（云南警官學(xué)院 法學(xué)院，云南 昆明 650223）

公權(quán)力的制約與回歸社會是法治中國建設(shè)中應(yīng)面對的問題。近年來，一系列腐敗案件的發(fā)生表明一部分掌權(quán)者違法使用手中的公權(quán)力，在中飽私囊的同時造成公共利益嚴(yán)重受損。法治中國建設(shè)的希望在于公權(quán)力的回歸。

一、社會治理法治化中的公權(quán)力

（一）公權(quán)力的含義及特征

公權(quán)力，與私權(quán)利相對，意指人類共同體（國家、社團(tuán)、國際組織等）為生產(chǎn)、分配和供給公共物品和公共服務(wù)（制度、安全、秩序、社會基礎(chǔ)設(shè)施等），促進(jìn)、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會公平正義，而對共同體成員進(jìn)行組織、指揮、管理，對共同體事務(wù)進(jìn)行決策、立法和執(zhí)行的權(quán)力。馬克斯·韋伯認(rèn)為，權(quán)力乃是這樣一種可能性，即處于某種社會關(guān)系內(nèi)的一個行動者能夠不顧抵制而實(shí)現(xiàn)其個人意志的可能性，而不論這一可能性所依賴的基礎(chǔ)是什么。①E·博登海默.法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2004：371.由此可見，公權(quán)力至少具有這樣幾個特征：一是主體的特殊性，公權(quán)力的主體是國家、社團(tuán)、國際組織等特殊主體，并不是每個社會成員都能成為公權(quán)力的享有者；二是權(quán)力行使目的的公益性，公權(quán)力的行使必須是為了促進(jìn)、維護(hù)公平正義，為了實(shí)現(xiàn)公共利益；三是管理事務(wù)的特定性，公權(quán)力涉及公共事務(wù)的管理，不能染指純粹的私人事務(wù)；四是行使方式的強(qiáng)制性，公權(quán)力的行使可能不以每一名社會成員的同意為前提，只要為了實(shí)現(xiàn)公共利益，可能會以強(qiáng)制方法進(jìn)行運(yùn)作。

一般認(rèn)為，公權(quán)力的產(chǎn)生來源于私權(quán)利。在人類社會早期，利益關(guān)系還處于總量不大且尚未發(fā)生分化的時候，簡單的生產(chǎn)和利益關(guān)系對公權(quán)力沒有要求，而隨著人類生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，產(chǎn)品有了剩余，利益關(guān)系總量增加并日趨復(fù)雜化，社會成員之間的利益沖突開始產(chǎn)生。為了調(diào)和個人利益之間、個人利益與公共利益之間的矛盾與沖突，不致使整個社會中產(chǎn)品絕對數(shù)量在利益沖突中受到減損，同時為了對社會成員的共同事務(wù)進(jìn)行有效管理，社會成員讓渡出部分私權(quán)利形成了公共權(quán)力。

綜上，公權(quán)力設(shè)立的目的是為了維護(hù)公共利益，是為了保障其賴以產(chǎn)生的私權(quán)利，使私權(quán)利能夠順利得以實(shí)現(xiàn)。公權(quán)力的產(chǎn)生是為恢復(fù)因利益矛盾和利益沖突所破壞了的自由秩序的社會需要，是社會發(fā)展的必然。

（二）公權(quán)力的異化及現(xiàn)代法治對公權(quán)力的制約

公權(quán)力產(chǎn)生的初衷是為了所有社會成員的共同利益，即公共利益，但隨著產(chǎn)品數(shù)量的不斷增加，掌握產(chǎn)品分配大權(quán)的首領(lǐng)開始利用手中的權(quán)力為自己謀取私利，公權(quán)力擁有者逐漸脫離其他社會成員，公權(quán)力也最終發(fā)生異化，脫離其賴以產(chǎn)生的私權(quán)利，甚至走向私權(quán)利的對立面。①馬長山.國家、市民社會與法治［M］.北京：商務(wù)印書館，2002：231-232.

