李春暉

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

2008年頒布實(shí)施了《國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》),迄今已屆十年，其間我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)建立了司法保護(hù)與行政保護(hù)并行的雙軌制。這種雙軌制為我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)事業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展作出了歷史性貢獻(xiàn)。在新形勢(shì)和新環(huán)境下,國(guó)家進(jìn)一步提出了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國(guó)建設(shè)等,對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)工作提出了新的要求。本文擬對(duì)十年來(lái)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)之得與失做一小結(jié),以為未來(lái)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略提供思路和建議*本文所涉具體數(shù)據(jù)來(lái)源于以下文獻(xiàn)，或基于其中的數(shù)據(jù)加工而成：最高人民法院的《中國(guó)法院知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)狀況》(2009—2016)，最高人民法院的《最高人民法院知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件年度報(bào)告》(2009—2016)， 國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局的《中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》(2012—2015)和2016年的《中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)發(fā)展?fàn)顩r評(píng)價(jià)報(bào)告》， 國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局的《國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局統(tǒng)計(jì)年報(bào)》(http:∥www.sipo.gov.cn/tjxx/gjzscqjtjnb/index.htm)，中國(guó)法學(xué)會(huì)的《中國(guó)法治建設(shè)年度報(bào)告》(2009—2016)，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局的《中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)年鑒》(2009—2016，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社)， 中華商標(biāo)協(xié)會(huì)的《中國(guó)商標(biāo)年鑒》(2009—2016，中國(guó)工商出版社)，國(guó)家版權(quán)局的《中國(guó)版權(quán)年鑒》(2009—2016，中國(guó)人民大學(xué)出版社)。。

一、我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法體制、機(jī)制建設(shè)概況

(一) 知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法體系

2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案出臺(tái)之前,各行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)基本上建立了較完備的體系。其中,國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局的專利執(zhí)法、前工商總局的商標(biāo)和商業(yè)秘密執(zhí)法、前農(nóng)業(yè)部和前林業(yè)局的植物新品種執(zhí)法以及地理標(biāo)志執(zhí)法(前商標(biāo)局、前質(zhì)檢總局、前農(nóng)業(yè)部)均具有從中央到省再到地方的完整三級(jí)體系。

較特別者有二：一是集成電路布圖設(shè)計(jì)執(zhí)法權(quán)在中央，地方無(wú)此權(quán),此因集成電路布圖設(shè)計(jì)授權(quán)量及糾紛量較少。二是版權(quán)行政執(zhí)法主要由前國(guó)家新聞出版廣電總局下設(shè)之國(guó)家版權(quán)局進(jìn)行,各地方由設(shè)于相應(yīng)新聞出版廣電管理機(jī)關(guān)的版權(quán)管理機(jī)構(gòu)管理。但從2005年開(kāi)始的文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革,省級(jí)將京滬瓊渝四地版權(quán)行政執(zhí)法權(quán)并入文化市場(chǎng)行政執(zhí)法總隊(duì),省級(jí)以下則全部并入當(dāng)?shù)匚幕袌?chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu),集中行使包括新聞出版、廣播影視、文化文物、版權(quán)等方面的行政執(zhí)法權(quán)。

諸執(zhí)法機(jī)構(gòu)中,工商系統(tǒng)、新聞出版和文化系統(tǒng)及前農(nóng)業(yè)部、前林業(yè)局和前質(zhì)檢總局皆在傳統(tǒng)行政管理機(jī)構(gòu)中設(shè)置相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)部門(mén),因而可依附于傳統(tǒng)執(zhí)法力量,執(zhí)法隊(duì)伍較強(qiáng)。尤其是工商系統(tǒng),由于其獨(dú)特的市場(chǎng)監(jiān)管者地位,具有很強(qiáng)的針對(duì)商標(biāo)、地理標(biāo)志、商業(yè)秘密的行政執(zhí)法能力。由于版權(quán)執(zhí)法專業(yè)性強(qiáng),特別是涉及意識(shí)形態(tài)工作,相對(duì)復(fù)雜,較難處理,在文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法過(guò)程中有弱化現(xiàn)象。專利行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)體系上是完整的,但由于專利技術(shù)的復(fù)雜性,加之地方各級(jí)知識(shí)產(chǎn)權(quán)局缺乏市場(chǎng)監(jiān)管力量,無(wú)傳統(tǒng)行政力量可資依附,相對(duì)于商標(biāo)的行政執(zhí)法等顯得薄弱。因此,各地方知識(shí)產(chǎn)權(quán)局近年相繼成立專利執(zhí)法機(jī)構(gòu),積極推動(dòng)專利執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。

(二)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法輔助體系

自2010年以來(lái),國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局主導(dǎo)成立了17家直接延伸和觸及特定產(chǎn)業(yè)的綜合性“執(zhí)法派出機(jī)構(gòu)”——快速維權(quán)中心,便利權(quán)利人維權(quán)和執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法。不少地方專利保護(hù)條例明確了維權(quán)中心的法律地位。國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局還主導(dǎo)成立了越來(lái)越多的知識(shí)產(chǎn)權(quán)維權(quán)援助中心,以提高權(quán)利人的維權(quán)能力，并依托之建立專利侵權(quán)判定咨詢機(jī)制、專利糾紛快速調(diào)解機(jī)制以及區(qū)域執(zhí)法辦案協(xié)作調(diào)度機(jī)制,健全專利保護(hù)重點(diǎn)聯(lián)系機(jī)制,從而形成全國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)維權(quán)援助工作體系[1]。國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局還設(shè)置了12330維權(quán)援助與舉報(bào)投訴熱線。

十年間，知識(shí)產(chǎn)權(quán)海外維權(quán)機(jī)制建設(shè)也不斷推進(jìn)，包括兩部分：一部分是對(duì)我國(guó)權(quán)利人知識(shí)產(chǎn)權(quán)被侵犯的應(yīng)對(duì),主要是在《對(duì)外貿(mào)易法》第31條的基礎(chǔ)上部署維權(quán)工作；另一部分是中國(guó)企業(yè)在海外被控侵權(quán)時(shí),對(duì)我國(guó)企業(yè)合法權(quán)利的維護(hù)。知識(shí)產(chǎn)權(quán)海外維權(quán)工作主要由商務(wù)部、國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局承擔(dān),前工商總局、版權(quán)局、前工信部、前農(nóng)業(yè)部等其他相關(guān)部門(mén)協(xié)同合作。各部門(mén)出臺(tái)了系列文件,規(guī)范知識(shí)產(chǎn)權(quán)海外維權(quán)的援助對(duì)象、內(nèi)容、程序等工作細(xì)節(jié)。地方層面,江蘇、湖北及長(zhǎng)沙、杭州等地發(fā)布了相關(guān)文件，以推動(dòng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)海外維權(quán)援助工作。

上述國(guó)內(nèi)維權(quán)援助機(jī)制,包括12330熱線和知識(shí)產(chǎn)權(quán)維權(quán)援助中心,也是海外維權(quán)機(jī)制的支撐。此外,政府及民間組織設(shè)立了專門(mén)機(jī)構(gòu)為知識(shí)產(chǎn)權(quán)海外維權(quán)提供針對(duì)性服務(wù),主要包括企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)海外維權(quán)援助中心、海外知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律援助平臺(tái)、“智南針”網(wǎng)、中國(guó)企業(yè)境外商務(wù)投訴服務(wù)中心、海淀區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)海外維權(quán)援助基地和行業(yè)協(xié)會(huì)等民間團(tuán)體。

