠打破階級和民族界限的“飛去來器效應(yīng)”形成不斷擴散的態(tài)勢，最終使人類越來越陷入世界性的風險社會，而“避免和管理這些風險可能包括對權(quán)力與權(quán)威的再認識”［15］20-22。在風險社會的不確定性與復雜性背景下，國家治理尤其需要治理主體的復雜性思維。作為復雜性理論范式下的一種思維方式，復雜性思維基本上是與不確定性打交道的、能夠構(gòu)想組織的思維。這種思維能夠進行連接、背景化、總體化，但同時也能夠看到特殊性、個別性、具體性。正如法國思想家埃德加·莫蘭所指出的，復雜性思維“不斷地往返穿梭于確定性和不確定性之間、基本元素和總體之間、可分割性和不可分割性之間”［16］。在現(xiàn)代社會的大系統(tǒng)中，國家治理的復雜性主要體現(xiàn)在治理對象的異質(zhì)性、治理主體的多元性和治理結(jié)果的不確定性。全球風險社會及復雜性條件下的國家治理，無疑需要借助政治權(quán)威的力量來破解集體行動的困境以協(xié)調(diào)多元利益主體間的一致行動，進而為緩解現(xiàn)代社會的風險奠定堅實的組織與制度基礎(chǔ)［17］。國家治理進程中的風險與挑戰(zhàn)必然會強化治理主體特別是執(zhí)政黨的戰(zhàn)略意識、憂患意識和責任意識，立足于國家整體利益、長遠利益和人民的根本利益，采取頂層設(shè)計與系統(tǒng)推進的戰(zhàn)略。尤其是對于中國這樣一個處于改革攻堅階段的發(fā)展中大國而言，設(shè)計一個普遍的和系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃、治理方案或規(guī)則體系對于長遠有效的國家治理是必不可少的。當然，在民主社會里，有人會懷疑，突出黨的領(lǐng)導核心在國家治理中的權(quán)威性地位是否與現(xiàn)代國家治理強調(diào)向社會放權(quán)的“多中心治理”邏輯相悖呢？事實上，二者并不矛盾，正如有研究者所指出的：“認為治理是非政府行為，是以社會非營利機構(gòu)和社會力量為主的，這是對治理的誤解。在任何社會中，政府有不可替代的社會功能，即便在網(wǎng)絡(luò)化治理體系成熟完善的制度條件下，政府依然是網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的中樞，是發(fā)動、引導、激勵和監(jiān)管各種社會組織合作的重要力量?！保?8］處于同一國家治理復雜性系統(tǒng)中的每一個治理主體要正常、有效、有序地開展協(xié)同治理，必然要求所有人都要服從一個具有權(quán)威性的根本性規(guī)則體系。過分強調(diào)治理的“去中心化”不但在理論上有理解偏誤，而且在實踐中也十分有害。在國家治理現(xiàn)代化進程中維護以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導核心的政治權(quán)威，就是要充分發(fā)揮其在國家治理中“總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實”等權(quán)威性作用，進而增強國家治理的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性；否則，國家治理將失去價值引領(lǐng)、目標導向、決策主體和問責機制，最終必然會導致國家治理的失敗。