自公權(quán)力發(fā)生異化之后，公權(quán)力往往利用其優(yōu)勢地位肆意侵犯私權(quán)利，私權(quán)利與公權(quán)力之間的矛盾與沖突幾乎成為所有社會需要直面和解決的尖銳問題。中世紀(jì)之前，西方掌握公權(quán)力的國家勢力強(qiáng)大，私權(quán)利無力與之抗衡，但古羅馬時期仍然重視私權(quán)利的地位，這一時期以調(diào)整私人間關(guān)系的民法得到充分發(fā)展。11世紀(jì)開始，西歐形成獨(dú)具特色的多元權(quán)力共存景象。王室、教會、封建主、貴族、商人、城市市民為了爭取各自的利益，相互間進(jìn)行了長期的斗爭，為了給自身利益尋找存在的依據(jù)，大家都將目光投向了法律，在權(quán)力得到制約的同時，法律也獲得其至上性的地位。到17、18世紀(jì)，西方社會以權(quán)力制約、權(quán)力保障為核心的法治正式形成。

古代中國社會也一直存在公權(quán)力與私權(quán)利之間的沖突，但與西方社會不同的是，中國古代社會中一直未能產(chǎn)生能夠與至高無上的皇權(quán)相抗衡的力量，“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”的局面得以長期保持。法律沒有能夠作為制約皇權(quán)的力量，反而成為確?；蕶?quán)專制統(tǒng)治的有效工具。人治的治國理政方式在這個東方國家大行其道。依法治國最早作為我國的治國方略，正式提出是在1996年3月第八屆全國人民代表大會第四次會議上，1997年9月，中國共產(chǎn)黨第十五次代表大會報(bào)告中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”。1999年，依法治國基本方略正式被寫入憲法。黨的十八屆三中全會提出“法治中國”，十八屆四中全會進(jìn)一步提出“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”。2017年，黨的十九大報(bào)告把“法治國家、法治政府、法治社會基本建成”納入2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的奮斗目標(biāo)。從依法治國基本方略到法治國家、法治政府和法治社會，標(biāo)志著國家的治國理政觀念悄然發(fā)生著變化。

二、我國公權(quán)力異化的表現(xiàn)

最高人民法院第十三屆全國人大一次會議工作報(bào)告指出，2013年至2017年五年間全國各級法院“審結(jié)貪污賄賂等案件319.5萬件426.3萬人，其中，被告人原為省部級以上干部101人，廳局級干部810人?！雹谛氯A網(wǎng).周強(qiáng):最高人民法院工作報(bào)告［EB/OL］.（2017-03-19）［2017-10-06］.http://www.xinhuanet.com//politics/2017-03/19/c_1120653949.htm.最高人民檢察院也向第十三屆全國人大報(bào)告了五年間辦理貪腐案件的情況：“立案偵查職務(wù)犯罪254419人，其中，涉嫌職務(wù)犯罪的縣處級國家工作人員15234人、廳局級2405人，查辦不作為、亂作為的瀆職侵權(quán)犯罪62066人。在涉農(nóng)資金管理、征地拆遷、社會保障、扶貧等民生領(lǐng)域查辦‘蠅貪’62715人?！雹廴嗣窬W(wǎng).曹建明：最高人民檢察院工作報(bào)告2017《最高人民檢察院工作報(bào)告》（全文）［EB/OL］.（2017-03-20）［2017-10-06］.http://cpc.people.com.cn/n1/2017/0320/c64094-29155618.html.貪腐是公權(quán)力異化的典型體現(xiàn)，這一方面反映出中央對貪腐現(xiàn)象的零容忍，另一方面也說明我國目前公權(quán)力異化情況已經(jīng)非常嚴(yán)峻。