(三)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的程序、標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法力度

行政執(zhí)法力度有多個(gè)維度,除了通常容易引起注意的處罰力度(主要是但不限于罰沒(méi)金額)之外,還包括嚴(yán)格執(zhí)法、不予放縱以及在行政處罰之后保障執(zhí)法效果的其他措施。這三個(gè)維度從時(shí)間上看實(shí)際上是行政執(zhí)法的前期、中期和后期三個(gè)階段。

從前期來(lái)看,各部門(mén)頒布了一系列規(guī)章,規(guī)范行政執(zhí)法的程序、標(biāo)準(zhǔn)等。當(dāng)然程序和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范不僅僅是保障嚴(yán)格執(zhí)法，也是對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)利的保障?；旧纤兄R(shí)產(chǎn)權(quán)門(mén)類均有關(guān)于行政執(zhí)法的程序性規(guī)定。但涉及實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)時(shí),一些小眾知識(shí)產(chǎn)權(quán),包括地理標(biāo)志、集成電路布圖設(shè)計(jì)和植物新品種,則缺乏相關(guān)規(guī)范。另一問(wèn)題是當(dāng)前的規(guī)范性文件對(duì)指導(dǎo)一線執(zhí)法人員執(zhí)法活動(dòng)是否足夠,尤其是對(duì)涉及技術(shù)的執(zhí)法尤為突出?？紤]到涉及專利和商業(yè)秘密的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)《專利侵權(quán)判定和假冒專利行為認(rèn)定指南(試行)》和《商業(yè)秘密保護(hù)工作手冊(cè)》分別在2014年、2016年才出臺(tái),實(shí)踐中的效果尚需觀察。

從中期的罰沒(méi)金額來(lái)看，商標(biāo)行政執(zhí)法案均罰沒(méi)金額自2014年始有較大提高(2007年0.83萬(wàn)元,2016年1.26萬(wàn)元,上升51.8%)，此因2014年新《商標(biāo)法》加大對(duì)注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)的保護(hù)力度,增加了商標(biāo)侵權(quán)行為的種類,規(guī)定了對(duì)商標(biāo)侵權(quán)行為的法定從重處罰情節(jié),并基于涉案金額進(jìn)一步規(guī)范了行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)。版權(quán)方面,2005年，國(guó)家版權(quán)局聯(lián)合國(guó)家網(wǎng)信辦、前工信部和公安部啟動(dòng)打擊網(wǎng)絡(luò)盜版侵權(quán)的“劍網(wǎng)行動(dòng)”，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)熱點(diǎn)查辦案件5 560起,罰款2 043萬(wàn)元。《綱要》實(shí)施以來(lái),全國(guó)各級(jí)文化行政部門(mén)和文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)辦結(jié)互聯(lián)網(wǎng)文化案件5 211件,罰款3 800余萬(wàn)元，案均行政處罰力度與商標(biāo)案件不相上下。技術(shù)類案件方面,根據(jù)前工商總局?jǐn)?shù)據(jù),2008年以來(lái),共查處侵犯商業(yè)秘密案件903件,罰沒(méi)金額1 981.52萬(wàn)元，案均2.19萬(wàn)元。

從后期配套措施來(lái)看，前工商總局積極推進(jìn)假冒偽劣商品侵權(quán)的行政處罰案件信息公開(kāi)。2014年,前工商總局制定下發(fā)了《關(guān)于依法公開(kāi)制售假冒偽劣商品和侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政處罰案件信息的意見(jiàn)(試行)》,指導(dǎo)各地工商機(jī)關(guān)認(rèn)真做好依法公開(kāi)相關(guān)行政處罰案件信息工作,同時(shí)不斷完善商標(biāo)行政執(zhí)法信息共享平臺(tái)建設(shè),利用信息化手段加強(qiáng)商標(biāo)監(jiān)管工作。前工商總局積極探索商標(biāo)保護(hù)長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制,對(duì)大型商品批發(fā)零售市場(chǎng)中的商標(biāo)侵權(quán)假冒行為進(jìn)行了重點(diǎn)整治,強(qiáng)調(diào)標(biāo)本兼治。

(四)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的部門(mén)協(xié)作和跨地區(qū)協(xié)作

第一，專項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)與常態(tài)化的跨部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制相結(jié)合。各級(jí)版權(quán)管理部門(mén)加強(qiáng)對(duì)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法的業(yè)務(wù)指導(dǎo),提升業(yè)務(wù)水平和執(zhí)法能力,構(gòu)建以版權(quán)管理為基礎(chǔ)、以文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法部門(mén)為骨干的版權(quán)執(zhí)法監(jiān)管工作機(jī)制。各級(jí)版權(quán)行政管理部門(mén)積極加強(qiáng)同新聞出版、廣播電視、掃黃打非、通信管理、互聯(lián)網(wǎng)信息管理、公安、工商、商務(wù)部、海關(guān)等部門(mén)的協(xié)作，逐步形成了以版權(quán)部門(mén)為平臺(tái),多部門(mén)共同參與、密切配合的打擊盜版侵權(quán)的工作格局。

2008年，公安部分別會(huì)同前工商總局、海關(guān)總署、國(guó)家版權(quán)局等部門(mén)下發(fā)了《關(guān)于建立協(xié)作配合機(jī)制共同加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作的通知》,建立了部委知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)協(xié)調(diào)會(huì)商機(jī)制。2010年10月到2011年6月,開(kāi)展了為期9個(gè)月的打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品即“雙打”專項(xiàng)行動(dòng)。該專項(xiàng)行動(dòng)結(jié)束后,2011年11月,國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品工作的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[1611]37號(hào)),將“雙打”專項(xiàng)行動(dòng)常態(tài)化。

2017年9月,國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局協(xié)同公安部、前工商總局、前新聞出版廣電總局、最高法、最高檢等12部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《外商投資企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)行動(dòng)方案》，于2017年9月至12月在全國(guó)范圍內(nèi)集中打擊侵犯外商投資企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)違法犯罪行為[2]。

第二，跨地區(qū)執(zhí)法機(jī)制和跨境執(zhí)法合作機(jī)制不斷完善。在全國(guó)專利執(zhí)法協(xié)作機(jī)制基礎(chǔ)上,泛珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海、中部16省市、西部12省區(qū)市、東北三省等跨省專利執(zhí)法協(xié)作機(jī)制不斷深化[3]；廣東、四川、河南、湖南等省內(nèi)執(zhí)法協(xié)作機(jī)制逐步完善[4]?？鐓^(qū)域商標(biāo)執(zhí)法協(xié)作得以大力推進(jìn),2016年召開(kāi)了京津冀、長(zhǎng)三角、泛珠三角區(qū)域的商標(biāo)行政執(zhí)法區(qū)域協(xié)作座談會(huì)[5]。在江蘇、浙江、上海等地區(qū)推動(dòng)建立了長(zhǎng)三角版權(quán)執(zhí)法協(xié)作機(jī)制[6]。與我國(guó)香港特別行政區(qū)海關(guān)簽署多項(xiàng)合作安排,推動(dòng)建立粵港澳知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件協(xié)作處理機(jī)制[6]。與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)智慧財(cái)產(chǎn)部門(mén)簽訂了《海峽兩岸知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)合作協(xié)議》。

