胡蓉蓉

（新疆警察學(xué)院 治安系 新疆，烏魯木齊 830013）

2014年，克拉瑪依市委、市政府著眼于城市發(fā)展，提出了構(gòu)建“世界石油城”，打造“最安全城市”的宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)。社會各界都在為實現(xiàn)這一目標(biāo)貢獻自己的力量，公安機關(guān)自當(dāng)肩負(fù)起保駕護航的光榮使命，將克拉瑪依市構(gòu)建“最安全城市”的宏圖計劃付諸實踐。克拉瑪依市作為新疆最大的石油石化基地，吸引了大量的流動人口務(wù)工，是典型的“移民”城市。流動人口對城市的經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展做出了重要貢獻，但是公安機關(guān)對流動人口管理不力也為社會治安綜合治理埋下了隱患。因此，公安機關(guān)必須在了解、掌握克拉瑪依市流動人口服務(wù)管理現(xiàn)狀及存在問題的基礎(chǔ)上，積極探索，尋求切實可行的措施，為克拉瑪依市營造和諧穩(wěn)定的社會治安環(huán)境獻力獻策。

一、克拉瑪依市公安機關(guān)流動人口服務(wù)管理現(xiàn)狀分析

（一）克拉瑪依市流動人口基本情況分析

1.克拉瑪依市人口概況

截止2017年年末，全市總?cè)丝冢ú缓爡^(qū)內(nèi)兵團人口）為442769人，其中戶籍人口307406人，暫住人口為135363人。男性人口230202人，占52.0%，女性人口212567人，占48.0%。①中國統(tǒng)計信息網(wǎng).克拉瑪依市2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報［EB/OL］.（2018-04-03）［2018-04-30］.http://www.tjcn.org/tjgb/31xj/35666_2.html.按轄區(qū)分：獨山子區(qū)90430人，克拉瑪依區(qū)291554人，白堿灘區(qū)54842人，烏爾禾區(qū)5943人。在戶籍人口中，少數(shù)民族77916人，占25.35%，漢族229490人，占74.65%；人口自然增長率為6.03‰。②同①.整個克拉瑪依市從2013年初至2017年末的5年間流動人口總數(shù)占全疆的流動人口總數(shù)比例較低，年均為2%左右，且呈現(xiàn)占比逐年遞減的趨勢。

2.克拉瑪依市流動人口從事職業(yè)分類情況

克拉瑪依市流動人口從事職業(yè)最多的是“務(wù)工”，占流動人口總數(shù)的63%；其次是“經(jīng)商”，占流動人口總數(shù)的10%。僅務(wù)工和經(jīng)商兩項就占流動人口總數(shù)的72%。流動人口以男性為主，占流動人口總數(shù)的67%。流入克拉瑪依市的人口中接受過國家正規(guī)中專技工學(xué)校以上的人員占少數(shù)，大部分人口學(xué)歷層次較低。因缺乏專業(yè)技術(shù)技能，只能依靠簡單勞動維持生計。據(jù)調(diào)查，大部分流動人口務(wù)工的行業(yè)都集中在服裝業(yè)、餐飲業(yè)、酒店旅館業(yè)、娛樂業(yè)、運輸建筑業(yè)以及其他工業(yè)行業(yè)，從事著專業(yè)技術(shù)含量較低、體力消耗大、工作時間長、薪酬較低、環(huán)境惡劣的工作。

3.克拉瑪依市流動人口居住時間情況

克拉瑪依市流動人口大部分都是來自疆外的縣級以下地區(qū)，且居住的時間多為1個月至1年，暫住事由以務(wù)工為主。因此克拉瑪依市流動人口的流動具有明顯的季節(jié)性。一般都是閑時外出打工，農(nóng)忙時回家務(wù)農(nóng)，3月是流入的高峰期，11月是流出的高峰期，呈現(xiàn)了“春來秋去”的特點。經(jīng)調(diào)研：疆外流動人口大部分來自四川、重慶、河南、甘肅、陜西五個省市；疆內(nèi)流動人口大部分來自喀什、阿克蘇、昌吉、伊犁州和吐魯番地區(qū)，居住時間在半年以上的人員居多。由于自購房屋貸款壓力過大，流動人口又不斷跳槽，且多數(shù)人都無固定住所，導(dǎo)致頻繁更換居住地點與務(wù)工單位，使得社區(qū)民警實行“以房管人”的措施難度甚高。

4.克拉瑪依市流動人口居住地點情況

租賃房屋是克拉瑪依市流動人口最主要的居住方式，占總數(shù)的43%；其次是居住在單位內(nèi)部的占總數(shù)的24%，即租賃房屋和單位內(nèi)部宿舍是流動人口的主要居住方式，占比高達67%。因此做好出租房屋管理工作和掌握用工單位雇員情況是管理流動人口的兩大要素。