1.公權(quán)力尋租現(xiàn)象突出

按照斯蒂格利茨的定義，尋租是指收入的獲得不是因?yàn)閯?chuàng)造財(cái)富而得到應(yīng)有的回報(bào)，而是因?yàn)榫鹑×舜罅考幢銢]有當(dāng)事者的努力也會創(chuàng)造出來的財(cái)富。④［美］斯蒂格利茨.不平等的代價(jià)［M］.北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2013：29.公權(quán)力尋租是指公權(quán)力的行使者利用公權(quán)力為自己或小團(tuán)體謀取私利。綜合形形色色的腐敗案件來看，各地各級官員的腐敗均與公權(quán)力尋租現(xiàn)象有關(guān)。礦產(chǎn)資源作為憲法明確規(guī)定的國有資產(chǎn)，其開采利用成為很多地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，但同時也成為各級官員利用手中掌握的權(quán)力為自己斂財(cái)?shù)耐緩?。以礦產(chǎn)資源豐富的云南省為例，自2014年3月原云南省副省長沈培平落馬開始，原云南省委書記、原昆明市委書記等多名高官相繼被調(diào)查處理，大部分均涉及礦產(chǎn)資源問題。在國有資產(chǎn)被賤賣的同時，上述官員則從中為自己獲取私利。而在煤炭產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)下的山西，眾多被查處的省部級官員均與煤炭腐敗有關(guān)。除了礦產(chǎn)資源之外，土地、交通、城市建設(shè)、社保、稅務(wù)、醫(yī)療、教育等諸多領(lǐng)域也成為公權(quán)力尋租的主要平臺。

2.公權(quán)力對私權(quán)利的無視與侵犯

自公權(quán)力從私權(quán)利中產(chǎn)生出來之后，二者之間的關(guān)系就一直比較微妙。本來公權(quán)力產(chǎn)生的初衷是為了處理和解決好與私權(quán)利之間的沖突和矛盾，管理好社會成員之間的公共事務(wù)，但公權(quán)力在發(fā)展過程中發(fā)生異化，不僅與私權(quán)利脫離，而且肆意吞噬與侵犯私權(quán)利。在西方社會，城市市民為了捍衛(wèi)私權(quán)利，從11世紀(jì)起就開始了與公權(quán)力的不懈斗爭，成為與公權(quán)力相抗衡的力量，最終形成與國家互動發(fā)展的市民社會，奠定了法治運(yùn)行的基礎(chǔ)。①馬長山.國家、市民社會與法治［M］.北京：，商務(wù)印書館，2002：116-117.個人權(quán)利很大程度上湮沒于專制皇權(quán)之中，社會中沒能形成與皇權(quán)相抗衡的力量。這是人治社會的典型特征。強(qiáng)大而缺乏監(jiān)督的公權(quán)力容易無視私權(quán)利的存在并對后者造成侵犯。

