高宏存

公共文化服務(wù)體系的建設(shè)是以保障公民基本文化權(quán)益為制度和政策設(shè)計(jì)出發(fā)點(diǎn)的制度創(chuàng)新，與傳統(tǒng)文化事業(yè)單位自上而下的文化動員機(jī)制在設(shè)計(jì)理念上有所區(qū)別：首先，在核心目標(biāo)方面，傳統(tǒng)文化事業(yè)單位的政策目標(biāo)是保障國家事業(yè)的正當(dāng)性，而公共文化服務(wù)體系則致力于滿足社會公眾日益增長的文化需求；其次，在整體組織上，傳統(tǒng)文化事業(yè)是一種自上而下的文化動員體系，而公共文化服務(wù)體系則是一種自下而上的主動的文化吸納過程，統(tǒng)籌對社會福利、文化權(quán)益和國家意識形態(tài)的平衡發(fā)展。“沒有豐富多彩、普遍均等的公共文化服務(wù)，社會主義核心價(jià)值體系建設(shè)、社會主義文化強(qiáng)國建設(shè)就失去了基礎(chǔ)。”[1]國家層面正式從政策制度上建設(shè)公共文化服務(wù)體系發(fā)端于2005年，經(jīng)過10多年發(fā)展，伴隨現(xiàn)代政府管理理念變革，公共文化服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)域引入很多新理念、新做法，國家政策統(tǒng)籌下地方不斷探索，創(chuàng)造性地建立了具有一定特色的實(shí)踐模式。由傳統(tǒng)文化管理體制走向公共文化管理體制，再到構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系提出①2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，對加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化均等化，保障人民群眾基本文化權(quán)益作了全面部署。，僅經(jīng)歷了不長時(shí)間。構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系涉及文化理念、資源配置、人員管理、組織結(jié)構(gòu)、制度設(shè)計(jì)等一系列變革。在現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)中，如何在文化發(fā)展方式創(chuàng)新中結(jié)合國情，適應(yīng)文化治理模式的變革，是一個值得深入探討的問題。

一、現(xiàn)代公共文化服務(wù)對文化管理提出了新要求

公共文化服務(wù)體系建設(shè)是我國不斷深化文化領(lǐng)域改革的需要，現(xiàn)代公共文化服務(wù)更是成為了黨的十八屆三中全會以來文化領(lǐng)域改革深化的主要任務(wù)之一，這也是不斷適應(yīng)當(dāng)今世界政府管理改革新趨勢與新理念的生動實(shí)踐。

（一）新的文化理念從引入走向深化

清華大學(xué)錢穎一教授在為其主編的《比較譯叢》作序時(shí)談道，“就像技術(shù)創(chuàng)新可以放寬資源約束一樣，思想觀念的創(chuàng)新可以放寬政策選擇面臨的政治約束。無論是我們國家在20世紀(jì)八九十年代的改革，還是過去和當(dāng)下世界其他國家的一些重大改革”[2]，觀念創(chuàng)新至關(guān)重要。特別是在既有制度因素有很強(qiáng)約束力的政治環(huán)境中，思想觀念的解放與創(chuàng)新對激發(fā)社會活力大有裨益。在總結(jié)中國改革開放所取得的成就時(shí)，錢穎一認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的巨大成就之外，當(dāng)是思想觀念的創(chuàng)新與改變，因?yàn)椤袄婧退枷胗^念是改革的一體兩面”[3]；就某種意義而言，后者甚至超過了前者，因?yàn)橛^念的改變是生產(chǎn)力解放的重要推動力量。公共文化服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)域也是如此。

公共文化服務(wù)理念的引入，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的文化自覺意識。這一理念的提出，與我國加入聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》②1966年12月16日，第21屆聯(lián)合國大會通過了《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》，1976年1月3日開始生效。1997年10月27日，中國政府簽署該公約。2001年2月28日，第9屆全國人大常委會批準(zhǔn)該公約，在中國正式生效。這項(xiàng)公約中規(guī)定，公民具有多項(xiàng)“文化權(quán)利”，這是基本人權(quán)的組成部分：人人有權(quán)參加文化生活；人人有權(quán)享受科學(xué)進(jìn)步及其應(yīng)用所產(chǎn)生的利益（“分享發(fā)展成果”）；人人有權(quán)對其本人的任何科學(xué)、文學(xué)或藝術(shù)作品所產(chǎn)生的精神上和物質(zhì)上的利用享受被保護(hù)的權(quán)利（知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)）；等等。具有內(nèi)在的必然聯(lián)系。隨著我國簽署該公約，公共文化服務(wù)體系在政策和制度上逐步建立與深化，極大地推動了公益性文化事業(yè)的發(fā)展。自此之后，傳統(tǒng)的文化事業(yè)單位的體制開始逐漸向公共文化管理體制轉(zhuǎn)型。2013年，黨的十八屆三中全會提出要“構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”，并將其列為當(dāng)前和今后一段時(shí)期我國文化建設(shè)中的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)，成為全面深化改革的重要一環(huán)。因此，國際文化理念的引入，帶來的是我國文化領(lǐng)域政策的創(chuàng)制與管理體制的變革。某種意義上來說，加入這項(xiàng)公約其實(shí)就是一個重大的承諾與宣誓，新的目標(biāo)任務(wù)要求必須進(jìn)一步深化文化改革，文化發(fā)展的主題、內(nèi)容、供給、管理方式乃至于作為公共產(chǎn)品的文化政策等等都需要變革完善。特別是2017年通過實(shí)施的《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書館法》，更是為文化管理方式創(chuàng)新提供了法制保障。