（二）克拉瑪依市流動人口違法犯罪現(xiàn)狀分析

克拉瑪依市是石油城市，相對內(nèi)地而言平均工資薪酬較高，城市環(huán)境優(yōu)美，整體規(guī)劃較為合理，因此吸引了很多外地人懷著發(fā)家致富的夢想來到克拉瑪依市打拼?？死斠朗辛己玫闹伟矤顩r，主要得益于80%的居民都有固定工作，絕大多數(shù)都是“單位人”或非“社會人”。因此在克拉瑪依市發(fā)生的治安案件或者刑事案件中，絕大多數(shù)為流動人口作案。克拉瑪依市流動人口犯罪具有以下特點：

1.犯罪主體：作案人員多為男性青年，無業(yè)且學(xué)歷層次較低

近三年克拉瑪依市外來人員犯罪嫌疑人占比較大，且呈逐年遞增的趨勢；作案人員中以男性為主（占88%），普遍偏年輕化，甚至還有未成年流動人口作案。未成年人由于沒有固定經(jīng)濟來源，父母在外務(wù)工疏于對子女的管教，被人教唆從事違法犯罪活動的情形較多。但大部分作案人員的年齡多集中在26歲至35歲，占違法犯罪人員總數(shù)的68%，其中72%都是初中及以下文化程度。受文化程度限制，大部分人員只能從事批發(fā)零售、住宿餐飲、建筑施工、娛樂服務(wù)等行業(yè)，此類工作的性質(zhì)決定了工作時間長、工作強度大、沒有正常節(jié)假日的特點，久而久之，低廉的報酬與工作的勞累程度容易使流動人口產(chǎn)生巨大的心理落差。加之文化素質(zhì)較低，大多數(shù)是“法盲”，又有急于求成、迅速致富的心態(tài)，最終促使他們以違法的手段謀求生路。

2.案件性質(zhì)：以“侵財型”案件為主

犯罪案件性質(zhì)以侵犯財產(chǎn)權(quán)為主，占比高達52%。據(jù)調(diào)研，犯罪人員大多家庭條件較為貧困，以改善生活質(zhì)量、為創(chuàng)造更好生活條件來到這里務(wù)工。因為高不成、低不就，怕吃苦，又不愿意付出勞動獲得薪酬，在生存難以維持時，容易受到社會陰暗面的影響，選擇以身試法，投機取巧，以違法犯罪的手段獲取財物。因此克拉瑪依市發(fā)生的違法案件多以盜竊、搶劫、搶奪、詐騙等侵財類案件為主。這些形成了危害克拉瑪依市治安狀況的潛在威脅。

3.犯罪組織形式：同鄉(xiāng)結(jié)伙作案突出，作案場所針對性強，主要集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部

流動人口作案的犯罪形態(tài)大多是同鄉(xiāng)結(jié)伙作案，屬于共同犯罪。流動人口來克拉瑪依市務(wù)工，很多都是以地緣、血緣和親緣為紐帶，通過親屬、朋友、老鄉(xiāng)等渠道介紹而來，在外地工作對老鄉(xiāng)的信任度高，易拉幫結(jié)派形成關(guān)系密切的團伙。同鄉(xiāng)之間由于語言、文化、風(fēng)俗的“認(rèn)同感”，一旦被煽動，就易形成犯罪團伙結(jié)伙作案，且作案地點針對性強，城鄉(xiāng)結(jié)合部是重點目標(biāo)。城鄉(xiāng)結(jié)合部地處邊遠(yuǎn)，人員魚龍混雜，出租房屋多，治安環(huán)境相對較差，其特殊的地理位置，致使犯罪容易得手。

（三）克拉瑪依市公安機關(guān)流動人口管理措施

1.“碼上行動”——人口信息“二維碼”入戶

2014年，新疆維吾爾自治區(qū)針對流動人口管理工作推出“碼上行動”這一創(chuàng)新舉措。主要由社區(qū)警務(wù)室通過警綜平臺對所屬轄區(qū)的戶口進行盤查，找出空掛戶、搭戶及出租房屋。根據(jù)房屋性質(zhì)的不同劃分為放心戶、一般戶、不放心戶。每戶信息都在二維碼里錄入，張貼在門背后，盤查時民警用警務(wù)通掃描后即可掌握居住人的各類信息。

近期，為了更好地監(jiān)督社區(qū)民警開展入戶走訪情況，公安機關(guān)將紙質(zhì)版二維碼更換為“磁條二維碼”。磁條二維碼督促民警必須按上級要求入戶，掃碼后平臺才能顯示出有效信息，避免了個別民警謊報、虛報入戶情況的現(xiàn)象，真正做到了工作人員對轄區(qū)人口“底數(shù)清、情況明”。