3.公權(quán)力范圍的無限擴(kuò)張

合法的公權(quán)力與私權(quán)利之間應(yīng)該存在一定的界限，這一界限是由公權(quán)力產(chǎn)生的原因和最終目的決定的。公權(quán)力的產(chǎn)生源于私權(quán)利，其所管理的對象應(yīng)該屬于全體社會成員的公共事務(wù)，涉及全體社會成員公共利益的部分。按照盧梭的說法，“如果說個別利益的對立使得社會的建立成為必要，那么，就正是這些個別利益的一致才使得社會的建立成為可能。正是這些不同利益的共同之點(diǎn)，才形成了社會的聯(lián)系；如果所有這些利益彼此并不具有某些一致之處的話，那么就沒有任何社會可以存在了。因此，治理社會就應(yīng)當(dāng)完全根據(jù)這種共同的利益?！雹冢鄯ǎ荼R梭.社會契約論［M］.北京：商務(wù)印書館，2003：31.盧梭所謂的“共同利益”應(yīng)該就是公權(quán)力行使的對象。歷史上公權(quán)力與私權(quán)利之間的矛盾與斗爭自公權(quán)力發(fā)生異化起就存在，而矛盾的焦點(diǎn)則多集中于二者的范圍問題。西方資產(chǎn)階級革命后，公權(quán)力與私權(quán)利的范圍就一直處于你進(jìn)我退，不斷尋求平衡的狀態(tài)。自由資本主義時期，私權(quán)利范圍擴(kuò)大，公權(quán)力萎縮，最終導(dǎo)致自由主義泛濫，經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)。隨后政府開始增加國家公權(quán)力對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，強(qiáng)調(diào)“看不見的手”的作用，西方社會進(jìn)入壟斷資本主義時期。這一時期形成的福利國家的特征是公權(quán)力擴(kuò)張，政府過多地對經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)行干預(yù)，私權(quán)利的范圍被壓縮。從上世紀(jì)九十年代開始，以英國為代表的西方國家曾一度尋求自由市場與高福利社會之間的“第三條道路”。③第三條道路是1994年由布萊爾的智囊吉登斯設(shè)計(jì)的政治大綱，分別在其出版的《超越左和右》及《第三條道路》中進(jìn)行了闡述。1997年布萊爾出任英國首相后，政治口號就是“第三條道路”。其內(nèi)容包括以對國家和政府進(jìn)行改革作為其基本的指導(dǎo)性原則，不斷深化民主，復(fù)興公民社會，關(guān)注經(jīng)濟(jì)變革，高度重視并積極應(yīng)對現(xiàn)代化。社會主義國家，公權(quán)力源于人民的賦予，其行使的最終目的是為了合體人民的利益，涉及的范圍應(yīng)該是公共利益部分，而不應(yīng)輕易涉足純屬私權(quán)利的領(lǐng)域。但由于歷史原因，公權(quán)力范圍的擴(kuò)張依然難以在短時間內(nèi)得到有效控制，公權(quán)力肆意擴(kuò)張，隨意入侵私權(quán)利領(lǐng)域的事件仍然時有發(fā)生。

4.公權(quán)力行使程序不正當(dāng)

現(xiàn)代法治要求公權(quán)力在行使過程中，首先要確保目的和結(jié)果的正當(dāng)性，即公權(quán)力的行使目的必須是為了公共利益，行使公權(quán)力的結(jié)果必須使公共事務(wù)得到有效管理，使公眾從中受益，不允許為一己私利去行使公權(quán)力，更不允許將國有資產(chǎn)裝入自己的腰包。這是現(xiàn)代法治對公權(quán)力的實(shí)體性要求。除此之外，現(xiàn)代法治還要求公權(quán)力的行使符合程序正當(dāng)性，即對公共事務(wù)的管理過程應(yīng)公正、透明，以確保公眾對權(quán)力的監(jiān)督。中國傳統(tǒng)社會對權(quán)力的依賴極為明顯，整個中國封建史就是皇權(quán)主宰的歷史。由于公權(quán)力的絕對強(qiáng)大，對其進(jìn)行監(jiān)督和制約成為奢談，公權(quán)力的行使也不需要強(qiáng)調(diào)程序問題。當(dāng)前建設(shè)法治社會要求對公權(quán)力進(jìn)行控制，其中就包含權(quán)力行使程序的正當(dāng)性問題。十八大之后，中央多次強(qiáng)調(diào)要將各級黨委政府的權(quán)力納入法治軌道，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法。嚴(yán)格執(zhí)法的重點(diǎn)就是解決執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明等突出問題，要求推進(jìn)政務(wù)公開，打造“陽光政府”。而公正司法也要求堅(jiān)持以公開促公正、樹公信，構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機(jī)制。但由于歷史原因，現(xiàn)實(shí)中部分公權(quán)力的決策和實(shí)施仍然存在程序不公開、不透明的問題。

除了上述公權(quán)力的異化表現(xiàn)之外，公權(quán)力的異化還表現(xiàn)在權(quán)力和責(zé)任的不對等，公權(quán)力應(yīng)該作為而消極不作為等方面。