（二）文化治理是現(xiàn)代公共文化服務(wù)題中應(yīng)有之義

建設(shè)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，公共文化服務(wù)的內(nèi)容與產(chǎn)品供給應(yīng)當(dāng)與社會和公眾的發(fā)展需求相符合、與國家治理新理念和服務(wù)型政府改革相一致。構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，必須在更高層面上實(shí)現(xiàn)以下幾方面要求。

1．立足文化基本權(quán)利的維護(hù)。雖然現(xiàn)代公共文化服務(wù)具有滿足大眾日常文化娛樂需求的功能，有“文化民生”或“文化福利”的價(jià)值，但更有“文治教化”“以文化人”的價(jià)值，也必然嵌入國家精神塑造、傳播主流意識形態(tài)的政治教化功能。為此，必須全面把握現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的價(jià)值內(nèi)涵。要真正實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，就必須首先全面保障公民基本文化權(quán)利。公民的文化權(quán)利包含“保障公民享受文化成果、分享發(fā)展成果、參與文化活動的權(quán)利；人人享有文化創(chuàng)造、表達(dá)的自由，包括享有信仰、習(xí)俗和藝術(shù)創(chuàng)造、表達(dá)的自由；科學(xué)、文學(xué)或藝術(shù)作品所產(chǎn)生的精神上和物質(zhì)上的利用享受被保護(hù)的權(quán)利；維護(hù)文化公平等內(nèi)容”[4]。要實(shí)現(xiàn)以上公民權(quán)利，不能單純依靠市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，而要依靠政府體現(xiàn)公正公平的文化政策和制度構(gòu)建來保障?；疚幕瘷?quán)利必須避免因地域、城鄉(xiāng)、身份等差別而不同，這是現(xiàn)代公共文化服務(wù)的基本理念。同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，部分文化權(quán)利在網(wǎng)絡(luò)空間上自然遷移。聯(lián)合國人權(quán)理事會在2017年7月1日通過一項(xiàng)名為《互聯(lián)網(wǎng)上推動、保護(hù)及享有人權(quán)》的決議草案，進(jìn)一步保障了公民在互聯(lián)網(wǎng)上的文化權(quán)利。決議表示：“人們在線上必須能夠享有與線下相同的權(quán)利……克制和停止任何阻止和干擾在互聯(lián)網(wǎng)上傳播信息的行為。這包括在任何時(shí)候關(guān)閉全部或部分互聯(lián)網(wǎng)，特別是在人們急需獲取信息的情況下，例如選舉期間或是恐怖襲擊之后?！雹佟堵?lián)合國人權(quán)理事會通過網(wǎng)絡(luò)自由決議》，來源：北京大學(xué)法學(xué)院人權(quán)與人道法研究中心官網(wǎng)，2017年6月1日。這并不是聯(lián)合國人權(quán)理事會第一次通過有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)權(quán)利的決議，但是本次決議草案更側(cè)重于建立一個公開的互聯(lián)網(wǎng)以達(dá)成發(fā)展目標(biāo)，并且譴責(zé)任何阻止人們在網(wǎng)上表達(dá)自己意見的行為，這被互聯(lián)網(wǎng)活動人士視為一次重大的勝利。這進(jìn)一步說明，無論在何時(shí)何地何種環(huán)境載體，公民公共文化權(quán)利都應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ稀?/p>

2.需求側(cè)發(fā)力把文化需求作為發(fā)展導(dǎo)向。政府主導(dǎo)慣性思維方式下，文化服務(wù)內(nèi)容類型和公眾需求往往被忽視，公共文化服務(wù)內(nèi)容單一，數(shù)量不足，不能滿足群眾多樣化文化需求，公共文化服務(wù)效能偏低。就如同一些傳統(tǒng)媒體本意是傳播正能量，想發(fā)揮正傳播效應(yīng)，但有時(shí)從傳播效果考察，取得的卻是負(fù)傳播效應(yīng)。建設(shè)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，必須以群眾文化需求為中心，由供給主導(dǎo)變“需求導(dǎo)向”，實(shí)現(xiàn)文化發(fā)展動力結(jié)構(gòu)變革方式從“推動”到“拉動”。首先，應(yīng)當(dāng)逐漸調(diào)整公共政策和制度建設(shè)，建立有效的政策制定、反饋、評估機(jī)制。其次，隨著數(shù)字技術(shù)不斷發(fā)展與廣泛應(yīng)用，應(yīng)該積極借助科技和數(shù)據(jù)手段，發(fā)揮移動多媒體靶向性精準(zhǔn)化傳播優(yōu)勢，進(jìn)一步滿足公眾公共文化需求，在需求導(dǎo)向下建立文化生產(chǎn)和服務(wù)的供給模式。