2.加強流動人口中重點人員和特殊群體的分類管理

對于流動人口中的重點人員和特殊群體，克拉瑪依市公安局按照由公安機關(guān)和街道社區(qū)共同管控的要求，每季度進行一次核查和評估，按職責(zé)制定要求，落實重點人員、特殊群體的升降和撤控。對流動人口中的重點人員，公安機關(guān)依法按要求遣返回原籍，并通過流動人口管理平臺告知原籍，由原籍相關(guān)部門落實幫教管控工作。對于調(diào)查梳理出來的特殊群體，公安機關(guān)根據(jù)相關(guān)規(guī)定予以定級后移交街道綜治中心，協(xié)助街道及社區(qū)落實好幫教管控、教育轉(zhuǎn)化工作。

3.全面實行出租房屋星級管理制度

對于出租房屋建立租賃登記備案制度，按照“人房關(guān)聯(lián)、人房一致”的精準(zhǔn)管理和“以房找人、查人知住”的雙向互聯(lián)管理要求對流動人口的落腳點進行管理。由社區(qū)民警對出租房屋、出租人、承租人的信息進行采集，并錄入警綜平臺。并與出租人、承租人簽訂綜合管理責(zé)任書。依據(jù)以上信息進行出租房屋星級評定工作，以此進行分級管理。

針對群租房、單位公房、非住宅房、個人自用房的租賃管理，克拉瑪依市專門制定了《克拉瑪依市群租房管理細(xì)則（試行）》《克拉瑪依市單位內(nèi)部用房管理細(xì)則（試行）》《克拉瑪依市個人自用房屋管理細(xì)則（試行）》等，加強對單位用工中的流動人口落腳點的管理。

4.針對流動人口集中地區(qū)，設(shè)立專門的流動人口管理辦公室

在克拉瑪依市流動人口集中地區(qū)，設(shè)立有專門的流動人口管理辦公室，典型的有八一新村、大農(nóng)場、西大溝三個管理辦公室。選派有基層工作經(jīng)驗的老民警擔(dān)任流動人口辦公室的負(fù)責(zé)人，并對輔警進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，做到“四清、四知、四掌握”。堅持“三個到位”工作法：一是堅持安全防范知識宣傳到位；二是堅持外來人口登記制度到位；三是堅持流動人口服務(wù)管理協(xié)作到位，做到“人來有登記、人走有注銷”。

5.開展清查活動，核實流動人口臺帳，建立平安和諧社區(qū)

社區(qū)民警帶領(lǐng)工作人員開展“錯時”入戶排查工作，對轄區(qū)內(nèi)出租房屋和流動人口進行入戶走訪。結(jié)合本轄區(qū)流動人口多、出租房屋多的實際情況，利用“錯時”工作方式，充分發(fā)揮轄區(qū)警務(wù)人員的作用。運用分樓入戶的方法，警務(wù)人員與各樓棟聯(lián)絡(luò)員上門進行登記，核實流動人口和出租房屋信息，及時采集更新出租屋和流動人口信息，確?！皡^(qū)不漏棟、棟不漏戶、戶不漏人”。

在春節(jié)、肉孜節(jié)、古爾邦節(jié)等特殊節(jié)點舉辦大型活動時，公安機關(guān)針對流動人口集中居住的地區(qū)，開展大規(guī)模的專項清理整治工作，核查流動人口登記和打擊流動人口違法犯罪。

6.對單位用工情況進行監(jiān)督檢查

克拉瑪依市綜治辦聯(lián)合社區(qū)、街道、公安派出所針對單位企業(yè)用人，堅持“誰用工、誰主管、誰留宿、誰負(fù)責(zé)”的原則，深入推行責(zé)任倒查管理模式。及時簽訂有關(guān)《責(zé)任書》，與各用工單位齊抓共管提前預(yù)防，確保轄區(qū)穩(wěn)定。特別針對工地用工、特種行業(yè)從業(yè)人員、暫住人口、出租房屋信息進行采集，并將更新信息及時錄入警綜平臺。

二、克拉瑪依市公安機關(guān)流動人口服務(wù)管理存在的問題

為更好地了解克拉瑪依市公安機關(guān)在流動人口服務(wù)管理中存在的問題，筆者選取了兩個具有代表性的社區(qū)：天山路街道和平社區(qū)和勝利路八一新村。天山路街道和平社區(qū)是克拉瑪依市各項流動人口管理工作開展比較順利的社區(qū)，而勝利路八一新村是城鄉(xiāng)結(jié)合部，管理比較棘手，這兩個社區(qū)在克拉瑪依市流動人口管理工作方面有鮮明的對比，但都有共性問題，具有一定的研究價值。