公權(quán)力異化的后果顯而易見，最直接的后果就是導(dǎo)致政府公信力的下降和公權(quán)力權(quán)威的降低。在一個社會的法治建設(shè)中，合法的國家公權(quán)力以及公權(quán)力的權(quán)威性是必需的，有權(quán)威的公權(quán)力是公民權(quán)利得到有效保障的前提。而如何才能保證公權(quán)力的權(quán)威呢？馬克斯·韋伯認(rèn)為，統(tǒng)治系統(tǒng)由自愿服從和信仰體系構(gòu)成，而后者具有關(guān)鍵作用。只有確立對統(tǒng)治的合法性的信仰，才能使社會成員對現(xiàn)存制度予以認(rèn)可而得以維系。①馬克斯·韋伯 .經(jīng)濟(jì)與社會（上）［M］.北京：上海人民出版社，2010：238-241.公權(quán)力具有強(qiáng)制性，在中國歷史上，統(tǒng)治者無一不是利用手中掌握的公權(quán)力的強(qiáng)制性迫使民眾臣服，公權(quán)力的權(quán)威沒有建立在合法性基礎(chǔ)上，自然無法獲得民眾內(nèi)心的信仰，一旦矛盾激化，就會發(fā)生暴力反抗，而通過推翻舊政權(quán)成功上臺的新政權(quán)依然強(qiáng)調(diào)權(quán)力的強(qiáng)制性，因?yàn)闄?quán)力的行使者總有支配他人并使他人無條件服從自己的欲望，這又會激發(fā)新的矛盾，周而復(fù)始。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，公權(quán)力雖然為人類社會發(fā)展所需，但如果公權(quán)力的行使者未能為公共利益目的去行使公權(quán)力，反而通過行使公權(quán)力去侵犯私權(quán)利，利用手中的公權(quán)力為少數(shù)人謀私利或違法行使公權(quán)力，則必然引起社會成員的反感，公權(quán)力的權(quán)威降低，社會矛盾隨之加深。

三、公權(quán)力的回歸

（一）“裝入籠子”的公權(quán)力

習(xí)近平總書記在2013年1月22日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第二次全體會議上指出：“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。”2015年2月2日在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神全面推進(jìn)依法治國專題研討班開班儀式上又強(qiáng)調(diào)：“權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力?！?/p>

從公權(quán)力的產(chǎn)生來說，公權(quán)力是公共的，其行使方式應(yīng)該是公開透明的，而腐敗很大程度上源于公權(quán)力被濫用，公權(quán)力的擁有者未按公開透明的方式行使權(quán)力，而是以權(quán)謀私，因此對公權(quán)力的監(jiān)督和制約就成為必需。為使公權(quán)力受到有效監(jiān)督，進(jìn)一步懲治腐敗，黨中央在十九大報(bào)告中作出重大部署，要求深化國家監(jiān)察體制改革，建立國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，真正把公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子。2018年3月20日第十三屆全國人大一次會議表決通過的《監(jiān)察法》，第一條就開宗明義地指出立法的目的是“為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公積人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，形象地說明必須讓公權(quán)力受到制約和監(jiān)督，通過制度制約使公權(quán)力合法合規(guī)運(yùn)行，徹底解決權(quán)力尋租、以權(quán)謀私等問題。

（二）公權(quán)力行使者法治理念的增強(qiáng)