（三）公共問責困境中國家治理與政治權(quán)威的復雜性關(guān)系

治理是一個權(quán)責統(tǒng)一的過程。國家治理現(xiàn)代化不僅是指公共權(quán)力的優(yōu)化配置，還意味著對公共權(quán)力運行過程和結(jié)果的公共問責，換句話說，對治理過程實施公共問責是國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。誠然，治理內(nèi)在地包含分權(quán)、放權(quán)、授權(quán)和賦權(quán)等特質(zhì)，它在本質(zhì)上是一個強調(diào)多元性、參與性和多中心性的過程，但是多中心性絕不意味著責任的分散甚至是責任的缺失；相反，國家治理過程實際上更加依賴于對政治權(quán)威和公共權(quán)力主體的公共問責。從理論邏輯上講，當政治權(quán)力發(fā)展成為真正的權(quán)威時，必然意味著多元治理主體的自覺服從、公共問責的自然實施。然而，吊詭的是，治理過程中的公共問責一方面是要對政治權(quán)威進行公共規(guī)制，另一方面卻又離不開政治權(quán)威對公共問責過程的領(lǐng)導。從這個意義上說，治理從集權(quán)到分權(quán)的轉(zhuǎn)變實際上就是從政府再分配到政府規(guī)制的轉(zhuǎn)型。國家治理作為一種社會“聯(lián)合活動”絕不是無政府主義的活動；相反，它是一種高度復雜的組織化活動，因而也就不能沒有政治權(quán)威的領(lǐng)導。恩格斯指出：“聯(lián)合活動、互相依賴的工作過程的錯綜復雜化，正在到處取代各個人的獨立活動。但是，聯(lián)合活動就是組織起來，而沒有權(quán)威能夠組織起來嗎？”［6］275權(quán)威作為人類社會客觀存在的一種社會服從關(guān)系，在任何社會發(fā)展階段，對于聯(lián)合活動的組織與秩序都具有重要作用?！耙环矫媸且欢ǖ臋?quán)威，不管它是怎樣形成的，另一方面是一定的服從，這兩者都是我們所必需的，而不管社會組織以及生產(chǎn)和產(chǎn)品流通賴以進行的物質(zhì)條件是怎樣的”［6］276。國家治理過程中不同主體聯(lián)合活動的協(xié)同、控制與問責不但需要依賴于大多數(shù)人所認同的各種制度規(guī)則體系，而且有賴于其對政治權(quán)威的服從。從某種意義上說，國家治理就是一種依托于政治權(quán)威和政府公共權(quán)力而展開的聯(lián)合活動。不同治理主體之間的相互交往產(chǎn)生交往權(quán)力，并形成一張相互交錯、相互依賴的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，就如福柯所說的，“權(quán)力以網(wǎng)絡(luò)的形式運作在這個網(wǎng)上，個人不僅流動著，而且他們總是既處于服從的地位又同時運用權(quán)力”［19］。國家治理進程中公共問責的有效實施，有賴于政府公共權(quán)力在治理網(wǎng)絡(luò)中基于服從而形成的政治權(quán)威。實際上，我們既要對政治權(quán)威實施公共問責和規(guī)制，又要依賴政治權(quán)威組織實施公共問責和規(guī)制。因此，如果以國家治理強調(diào)分權(quán)和社會自治來否定政治權(quán)威存在的必要性，那是對國家治理的狹隘理解。“把權(quán)威原則說成是絕對壞的東西，而把自治原則說成是絕對好的東西，這是荒謬的。權(quán)威與自治是相對的東西，它們的應(yīng)用范圍是隨著社會發(fā)展階段的不同而改變的”［6］276-277。辯證地看，中國特色社會主義國家治理既不能沒有對于公共權(quán)力和政治權(quán)威的公共問責，也不能沒有政治權(quán)威對公共問責過程的領(lǐng)導和組織。如果沒有政治權(quán)威的組織和引導作用，我們的國家治理及其公共問責過程將會像航行于汪洋大海中的航船，由于缺乏航海專家的權(quán)威而迷失方向。

二、政治權(quán)威與國家治理現(xiàn)代化有機統(tǒng)一中的三種關(guān)系

通過以上的論證可知，政治權(quán)威對國家治理的有效實施具有決定性作用，它不但因應(yīng)了治理失靈背景下“元治理”對國家和政府再回歸的理論需求，而且在當今風險社會中充當化解國家治理復雜性和不確定性的領(lǐng)航者，更有助于促進國家治理過程中公共問責的順利實施。然而，辯證地看，在實踐中，政治權(quán)威與國家治理現(xiàn)代化的有機統(tǒng)一還需要處理好三種關(guān)系。

（一）政治權(quán)威與法治建設(shè)之間的關(guān)系

法治是人類社會文明進步的一個重要標志，也是國家治理的重要保障，國家治理現(xiàn)代化的過程首先是一個法治化的過程，而國家治理法治化則是衡量國家治理現(xiàn)代化水平的重要價值尺度。

在當今中國，國家治理現(xiàn)代化更離不開法治建設(shè)與法治保障。如上文所述，“元治理”強調(diào)國家和政府在制定國家治理規(guī)則體系中的權(quán)威性，對多元治理主體的治理行為起到規(guī)范與引領(lǐng)作用。國家治理規(guī)則體系的制定本身就是國家治理法治化的必然要求，同時也是法治體系建設(shè)的重要組成部分。國家、執(zhí)政黨和政府在對多元治理主體治理行為的規(guī)則引領(lǐng)中樹立的權(quán)威性角色即是一種法治權(quán)威。