（一）管理主體方面存在的問題

1.便民警務(wù)站的輔警流動性大，綜合素質(zhì)不高

目前新疆建立了便民警務(wù)站，便民警務(wù)站和社區(qū)共同承擔(dān)了外來流動人口信息采集及服務(wù)管理工作。以克拉瑪依市和平社區(qū)為例，該社區(qū)位于克拉瑪依市克拉瑪依區(qū)天山路三十九號，社區(qū)共有四十多棟居民住宅樓共計一千多戶，總?cè)丝诮?，由漢、維、哈等十一個民族組成。在和平社區(qū)，流動人口辦理居住證、出租房屋的信息登記任務(wù)主要是由便民警務(wù)站的輔警和社區(qū)公益性崗位工作人員來承擔(dān)。該社區(qū)具有警察身份的社區(qū)民警僅一名，協(xié)管員十多名，輔警的業(yè)務(wù)綜合能力相比正式民警而言是有差距的，而便民警務(wù)站80%的工作都由輔警來承擔(dān)。這些崗位以年輕人居多，工資待遇較低，且工作時間較長，上班采用“副班+副班+主班”的循環(huán)模式，第一個副班12小時，從10:00-22：00；第二個副班10.5個小時，從10:00-19:30；第三個主班24小時，從10點到第二天早晨10點；休息一天后繼續(xù)循環(huán)。因為缺乏相應(yīng)的激勵機制，工作勞動強度較大，內(nèi)容繁瑣，所以輔警的流動性較大。他們大部分為剛畢業(yè)的大學(xué)生，一旦考上公務(wù)員、事業(yè)編或者進入石油企業(yè)就會辭職。在便民警務(wù)站及社區(qū)，熟悉各類門牌號、了解轄區(qū)治安狀況、行業(yè)場所狀況、掌握各類重點人口以及獲得居民認(rèn)可，這個過程是需要時間的。國家耗費了大量的財力、物力和人力培訓(xùn)出來的輔警，剛剛熟悉業(yè)務(wù)就去了其他單位，然后再換新人接替他的崗位。周而復(fù)始，導(dǎo)致工作中新手不斷，工作難以深入開展。

2.公安機關(guān)與社會管理綜合治理委員會辦公室業(yè)務(wù)分工不明確，權(quán)責(zé)不明晰

我國沒有設(shè)置一個專門的行政機關(guān)管理流動人口，克拉瑪依市為更好地服務(wù)和管理流動人口，成立了社會管理綜合治理委員會辦公室（以下簡稱綜治辦），綜治辦與公安機關(guān)的社區(qū)警務(wù)室聯(lián)合辦公。

以克拉瑪依市和平社區(qū)警務(wù)室為例，該社區(qū)警務(wù)室配備一名專職民警，十多名協(xié)管員，三名社區(qū)工作人員，共計十五人組成的團隊共同管理轄區(qū)治安。社區(qū)工作人員和協(xié)管員沒有行政執(zhí)法權(quán)，社區(qū)民警有一定的行政執(zhí)法權(quán)，但受到諸多限制。和平社區(qū)的一名社區(qū)民警負(fù)責(zé)三個重點人口的監(jiān)管幫教，四十多家商業(yè)網(wǎng)點、行業(yè)場所、二百多戶出租房屋、六百多個流動人口的審查監(jiān)管以及本轄區(qū)一千多戶的消防安全、治安維穩(wěn)。繁雜的工作必須由協(xié)管員協(xié)助才能完成，但是協(xié)管員的考勤、績效的核查登記權(quán)以及工資的發(fā)放不由社區(qū)民警掌握，而是由居委會說了算。協(xié)管員不僅僅要協(xié)助社區(qū)民警工作，還要承擔(dān)綜治的工作任務(wù)，更要幫助協(xié)調(diào)處理很多社區(qū)居民的生活困難。業(yè)務(wù)分工不明確，權(quán)責(zé)不明晰。重復(fù)勞動現(xiàn)象也十分嚴(yán)重，很多文件、報表流于形式。比如流動人口基本信息，要在警綜平臺和自治區(qū)流動人口管理平臺錄入兩遍。2014年6月警綜平臺與自治區(qū)流動人口管理平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接，但是數(shù)據(jù)單向流動，只能由自治區(qū)流口平臺流向公安警綜平臺，因此綜治辦和公安機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)很難到位。

3.多部門共同參與流動人口管理，缺乏協(xié)調(diào)機制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、城市街道辦事處承擔(dān)著對流動人口進行法制宣傳、日常管理、違法懲辦等職能，但是政府部門又將相關(guān)工作分別安排給計生委、民政局、流動人口管理中心、社區(qū)警務(wù)室、綜治辦等。分工不明確導(dǎo)致不同單位的工作人員重復(fù)走訪流動人口，有時一家流動人口要接待好幾個單位的走訪，不免讓流動人口心生不滿。