“強(qiáng)力并不構(gòu)成權(quán)利，而人們只是對合法的權(quán)力才有服從的義務(wù)?！雹冢鄯ǎ荼R梭.社會契約論［M］.北京：商務(wù)印書館，2003：10.樹立堅(jiān)定的法治觀念和正確的權(quán)力觀念對于公權(quán)力的行使者來說至關(guān)重要。2010年，時任中央黨校校長的習(xí)近平就指出，馬克思主義權(quán)力觀歸納起來就是兩句話：“權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”。權(quán)力的產(chǎn)生源于人民，權(quán)力的使用也應(yīng)為了人民，為公共利益而使用的權(quán)力才是合法的權(quán)力。只是在社會發(fā)展進(jìn)程中，權(quán)力發(fā)生了異化，淪為使用者手中為自己謀私利的工具，與權(quán)力產(chǎn)生的初衷背道而馳?！熬蛦蝹€的官僚來說，國家的目的變成了他的個人目的，變成了他升官發(fā)財(cái)、飛黃騰達(dá)的手段。”③中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯全集（第一卷）［M］.北京：人民出版社，2006：302.這才引發(fā)了西方社會市民階級與國家公權(quán)力的長期斗爭，最終法治得以形成。中國傳統(tǒng)社會強(qiáng)調(diào)皇帝的地位高于一切，而帝王就是公權(quán)力的象征，至高無上的公權(quán)力吞噬了普通民眾的私權(quán)利。長期的專制統(tǒng)治使公權(quán)力的行使者形成權(quán)力理所當(dāng)然地凌駕于私人權(quán)利之上的理念，雖然目前我國已經(jīng)進(jìn)入法治社會的軌道，但長期形成的權(quán)力觀念短期內(nèi)難以根除。就目前法治建設(shè)的實(shí)際來說，除了從制度入手，從根本上切斷權(quán)力腐敗的可能性之外，還應(yīng)注重對公權(quán)力行使者法治理念的培養(yǎng)，使其從內(nèi)心承認(rèn)法律的至高無上性并自覺將公權(quán)力納入法律規(guī)制的框架，擯棄權(quán)力本位的思想觀念，嚴(yán)格依據(jù)法律行使權(quán)力，真正樹立“權(quán)為民所用”觀念，使公權(quán)力具備合法性。相對于制度的建立，思想觀念具有內(nèi)在性和固有性，因此，公權(quán)力行使者法治理念的樹立是一個長期艱苦的任務(wù)和過程。

（三）依據(jù)法律規(guī)則所構(gòu)建的社會秩序

就社會的發(fā)展與進(jìn)步而言，合法的公權(quán)力是必不可少的。一個缺少了公權(quán)力、完全依靠公民自治的社會難免會出現(xiàn)無政府狀態(tài)，國家安全、社會治安等基本問題無從解決，整個社會必然陷入混亂和無序。而一個公權(quán)力絕對強(qiáng)大，公民權(quán)利被吞噬殆盡的國家，必然引發(fā)公眾的反感與敵視，公權(quán)力也隨時存在被暴力推翻的可能，這樣的社會秩序也難稱之為有序。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，一個理性的社會秩序應(yīng)當(dāng)是依據(jù)法律規(guī)則構(gòu)建起來的秩序，這里的法律當(dāng)然是能夠體現(xiàn)公平正義的良法。國家將體現(xiàn)公平正義的良法制定出來，所有的社會成員均嚴(yán)格依照法律行事，法律在社會中處于至高無上的地位，這就是法治?！皩珯?quán)力而言，法治承擔(dān)著雙重任務(wù)：一是授予權(quán)力，二是限制、制約和監(jiān)督權(quán)力?！雹賱⒆飨?法治社會中的權(quán)力和權(quán)利定位［J］.法學(xué)研究，1996，（4）：69.“絕對的權(quán)力必然產(chǎn)生絕對的腐敗”，不受監(jiān)督和約束的權(quán)力必然會被濫用，這是被普遍認(rèn)同的真理，而規(guī)則就是用來約束權(quán)力和掌權(quán)者行為的?！胺傻倪M(jìn)步作用之一乃是約束和限制權(quán)力，而不論這種權(quán)力是私人權(quán)力還是政府權(quán)力。在法律統(tǒng)治的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事。”②［美］E·博登海默.法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2004：372.依據(jù)法律規(guī)則確立秩序?qū)τ谥袊@樣一個有著幾千年人治傳統(tǒng)的國家而言非常重要，對于目前正在進(jìn)行的法治建設(shè)來說，則更具有非同尋常的意義和價(jià)值。