從歷史經(jīng)驗來看，“法治先發(fā)國家的法治建設(shè)都是由政治權(quán)威主導和推動的，其過程表現(xiàn)為政治權(quán)威的量減和法治權(quán)威的量增直至完全確立的過程，同時也表現(xiàn)為政治權(quán)威自身從傳統(tǒng)人治型權(quán)威轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代的法理型權(quán)威的過程”［20］。我國是一個法治后發(fā)國家，雖然已經(jīng)建成中國特色社會主義法律體系，但由于法治體系尚不健全，傳統(tǒng)社會“人治”因素的影響依然存在，國家、執(zhí)政黨和政府在引領(lǐng)國家治理現(xiàn)代化進程中的法治理念、法治思維和法治方法還不成熟。在政治權(quán)威由人治型權(quán)威向法治型權(quán)威轉(zhuǎn)變的過程中，政治實踐與法治理念往往是不同步的，現(xiàn)實中表現(xiàn)為政治權(quán)威及其權(quán)力本性與法治之間的一種張力關(guān)系。一方面，從理論邏輯上來看，政治權(quán)威的權(quán)力本性具有一種與生俱來的“自我擴張”傾向，因此，掌握權(quán)力的政治權(quán)威是一種“利維坦”式的惡，在保護公民權(quán)利的同時也可能會帶來“暴政”。俄國20世紀著名思想家別爾嘉耶夫指出：“權(quán)力最初與惡的存在有關(guān)，這一點是無可爭議的。這有兩種含義。權(quán)力不得不與各種惡的表現(xiàn)作斗爭，這是它的功能。但權(quán)力自己又在播種惡，常常成為惡的由來……一切權(quán)力都公開或隱蔽地含有毒藥?！保?1］詹姆斯·M.布坎南也指出：“對于個人、集團和代表他們的政治家來說，都有一種‘自然的’癖好，那就是使集體的——政治的活動越出任何一種可以觀察得到的公共性邊界?！保?2］另一方面，從法制建設(shè)的實踐來看，在中國現(xiàn)代國家成長的歷程中，是先有政黨權(quán)威，然后才有法律權(quán)威。中國共產(chǎn)黨通過領(lǐng)導全國人民實現(xiàn)現(xiàn)代民族—國家建構(gòu)的歷史使命而形塑其政治權(quán)威的地位，并在此基礎(chǔ)上，不斷建立完善社會主義法律體系。改革開放以來，特別是黨的十八屆四中全會以來，國家治理的法治化進程全面推進，但是“人治”“權(quán)治”的觀念和現(xiàn)象在一些地方依然存在，部分領(lǐng)導干部和行政官員的法治觀念還十分淡薄，掌權(quán)者游離于法律之外，政治權(quán)威干預(yù)立法、干涉司法的現(xiàn)象還時有發(fā)生。在這種情況下，法治的“悖論”就不可避免了，即“一方面，法律是由國家權(quán)力制定并依靠國家權(quán)力作為其保障的；另一方面，法律又必須超越國家權(quán)力并對其進行約束和控制”［23］。國家治理現(xiàn)代化固然離不開政治權(quán)威的領(lǐng)導與支持，但不受法律限制的政治權(quán)威必然會阻礙國家治理法治化的進程。

（二）政治權(quán)威與民主參與之間的關(guān)系

在理論邏輯上講，國家治理是一種民主治理。而國家治理展開的現(xiàn)實過程在一定程度上體現(xiàn)為一個不斷決策和實施決策的過程。有學者認為，“政策是由政治系統(tǒng)輸出，對社會資源進行權(quán)威性分配的方案，是國家實現(xiàn)其治理目標的手段”［24］美國著名行政學家赫伯特·A.西蒙認為，管理就是決策，“廣義上的‘決策’一詞和‘管理’一詞幾近同義”［25］。公共政策過程本身就是一個公共權(quán)力主體與公民權(quán)利主體互動的過程，既需要來自“頂層設(shè)計”的戰(zhàn)略部署，也需要來自“摸著石頭過河”的實踐探索，而且民主參與應(yīng)當貫穿政策制定、政策執(zhí)行和政策評估的全過程。然而，現(xiàn)代國家治理的復雜性往往導致公民民主參與治理過程的兩難困境?！盀榱藛渭儗崿F(xiàn)國家治理的效能，必須依靠具有專門知識、才能的精英、專家治國，而犧牲了公民參與民主政治的主體價值；單純維護公民參與民主政治的主體價值，卻難以適應(yīng)國家治理的復雜性，而以犧牲國家治理的效能為代價”［26］。在現(xiàn)實政治生活中，為了實現(xiàn)有效的國家治理，精英決策模式成為絕大多數(shù)現(xiàn)代國家的理性選擇。正因為如此，西方精英民主理論家約瑟夫·熊彼特提出“民主政治就是政治家的統(tǒng)治”［27］。在他看來，無論是在知識上還是理性程度上，公民直接參與復雜性條件下的國家治理都是行不通的。無獨有偶，當代著名政治思想家喬·薩托利也對公民表決式民主參與的前景感到擔憂，他說：“隨著政治日漸復雜，知識——認知能力和控制力——也會越來越成問題。政治世界日趨復雜這一點很難懷疑的……公民表決式民主會可悲地迅速撞在無認知能力的暗礁上沉沒?！保?8］