各級勞動行政管理部門主要負(fù)責(zé)提供流動人口的就業(yè)培訓(xùn)、社會保險、勞動仲裁、職業(yè)介紹等，但是目前克拉瑪依市沒有完善的流動人口就業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)，有一些職業(yè)介紹機構(gòu)都是付費服務(wù)，因此存在非法用工的現(xiàn)象。由于沒有與用人單位簽訂勞動合同，一旦流動人口的合法權(quán)益受到侵害就不能尋求法律的保護。

除此之外，還有司法行政部門、工商行政部門、民政部門等，每個行政機關(guān)對流動人口管理都有責(zé)任，但是以公安部門為主，其他民政、工商、計生、社保等部門相互協(xié)調(diào)。就克拉瑪依市而言，關(guān)于流動人口綜合管理的法律法規(guī)有待進一步完善?！犊死斠朗型鈦砹鲃尤丝诠芾頃盒幸?guī)定》第四條規(guī)定：“公安牽頭主抓、相關(guān)部門配合”。僅此一條，缺乏可操作性，很多部門職責(zé)存在交錯重疊的現(xiàn)象。在基層對于同樣的工作，重復(fù)勞動已是常態(tài)。例如，公安機關(guān)有審核辦理居住證、對出租房屋檢查登記的職責(zé)，街道和社區(qū)以及流動人口管理中心也有此項職責(zé)，一項工作要干兩遍甚至更多，職能劃分不清很容易造成相互推諉。

（二）管理對象方面存在的問題

1.流動人口法律意識淡薄、自我維權(quán)意識薄弱

流動人口由于沒有接受過高等教育，法律意識較為淡薄，對政府的宣傳置若罔聞，本著事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度，在發(fā)生糾紛、遇到問題的時候，受文化水平限制，不知如何正確解決問題，傾向于向同鄉(xiāng)求助，維權(quán)過程中易受他人非理性思維的左右，做出很多違法亂紀(jì)的事情。因此在流動人口聚居地會出現(xiàn)“同鄉(xiāng)幫會”，例如四川幫、甘肅幫、河南幫等“幫會”，一旦發(fā)生糾紛，解決問題的方法不是向公安機關(guān)、檢察院、法院提出正當(dāng)訴求，而是向“幫會老大”求助，情緒極易受到他人挑唆，處理事情的方法“簡單粗暴”，容易發(fā)生打架斗毆事件。

2.城鄉(xiāng)結(jié)合部承租人和出租人對公安機層管理工作配合度不高

以克拉瑪依市八一新村為例，八一新村轄區(qū)面積十七萬平方米，現(xiàn)有一百六十多棟房屋，其中樓房四十多棟，平房一百二十多棟，總?cè)丝谝蝗f多人，其中流動人口近七千人。八一新村地理位置較為特殊，屬于典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部，分為南村和北村兩部分。南村屬于農(nóng)八師，北村屬于農(nóng)七師。農(nóng)七師和農(nóng)八師都屬于石河子兵團農(nóng)場的一部分，但是八一新村地理位置卻在克拉瑪依市轄區(qū)內(nèi)，因此管轄上既交叉又重疊，對房屋和人的管理難度都非常大。該片區(qū)的出租人及承租人法律意識較為淡薄。對出租人而言，租金是出租人全家唯一的經(jīng)濟來源，存在對租客來歷不管不問便辦理入住的現(xiàn)象。盡管公安機關(guān)再三強調(diào)利弊得失，出租人仍然我行我素。對承租人而言，大部分是流動人口，他們主要從事餐飲業(yè)、建筑施工業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，收入微薄。此地房租便宜，生活成本低，居住在這里可以節(jié)約生活開支，這些流動人口缺乏法律常識，由此帶來的問題頗多。

3.流動人口中的留守兒童管教失當(dāng)

以克拉瑪依市八一新村為例，流動人口由于務(wù)工，疲于生計，早出晚歸，疏于對子女的管教，缺乏正當(dāng)?shù)慕逃龑?dǎo)，導(dǎo)致大量的留守兒童在家中無人照看。這些孩童大多數(shù)為14周歲以下。一群孩子聚集在一起，在八一新村到處搞破壞，多次偷盜或搶奪他人財物、毀損住宅房屋的玻璃及硬件設(shè)施、趁機點火制造消防隱患，以搞破壞、滋事?lián)v亂為樂，經(jīng)民警多次教育，效果不佳。由于擾民少年多次違反法律，但因未滿16周歲屬于未成年人，公安機關(guān)既不能處罰，也不能采取強制措施，只能責(zé)令家長嚴(yán)加看管，可家長每日在外打工，管教孩子力不從心，因此家長教育效果甚微，給八一新村的流管辦工作人員帶來了極大的困擾。