具體而言，權(quán)力清單的設(shè)立是必要的。權(quán)力清單可以解決每一級公權(quán)力的權(quán)限范圍、決策形式、責(zé)任承擔(dān)等問題。有標(biāo)準(zhǔn)才能衡量是否越權(quán)，出了問題也才有明確的責(zé)任承擔(dān)者。個人的權(quán)力過大，就為公權(quán)力尋租打開了方便之門，有需求的一方主體也更容易攻破權(quán)力的“堡壘”。

（四）權(quán)力的下放與監(jiān)管

針對我國實(shí)際存在的政府公權(quán)力范圍過廣，社會力量過于弱小的現(xiàn)狀，“小政府、大社會”在改革開放后作為政治體制改革的目標(biāo)被提了出來。“小政府、大社會”的基本含義是盡量縮減政府公權(quán)力的范圍，將一些原本由公權(quán)力審批和管理的事項(xiàng)交由市場、市民、社會組織自己決定?！罢缢幬镄в玫淖罴褷顟B(tài)乃是人體不再需要它，法律的最大成功也在于當(dāng)局對公民的生命、自由和財(cái)產(chǎn)所進(jìn)行的令人討厭的干涉被降到最低限度?！雹弁冢?67.政府統(tǒng)管是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的典型特征，成熟的市場經(jīng)濟(jì)要求將屬于市場的權(quán)利還給市場，政府不再審批應(yīng)當(dāng)由市場主體自行決定的事項(xiàng)，完全發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，充分激活社會和市場主體的活力。

“小政府、大社會”的目標(biāo)是最大限度地實(shí)現(xiàn)異化公權(quán)力的回歸，還權(quán)于社會，實(shí)現(xiàn)社會成員的自由。但強(qiáng)調(diào)自由并不是主張無政府主義，在處理利益沖突、保護(hù)公共安全和維護(hù)社會穩(wěn)定等方面，政府的公權(quán)力都是不能缺位的?！笆袌鲞@只‘看不見的手’并非萬能的，更不會自動顧及公平、均等和團(tuán)結(jié)。當(dāng)社會領(lǐng)域也開始按照市場規(guī)律運(yùn)行時，教育、醫(yī)療、住房開始被老百姓戲稱為‘新三座大山’。在收入差距拉大的同時，機(jī)會公平也在失去?！雹苒骋积?大道之行——中國共產(chǎn)黨與中國社會主義［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2015：146.根據(jù)我國目前社會發(fā)展的實(shí)際，在生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、土地資源的利用以及涉及教育、醫(yī)療、生產(chǎn)安全、食品安全等領(lǐng)域，公權(quán)力均需實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，不能隨意放權(quán)。即使是已經(jīng)放權(quán)，不再實(shí)行審批的事項(xiàng)，地方政府也不能一放了事。放權(quán)不等于撒手不管，而是應(yīng)將之前的強(qiáng)制性的命令管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督和服務(wù)模式。也就是說，放權(quán)之后，公權(quán)力還要承擔(dān)好為市場主體服務(wù)的職能，并對市場主體可能存在的問題進(jìn)行監(jiān)督和糾正。而不論是權(quán)力的下放還是監(jiān)管，都必須嚴(yán)格依法進(jìn)行。