3.公共民主治理是現(xiàn)代公共文化服務(wù)實(shí)現(xiàn)的基本路徑。為了更好地保障民眾文化權(quán)利、保障公共文化服務(wù)的公共性和民主治理的實(shí)現(xiàn)，需要不斷強(qiáng)調(diào)鼓勵和擴(kuò)大文化參與?！蛾P(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》明確提出，要“鼓勵和支持社會力量通過投資或捐助設(shè)施設(shè)備、興辦實(shí)體、資助項(xiàng)目、贊助活動、提供產(chǎn)品和服務(wù)等方式參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)”[5]?！秶摇笆濉蔽幕l(fā)展改革規(guī)劃綱要》提出，要支持社會力量在符合條件情況下，利用閑置用地、歷史街區(qū)、老舊民宅村落等來興辦公共文化項(xiàng)目。鄉(xiāng)村社區(qū)利用文化資源開展公共文化服務(wù)、興辦文化項(xiàng)目、激發(fā)鄉(xiāng)村社區(qū)活力也是文化扶貧的抓手。通過文化面貌、環(huán)境景觀和生活品質(zhì)的改造提升和居民參與，可以喚醒社區(qū)文化認(rèn)同，提高鄉(xiāng)村居民社會適應(yīng)能力和鄉(xiāng)村社會治理水平。實(shí)現(xiàn)民主治理包含多個層次：一是鼓勵社會力量參與。要破除機(jī)構(gòu)身份的差別，積極鼓勵和培育各類文化機(jī)構(gòu)，壯大文化產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)主體力量。二是鼓勵社會對公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的多元化管理。這就要求推動公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革，廣泛吸納社會力量參與公共文化機(jī)構(gòu)管理，不論是公共文化設(shè)施建設(shè)服務(wù)，還是具體運(yùn)營管理。

4.強(qiáng)化依法治理是根本性實(shí)現(xiàn)保障?，F(xiàn)代公共文化服務(wù)體系跟傳統(tǒng)文化管理體系相比，有更強(qiáng)烈的時(shí)代性、創(chuàng)新性和開放性，理念和實(shí)踐上有許多進(jìn)展，管理理念和實(shí)現(xiàn)方式上也必須與現(xiàn)代服務(wù)型政府建設(shè)相適應(yīng)。為此，政府在管理理念、思路、方式等方面要調(diào)整變革，努力實(shí)現(xiàn)從目前依靠行政手段為主向依法管理為主轉(zhuǎn)變。在規(guī)劃引領(lǐng)、行政命令之外，應(yīng)更多強(qiáng)調(diào)依法管理。文化立法工作這兩年推進(jìn)得很快，在文化管理領(lǐng)域我國現(xiàn)在共有法律8部，即“六法兩決定”，包括《公共圖書館法》《公共文化服務(wù)保障法》《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》《文物保護(hù)法》《著作權(quán)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法》，以及《全國人大常委會關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》《全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》。還有正在推進(jìn)的《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》，文化領(lǐng)域立法步伐逐步加快，法律手段更加完善。公共文化服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政資金保障、管理方式、社會參與渠道和機(jī)制等，都應(yīng)通過國家法律硬約束得以保障，從根本上為現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)提供法律依據(jù)。

（三）公共文化服務(wù)也是公民國家精神塑造的載體

“在公共文化建設(shè)領(lǐng)域，要充分體現(xiàn)文化自信，讓廣大群眾在文化領(lǐng)域取得更多獲得感和認(rèn)同感，努力構(gòu)建更扎實(shí)、全面的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系無疑是題中應(yīng)有之義。”[6]習(xí)近平總書記把文化自信提到了一個時(shí)代命題的戰(zhàn)略高度，堅(jiān)定文化自信事關(guān)國運(yùn)興衰、事關(guān)文化安全、事關(guān)民族精神獨(dú)立性。怎樣實(shí)現(xiàn)文化自信？這離不開公民文化品格的養(yǎng)成，離不開文化權(quán)利的全面保障。