（三）管理措施方面存在的問題

1.流動人口住宿登記程序不規(guī)范

個別旅館業(yè)對住宿人員的信息登記采取最原始的“手動登記”方式，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部最為典型。出租房屋及小旅店內(nèi)未安裝電腦，缺乏配套的警務(wù)設(shè)備，僅采取書面登記的方式便辦理入住手續(xù)。由于沒有互聯(lián)網(wǎng)，未與公安機關(guān)的旅館業(yè)登記管理平臺對接，入住人員的信息不能聯(lián)網(wǎng)核查，導(dǎo)致無法有效識別租客的人身危險性，產(chǎn)生了諸多治安隱患。出租人唯利是圖，只要給錢就出租，對管理人員的工作配合度極低。為追求經(jīng)濟利益，在房屋中間設(shè)置隔斷，將其分隔成好幾間對外廉價出租，除此之外，對房屋進行改建、擴建等“房改房”的情況較多。承租人和出租人之間也不按正常程序簽租賃合同，出租人不問承租人來歷以及其他任何信息，付費就可以住宿，方便了“三無人員”“在逃案犯”“暴恐分子”等極具危險性的人員進行隱藏，帶來很大的治安隱患。

2.部分地區(qū)出租房屋基礎(chǔ)設(shè)備簡陋，對“房改房”處理力度不夠

八一新村轄區(qū)有平房一百多棟，存在違規(guī)“房改房”的現(xiàn)象，出租房屋數(shù)字無法統(tǒng)計，流動人口近萬人。因該轄區(qū)流動人口占總?cè)丝跀?shù)的70%，社區(qū)和公安機關(guān)聯(lián)合成立了流動人口管理辦公室來管理出租房屋。該區(qū)域大多數(shù)為板房，專門用于出租，可根本不符合出租條件。但是八一新村地理位置特殊，可謂克拉瑪依市的“三不管”地區(qū)，名副其實的“金三角”。由于出租價格較低，為盈利隨意改造出租房屋，不經(jīng)過任何審批手續(xù)。八一新村社區(qū)情況復(fù)雜，房屋布局凌亂，熟悉整個轄區(qū)的門戶情況耗時耗力，承擔(dān)大部分管理工作的協(xié)管員工資待遇低，流動性大，剛熟悉社區(qū)情況就跳槽，種種原因?qū)е鹿矙C關(guān)對“房改房”的管理無從下手。

3.流動人口的公共服務(wù)供給不足，覆蓋面有限

流動人口辦理居住證主動性欠佳，究其原因主要是公共服務(wù)供給不足，覆蓋面有限，流動人口和常住人口不能享受同等待遇，有“二元服務(wù)差別”的現(xiàn)象。流動人口居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部，在就業(yè)、醫(yī)療、子女教育、社會保障等方面處于“邊緣化”的狀態(tài)，尤其是社保和“五險一金”的繳納。據(jù)調(diào)查，流動人口的就業(yè)單位，很少有繳納“五險一金”的。因此有限的勞動收入使流動人口失業(yè)后無法承擔(dān)起養(yǎng)老、疾病等風(fēng)險。面對子女的受教育權(quán)，很多公立學(xué)校高昂的異地?fù)裥ＹM，委婉的將流動人口的子女拒之門外。

三、克拉瑪依市公安機關(guān)流動人口服務(wù)管理工作對策

（一）轉(zhuǎn)變觀念，寓服務(wù)于管理之中

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分管理人員認(rèn)為流動人口是“燙手的山芋”，對流動人口采取放任管理，本著出現(xiàn)問題解決，沒有問題大可高枕無憂的態(tài)度，使公安機關(guān)的管理工作流于形式。管理人員通常以“管理者”自居，把流動人口看成是社會中潛在的“對抗人群”或“問題人群”而不是應(yīng)該被主動服務(wù)的對象，因而在意識和行為上排斥外來人口，甚至還有些部門把對流動人口的正常服務(wù)行為變成了自身牟利的工具。公安機關(guān)作為政府部門的一個組成部分，應(yīng)該樹立“以人為本”的服務(wù)理念，堅持“放、管、服”相結(jié)合的原則管理好、服務(wù)好流動人口。“以人為本”的服務(wù)不單純是從整治流動人口、進行治安檢查、打擊違法犯罪等方面，更多的應(yīng)著重從流動人口的公共服務(wù)、違法犯罪的預(yù)防等方面做起。流動人口是城市發(fā)展過程中必不可少的產(chǎn)物，從一定程度上促進了經(jīng)濟的發(fā)展，因此轉(zhuǎn)變觀念勢在必行。①宋福榮.關(guān)于加強流動人口服務(wù)與管理的若干思考［J］.武漢公安干部學(xué)院學(xué)報，2011，（1）：10.