開(kāi)展了與相關(guān)國(guó)際組織和境外執(zhí)法部門(mén)的聯(lián)合執(zhí)法,加強(qiáng)對(duì)外合作,維護(hù)我國(guó)權(quán)利人在海外的合法權(quán)利。加強(qiáng)與國(guó)外權(quán)利人組織的合作,構(gòu)建打擊跨國(guó)盜版侵權(quán)行為的信息溝通機(jī)制。在“劍網(wǎng)行動(dòng)”等專項(xiàng)行動(dòng)中,針對(duì)美國(guó)電影協(xié)會(huì)、國(guó)際唱片業(yè)協(xié)會(huì)、商業(yè)軟件聯(lián)盟、國(guó)際出版商協(xié)會(huì)等權(quán)利人組織投訴的案件,開(kāi)展了積極的國(guó)際合作,處理了天線視頻案、射手網(wǎng)案、番茄花園案等國(guó)內(nèi)外有較大影響的案件[7]。根據(jù)前農(nóng)業(yè)部介紹,中國(guó)與歐、美、日、韓、格魯吉亞、大湄公河次區(qū)域(泰國(guó)、老撾等五國(guó))、歐亞地區(qū)等在地理標(biāo)志領(lǐng)域的合作也越來(lái)越多。

(五)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的海關(guān)執(zhí)法保護(hù)

《知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例》第二條明確我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)須覆蓋貨物進(jìn)口和出口兩個(gè)環(huán)節(jié)。美、日及我國(guó)香港僅在進(jìn)口環(huán)節(jié)涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù),而歐盟海關(guān)對(duì)進(jìn)口環(huán)節(jié)實(shí)施強(qiáng)制保護(hù)但出口環(huán)節(jié)是選擇性的。因此,我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)的范圍超過(guò)很多發(fā)達(dá)國(guó)家[8](P31)。但在專利、商標(biāo)、著作權(quán)、地理標(biāo)志、植物新品種、集成電路布圖設(shè)計(jì)六種權(quán)利類型中,我國(guó)海關(guān)僅監(jiān)管前三者。為落實(shí)《綱要》對(duì)加強(qiáng)邊境保護(hù)的要求,提高海關(guān)執(zhí)法效率,海關(guān)總署對(duì)全國(guó)海關(guān)進(jìn)行了統(tǒng)一部署,結(jié)合現(xiàn)代海關(guān)監(jiān)管技術(shù)進(jìn)行綜合應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)分析,依照侵權(quán)貨物的出入關(guān)動(dòng)向,在近十年內(nèi)開(kāi)展了多次專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)。

我國(guó)海關(guān)扣留貨物所涉知識(shí)產(chǎn)權(quán)類型以商標(biāo)專用權(quán)為主,涉商標(biāo)專用權(quán)侵權(quán)貨物被扣留數(shù)量均占當(dāng)年扣留貨物總量的94%以上,且查扣量呈逐年下降趨勢(shì)(2007年近3.3億件,2016年4 100萬(wàn)件)。涉專利權(quán)、著作權(quán)和奧林匹克標(biāo)志的查扣貨物占比較小。但與商標(biāo)案件呈整體下降趨勢(shì)不同,專利權(quán)、著作權(quán)呈現(xiàn)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)民事和行政執(zhí)法案件類似的年度趨勢(shì),即2011/2012年為頂峰。

海關(guān)進(jìn)口環(huán)節(jié)查扣的侵權(quán)嫌疑貨物呈波動(dòng)式增長(zhǎng)。 2016年查扣貨物約44萬(wàn)件, 相較2008年的23萬(wàn)件增長(zhǎng)顯著。對(duì)比進(jìn)口環(huán)節(jié),全部被扣留貨物中近99%是在出口環(huán)節(jié)被扣留的。海關(guān)在出口環(huán)節(jié)查扣的侵權(quán)嫌疑貨物整體呈下降趨勢(shì),2016年近4 200萬(wàn)件,相較于2008年的6.4億件下降幅度明顯。這說(shuō)明我國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的侵權(quán)活動(dòng)已經(jīng)減弱，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)加強(qiáng)。

二、知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法之成效與不足

(一)行政執(zhí)法能力不斷增強(qiáng),但過(guò)于分散

專利行政執(zhí)法能力的增強(qiáng)最為突出。2008—2016年,專利行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理的專利違法和侵權(quán)案件一直呈上升態(tài)勢(shì)，尤其自2012年開(kāi)始,作為對(duì)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局加強(qiáng)行政執(zhí)法[9]的回應(yīng),專利行政執(zhí)法案量迅速增長(zhǎng),其中侵權(quán)糾紛和其他糾紛十年間增長(zhǎng)了大約15倍,而所處理的假冒專利違法增長(zhǎng)了三十多倍。在2011—2012年,工商行政管理機(jī)關(guān)向刑事司法機(jī)關(guān)移送的商標(biāo)案件為2008年的11倍多，商標(biāo)行政執(zhí)法案量比2007年增加約六成。商業(yè)秘密的行政執(zhí)法案量從2007年的60件增加到2012年的81件,地理標(biāo)志行政執(zhí)法案量從2008年的39件增長(zhǎng)到2011年的159件。著作權(quán)行政執(zhí)法案量2011年比2008年增加約三成,向刑事司法機(jī)關(guān)移送的案量2012年創(chuàng)紀(jì)錄地達(dá)到858件,與2008年的10件形成鮮明對(duì)照。海關(guān)扣留侵犯專利權(quán)和侵犯版權(quán)貨物也在2011/2012年達(dá)到高峰,前者2012年約為2008年的3倍;后者2011年是2008年的90倍。

行政執(zhí)法能力的增強(qiáng)還體現(xiàn)在應(yīng)對(duì)復(fù)雜案件的能力上,包括涉及技術(shù)的侵權(quán)案件,或與新業(yè)態(tài)有關(guān)的侵權(quán)案件,例如網(wǎng)絡(luò)上的侵權(quán)活動(dòng)等。此外,在案件大量增長(zhǎng)的情況下,行政執(zhí)法案件的息爭(zhēng)率(未提起行政訴訟的比例)超過(guò)99%，且在高位上略有增長(zhǎng),至少部分體現(xiàn)了行政執(zhí)法的質(zhì)量。

但各知識(shí)產(chǎn)權(quán)門(mén)類的執(zhí)法機(jī)構(gòu)總的來(lái)說(shuō)過(guò)于分散。我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政體制機(jī)制的形成,一開(kāi)始就分別依附于科技管理和市場(chǎng)監(jiān)督等體制機(jī)制,缺乏整體性、自主性和主體意識(shí)[1]。具體來(lái)看,在我國(guó)行政部門(mén)的垂直體系下,授權(quán)/登記部門(mén)本身(或其下級(jí)政府對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu))同時(shí)亦為行政執(zhí)法部門(mén)，授權(quán)/登記部門(mén)有前農(nóng)業(yè)部、前林業(yè)局、前新聞出版廣電總局、文化部、前工商總局、前質(zhì)檢總局6家，在管理監(jiān)督部門(mén)較為分散的情況下,行政執(zhí)法同樣分散,另加海關(guān)(邊境執(zhí)法)和公安部門(mén)(刑事執(zhí)法),共有8家。其中,較分散的有前農(nóng)業(yè)部和前林業(yè)局分別管理的植物新品種，由前新聞出版廣電總局和文化部共同管理的版權(quán)行政執(zhí)法。最分散的是地理標(biāo)志,分別由前工商總局商標(biāo)局(集體商標(biāo)/證明商標(biāo))、前質(zhì)檢總局(地理標(biāo)志產(chǎn)品)和前農(nóng)業(yè)部(農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志)各自管理。