2005年10月，黨的十六屆五中全會正式提出要“逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務(wù)體系”，公共文化服務(wù)體系建設(shè)正式進(jìn)入官方?jīng)Q策[7]。其后一系列國家政策密集出臺，公共文化服務(wù)體系建設(shè)正式上升為國家戰(zhàn)略?！笆濉逼陂g，特別是黨的十八大以來，我們形成了公共文化服務(wù)體系建設(shè)的基本思路，初步形成了全國范圍內(nèi)的公共文化服務(wù)體系，取得一系列成就。而公共文化服務(wù)體系建設(shè)也是保障國家精神、黨的意識形態(tài)得以貫徹保障的重要載體，要探索公民在享受公共文化服務(wù)過程中，自覺接受國家精神熏染，潛移默化中形成對國家、民族、社會認(rèn)同。國家的繁榮富強(qiáng)和社會進(jìn)步，說到底是為了每個人的幸福，為了每個人的自由全面發(fā)展；而普通百姓對于幸福生活的期待，與整個國家對富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的期待是一致的，是和一個繁榮昌盛的祖國、一個天下為公的執(zhí)政黨緊密聯(lián)系不可分的。我國的國家意識形態(tài)、中國共產(chǎn)黨的意識形態(tài)與社會意識形態(tài)之間有著天然的、高度的互動統(tǒng)一，是一種超越家國同構(gòu)的融合共生，目標(biāo)一直是國家富強(qiáng)、社會進(jìn)步和人民富裕，時(shí)時(shí)刻刻體現(xiàn)著國家富強(qiáng)、社會進(jìn)步與公民幸福的三位一體。因此，公共文化服務(wù)要體現(xiàn)這個特征，把國家精神與個人文化品格養(yǎng)成結(jié)合好。而公民文化品格如何養(yǎng)成？比如，英國政府為培養(yǎng)整個民族的想象力與審美能力，更好地建設(shè)“創(chuàng)意英國”，鼓勵民眾進(jìn)行藝術(shù)品消費(fèi)。任何一位英國國民，只要消費(fèi)了藝術(shù)品，便可以申請最多可達(dá)1000英鎊的政府補(bǔ)貼。北京市連續(xù)五年推動的“低票價(jià)補(bǔ)貼制度”，致力于通過文化消費(fèi)的扶持、補(bǔ)貼，進(jìn)一步豐富北京在地居民文化生活內(nèi)容。這對民族文化弘揚(yáng)、高雅藝術(shù)普及等成效顯著。構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，能夠把分散的、個體的社會資源進(jìn)行整合與再造,凝聚起發(fā)展合力；能夠充分傳遞正確價(jià)值理念，不斷擴(kuò)大先進(jìn)文化傳播陣地。這必然有助于民族文化自信的實(shí)現(xiàn)，有助于國家文化精神的塑造，更能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢提供強(qiáng)大的精神動力和文化支撐。

二、文化治理實(shí)現(xiàn)的組織之困與制度之失

作為黨的十六大以來文化管理領(lǐng)域的重大政策理論和發(fā)展實(shí)踐創(chuàng)新，公共文化服務(wù)體系建設(shè)，也因文化環(huán)境變化和日新月異的新技術(shù)變革而帶來了不少亟需調(diào)整和適應(yīng)的內(nèi)容，特別是與文化產(chǎn)品和服務(wù)接受者和消費(fèi)者相適應(yīng)的內(nèi)容創(chuàng)造、傳播渠道、接收載體等方面，需要作出新的調(diào)整變革。單就政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求來看，也存在著組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的不適應(yīng)性。

（一）傳統(tǒng)文化事業(yè)單位的組織性困局

公共文化服務(wù)體系的建立實(shí)際上是從文化理念、資源配置、人員管理、組織結(jié)構(gòu)到制度設(shè)計(jì)等一系列問題的變革，包含我們自新中國建立以來實(shí)行的文化事業(yè)單位組織形式，都要完成由事業(yè)體系到服務(wù)體系的轉(zhuǎn)換。這要求國家管理體制和文化運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行深入變革，努力尋求政府、市場、社會的全社會合作。

1.宏觀文化管理體制需要實(shí)現(xiàn)文化間接管理變革。初提公共文化服務(wù)這一理念時(shí)，政府職能還處于“全能政府”時(shí)期，沒有形成“有限政府”理念。公共文化服務(wù)的社會化、多元參與沒有形成。多元參與實(shí)質(zhì)是體現(xiàn)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的開放性、多元性、創(chuàng)新性特點(diǎn)，發(fā)揮人民群眾主體作用，發(fā)揮市場機(jī)制作用，激活企業(yè)、社會和個人等多元化主體的參與積極性，形成政府、市場、社會共建共享共管共治的格局。政府則由文化管理到文化治理轉(zhuǎn)變，在維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾文化權(quán)利的同時(shí)，使公共文化服務(wù)體系能夠迸發(fā)活力。在公共文化機(jī)構(gòu)設(shè)置和內(nèi)容供給中，引入“一臂之距”理念，要實(shí)現(xiàn)政府職能“三個轉(zhuǎn)變”。首先是建立公共文化基金管理機(jī)制。當(dāng)前在國外，幾乎所有的公共文化部門都設(shè)立了自己的基金會組織。有了這樣的基金會組織，才能夠面向社會募集資金。從資金來源上實(shí)現(xiàn)了開放式社會參與。其次是實(shí)行行政決策與資金審批相分離。最后，推動政府由直接管理轉(zhuǎn)為間接管理、管微觀轉(zhuǎn)為管宏觀、辦文化轉(zhuǎn)為管文化。這意味著投入機(jī)制、參與主體、內(nèi)容供給、人員管理等宏觀管理體制需要尋求新的制度創(chuàng)新，否則就無法適應(yīng)開放式公共文化管理體制。比如為了提高公共文化機(jī)構(gòu)的活力，完善內(nèi)部治理，能夠吸納社會力量參與進(jìn)來，就要建立一種新的開放的社會機(jī)制，推動圖書館、文化館、博物館、美術(shù)館、科技館等公益性文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)一步完善。同時(shí)，對于國有文化單位而言，要從組織人事上減少行政依附，取消行政級別的管理體系，利用現(xiàn)代契約管理轉(zhuǎn)變?nèi)藛T身份，為真正實(shí)現(xiàn)管理服務(wù)社會化作鋪墊，也為文化機(jī)構(gòu)內(nèi)部機(jī)制創(chuàng)新創(chuàng)造條件和制度準(zhǔn)備。