在我國的公共政策過程中，政治精英的權(quán)威色彩還比較明顯，主要體現(xiàn)在：第一，政策制定環(huán)節(jié)：精英決策的無序性導致民意聚合乏力。精英決策模式在決策過程中起決定性作用，社會力量和公眾對公共政策過程的影響力還很弱。因此，原本應(yīng)是上下互動的決策過程就變成了在決策層內(nèi)不同權(quán)力精英及其群體之間的政治互動，權(quán)力精英特別是主要領(lǐng)導人往往容易將個人的價值觀念、長官意志和行為方式融入決策過程中，從而使決策過程呈現(xiàn)出更為錯綜復雜的態(tài)勢［29］。這種無序性的負面影響是比較明顯的，使得民眾的利益訴求由于缺乏制度化表達渠道而無法正常輸入決策系統(tǒng)，從而導致民意聚合的乏力。第二，政策執(zhí)行環(huán)節(jié)：官僚模式與動員模式的交叉運用導致國家治理效率低下。政策執(zhí)行的官僚模式即依靠官僚制的科層組織及其各級行政官員的有效執(zhí)行，也是常規(guī)的政策執(zhí)行模式。但是，由于理性官僚制自身先天性的缺陷，再加上我國當前的政治體制下缺乏基于“政治—行政二分”原則上的政治家與公務(wù)員的角色分際，政治領(lǐng)導人同時又是公務(wù)員，理性官僚制的政策執(zhí)行模式往往不能充分發(fā)揮效用。因此，公共權(quán)力主體往往會采取基于歷史經(jīng)驗形成的政治動員模式。當一項重大方針政策出臺以后，為了得到下級政府的貫徹執(zhí)行，一般由中央黨政權(quán)力的精英群體組織展開，通過利用輿論宣傳的渠道進行廣泛的群眾動員，將政策的主張與民眾的利益一致起來，從而贏得民眾的支持。在這一過程中，對于貫徹執(zhí)行中央政策的地方政府，高層的權(quán)力精英則通過“壓力型”體制給他們層層部署任務(wù)，并以晉升或懲罰作為評估他們完成任務(wù)情況的標準。這種動員模式在保證中央政令統(tǒng)一的同時，也削弱了地方治理的靈活性。第三，政策評估環(huán)節(jié)：“壓力型體制”下的政治錦標賽導致國家治理的公共責任錯位。上級權(quán)力精英在對下級的政策執(zhí)行情況進行評估時，更多地考慮有沒有保證自己的政令上下一致，而沒有過多考慮政策受益者的滿意與否。下級為了自身的崗位晉升或爭取更多的財政資源分配，往往把更多的心思放在如何應(yīng)對上級權(quán)力精英的檢查與評估上，而忽視了回應(yīng)民眾需求、對公民利益負責的根本要求，從而導致其公共責任的錯位。

可見，在公共政策過程中，政治權(quán)威精英化必然會在一定程度上阻滯了公眾參與國家治理的民主渠道，使公共政策過程蛻變?yōu)闄?quán)力精英“話語霸權(quán)”主導下的單向度過程。在這種情況下，國家治理權(quán)力主體的政治權(quán)威很容易蛻變?yōu)闄?quán)力精英的權(quán)威，從而失去其應(yīng)有的公共性本色，最終導致國家治理的無效甚至失敗。