總的來(lái)說(shuō),專利、商標(biāo)、著作權(quán)三大知識(shí)產(chǎn)權(quán)分離,加上著作權(quán)、地理標(biāo)志、植物新品種各自的多頭管理,執(zhí)法力量分散而不集中,導(dǎo)致執(zhí)法效率和效果受到相應(yīng)影響。相對(duì)于巨大的授權(quán)量,行政執(zhí)法數(shù)量較少。對(duì)于既按行政區(qū)劃設(shè)置、又按權(quán)利類型分管的執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言,易出現(xiàn)案量低、專業(yè)性弱、工作量波動(dòng)大等弊端,進(jìn)一步導(dǎo)致知識(shí)產(chǎn)權(quán)維權(quán)周期長(zhǎng)、成本高、效率低、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一致等問(wèn)題,不適應(yīng)“放管服”改革的需要。例如在國(guó)家層面,專利和集成電路布圖設(shè)計(jì)執(zhí)法力量薄弱;國(guó)家版權(quán)局在行政執(zhí)法過(guò)程中,須文化部門(mén)、工商部門(mén)和公安機(jī)關(guān)等多部門(mén)協(xié)助；而同為技術(shù)標(biāo)的商業(yè)秘密由工商局執(zhí)法,專利則由知識(shí)產(chǎn)權(quán)局執(zhí)法。地方層面,省級(jí)版權(quán)管理部門(mén)與下級(jí)文化部門(mén)之間存在管理上的掣肘。地理標(biāo)志和植物新品種更是在中央即分割為多塊;多頭管理還導(dǎo)致不能用同一個(gè)聲音說(shuō)話,造成國(guó)際交流合作的障礙,加大了意見(jiàn)協(xié)調(diào)與統(tǒng)一的難度,不利于維護(hù)國(guó)家利益。

作為知識(shí)產(chǎn)權(quán)綜合管理改革試點(diǎn)工作的成果,在自2010年起探索專利權(quán)、著作權(quán)行政管理的“二合一”的基礎(chǔ)上,長(zhǎng)沙率先在省會(huì)城市實(shí)現(xiàn)專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、著作權(quán)行政管理“三權(quán)合一”[11]。此有益經(jīng)驗(yàn)值得廣泛推廣。

(二)權(quán)利得到有效保護(hù),但處罰力度仍有所欠缺

根據(jù)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局所做知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)社會(huì)滿意度調(diào)查,從2012—2016年,侵權(quán)活動(dòng)減弱，體現(xiàn)在侵權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重程度和侵權(quán)現(xiàn)象減少程度兩個(gè)指標(biāo)上。這是行政執(zhí)法與司法保護(hù)緊密配合的結(jié)果。就行政執(zhí)法而言,行政執(zhí)法案件總量與年度新增知識(shí)產(chǎn)權(quán)總量(各門(mén)類知識(shí)產(chǎn)權(quán)登記/授權(quán)/頒證量之和)之比,總體來(lái)說(shuō)呈下降趨勢(shì)。2015年與2008年相比下降約三分之二,與2011年的高峰相比下降約四分之三。這說(shuō)明,相對(duì)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)總量,知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛的相對(duì)比例下降了,知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛得到了抑制。此外,海關(guān)出口扣留貨物數(shù)量是最顯著指標(biāo),從2007年(3.3億件)到2016年(4100萬(wàn)件)基本上一直處于下降狀態(tài),且幅度明顯。不過(guò),從絕對(duì)數(shù)量來(lái)看,知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)活動(dòng)和糾紛仍在增長(zhǎng)中。

如前文所述,知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法處罰力度有所改善，但仍有待提升。例如,商標(biāo)執(zhí)法案均罰沒(méi)價(jià)值即使增長(zhǎng)后也并不高,不過(guò)1萬(wàn)元左右。若考慮2007—2016年同期通貨膨脹率34.68%,案均罰沒(méi)金額實(shí)際上漲僅12.7%,效果并不明顯。侵犯商業(yè)秘密案件案均罰沒(méi)金額2.19萬(wàn)元,只是商標(biāo)、著作權(quán)等非技術(shù)類案件案均罰沒(méi)金額的2～3倍,并未充分體現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)造的價(jià)值。尤其是,2017年《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第21條已將侵犯商業(yè)秘密的行政處罰上限提高到300萬(wàn)元,《專利法》第四次修改亦擬將假冒專利行政處罰上限從20萬(wàn)元提高到25萬(wàn)元,考慮立法的上述變化及行政處罰與立法上限的差距,行政處罰的實(shí)際力度反而下降了,未達(dá)立法之預(yù)期。

(三)行政執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)取得成效,但運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法存有弊端

《綱要》實(shí)施以來(lái),各行政執(zhí)法部門(mén)每年都開(kāi)展多項(xiàng)專項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng),取得顯著成效。國(guó)家版權(quán)局聯(lián)合國(guó)家網(wǎng)信辦、前工信部和公安部啟動(dòng)的“劍網(wǎng)行動(dòng)”執(zhí)法效果明顯。專利領(lǐng)域自2008年以來(lái)分別進(jìn)行了“雷雨”“天網(wǎng)”“雙打”“護(hù)航”“閃電”等專項(xiàng)行動(dòng)。商標(biāo)領(lǐng)域,自《綱要》頒布實(shí)施以來(lái)至2016年,對(duì)反復(fù)侵權(quán)、群體性侵權(quán)及大規(guī)模假冒行為,有計(jì)劃、有重點(diǎn)地開(kāi)展了商標(biāo)保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng),如“雙打”“傍名牌”、地理標(biāo)志、迪斯尼、“清風(fēng)”等專項(xiàng)執(zhí)法,嚴(yán)厲打擊了商標(biāo)侵權(quán)違法行為。同時(shí)，結(jié)合奧運(yùn)會(huì)、世博會(huì)、亞運(yùn)會(huì)、青奧會(huì)等重大活動(dòng)積極展開(kāi)商標(biāo)專項(xiàng)行動(dòng),保障活動(dòng)的順利舉行。

尤其是“雙打”行動(dòng)產(chǎn)生了極為顯著的效果,形成了各種數(shù)據(jù)的分水嶺。幾乎所有權(quán)利類型的行政執(zhí)法(包括海關(guān)執(zhí)法)和刑事司法案件均在2011/2012年達(dá)到頂峰。非專利知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行政執(zhí)法,包括各種商標(biāo)行政執(zhí)法類型以及地理標(biāo)志、版權(quán)、商業(yè)秘密的行政執(zhí)法均呈相似變化規(guī)律,大體以2011年前后的“雙打”活動(dòng)為界,此前逐年增加,此后則逐年降低，這體現(xiàn)了“雙打”在2011年的突出成果以及隨后“雙打”活動(dòng)持續(xù)進(jìn)行所產(chǎn)生的減少違法犯罪活動(dòng)的成效。行政執(zhí)法移送公安機(jī)關(guān)追訴犯罪的數(shù)量也呈相同規(guī)律,由于移送案件比行政執(zhí)法有滯后性,頂峰出現(xiàn)在2012年。