2.公共文化機(jī)構(gòu)內(nèi)部亟需運(yùn)營機(jī)制創(chuàng)新。我國傳統(tǒng)國有文化機(jī)構(gòu)行政依附性強(qiáng)，缺少獨(dú)立性，而真正轉(zhuǎn)型為公共文化機(jī)構(gòu)就要實(shí)現(xiàn)內(nèi)部運(yùn)營機(jī)制轉(zhuǎn)型，必須從封閉“動員機(jī)制”的事業(yè)體制逐步走向開放競爭的“市場機(jī)制”，國有文化機(jī)構(gòu)只是社會性文化機(jī)構(gòu)的組成部分之一。目前推動公共文化機(jī)構(gòu)運(yùn)營機(jī)制創(chuàng)新，主要有兩方面重點(diǎn)任務(wù)：一是全社會資源整合是關(guān)鍵，二是快速推動“國有文化單位法人治理結(jié)構(gòu)”改革實(shí)踐，完善法人治理結(jié)構(gòu)以提高服務(wù)效能。就資源整合而言，要著重解決三個層次的問題。第一，統(tǒng)籌好不同部門、行業(yè)的國有文化機(jī)構(gòu)。在我國公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，存在著服務(wù)設(shè)施短缺、資源緊缺與設(shè)施閑置和使用不充分結(jié)構(gòu)性矛盾并存問題。資源緊缺是從文化系統(tǒng)歸口管理資源不多角度來說，過去只認(rèn)文化部門分管的博物館、圖書館、美術(shù)館一類機(jī)構(gòu)屬于公共文化設(shè)施，而像工人文化宮、婦女兒童活動中心、科技館等都沒有涉及。若把工、青、婦、科、教系統(tǒng)的文化設(shè)施一起計(jì)算，則公共文化服務(wù)設(shè)施數(shù)量就會翻一倍。數(shù)據(jù)顯示，全國工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)等活動基地（中心）共有6800所左右，比全國縣以上公共圖書館和文化館的總和還多[8]。由于公共文化服務(wù)體系建設(shè)的管理受到部門限制，被條塊分割，服務(wù)效率和社會效益受到嚴(yán)重影響。2015年提出構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，這些機(jī)構(gòu)都要統(tǒng)一納入進(jìn)來，盤活了原來不進(jìn)入視野的存量文化資產(chǎn)。因此，現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)要樹立開放的“跨部門”社會意識，不能僅僅局限在文化部門內(nèi)部，要集中解決供給矛盾問題。第二，統(tǒng)籌好系統(tǒng)內(nèi)不同行政層級機(jī)構(gòu)的聯(lián)動協(xié)調(diào)，從條塊分割、重復(fù)建設(shè)、資源分散，向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共建共享升級。黨的十八屆三中全會提出要建立公共文化服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。首先要整合基層的文化資源，未來要著力發(fā)展區(qū)域性公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，探索總分館管理、聯(lián)盟群等形式，形成資源共享、聯(lián)合服務(wù)的區(qū)域性公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，使公共文化服務(wù)的分級管理、分散服務(wù)向協(xié)調(diào)管理、聯(lián)合服務(wù)轉(zhuǎn)型。近些年，圖書館管理運(yùn)營中實(shí)行總分館制，就是整合圖書館系統(tǒng)內(nèi)資源的成功探索，比如深圳作為一個副省級城市，已經(jīng)將全市范圍內(nèi)227家公共圖書館及220臺城市街區(qū)自助圖書館服務(wù)系統(tǒng)和文獻(xiàn)資源進(jìn)行整合，在全市范圍內(nèi)為市民提供統(tǒng)一圖書館服務(wù)，建起了一個沒有邊界的圖書館網(wǎng)，極大地方便了市民文化生活[9]。這是就行政區(qū)域內(nèi)而言。當(dāng)然，資源整合還可以突破行政區(qū)劃限制，打破行政界限，建立區(qū)域性聯(lián)合體系。比如安徽省馬鞍山市圖書館，參加了南京市圖書館群的聯(lián)合服務(wù)。公共文化服務(wù)不應(yīng)為行政區(qū)劃所限制，著眼于提供服務(wù)，才會實(shí)現(xiàn)資源配置上的協(xié)作與聯(lián)合。此外，還要整合基層資源，建設(shè)綜合性文化服務(wù)中心。把文化站、宣傳文化中心、廣播電視中心、農(nóng)民學(xué)校、黨員教育學(xué)校、文化體育中心、農(nóng)家書屋、科普書屋等整合成綜合性文化服務(wù)中心，實(shí)行共建共治共享。第三，探索不同行政層級、不同屬性、不同行業(yè)部門的文化單位資源整合，實(shí)現(xiàn)綜合性社會服務(wù)。2014年6月26日，北京市西城區(qū)轄區(qū)內(nèi)353家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的文體設(shè)施、食堂等向社會全面開放，原來分割獨(dú)立、隸屬于不同層級的文化體育等各類服務(wù)設(shè)施，開始向社會開放提供服務(wù)。全西城共有30859家單位，其中配套設(shè)施相對完善的中央、市屬、區(qū)屬單位達(dá)5000多個，同時(shí)總結(jié)出了7大類可開放的資源，包括停車場、禮堂、會議室、食堂、浴池、圖書館、培訓(xùn)教室、球場、游泳館、健身房等。西城在全區(qū)推廣單位、社區(qū)對接，共享有限資源[10]。這種開放式利用社會資源開展服務(wù)的模式，建立聯(lián)動機(jī)制以尋求社會服務(wù)綜合效益，應(yīng)作為社會服務(wù)建設(shè)的方向。