（三）政治權(quán)威與公共問責之間的關(guān)系

“責任行政是實現(xiàn)政府權(quán)責統(tǒng)一，構(gòu)建責任政府和法治政府的重要內(nèi)容，也是社會主義民主政治建設(shè)的應(yīng)有之義”［30］，問責制是保障政府公共權(quán)力與公共責任相一致的一種制度安排，其目的是防止公共權(quán)力被濫用。如果能夠?qū)?quán)力和責任統(tǒng)一起來，按英國思想家密爾所言，那就“可以把有效權(quán)力和完全的責任交給一個人”［31］。從這個意義上說，問責制體現(xiàn)了建設(shè)現(xiàn)代“責任政府”的基本原則，也是國家治理現(xiàn)代化的必然要求?，F(xiàn)代國家治理強調(diào)國家與政府權(quán)力主體并非唯一的治理主體，正如格里·斯托克所說的：“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者。它對傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，認為政府并不是國家唯一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的權(quán)力中心?！保?2］但是，在多中心的治理格局中，依然需要國家和政府的政治權(quán)威發(fā)揮組織引領(lǐng)作用，實現(xiàn)多中心協(xié)同治理。也就是說，執(zhí)政黨和政府的政治權(quán)威是在國家治理中正確行使治理權(quán)并被公民服從與認可而獲得的，因此，它承擔著維護和實現(xiàn)公民公共利益的公共責任。在中國“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的治理格局中，即要求在確保執(zhí)政黨領(lǐng)導權(quán)威的前提下，各方以協(xié)商、合作的方式共同治理國家。只有堅持政治權(quán)威與國家治理現(xiàn)代化的有機統(tǒng)一，才能有效克服公共問責的現(xiàn)實困境，一方面，國家治理活動需要公共權(quán)力的政治權(quán)威保障公共責任的實現(xiàn)，另一方面，需要對政治權(quán)威本身進行監(jiān)督與問責。按照組織社會學的觀點，權(quán)力的組織安排、權(quán)力的規(guī)則、權(quán)力的馴化，使得人們進行合作成為可能。可是，“組織活動是一種艱難實施的活動，假如組織在努力遏制經(jīng)驗意義上的‘自然’權(quán)力方面走得太遠的話，那么它將甘冒這樣一種風險：產(chǎn)生人為的權(quán)力到一種無法容忍的程度；假如組織做出的努力不夠充分，那么一種不斷膨脹的特權(quán)迷宮就會得以形成”［33］。在推進國家治理現(xiàn)代化的實踐進程中，與市場和社會主體相比，國家和政府能夠通過合理使用公共權(quán)力、市場規(guī)制和社會引導發(fā)揮國家治理的優(yōu)勢。但是，根據(jù)公共選擇理論的研究，政府官員也存在濫用公共權(quán)力的沖動，進而導致公共權(quán)力與公共責任的失衡，最終公共責任化為虛幻的存在，而政治權(quán)威則存在由公共權(quán)威滑向私人權(quán)威而免予被問責的危險。在我國現(xiàn)實政治生態(tài)下的權(quán)力結(jié)構(gòu)常常處于失衡狀態(tài)，權(quán)力往往過分集中于主要領(lǐng)導干部手中，少數(shù)主要領(lǐng)導干部將自己凌駕于組織之上，甚至搞“一言堂”。權(quán)力的過分集中，一方面導致政府權(quán)力缺乏合理分工，政府權(quán)力資源不能得到良好的配置，權(quán)力運行效率低下；另一方面，造成許多不受制約和監(jiān)督的“真空地帶”，在權(quán)力運行中沒有形成相互銜接、環(huán)環(huán)相扣的問責網(wǎng)絡(luò)，權(quán)責失衡現(xiàn)象非常嚴重，內(nèi)部監(jiān)督體系往往如同虛設(shè)。在外部監(jiān)督體系中，民主監(jiān)督、法律監(jiān)督和輿論監(jiān)督機制還不完善，人民群眾參與決策和監(jiān)督的渠道并不通暢，還有待于進一步拓寬。由于權(quán)力運行的監(jiān)督與問責體系不夠健全，障礙和漏洞比較多，存在“牛欄關(guān)貓”現(xiàn)象，對公共權(quán)力，特別是領(lǐng)導干部權(quán)力運行的監(jiān)督管理難以發(fā)揮應(yīng)有的作用［34］。此時，作為一種合法性公共權(quán)力的政治權(quán)威便會發(fā)生異化，轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N控制、奴役人的異己力量，按照馬克思恩格斯的說法，政治權(quán)威由“隨時可以罷免的勤務(wù)員”畸變?yōu)椤膀T在人民頭上作威作福的老爺們”［33］。在這種情況下，公共權(quán)力將不再具有公共性，而是蛻變?yōu)槟承┱茩?quán)者個人或階級謀取私利的工具，政治權(quán)威也就由公共權(quán)威蛻變?yōu)樗饺藱?quán)威。權(quán)力問責的效力被消解，權(quán)力腐敗也就在所難免，政治權(quán)威引領(lǐng)各參與主體進行協(xié)同治理的政治正當性與合法性也就蕩然無存了。

三、構(gòu)建民主法治型政治權(quán)威，推進國家治理現(xiàn)代化

從國家治理現(xiàn)代化的角度來看，確立“黨領(lǐng)導人民有效治理國家”的政治權(quán)威，實質(zhì)是確保中國共產(chǎn)黨總攬全局，調(diào)動各方面的積極力量，引領(lǐng)各參與治理的主體規(guī)范運行治理權(quán)力，促進公共權(quán)力運行公開化和公共利益最大化。在中國特色社會主義新時代，必須“完善堅持黨的領(lǐng)導的體制機制，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，統(tǒng)籌推進‘五位一體’總體布局，協(xié)調(diào)推進‘四個全面’戰(zhàn)略布局，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方”［4］。因此，克服政治權(quán)威對國家治理現(xiàn)代化的負面作用，建構(gòu)一個民主法治型政治權(quán)威，是推進國家治理現(xiàn)代化的必然要求。所謂民主法治型政治權(quán)威，是指政治權(quán)威的合法性基礎(chǔ)來源于其在領(lǐng)導國家治理過程中的法治化、民主化和公開化，并在樹立法治權(quán)威、擴大民主參與、促進公共問責的基礎(chǔ)上得以不斷增強和鞏固。因此，推進國家治理現(xiàn)代化，需要建立健全法治體系，促進政治權(quán)威的法治化；擴大公民參與渠道，促進政治權(quán)威的民主化；完善公共問責機制，促進公共權(quán)力運行的公開化。