行政執(zhí)法和刑事司法的執(zhí)法對(duì)象,往往是非善意經(jīng)營(yíng)者,他們瞄準(zhǔn)的往往是低成本、短時(shí)間能夠大規(guī)模實(shí)施從而獲得較高收益的產(chǎn)品。換言之,是技術(shù)含量不夠高的產(chǎn)品。知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件量在2011—2012年之前的增長(zhǎng),一方面意味著行政和司法機(jī)關(guān)處理了不斷增長(zhǎng)的案件，并具備相應(yīng)能力；另一方面也意味著“低端”侵權(quán)的肆虐,說(shuō)明市場(chǎng)秩序不夠健康、侵權(quán)活動(dòng)比較猖獗。這正是2010—2011年“雙打”行動(dòng)的必要性所在。例如，在植物新品種方面,行政執(zhí)法有力打擊和取締了那些明目張膽地直接采用“套牌”和“虛假標(biāo)識(shí)”等手段實(shí)施的簡(jiǎn)單侵權(quán)行為。

同時(shí), 數(shù)據(jù)表明， 2011/2012年案量的增長(zhǎng)并不完全是因?yàn)椤半p打”行動(dòng)本身造成的(例如“雙打”過(guò)程中過(guò)于嚴(yán)厲的執(zhí)法), 因?yàn)樵?010年之前各種案量也有增長(zhǎng)。 2011/2012年之后, 行政執(zhí)法和刑事司法案量均下降, 說(shuō)明低端侵權(quán)活動(dòng)得到抑制, 市場(chǎng)秩序好轉(zhuǎn)。 而行政執(zhí)法案量(專利除外)甚至下降到低于2008年, 刑事案量雖也下降， 但相對(duì)來(lái)說(shuō)停留于較高水平, 這說(shuō)明“雙打”之后加強(qiáng)了刑事司法力度。

民事案件的變化趨勢(shì)也印證了“雙打”行動(dòng)的效果。自2013年開(kāi)始,一審民事案件增幅趨緩,審理難度增大。行政執(zhí)法和“雙打”行動(dòng)在2011/2012年之后在減少行政違法的同時(shí),也起到了減少民事訴訟的作用。因此,民事訴訟案量拐點(diǎn)的出現(xiàn)說(shuō)明行政和刑事執(zhí)法以及“雙打”的效果是客觀的。

總的來(lái)看,大量專項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng),尤其是“雙打”專項(xiàng)執(zhí)法,取得了卓越的成效,有效打擊和減少了惡性侵權(quán)、違法行為。但是,運(yùn)動(dòng)性執(zhí)法、集中性執(zhí)法存在時(shí)間上和空間上的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和不公正,無(wú)法給公眾準(zhǔn)確的預(yù)期和行動(dòng)指南,甚至可能造成暫時(shí)性和局部性的過(guò)度執(zhí)法,有損公眾利益。

三、我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法與司法保護(hù)、行政調(diào)解的協(xié)調(diào)

(一)行政執(zhí)法與民事保護(hù)、刑事保護(hù)的分工和配合

知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法與民事保護(hù)相結(jié)合是我國(guó)一大特色。權(quán)利人的知識(shí)產(chǎn)權(quán)受到侵害時(shí),權(quán)利人可選擇向法院起訴,以尋求制止侵權(quán)行為,并/或獲得侵權(quán)損害賠償。在很多情況下,權(quán)利人也可選擇請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)制止侵權(quán)。行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定侵權(quán)成立時(shí)可責(zé)令侵權(quán)人停止侵權(quán)行為,并處罰款。知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法還包括針對(duì)非侵權(quán)行為的其他行政執(zhí)法,例如針對(duì)假冒專利行為。對(duì)某些侵權(quán)行為,行政機(jī)關(guān)也可主動(dòng)執(zhí)法,例如侵犯注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)的行為。當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)處理的,可向法院提起行政訴訟。

但是,蘋(píng)果電腦貿(mào)易(上海)有限公司等訴北京市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等一案[注]蘋(píng)果電腦貿(mào)易(上海)有限公司、北京中復(fù)電訊設(shè)備有限公司訴北京市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、第三人深圳市佰利營(yíng)銷服務(wù)有限公司等專利侵權(quán)行政處理行政糾紛案,(2016)京73行初2648號(hào)判決書(shū)。表明,涉技術(shù)的行政執(zhí)法能力仍有待提升,并須合理界定行政執(zhí)法的界限。又如在植物新品種方面,對(duì)于那些借助一定技術(shù)手段所實(shí)施的侵犯植物品種權(quán)的違法行為,行政執(zhí)法部門(mén)能力有限,因?yàn)殍b定和確認(rèn)這類侵權(quán)行為須借助DNA基因指紋圖譜或其他專業(yè)技術(shù)手段才能完成。因此,面對(duì)較為復(fù)雜的案件,行政機(jī)關(guān)應(yīng)保持謙抑,建議當(dāng)事人尋求司法機(jī)關(guān)處理。

我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)違法犯罪是由行政執(zhí)法和刑事司法共同保護(hù)的,是獨(dú)具中國(guó)特色的知識(shí)產(chǎn)權(quán)刑事司法保護(hù)。世界上大部分國(guó)家對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)違法犯罪均由刑法保護(hù),在刑法里分輕行為和重行為。而在我國(guó)輕行為適用行政制裁,重行為才適用刑事制裁，因此，我國(guó)的行政執(zhí)法包含兩部分:一部分作為對(duì)民事訴訟的補(bǔ)充，另一部分則是分擔(dān)刑事保護(hù)職能。這種行政和刑事的兩分法在實(shí)踐中促成了我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的“兩法銜接”(行政執(zhí)法與刑事司法銜接)機(jī)制。

十年來(lái),最高檢及各級(jí)檢察機(jī)關(guān)積極推進(jìn)建立健全上述“兩法銜接”機(jī)制，一方面,督促公安機(jī)關(guān)的立案?jìng)刹楣ぷ鳌?007年1月至2016 年12月,全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪案件1 338件，涉案1 998人,通知公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榍址钢R(shí)產(chǎn)權(quán)案件144件，涉案177人。另一方面,積極推動(dòng)全國(guó)“兩法銜接”信息共享平臺(tái)建設(shè)。根據(jù)設(shè)在商務(wù)部的全國(guó)打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品工作領(lǐng)導(dǎo)小組提供的信息,全國(guó)“兩法銜接”信息共享系統(tǒng)中央平臺(tái)正式上線運(yùn)行,全國(guó)30個(gè)省區(qū)市已建成“兩法銜接”信息共享平臺(tái),實(shí)現(xiàn)中央、省、市、縣四級(jí)行政執(zhí)法與刑事司法案件信息互聯(lián)共享,已錄入案件信息45萬(wàn)余條。通過(guò)近年我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)“兩法銜接”工作的有序開(kāi)展,知識(shí)產(chǎn)權(quán)刑事犯罪案件的移送在量上總體有所增長(zhǎng)。在2008—2016年間,各級(jí)行政執(zhí)法部門(mén)共向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件36 810件。