（二）傳統(tǒng)文化管理制度建設(shè)的封閉性自設(shè)

1.突破政策制定中短缺供給導(dǎo)向問題。公共文化服務(wù)的產(chǎn)品和服務(wù)，很多屬于“準(zhǔn)公共用品”，一方面，需要政府為市場提供基本的保障，另一方面，也需要市場和社會共同發(fā)力，滿足多元化的需求。在公共文化服務(wù)供給上，要在承認(rèn)和尊重個體文化權(quán)益條件下，以市場、社會的多元化力量作為補(bǔ)充，準(zhǔn)確為復(fù)雜的社會主體服務(wù)，滿足公眾需求。

以近來常常引發(fā)人們“有書無人”感嘆的農(nóng)家書屋為例。2007年，這場旨在破解廣大農(nóng)村缺書少報(bào)難題的文化惠民運(yùn)動揚(yáng)帆起航。截至2012年底，中央財(cái)政共投入了120億元，地方財(cái)政配套60多億元，建立了60余萬個農(nóng)家書屋。然而，很多書屋“不是大門緊閉，就是無人問津。農(nóng)家書屋的生存狀況令人擔(dān)憂”[11]?！皶萁ǔ?，不見讀者”的背后，便有書籍跟不上時(shí)代、文化服務(wù)與群眾需求不相適應(yīng)的突出問題。有鑒于此，公共文化機(jī)構(gòu)的功能就必須要轉(zhuǎn)型。公共文化機(jī)構(gòu)的功能定位，應(yīng)由過去的單一性走向復(fù)合性，應(yīng)轉(zhuǎn)身成為一個公共文化服務(wù)中心。比如，2013年，英國圖書館館長協(xié)會發(fā)布了一份關(guān)于公共圖書館基本服務(wù)領(lǐng)域的報(bào)告。從這份報(bào)告來看，未來圖書館將聚焦四個領(lǐng)域，其中文獻(xiàn)的搜集、儲藏、使用將不再是主要功能，位于第一位的是什么呢？是健康咨詢。報(bào)告分析認(rèn)為，未來圖書館的功能中最重要的應(yīng)當(dāng)是健康咨詢，第二才是閱讀服務(wù)。事實(shí)上，在英國，公共圖書館已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的圖書館，而更像是一個當(dāng)?shù)鼐用竦奈幕瘖蕵分行?，甚至包括為公眾提供諸如電話號碼服務(wù)、教人們?nèi)绾挝⑿Φ摹拔⑿し弧钡仍趦?nèi)的形形色色的特色服務(wù)項(xiàng)目[12]。

因此，高效能的現(xiàn)代公共文化服務(wù)需要建立需求調(diào)查反饋機(jī)制，更精準(zhǔn)地滿足公眾文化需求，更自覺地借助新技術(shù)手段，特別是網(wǎng)絡(luò)和各種智能數(shù)字終端，利用大數(shù)據(jù)獲得需求。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)因地制宜，尊重當(dāng)?shù)厝巳旱淖灾鬟x擇權(quán)。特別是在對地方和民間文化資源利用過程中，要尊重原生文化的保護(hù)和創(chuàng)造，對當(dāng)?shù)氐奶厣幕Y源給予必要的保護(hù)和扶持。引導(dǎo)當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展自身特色，而不是將主流價(jià)值觀簡單移植到社區(qū)和農(nóng)村。