（一）建立健全法治體系，促進政治權(quán)威法治化

現(xiàn)代國家治理事務(wù)紛繁復雜，千頭萬緒。如何化繁為簡，使得多元治理主體都能夠理解，其根本方法就是在法治的軌道上推進國家治理現(xiàn)代化。從國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇來看，就是必須堅持依法治國、依法執(zhí)政和依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府和法治社會一體化建設(shè)。建立健全現(xiàn)代國家法治體系，建構(gòu)一個法治型政治權(quán)威，是保障政治權(quán)威在法律權(quán)威的框架下領(lǐng)導國家治理現(xiàn)代化的必然選擇。

1.堅持黨在依法治國中的領(lǐng)導地位。在國家治理現(xiàn)代化的進程中，一個關(guān)鍵的問題就是真正實現(xiàn)黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一。在發(fā)展社會主義民主政治的同時，全面推進依法治國和民主治理。為此，一是明確憲法在國家政治生活中的最高地位，執(zhí)政黨的領(lǐng)導權(quán)威是憲法賦予的，因此它必須始終堅持依法發(fā)揮對國家治理現(xiàn)代化“總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實”等權(quán)威性領(lǐng)導作用。二是厘清憲法、法律與黨章黨紀的邏輯關(guān)系，執(zhí)政黨對國家治理現(xiàn)代化的領(lǐng)導權(quán)威不僅要受黨章黨紀的指導，還要受到來自憲法和法律的約束。因此，堅持黨的領(lǐng)導也意味著必須始終堅持在憲法法律框架下不斷推進法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)的相互促進。三是準確把握黨的政策權(quán)威與法律權(quán)威之間的和諧統(tǒng)一關(guān)系，“在法治社會中，政策和法律既有聯(lián)系，又相互區(qū)別，它們并不是絕然對立的，而是在各自差異基礎(chǔ)上的和諧統(tǒng)一。政策在任何時候都是需要的，法律是黨的政策的穩(wěn)定化。黨從不同社會階層的各種要求中，提煉出人民的根本利益要求，形成政策，經(jīng)過法定程序上升為國家意志——法律，然后再通過執(zhí)政優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和思想政治工作優(yōu)勢來確保法律的實施”［35］。在現(xiàn)代國家治理中，執(zhí)政黨通過出臺國家大政方針政策的方式實現(xiàn)治理事務(wù)是常態(tài)，但政策的制定與執(zhí)行必須符合法律的規(guī)定。在政策制定過程中強化政策合法化環(huán)節(jié)，在政策執(zhí)行過程中堅持法律手段與行政手段、經(jīng)濟手段以及思想政治教育手段相結(jié)合。

2.依法設(shè)定政治權(quán)威的權(quán)力邊界。法治實現(xiàn)的前提條件是依法治權(quán)，不受限制的權(quán)力對于法治毫無實質(zhì)意義可言。公共權(quán)力是國家治理展開的重要憑借，但政治權(quán)威手中掌握的治權(quán)并不是無邊無界的。國家機關(guān)要按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。黨的十八大以來，中央提出，要推行各級地方政府及其工作部門的權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租、尋租的空間，這就要求一方面必須處理好執(zhí)政黨的政治權(quán)威與立法、行政、司法各部門之間的關(guān)系。在當前形勢下，尤其要加強人大立法的權(quán)威性，以及司法部門的相對獨立性。另一方面，政府部門在國家治理中必須依法設(shè)定權(quán)力界限，公開權(quán)力清單，不得超越界限干涉甚至取代其他治理主體的權(quán)限。實際上，“掌權(quán)者是否具有權(quán)威性，與掌權(quán)者是否能夠游刃有余地利用制度優(yōu)勢，并藝術(shù)性地用權(quán)緊密相關(guān)。只有那些熟練地動用制度資源，并且具有高超的領(lǐng)導藝術(shù)的掌權(quán)者，才能將權(quán)力攜帶的權(quán)威擴展為用權(quán)后便成功升級的廣泛權(quán)威”［7］。作為國家治理的權(quán)威主體，執(zhí)政黨和政府必須在法治的框架內(nèi)，以守規(guī)則講法治的方式發(fā)揮自己的用權(quán)藝術(shù)，合法合理巧妙行使治權(quán)，以治理績效鞏固并提升其政治權(quán)威的地位和公信力。

3.培育具有普遍共識的法治理念。美國當代著名法學家哈羅德·伯爾曼說：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！保?6］“政府守法才是法治”“治國者必先受制于法”。執(zhí)政黨和政府作為國家治理的權(quán)威主體，有責任率先垂范，帶頭遵紀守法，依法執(zhí)政、依法行政，使法治成為一種被廣泛認可的核心價值與理念，形成一種懂法守法的法治氛圍。執(zhí)政黨和政府更應(yīng)該嚴格秉持法治理念，用法律法規(guī)來引導和規(guī)范不同治理主體的治理行為，從而在推進法治的過程中樹立自己的政治權(quán)威。