分期來(lái)看,同樣是以緊隨“雙打”之后的2012年為頂峰，體現(xiàn)了侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)行為從增加到減少的過(guò)程,也體現(xiàn)了執(zhí)法活動(dòng)包括“兩法銜接”工作從加強(qiáng)到取得成效的過(guò)程。但是,如果放在行政查處案件和刑事案件總量的整個(gè)背景下來(lái)看,則“兩法銜接”工作的總體移交數(shù)量仍然偏低。

(二)行政執(zhí)法與行政調(diào)解的分工與配合

我國(guó)法律還規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的調(diào)解職能。行政調(diào)解是行政主體以服務(wù)者身份介入到知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛處理過(guò)程中,利用政府所特有的權(quán)威性和資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行居中調(diào)停。在行政執(zhí)法中,行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定侵權(quán)成立時(shí)可責(zé)令侵權(quán)人停止侵權(quán)行為，并可處以罰款,但就當(dāng)事人之間的侵權(quán)損害賠償問(wèn)題,行政機(jī)關(guān)僅能就賠償數(shù)額進(jìn)行調(diào)解,調(diào)解不成功的，當(dāng)事人仍需向法院提起民事訴訟。

2016年5月國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局發(fā)布的《專利糾紛行政調(diào)解指引(試行)》,對(duì)調(diào)解程序作出詳細(xì)規(guī)定,并針對(duì)專利權(quán)屬糾紛、署名糾紛、獎(jiǎng)酬糾紛、侵權(quán)損害賠償額計(jì)算等問(wèn)題的處理進(jìn)行指導(dǎo)。各地也通過(guò)各種政策推動(dòng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政調(diào)解。

從調(diào)解與行政執(zhí)法、司法的銜接來(lái)看,法院和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)享有了解法律法規(guī)、了解案情等優(yōu)勢(shì),并且調(diào)解(包括司法調(diào)解)和訴訟及行政處理可交替進(jìn)行,可以說(shuō)是“融合無(wú)間”,利于息訟止?fàn)帯５?若行政和司法機(jī)關(guān)過(guò)度介入調(diào)解,由于其權(quán)威性和掌握有行政和司法權(quán)力,易偏離法治公正而片面追求息訟止?fàn)?。例如深圳前海法院明確提出，“建立對(duì)拒絕接受合理調(diào)解方案當(dāng)事人的約束機(jī)制”[12]，就是權(quán)力干預(yù)調(diào)解的鮮活例子。因此，更好的方式是司法委托調(diào)解、行政委托調(diào)解(或直接由民間機(jī)構(gòu)或人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解)。司法委托調(diào)解已取得一些進(jìn)展和成績(jī)。而對(duì)于行政調(diào)解,目前尚未意識(shí)到調(diào)解與行政處理相混同的可能危害,需進(jìn)一步探索,或許應(yīng)使行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法與調(diào)解職能適當(dāng)分離。例如仿照司法委托調(diào)解推行行政委托調(diào)解制度,使得行政機(jī)構(gòu)不必耗費(fèi)大量精力在協(xié)調(diào)當(dāng)事人的訴求上,得以專注于執(zhí)法,同時(shí)不至于讓權(quán)力干預(yù)當(dāng)事人的選擇和判斷。

目前對(duì)調(diào)解協(xié)議的效力和執(zhí)行尚無(wú)有效約束機(jī)制。擬議中的《專利法》第四次修改可能納入行政調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)和執(zhí)行制度,但亟待更具普遍性的相關(guān)制度，以進(jìn)一步規(guī)范非訴調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容、效力及救濟(jì)措施。目前,行政調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)模式已在部分地區(qū)展開(kāi)試點(diǎn)工作，多省市開(kāi)展了調(diào)解書(shū)可得到司法確認(rèn)的律師調(diào)解試點(diǎn)[13]。

四、知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法體制、機(jī)制改革

(一)集中授權(quán)/登記機(jī)構(gòu),分離和加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)

在我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度和司法解釋體系已較為完備的情況下,未來(lái)進(jìn)一步提升知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平的關(guān)鍵在于統(tǒng)一高效的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)體系。與我國(guó)原有行政執(zhí)法與授權(quán)/登記機(jī)構(gòu)一體、從中央垂直到地方、但不同權(quán)利之間又比較分散的體系比較而言,美國(guó)的授權(quán)/登記部門(mén)較為集中,只有3家,即USPTO(專利、外觀設(shè)計(jì)、商標(biāo)、地理標(biāo)志、植物專利的審批)、版權(quán)辦公室(版權(quán)、集成電路的登記)和農(nóng)業(yè)部(植物新品種保護(hù)辦公室),且授權(quán)部門(mén)沒(méi)有中國(guó)意義上的行政執(zhí)法職能。然而美國(guó)有較多的獨(dú)立執(zhí)法部門(mén),包括ITC(進(jìn)口貿(mào)易知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法,337調(diào)查)、CBP(邊境執(zhí)法)、ICE(跨境刑事調(diào)查)、FBI(刑事執(zhí)法)、USTR(美國(guó)權(quán)利人的海外保護(hù),301調(diào)查)。即便如此,由于存在授權(quán)部門(mén)是否兼任執(zhí)法的區(qū)別,美國(guó)的執(zhí)法部門(mén)(5家)仍少于中國(guó)(8家),更為集中,其不同機(jī)構(gòu)的設(shè)置系基于執(zhí)法角度和功能的不同,而非權(quán)利類型的劃分。韓國(guó)、印度雖有細(xì)節(jié)的不同,但總體上與美國(guó)類似。

與美、韓、印體系相比,我國(guó)原有行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)看起來(lái)很多,實(shí)則均為授權(quán)/登記機(jī)構(gòu)或具有其他“本職”職能的被依附機(jī)構(gòu)“兼職”執(zhí)法,真正的專門(mén)執(zhí)法機(jī)構(gòu)卻并不強(qiáng)。例如美國(guó)有強(qiáng)大的ITC、USTR和ICE,韓國(guó)著作權(quán)保護(hù)院具有司法警察權(quán)限等。因此,宜參考美、韓、印的做法,集中授權(quán)/登記機(jī)構(gòu),也集中執(zhí)法機(jī)構(gòu)(就權(quán)利類型而言),并將二者分離。其原因在于,行政執(zhí)法作為一種準(zhǔn)司法活動(dòng),宜與授權(quán)確權(quán)機(jī)構(gòu)獨(dú)立,不能既做運(yùn)動(dòng)員又做裁判員,否則在行政執(zhí)法與權(quán)利有效性的審查之間易出現(xiàn)行政部門(mén)內(nèi)部的利益沖突。

按照此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案,大體將形成如下授權(quán)/登記及行政執(zhí)法體系[14-17]：即專利、集成電路布圖設(shè)計(jì)、商標(biāo)、地理標(biāo)志的授權(quán)/登記由國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局負(fù)責(zé),專利和商標(biāo)的行政執(zhí)法交由市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān),但國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局由市場(chǎng)監(jiān)督管理總局管理。此外,中共中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞出版和電影工作,對(duì)外加掛國(guó)家新聞出版署(國(guó)家版權(quán)局)的牌子。農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志和植物新品種的格局則基本未變。