目前，為真正落實(shí)好簡政放權(quán)目標(biāo)，政府采取的措施是要求各單位、各部門嚴(yán)格依據(jù)法律的規(guī)定制定詳細(xì)的權(quán)力清單和責(zé)任清單，既能將弄虛作假的可能性壓縮到最低，又能保證讓職能部門履行好監(jiān)管職責(zé)，杜絕一放了之的現(xiàn)象發(fā)生。除此之外，在構(gòu)建“小政府、大社會”和實(shí)施簡政放權(quán)的過程中，公權(quán)力還應(yīng)該解決好目前突出的運(yùn)動式監(jiān)管和被動式監(jiān)管的問題。公權(quán)力對公共利益的保護(hù)要求是長期、不間斷的，因此應(yīng)將發(fā)生事故后的被動式監(jiān)管變?yōu)橹鲃有员O(jiān)管，將大型活動前的突擊式、運(yùn)動式監(jiān)管變?yōu)槌掷m(xù)性監(jiān)管，以真正實(shí)現(xiàn)公權(quán)力對公共事務(wù)的管理和對公共利益的保護(hù)。

（五）公民法治意識的提升

由于中國早期國家形態(tài)中專制主義的影響，中國民眾長期養(yǎng)成逆來順受的臣民習(xí)性，與西方人權(quán)天賦的公民意識不同，中國民眾被灌輸和強(qiáng)加的是“草民”權(quán)利來自皇帝恩賜的皇權(quán)至上意識，這樣的臣民意識根深蒂固、影響深遠(yuǎn)，在西方社會城市市民為爭取自由和權(quán)利與國家公權(quán)力進(jìn)行不懈斗爭，最終建立起以制約權(quán)力和保障權(quán)利為基礎(chǔ)和核心的法治社會時，處于君主專制之下的中國民眾仍舊習(xí)慣于順從皇權(quán)。雖然目前中國社會已經(jīng)走入21世紀(jì)，但在公權(quán)力面前，部分民眾依然缺乏自主和權(quán)利的保護(hù)意識。在公權(quán)力的制約層面，公民法治意識的淡漠主要體現(xiàn)在對社會事務(wù)的民主參與意識不強(qiáng)和對權(quán)力濫用的寬容態(tài)度上。法治社會的建立從來都不是單向度的，不能僅僅將希望寄托在公權(quán)力的自我反省及其使用者的自覺檢討上，公權(quán)力的約束更多地還要依靠外部力量。而事實(shí)證明，普通公民對公權(quán)力的監(jiān)督是保證權(quán)力依法行使的重要因素，可以說，公民的法治意識決定著權(quán)力受監(jiān)督程度。在目前的法治建設(shè)中，公眾對于涉及公共利益的土地征收和利用、環(huán)境保護(hù)和治理、城市規(guī)劃和建設(shè)等問題，應(yīng)該積極通過組成社會團(tuán)體等方式，派出代表參政議政，反映公眾訴求，不受公權(quán)力支配地提出建議和意見，對立法和公共政策的出臺施加影響，以最大限度地保障公共利益，并能對公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約，對公權(quán)力的任意擴(kuò)張、公權(quán)力尋租以及公權(quán)力隨意侵犯私權(quán)利等現(xiàn)象進(jìn)行制止和舉報(bào)。當(dāng)然，當(dāng)公眾參政議政的意識提高之后，具體實(shí)現(xiàn)還需得到公權(quán)力的確認(rèn)和支持。

由于公權(quán)力的長期強(qiáng)勢地位及其對私權(quán)利的侵吞，現(xiàn)代法治社會要求通過控制公權(quán)力以有效保障私權(quán)利。但公權(quán)力也不是洪水猛獸，合法的公權(quán)力是社會發(fā)展所必需。在公權(quán)力產(chǎn)生之初，其目的就在于管理社會成員的公共事務(wù)，維護(hù)社會成員的公共利益。盡管在之后的發(fā)展過程中發(fā)生了異化，公權(quán)力仍在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會穩(wěn)定、解決社會矛盾等方面具有不可替代的作用。處理問題的關(guān)鍵在于使異化的公權(quán)力得以回歸社會。對于正在進(jìn)行的法治中國建設(shè)而言，如何利用好能源、資源優(yōu)勢，提升地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，防止資源成為公權(quán)力尋租的平臺，是法治建設(shè)中需要直面和解決的重要問題，這也是本文探討公權(quán)力的意義所在。