（二）推進管理體制創(chuàng)新，加強出租房屋的管理

對出租房屋管理的關(guān)鍵點在于對出租人的管理。位于城鄉(xiāng)結(jié)合部之中的“三不管”地區(qū)成為公安機關(guān)管理的“真空地帶”，與出租人事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度有直接關(guān)系。調(diào)動出租人積極主動的參與流動人口的管理對公安工作至關(guān)重要。因此對出租人的管理必須要創(chuàng)新管理方式，不能一味地順其自然，聽之任之。

首先建議轄區(qū)民警定期組織出租人召開“房東管理大會”，對房東進行法治宣傳教育培訓(xùn)，闡明出租危房、擅自進行“房改房”、不如實登記承租人信息、容留不明身份人員所產(chǎn)生的嚴(yán)重后果，曉之以情，動之以理。其次，告知房東如違反《出租房屋管理規(guī)定》的禁止事項將受到的各類處罰措施，明確出租人應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)。再次，對積極配合公安機關(guān)管理工作的房東進行獎勵。每隔一段時間對房東進行“星級評定”，每月月末召開房東管理大會時對本月積極配合工作的房東予以獎勵，獎勵的方式包括物質(zhì)獎勵和精神獎勵兩種。例如，現(xiàn)場頒發(fā)“五星級”房東證書并給予現(xiàn)金獎勵，按照星級評定的結(jié)果相應(yīng)減輕房東承擔(dān)的社會責(zé)任。同時對抗拒公安民警工作的房東進行通報批評或根據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)進行處罰，適當(dāng)增加房東所承擔(dān)的社會責(zé)任。

對出租房屋管理的實質(zhì)就是對“出租人”的管理，通過對出租人的管理達到對承租人的了解和掌握，不斷督促出租人在租房的過程中完善流動人口個人信息，包括承租人的身份證、工作地點、流出地等信息，并及時將這些信息上報公安機關(guān)備案。這樣雙管齊下才能做好服務(wù)管理工作。

（三）試行“市民卡”并推廣至全疆

新疆于2011年10月1日已全面停止辦理暫住證，由居住證代替暫住證行使各項職能，居住證是暫住證的升級，為流動人口提供了更多的便利和服務(wù)。但克拉瑪依市是全疆唯一一個在2011年繼續(xù)使用暫住證的地區(qū)。直到2015年10月，克拉瑪依市才取消暫住證制度，頒發(fā)了第一張克拉瑪依市的居住證。究其原因，自治區(qū)人民政府最初將克拉瑪依市作為試點城市推行具有一卡通功能的“市民卡”，為今后在全疆推廣做鋪墊。此卡涵蓋了市民的個人信息，具有身份識別、電子支付、信息查詢、電子憑證、信用支付等功能，淡化了“本地居民”和“外地流動人口”的概念，但由于各種原因以及技術(shù)條件的限制，“市民卡”的研發(fā)遇到了很多困難，因此一直處在醞釀階段。

“市民卡”是居住證的升級版本，現(xiàn)行的居住證只能用于辦理駕照和流動人口子女就地上學(xué)等，其服務(wù)功能較弱，對流動人口缺乏吸引力，進而導(dǎo)致主動辦證的積極性不高，增加了流動人口的管理難度。目前，浙江杭州已經(jīng)率先在全國推出了第一張“市民卡”，其服務(wù)對象主要是已經(jīng)參與了醫(yī)療保險的杭州市民，雖然服務(wù)對象有限，但是杭州市民卡的發(fā)放為克拉瑪依市推行市民卡提供了有益參考。杭州市民卡具備三大職能：第一，用于以公共交通為代表的城市公共事業(yè)的消費；第二，作為小額錢包進行各種金融支付，如憑卡在商場購買小額商品；第三，輕松辦理和享受傳統(tǒng)的以社會保障為代表的各項政府性業(yè)務(wù)。繼杭州之后，江蘇蘇州、廣西南寧等地也陸續(xù)效仿，收到了良好的社會效果。克拉瑪依市可以借鑒杭州、蘇州等地的經(jīng)驗，強化和拓展居住證的功能，推行涵蓋金融服務(wù)、社會性便民服務(wù)、電子政務(wù)、小額消費、公共服務(wù)、企業(yè)一證通等職能的市民卡，給流動人口提供更多更好的社會公共服務(wù)。市民卡的多種服務(wù)職能可以更進一步體現(xiàn)“寓服務(wù)于管理”的工作理念，讓市民卡成為流動人口的身份證，內(nèi)化為流動人口的生活必備品，才能變被動辦證為主動辦證。