（二）擴大公民參與渠道，促進政治權(quán)威民主化

民主既是現(xiàn)代政治的共識性價值，也是現(xiàn)代國家政治合法性的重要來源。在民主政治條件下，國家的一切權(quán)力均來自人民的授予，即“主權(quán)在民”。因此，政治權(quán)威合法性最重要的來源就是民意。這就要求公共權(quán)力的使用必須為人民服務(wù)，為實現(xiàn)人民公共利益的最大化服務(wù)，國家治理和公共政策也必須建立在民意充分表達的基礎(chǔ)上。然而，現(xiàn)代國家治理的復雜性決定了精英治國與公民參與之間無法消除的矛盾。但是，如果民主參與的渠道被堵塞，上下互動不通暢，民意無法正常表達或不能充分表達，國家治理必定會變?yōu)樯贁?shù)精英的事情，政治權(quán)威容易精英化。離開廣大人民群眾的參與和支持，中國共產(chǎn)黨在國家治理現(xiàn)代化中的領(lǐng)導權(quán)威將會流失，國家治理現(xiàn)代化也將無法推進。誠然，精英治國在國家治理復雜性條件下是無法避免的，但通過擴大公眾民主參與國家治理來防止政治權(quán)威的精英化也是必要的。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，中國改革事業(yè)已經(jīng)進入深水階段和攻堅階段，要頂層設(shè)計與摸著石頭過河相結(jié)合，以強烈的使命感，啃硬骨頭、突破利益藩籬、勇涉險灘，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！绊攲釉O(shè)計”雖然由少數(shù)治國精英來進行，但是“頂層設(shè)計”也是一項全國人民共同的事業(yè)。說到底，國家治理的終極目的就是實現(xiàn)人民的根本利益，人民是否參與或參與程度既決定了“頂層設(shè)計”合乎民意的程度，也決定了其權(quán)威性的民意基礎(chǔ)。因此，“問題不在于‘頂層設(shè)計’是什么，而在于我們有沒有一種體現(xiàn)民主法治或公平正義的程序或機制，使體現(xiàn)人民意志的建議匯聚成‘頂層設(shè)計’”［37］。在新時代背景下，協(xié)商民主有利于將人民意志匯聚成“頂層設(shè)計”，并由此為增強國家治理頂層設(shè)計者政治權(quán)威的民主化提供一條有效的實現(xiàn)路徑。美國喬治敦大學政治學教授馬克·沃倫認為：“權(quán)威與協(xié)商民主之間存在一種必要而共生的關(guān)系……重要的是，權(quán)威使公民個體能將其有限的時間、精力和知識分配到對他們最重要的事務(wù)中去，從而促進健康的協(xié)商式?jīng)Q策?！保?8］換言之，在國家治理中，協(xié)商民主是一種民主決策的有效方式，而政治權(quán)威則有助于協(xié)商民主決策的順利實施，二者相互促進。

與直接民主和精英民主不同的是，協(xié)商民主主張公民以討論、協(xié)商而非直接投票的方式參與公共事務(wù)的治理，從而有效化解國家治理復雜性條件下精英治國與民主參與之間的兩難困境。詹姆斯·博曼認為：“作為一種具有潛在影響的改革和政治理想計劃，協(xié)商民主延續(xù)著‘激進’民主的傳統(tǒng)。不過，它延續(xù)的方式是通過強調(diào)公共討論、推理和判斷來調(diào)和激進的包容性的人民的參與觀點”［39］。協(xié)商民主具有多層含義，就決策的角度而言，協(xié)商民主是一種民主決策方式，“當決策是通過公開討論過程而達成，其中所有參與者都能自由發(fā)表意見并且愿意平等地聽取和考慮不同的意見，這個民主體制就是協(xié)商性質(zhì)的”［40］。我國有著深厚的協(xié)商傳統(tǒng)與實踐經(jīng)驗，協(xié)商民主是我國民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，“我國的協(xié)商民主尊重公眾的話語權(quán)，通過集體的協(xié)商、討論，最終形成意見建議、公眾政策”［41］。我們應(yīng)該結(jié)合本國具體國情，充分發(fā)揮現(xiàn)有的協(xié)商民主資源，促進協(xié)商治理有效開展，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。2015年2月，中共中央出臺了《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，對拓展政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商等七個方面的協(xié)商渠道做了全面系統(tǒng)的部署，這可以看作推進社會主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的規(guī)范性文件。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導的重要方式，是社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢”［4］，“加強協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”［4］，并就協(xié)商民主廣泛多樣的形式、制度安排的重要渠道和協(xié)商機構(gòu)提出規(guī)范化的要求。當前，應(yīng)進一步拓寬協(xié)商民主渠道，推進社會主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，使公共協(xié)商貫穿于公共政策的全過程。在公共協(xié)商的過程中，通過公開討論對話，使社會公眾能夠全方位地參與到政策過程中。國家治理的權(quán)威主體不僅要在公共政策制定環(huán)節(jié)廣開言路，問計于民、問需于民，充分開發(fā)利用各種表達渠道使不同的利益訴求和意見得到充分表達，并達成共識，進入政策議程；還要在政策執(zhí)行和評估環(huán)節(jié)開展公共協(xié)商，積極聽取民眾對政策實施效果的意見，并適時調(diào)整公共政策，盡最大可能實現(xiàn)公共利益最大化，從而增進政治權(quán)威的合法性基礎(chǔ)。