改革后的授權(quán)/登記和行政執(zhí)法體系尚存一些不明確之處,例如在機(jī)構(gòu)改革方案中,國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局負(fù)責(zé)的集成電路布圖設(shè)計(jì)行政執(zhí)法、前工商總局負(fù)責(zé)的商業(yè)秘密執(zhí)法(公平交易局)以及前質(zhì)檢總局負(fù)責(zé)的地理標(biāo)志行政執(zhí)法未明示如何處理，且專利、集成電路布圖設(shè)計(jì)、商標(biāo)、地理標(biāo)志以及商業(yè)秘密在各層級(jí)的具體執(zhí)法機(jī)構(gòu)和機(jī)制尚不明確。版權(quán)局歸屬于中宣部之后,其執(zhí)法機(jī)構(gòu)和機(jī)制不明確是否有變化。

前述建議符合此次改革的總體方向,包括授權(quán)/登記與行政執(zhí)法各自的集中以及授權(quán)/登記和行政執(zhí)法的相對(duì)分離。但國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局管理,授權(quán)/登記和行政執(zhí)法的分離仍不徹底,留有利益沖突的隱患?？偟膩?lái)說(shuō)，授權(quán)和執(zhí)法主體分別減少了兩個(gè),但數(shù)量和分散度仍高于其他國(guó)家，其中的典型問(wèn)題包括：農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志同屬地理標(biāo)志,但仍由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理;植物新品種的審查、授權(quán)等機(jī)制跟專利十分相近,然而仍然分立,仍由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部及林業(yè)和草原局分頭管理。

著作權(quán)方面,如果跟農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志及植物新品種類似,國(guó)家版權(quán)局依附一個(gè)其他部門(mén)是為了從客體所接近的業(yè)務(wù)角度來(lái)方便管理的話,那么著作權(quán)跟一般作品、計(jì)算機(jī)軟件、電影、廣播電視均是高度關(guān)聯(lián)的,則新聞出版署(國(guó)家版權(quán)局)和國(guó)家電影局的分立(但均屬中宣部),進(jìn)而與國(guó)家廣播電視總局的分立,令人費(fèi)解。按版權(quán)法原理,與作品有關(guān)的著作權(quán)和鄰接權(quán)的產(chǎn)生和保護(hù),與作品在其他國(guó)家法律法規(guī)層面的合法性,是兩個(gè)獨(dú)立的問(wèn)題,就跟專利是否授權(quán),跟相關(guān)產(chǎn)品是否獲得其他市場(chǎng)準(zhǔn)入條件是兩個(gè)獨(dú)立問(wèn)題一樣,并不需要合并考慮。

地理標(biāo)志方面,由于我國(guó)地理標(biāo)志制度在《商標(biāo)法》(前商標(biāo)局)、《地理標(biāo)志產(chǎn)品保護(hù)規(guī)定》(前質(zhì)檢總局)、《農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志管理辦法》(前農(nóng)業(yè)部)三套體系下運(yùn)行,三種保護(hù)類型并行,各自為政,出現(xiàn)了法律法規(guī)交叉重疊、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)多頭執(zhí)法、管理的現(xiàn)象,很容易造成部門(mén)利益沖突和行業(yè)管理混亂,不利于推進(jìn)相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志的保護(hù)和良性發(fā)展[18]。早在2011年,中央編辦發(fā)布意見(jiàn),明確要按照便利申請(qǐng)、統(tǒng)一對(duì)外、加強(qiáng)保護(hù)的原則,在現(xiàn)有職責(zé)分工的基礎(chǔ)上,整合業(yè)務(wù)流程,統(tǒng)一相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn),發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，形成合力,加大對(duì)地理標(biāo)志的培育和保護(hù)力度。要求前工商總局與前農(nóng)業(yè)部、前質(zhì)檢總局建立聯(lián)合認(rèn)定機(jī)制,統(tǒng)一受理地理標(biāo)志保護(hù)申請(qǐng),三個(gè)部門(mén)按照職責(zé)從不同角度分別進(jìn)行審核,在此基礎(chǔ)上統(tǒng)一標(biāo)識(shí)并共同發(fā)布[19]。如今近7年過(guò)去,此次機(jī)構(gòu)改革對(duì)于地理標(biāo)志來(lái)說(shuō)仍然只走了一半的路，三機(jī)構(gòu)變兩機(jī)構(gòu),各種利益沖突會(huì)少一些,但未解決根本問(wèn)題。最終,我國(guó)地理標(biāo)志保護(hù)工作仍必須形成協(xié)調(diào)機(jī)制或統(tǒng)一機(jī)制,才能實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)。

植物新品種的問(wèn)題看起來(lái)并不嚴(yán)重, 因?yàn)槠渑c專利有良好的分界, 農(nóng)業(yè)和林業(yè)植物新品種之間按物種也有清晰的劃分。 不過(guò), 考慮到授權(quán)部門(mén)與執(zhí)法部門(mén)之間可能的利益沖突以及其與專利制度的相似性, 宜將授權(quán)部門(mén)與國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局合并, 將行政執(zhí)法留在具有業(yè)務(wù)便利性的前農(nóng)業(yè)部及林業(yè)和草原局。

此外,還應(yīng)采取更多措施,豐富和強(qiáng)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)。例如,對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管總局的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu),可賦予其警察權(quán)限,能夠直接進(jìn)行刑事調(diào)查并移送檢察院起訴?？赏晟啤秾?duì)外貿(mào)易法》有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)條款,單設(shè)準(zhǔn)司法行政機(jī)構(gòu)行使類似于ITC和USTR的外貿(mào)監(jiān)管職能。或令前述市場(chǎng)監(jiān)管總局之行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)擁有此等職能。作為準(zhǔn)司法外貿(mào)監(jiān)管職能的配套,可將海關(guān)監(jiān)管從目前的三種權(quán)利,擴(kuò)展到所有知識(shí)產(chǎn)權(quán)。例如在韓國(guó),商標(biāo)權(quán)、著作權(quán)、植物品種權(quán)、地理標(biāo)志權(quán)、發(fā)明專利權(quán)、外觀設(shè)計(jì)專利權(quán)共6種權(quán)利可以向關(guān)稅廳申請(qǐng)備案。歐盟《第608/2013號(hào)歐洲議會(huì)和理事會(huì)條例》將知識(shí)產(chǎn)權(quán)邊境保護(hù)范圍擴(kuò)至已公開(kāi)的所有知識(shí)產(chǎn)權(quán)。日本也將植物新品種、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)貨物、著作鄰接權(quán)納入邊境保護(hù)范疇。因此,擴(kuò)大知識(shí)產(chǎn)權(quán)邊境保護(hù)范圍，并提升保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)已是一種必然趨勢(shì)[20]。

(二)進(jìn)一步完善行政執(zhí)法機(jī)制

進(jìn)一步完善行政執(zhí)法機(jī)制包括:完善執(zhí)法程序，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)處罰力度，適度把握行政執(zhí)法與司法保護(hù)界限，加強(qiáng)日常執(zhí)法，減少運(yùn)動(dòng)性執(zhí)法。