（四）齊抓共管，共同增強流動人口的政府公共服務(wù)效能

在克拉瑪依市發(fā)生的治安案件或者刑事案件中，流動人口作案占多數(shù)。溯本追源，政府在流動人口生活保障以及居住服務(wù)管理方面的缺位也是原因之一。流動人口的管理工作并非公安機關(guān)一家之事，需要社會各部門齊抓共管才有效果。因此應(yīng)通過體制創(chuàng)新，建立健全流動人口政府公共服務(wù)體系。

針對流動人口個人而言，拓展居住證服務(wù)功能的同時，建議為流動人口建立個人信譽檔案，采取積分制。按照流動人口對該地區(qū)地方財政、經(jīng)濟、文化、稅收、教育、衛(wèi)生等各個方面的貢獻為標(biāo)準(zhǔn)，建立信譽積分制度，主動向有關(guān)部門登記人口信息的人員積分，積分積累到一定量后給予相應(yīng)獎勵。對于不配合政府工作，對當(dāng)?shù)刎斦愂?、?jīng)濟文化發(fā)展沒有貢獻的流動人口扣除積分，積分比值嚴(yán)重不足的，在規(guī)定的時間內(nèi)沒有彌補積分，公安機關(guān)可以將其遣返回戶籍所在地。這樣可以刺激流動人口參與公共管理服務(wù)的積極性，充分發(fā)揮城市主人翁的主觀能動性。

針對流動人口子女受教育問題，2017年9月，烏魯木齊市全面推廣15年免費教育，學(xué)前免費教育的實施對象除了戶籍所在地是烏魯木齊市的適齡兒童之外，父母一方參加烏魯木齊社保3年以上的非本市人口子女也可享受此待遇。克拉瑪依市政府亦可借鑒烏魯木齊市的政策，統(tǒng)籌教育資源，鼓勵并支持社會資金興辦學(xué)校，促進流動人口子女的學(xué)前教育，保障流動人口子女的公平受教育權(quán)，解決流動人口“留守兒童”的教育問題，避免未成年人流入社會，觸犯法律法規(guī)。

針對流動人口居住環(huán)境差，租房壓力大，買房困難的問題，政府可擴大公租房、廉租房在流動人口中的覆蓋范圍。加大扶持力度，對舊城區(qū)以及城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)進行改造，建造新的符合衛(wèi)生環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的住房，提供多元化的流動人口住房保障，保證流動人口租得起房、住得上房。與此同時，積極改革住房公積金管理制度，盤活公積金，用于服務(wù)流動人口租房和買房。

就業(yè)方面，政府可適當(dāng)放寬口徑，改變對流動人口就業(yè)政策方面的部分政策，創(chuàng)造公平公正的就業(yè)機會，提高就業(yè)率。為流動人口開辟“就業(yè)綠色通道”，對流動人口進行崗前培訓(xùn)。以社區(qū)義務(wù)勞動、參與公益活動、社區(qū)執(zhí)勤安保等“社會服務(wù)行為”作為培訓(xùn)報酬。除此之外，建立必要的流動人口社會福利及救助制度。由于流動人口從事的工作大部分都是臟、亂、差的工作，且失業(yè)率較高，如果從社會福利的角度出發(fā)，給予其一定的失業(yè)救濟金、社會救助金以及最低生活保障金，可以提升流動人口的社會融入感，降低犯罪率，減輕公安機關(guān)的工作壓力。

公共服務(wù)方面，增加公共服務(wù)的配套投入，建設(shè)多功能社區(qū)。周末業(yè)余時間組織多種活動，比如瑜伽、廣場舞、象棋、書法比賽等娛樂活動豐富生活，增強流動人口的社會融入感及幸福指數(shù)。公安機關(guān)可在城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)增設(shè)一些普法宣傳的免費咨詢點，確保流動人口在遇到相關(guān)法律問題的時候能及時得到法律援助，提升其對社會的滿意度。公檢法部門可聯(lián)合定期舉辦一些普法活動，招募法學(xué)專業(yè)的大學(xué)生志愿者，印發(fā)法律小宣傳冊，進行普法宣傳，力爭讓流動人口知法、懂法、守法，學(xué)會遇事用法律武器來解決問題，而不是拉幫結(jié)派，一味抱怨社會、走向極端。

總之，只有社會各界都伸出援助之手，各類治安案件和刑事案件才能遏制在萌芽狀態(tài)，也才能形成安定有序的治安環(huán)境。只有充分整合與集成各類社會資源，才能構(gòu)筑起強大的城市防御體系，實現(xiàn)真正的“最安全”城市。