（三）完善公共問責體制機制，實現(xiàn)公共權(quán)力運行公開化

在國家治理現(xiàn)代化的進程中，法治與民主內(nèi)在地要求公共權(quán)力運行公開化。黨的十九大報告指出：“增強黨自我凈化能力，根本靠強化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督。要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。”［4］為此，要“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力”［4］。公共權(quán)力運行公開化，不僅要依法設(shè)定公共權(quán)力，還要對公共權(quán)力的非規(guī)范運作進行監(jiān)督與公共問責。荷蘭學者馬克·波文斯認為：“公共問責制不僅是現(xiàn)代民主治理的標志，而且是民主治理的必要條件?！保?2］作為一項“聯(lián)合活動”的國家治理，離不開一定程度的政治權(quán)威力量的組織與引導，然而，當政治權(quán)威蛻變?yōu)檎茩?quán)者的私人權(quán)威時，公共問責就無法生效了。因此，必須完善公共問責機制，促進公共權(quán)力運行公開化，從而防止政治權(quán)威私人化。對權(quán)力運行的公共問責，其目的是要將權(quán)力置于法律、制度和規(guī)則之下，防止其淪為掌權(quán)者謀取私人利益的工具，以達到維護公共利益不受侵害的目的。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要“推行政府權(quán)力清單制度”“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”“完善糾錯問責機制”“建立領(lǐng)導干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度”等，這些都是黨中央加強制度化問責建設(shè)的有力舉措?？傊谥袊恼紊鷳B(tài)下構(gòu)建公共問責體系，需要進一步加強黨內(nèi)監(jiān)督、審計監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督和公共輿論監(jiān)督，化理念為制度，形成全方位的公共問責體制機制。在新型政黨制度中強化黨際監(jiān)督，在黨和國家監(jiān)督體系中形成監(jiān)督合力，真正實現(xiàn)讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，實現(xiàn)政治權(quán)威在國家治理現(xiàn)代化中的公共責任。為此，一是加強公共問責法治化建設(shè)，強化權(quán)力運行過程的法律規(guī)制和監(jiān)督；二是完善公共問責的制度化建設(shè)，堅持用制度管權(quán)，實現(xiàn)從權(quán)力問責向制度問責的轉(zhuǎn)變；三是重塑責任倫理，增強多元主體的責任意識，彌補公共問責的制度缺陷；四是落實政務(wù)公開，促進公共權(quán)力運行公開化；五是擴大公民參與，實現(xiàn)民主問責，以權(quán)利制約權(quán)力。

四、結(jié)語

政治權(quán)威作為一種合法性公共權(quán)力，對國家治理的有效實施起著決定性作用。盡管國家治理現(xiàn)代化強調(diào)分權(quán)、放權(quán)與“多中心治理”，但在中國特色社會主義新時代的具體情境下，中國共產(chǎn)黨對國家治理現(xiàn)代化的領(lǐng)導權(quán)威有其政治正當性與合法性。治理失靈背景下“元治理”需要政治權(quán)威的出場對其進行規(guī)范與引導，當今風險社會復雜性條件下的國家治理則對政治權(quán)威進行邏輯證成，而“多中心治理”邏輯下的公共問責困境使國家治理與政治權(quán)威構(gòu)成一種辯證規(guī)制的復雜性關(guān)系。辯證地看，只有堅持政治權(quán)威與國家治理現(xiàn)代化的有機統(tǒng)一，并且正確處理好政治權(quán)威與法治建設(shè)、政治權(quán)威與民主參與以及政治權(quán)威與公共問責之間的關(guān)系，才能有效發(fā)揮政治權(quán)威在國家治理現(xiàn)代化進程中的主導性作用。政治權(quán)威與國家治理現(xiàn)代化之間的辯證關(guān)系啟發(fā)我們，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程上，應(yīng)當構(gòu)建一個民主法治型政治權(quán)威以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。具體來講，需要建立健全法治體系，促進政治權(quán)威法治化；通過大力發(fā)展社會主義協(xié)商民主制度，擴大公民參與公共政策過程的渠道，促進政治權(quán)威民主化；完善公共問責體制機制，以公共權(quán)力公開化實現(xiàn)政治權(quán)威的責任性，提升政治權(quán)威的公信力。

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