與司法隊(duì)伍相比,行政執(zhí)法隊(duì)伍更容易依賴于行政權(quán)力而忽視程序的合法性。前述蘋(píng)果電腦貿(mào)易(上海)等訴北京市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等一案，不僅暴露了行政執(zhí)法隊(duì)伍對(duì)復(fù)雜實(shí)體問(wèn)題的處理能力有限,也暴露了程序上的薄弱環(huán)節(jié)。在依法治國(guó)、依法行政的大背景下,行政執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念,不僅要重實(shí)體,而且要重程序。

執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一有兩個(gè)維度:一是同案同判,相應(yīng)地,不同案件,應(yīng)體現(xiàn)其不同價(jià)值;二是行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與司法保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。對(duì)前者,以前在執(zhí)法機(jī)構(gòu)分散的情況下,至多只能做到各執(zhí)法機(jī)構(gòu)自己所負(fù)責(zé)的行政執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，在不同類型的知識(shí)產(chǎn)權(quán)之間則缺乏比例原則。比如,目前的行政執(zhí)法力度,尚未與知識(shí)產(chǎn)權(quán)的技術(shù)性、非技術(shù)性以及相應(yīng)立法上的處罰標(biāo)準(zhǔn)相匹配。在此次機(jī)構(gòu)改革之后,執(zhí)法機(jī)構(gòu)與以前相比相對(duì)集中,有助于執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。對(duì)后者,由于行政執(zhí)法仍可通過(guò)司法程序予以救濟(jì),二者的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)必定在行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的司法審查互動(dòng)中逐步達(dá)致。不過(guò),二者的統(tǒng)一有另一層面的含義，即行政執(zhí)法與司法保護(hù)的合理界限。行政執(zhí)法應(yīng)適度謙抑,認(rèn)識(shí)到某些知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛的高度專業(yè)性,將此類問(wèn)題留給司法機(jī)關(guān)去處理,自身僅著重于簡(jiǎn)單案件的處理,以發(fā)揮行政和司法各自的優(yōu)勢(shì),避免行政和司法資源的浪費(fèi)。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)除了例如如何判斷侵權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)外,還包括行政處罰的標(biāo)準(zhǔn),也就是力度。這方面,如前文所述目前在絕對(duì)值上有所提高,但相對(duì)于有效嚇阻侵權(quán)活動(dòng)的需要,相對(duì)于權(quán)利人的維權(quán)支出及維權(quán)難度(包括舉證難度),仍顯不夠。

不可否認(rèn),各種專項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)取得了明顯的效果。但在某種程度上說(shuō),運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法體現(xiàn)了執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)在時(shí)間上(運(yùn)動(dòng)中和運(yùn)動(dòng)外)和空間上(不同地域在不同時(shí)間的不同專項(xiàng)執(zhí)法)的不統(tǒng)一,從長(zhǎng)遠(yuǎn)效果來(lái)看無(wú)助于法治社會(huì)、法治政府和法治國(guó)家的建設(shè)，因此應(yīng)加強(qiáng)日常執(zhí)法和執(zhí)法的統(tǒng)一性、一致性,減少運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法。

(三)完善多元化救濟(jì)途徑的分工和配合

有效率的機(jī)制應(yīng)該是合理分工和配合,而非相互重疊和掣肘。侵權(quán)救濟(jì)制度亦如是。各種救濟(jì)途徑的重疊和沖突,會(huì)造成救濟(jì)機(jī)構(gòu)角色的錯(cuò)位,從而妨礙行政和司法的效率與公正?，F(xiàn)行司法保護(hù)、行政執(zhí)法、仲裁和調(diào)解制度恰恰存在眾多的角色競(jìng)合或錯(cuò)配。例如,如果對(duì)某種類型的私權(quán)糾紛的行政處理最終會(huì)導(dǎo)致司法審查的必然介入,則會(huì)缺乏效率(對(duì)真正的、傳統(tǒng)意義上的具體行政行為的司法審查則是另一回事);司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)過(guò)于積極地介入調(diào)解,可能構(gòu)成對(duì)當(dāng)事人的不當(dāng)壓制,妨礙當(dāng)事人權(quán)利,與司法公正背道而馳。因此,應(yīng)合理界定四種救濟(jì)途徑的界限,各司其職。除刑事調(diào)查之外,美國(guó)的行政執(zhí)法專注于跨境貿(mào)易;韓國(guó)和印度的行政執(zhí)法側(cè)重于版權(quán)糾紛,且韓國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有司法警察權(quán)限。結(jié)合中國(guó)的國(guó)情和前文分離授權(quán)/登記機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建議,可考慮進(jìn)行以下分工調(diào)整:

第一，分離授權(quán)/登記與行政執(zhí)法。統(tǒng)一(或相對(duì)較少和集中)的授權(quán)/登記機(jī)構(gòu)僅負(fù)責(zé)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的審批、登記以及一般行政管理,而不負(fù)責(zé)行政執(zhí)法。

第二，限縮行政執(zhí)法范圍,不僅僅寄望于行政執(zhí)法中的謙抑。行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)除侵權(quán)之外的一般違法(例如假冒專利,一般的商標(biāo)違法以及與意識(shí)形態(tài)和文化市場(chǎng)有關(guān)的版權(quán)問(wèn)題)。對(duì)侵權(quán)糾紛的處理,只有在疑似犯罪,或嚴(yán)重影響社會(huì)或市場(chǎng)秩序的情況下才介入。一旦確定沒(méi)有犯罪,則應(yīng)移送其他相關(guān)部門(mén)(例如對(duì)外貿(mào)易部門(mén)),或留待當(dāng)事人通過(guò)民事訴訟來(lái)解決糾紛。如此也解決了行政機(jī)關(guān)對(duì)技術(shù)類案件的行政執(zhí)法能力不足,難以把握行政執(zhí)法和司法救濟(jì)適合何種權(quán)利類型或案件類型的問(wèn)題。若選擇讓行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)仍處理一般侵權(quán)案件,則應(yīng)遵循上述謙抑原則。

第三，分離行政調(diào)解。行政機(jī)關(guān)不再積極介入當(dāng)事人之間的調(diào)解,而交由民間調(diào)解機(jī)構(gòu)進(jìn)行。作為配套,要解決調(diào)解協(xié)議效力不明、缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力的問(wèn)題。目前,行政調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)已在立法過(guò)程中進(jìn)行探討,其實(shí)施模式已在部分地區(qū)展開(kāi)試點(diǎn)工作,需要進(jìn)一步推進(jìn),擴(kuò)展到所有調(diào)解協(xié)議。

第四，擴(kuò)大仲裁收案范圍。仲裁救濟(jì)在我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系中參與度較低?？蓞⒖济绹?guó)實(shí)踐,使得不僅合同糾紛,而且侵權(quán)和權(quán)利有效性糾紛均可仲裁,但對(duì)后兩者可限制為裁決僅對(duì)當(dāng)事人有效。例如《美國(guó)法典》第35編第29章第294條既有針對(duì)專利的類似規(guī)定，且當(dāng)事人應(yīng)將仲裁裁決通知美國(guó)專利商標(biāo)局,否則不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。