2.培育多元化的文化治理主體。強(qiáng)勢政府具有強(qiáng)大動員能力的積極面，但“看得見的手”也容易越界，甚至?xí)p少市場和民間的創(chuàng)新活力。因此，深化政府職能改革，給社會留出足夠的創(chuàng)造能力，是響應(yīng)國家創(chuàng)新倡議的必經(jīng)之路。治理理論推動的管理實(shí)踐顯示，基本要素是具有獨(dú)立管理能力的不同利益相關(guān)主體的存在，顯然我們文化管理領(lǐng)域并沒有準(zhǔn)備好。首先，公共文化服務(wù)主體迫切需要由政府“獨(dú)奏”變成社會多聲部“合唱”。受限于現(xiàn)有文化行政體制，多元主體在參與過程中往往不能充分發(fā)揮自主權(quán)利，公共政策只能在短期內(nèi)解決公共文化服務(wù)短缺和不足問題，卻在很大程度上限制了公共文化服務(wù)長期效果和創(chuàng)造活力。從西方國家的發(fā)展歷程來看，市場和政府并不對立，在政府主導(dǎo)發(fā)展過程中，市場和民間組織的組織、創(chuàng)造能力不斷提高，“非營利經(jīng)濟(jì)體制”逐漸成為文化服務(wù)和文化產(chǎn)品的重要經(jīng)濟(jì)支撐。這里有很多經(jīng)驗(yàn)值得我們吸取，特別是在深化政府改革過程中，如何更好地挖掘制度紅利，努力探索尋求政府購買服務(wù)的途徑和方法，是保證文化服務(wù)“公共性”的一個嶄新課題。其次，要重新“發(fā)現(xiàn)”市場力量，建立文化治理“共建”新格局。事實(shí)上，社會力量從事公益性文化服務(wù)已經(jīng)占有很大比重。以民營博物館為例，截至2016年底，全國登記注冊的非國有博物館有1297家，占全國博物館總數(shù)的26.6%[13]。而2012年這一數(shù)字是456家[14]。4年間，非國有博物館的數(shù)量翻了2.8倍，顯示出民間社會興辦公益性文化事業(yè)的極高熱情。微觀經(jīng)濟(jì)主體的市場競爭極大地提高了資源配置效率，在有效法律約束下，民營資本能夠提供更加優(yōu)質(zhì)的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)。對于政府自身而言，在當(dāng)前新的文化需求、形式不斷涌現(xiàn)的情況下，如果身兼數(shù)職，政府的公共開支和人力資源也難堪重負(fù)。因此，需要鼓勵多元主體的“共建”，在新格局中不斷刺激和更新僵化的管理體制，構(gòu)建起一個多元主體參與的文化治理新體制，文化強(qiáng)國建設(shè)才能夯實(shí)全社會發(fā)展的基礎(chǔ)。此外，若從經(jīng)濟(jì)投入和區(qū)域差異來考慮，公共文化服務(wù)也存在很多問題。比如，和區(qū)域基建規(guī)模相比較，公共財(cái)政投入規(guī)模仍然較小，無法滿足人民日益增長的文化需求。財(cái)政資金由于受到傳統(tǒng)財(cái)政模式的制約，不能高效使用，造成了一定程度的浪費(fèi)。這都是需要進(jìn)一步建設(shè)多元化文化主體格局的重要原因。

三、法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)是文化治理實(shí)現(xiàn)的要件

2017年9月，中宣部、文化部、中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室、財(cái)政部等七部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)施方案》，以理事會制推動公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，邁開了我國文化治理制度建設(shè)實(shí)質(zhì)性一步。公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)改革，是實(shí)現(xiàn)文化領(lǐng)域公共產(chǎn)品供給和機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理改革，借助政府管理改革推動公共文化機(jī)構(gòu)管理體制和運(yùn)行機(jī)制變革，從而充分釋放文化機(jī)構(gòu)的作用和活力，更好地整合全社會資源匯聚到文化建設(shè)領(lǐng)域。

（一）公共文化機(jī)構(gòu)法人屬性與理事會定位

長期以來，各級公共文化機(jī)構(gòu)都是文化行政部門的下屬事業(yè)單位，人事、財(cái)政體制大都參照政府機(jī)關(guān)。因此，進(jìn)一步突破政府財(cái)政體制和人事體制，獲取更多的自主權(quán)是公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的重點(diǎn)。這也就意味著，未來一段時(shí)間里宏觀管理體制的創(chuàng)新壓力很大。而法人治理結(jié)構(gòu)有不同模式，此次實(shí)施方案明確規(guī)定我們國家采取理事會制。即使采取理事會制，也有不同形式。其中關(guān)于理事會的職能、政府的放管服“放”到何種程度等等，都還存有很多問題亟待回答。

明確保障公益性文化機(jī)構(gòu)法人獨(dú)立性。按照我國《民法總則》規(guī)定，根據(jù)法人的社會屬性與功能目標(biāo)不同，法人可以分為營利法人、非營利法人、特別法人。其中，“特別法人”的認(rèn)定，“機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人為特別法人”[15]。非營利法人包括“事業(yè)單位、社會團(tuán)體、基金會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等”[16]。公共文化機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位屬于非營利法人，設(shè)立目的著眼于實(shí)現(xiàn)社會公益目標(biāo)。進(jìn)一步從分類標(biāo)準(zhǔn)上來看，實(shí)際上不以營利為目的、不分配利潤與公益性事業(yè)單位是存在交集的，公共文化機(jī)構(gòu)對于獲取利潤收益并不是排斥的，只要不向出資人“分配利潤”保障公益屬性即可。這為公共文化機(jī)構(gòu)開展以公益為目標(biāo)的優(yōu)惠性有償服務(wù)提供了法理依據(jù)，也為《博物館條例》《關(guān)于推動文化文物單位文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)的若干意見》的實(shí)施，從法律上進(jìn)一步明確下來。作為用好文化資源，吸納社會力量，進(jìn)一步激活公益性文化機(jī)構(gòu)活力的重要政策，需要在更大范圍取得實(shí)效，這些規(guī)定和要求無疑讓文化機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員進(jìn)一步廓清了疑慮和制度障礙。同時(shí)，《民法總則》也為公共文化機(jī)構(gòu)的法人治理提供了一種可能的參考方案，即我們國家的公共文化機(jī)構(gòu)可以通過設(shè)立理事會形式推動法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)?！睹穹倓t》第八十九條規(guī)定，“事業(yè)單位法人設(shè)理事會的，除法律另有規(guī)定外，理事會為其決策機(jī)構(gòu)。事業(yè)單位法人的法定代表人依照法律、行政法規(guī)或者法人章程的規(guī)定產(chǎn)生”[17]。

（二）實(shí)現(xiàn)法人治理的有益嘗試與探索

我國對公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)的探索已經(jīng)有了多種方案和較為深入的實(shí)踐，但是仍然處于初級階段，機(jī)構(gòu)的代表性、探索的范圍和運(yùn)營模式方面都有待進(jìn)一步提高、擴(kuò)大和完善。由于我國公共部門掌握機(jī)構(gòu)的人事和財(cái)政權(quán)力，影響了公共文化機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。為了進(jìn)一步建設(shè)多元化公共文化服務(wù)格局，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)現(xiàn)階段國情與管理實(shí)際，完善公共文化機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人地位落實(shí)權(quán)力的法人治理結(jié)構(gòu)形式。

理論上講，法人治理模式有多種實(shí)現(xiàn)方式，綜合國外公益性文化機(jī)構(gòu)的法人治理模式探索，主要有四種模式，即公共文化發(fā)展基金會模式、股份制模式、托管模式、公私合作模式。例如，浙江省溫嶺市橫峰街道破除了政府獨(dú)立辦文化的格局，以政府、機(jī)構(gòu)、企業(yè)多元融資的方式，建起了一座建筑面積達(dá)8000平方米、固定資產(chǎn)超億元的綜合型文化大樓。其中政府出資僅14萬元，但文化站總創(chuàng)收已達(dá)2600余萬元，年均投入創(chuàng)收30%用于舉辦文化活動400余次，惠及當(dāng)?shù)厝罕?0萬余人。同時(shí)，文化站還與當(dāng)?shù)貫閿?shù)眾多的鞋企良性互動，以冠名方式吸引當(dāng)?shù)匦笸度?2萬元社會資本聯(lián)辦各類文體活動共21場，還由鞋企冠名贊助120余萬元，創(chuàng)辦了各類文化傳媒平臺，面向世界推介當(dāng)?shù)?400家鞋企產(chǎn)品[18]。這就改變了以往文化活動資金的政府單一供給模式，資金來源高度市場化。這是公共文化有限責(zé)任公司制的一次成功試水。實(shí)際上，目前很多公共文化服務(wù)如新聞信息服務(wù)、視頻節(jié)目服務(wù)等，都已部分依靠市場化機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。今后要通過服務(wù)外包、政府采購、招投標(biāo)、定向委托等途徑，逐步擴(kuò)大基本公共文化服務(wù)市場化。

目前，在推動文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)的改革中，我國仍然以理事會模式為主。但是在實(shí)踐探索中，理事會實(shí)際上有決策型、監(jiān)督型和混合型等多種類型。根據(jù)國內(nèi)外的實(shí)踐探索，對國有公共文化機(jī)構(gòu)的管理，政府部門可以在遵循相關(guān)法律法規(guī)和程序下，容許理事會獨(dú)立運(yùn)作。作為重要事務(wù)決策機(jī)構(gòu)，理事會能夠規(guī)劃機(jī)構(gòu)未來發(fā)展方向和決策目標(biāo)，對管理層進(jìn)行全方位監(jiān)督，在更大的自主發(fā)展權(quán)中尋求高效服務(wù)。公共文化機(jī)構(gòu)可通過基層黨組織、職代會、單位年報(bào)、信息發(fā)布會等，及時(shí)完整地向理事會和社會公開其自身擬定的發(fā)展規(guī)劃、工作流程、業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)費(fèi)收支以及財(cái)務(wù)管理情況，接受理事會與社會公眾監(jiān)督，提高公共文化服務(wù)水平。

當(dāng)然，公共文化機(jī)構(gòu)通過采用設(shè)立理事會的形式作為法人治理建設(shè)的途徑，關(guān)鍵就在于給予公共文化機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)利，保障獨(dú)立管理運(yùn)作的法人地位，這給我們目前的整個文化管理體制改革提出了更高要求和更深層次制度設(shè)計(jì)變革需求。因此，進(jìn)一步簡政放權(quán)，給予理事會邊界清晰、內(nèi)容合理的自主權(quán)，由內(nèi)部封閉管理逐漸改變?yōu)槭袌鰲l件社會多元治理，有助于公共文化管理模式的重塑。當(dāng)前，就全國范圍而言，文化治理正在進(jìn)行越來越多的探索。比如深圳市福田區(qū)，專門成立了一個文化治理委員會，這個委員會中有外國人，也有香港特別行政區(qū)成員，負(fù)責(zé)給區(qū)委區(qū)政府做高參。從文化管理到多元主體文化治理的實(shí)現(xiàn)，其實(shí)更多的是冀望于社會力量參與公共管理。這也是治理理論的探索，強(qiáng)調(diào)不同社會管理主體平等伙伴關(guān)系，聚合社會系統(tǒng)、市場系統(tǒng)、公共系統(tǒng)資源建設(shè)現(xiàn)代社會。政府職責(zé)轉(zhuǎn)向制定政策、搭建平臺、暢通渠道，為不同社會主體參與公共文化治理創(chuàng)造條件。

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