白讓讓

內(nèi)容提要?林毅夫教授基于“增長甄別與因勢利導(dǎo)”的理念，構(gòu)建了“兩軌六步法”式的產(chǎn)業(yè)政策指南。本文以我國新能源汽車發(fā)展政策的出臺、演變和實(shí)施為背景，對這一產(chǎn)業(yè)政策范式的可行性進(jìn)行了初步驗(yàn)證。文章發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過適當(dāng)?shù)母倪M(jìn)或調(diào)整，“兩軌六步法”關(guān)于要素稟賦、比較優(yōu)勢和有為政府的一般邏輯，也可用于指導(dǎo)新能源汽車、物聯(lián)網(wǎng)、智能制造等新興產(chǎn)業(yè)的政策設(shè)計。從完善新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)業(yè)政策體系的目的出發(fā)，無論是該學(xué)說的支持者，還是批評者，既不能把“兩軌六步法”式的產(chǎn)業(yè)政策當(dāng)作包治百病的靈丹妙藥，也不應(yīng)出于理論“價值”“范疇”之爭，而把這一范式中有利于完善和提高政府干預(yù)效率的主張予以完全否定。

關(guān)鍵詞?產(chǎn)業(yè)政策?新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)?潛在比較優(yōu)勢?新能源汽車產(chǎn)業(yè)?學(xué)術(shù)批評

〔中圖分類號〕F269.22?〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A?〔文章編號〕0447-662X（2018）12-0009-12

一、引言

通過反思主流發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)“結(jié)構(gòu)主義”的缺陷、總結(jié)戰(zhàn)后發(fā)展中國家追趕戰(zhàn)略的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，林毅夫教授構(gòu)建了“新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)”的分析體系和框架，試圖回答“在不同的發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是由什么決定的，其結(jié)構(gòu)是如何變化的，如何推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”等發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本問題。①新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心主張是“一個國家在每一個時點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是內(nèi)生的，取決于這個國家在那個給定時點(diǎn)的要素稟賦結(jié)構(gòu)”，在實(shí)踐層面，發(fā)展中國家要按照比較優(yōu)勢來選擇相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)，并在“有效市場”和“有為政府”這兩只手的共同牽引下，以要素稟賦結(jié)構(gòu)提高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化來推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而結(jié)構(gòu)升級過程中出現(xiàn)的“外部性”和“協(xié)調(diào)失靈”問題，只能借助產(chǎn)業(yè)政策來應(yīng)對。這一產(chǎn)業(yè)政策的核心就是“增長甄別、因勢利導(dǎo)”的架構(gòu)（Growth Identification and Facilitation Framework，簡稱GIFF），具體的行動綱領(lǐng)則被細(xì)化為“兩軌六步法”式的政府行為指南。

近年來，國內(nèi)一些研究者實(shí)證檢驗(yàn)了林毅夫教授關(guān)于比較優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級關(guān)系的預(yù)判，華秀萍以汽車和電子產(chǎn)業(yè)上市公司為樣本，檢驗(yàn)了政府補(bǔ)貼和企業(yè)創(chuàng)新績效之間的關(guān)系;②韓永輝的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)地方政府的各類產(chǎn)業(yè)政策有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和高度化;③李力行和申廣軍衡量了地區(qū)的比較優(yōu)勢，并把開發(fā)區(qū)解釋為一種產(chǎn)業(yè)政策，實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)開發(fā)區(qū)建設(shè)有利于城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的加速調(diào)整。李力行、申廣軍：《產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、地區(qū)比較優(yōu)勢與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》2015年第3期。這些研究存在的一個問題是，他們沒有使用林毅夫教授所定義的潛在比較優(yōu)勢，而是基于傳統(tǒng)的資本、勞動兩要素生產(chǎn)函數(shù)來衡量比較優(yōu)勢的高低，這就相對于用林毅夫教授所批判的舊結(jié)構(gòu)主義的范式來檢驗(yàn)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理念。實(shí)際上，在GIFF提出之初，就引發(fā)過熱烈的討論。Ha-Joon Chang雖然不認(rèn)可林毅夫關(guān)于發(fā)展中國家要遵循比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)政策主張，但并不否定借助比較優(yōu)勢來識別產(chǎn)業(yè)。Justin Lin and Ha-Joon Chang，“Should Industrial Policy in Developing Countries Conform to Comparative Advantage or Defy It？ A Debate Between Justin Lin and Ha-Joon Chang，”?Development Policy Review，?vol.27， no.5， 2009， pp.483～502.在關(guān)于GIFF和“增長甄別與因勢利導(dǎo)”框架的評論中，特維爾德認(rèn)為這一新的范式是對增長甄別、競爭力法、投資環(huán)境調(diào)查法、生產(chǎn)能力法等已有方法的一個可靠的替代物，但這個菜單的成效卻取決于“廚師”，即政府的治理能力;④⑤⑦⑧參見林毅夫：《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)——反思經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政策的理論框架》，北京大學(xué)出版社，2014年，第208～212、213～214、221～224、217～220、225～227頁。坦杜爾卡則認(rèn)為防止政府的過于熱心是GIFF成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié);④阿姆斯登建議在GIFF框架中增加商業(yè)知識在比較優(yōu)勢中的權(quán)重，⑤就可以超越傳統(tǒng)的價值鏈和跳躍猴子標(biāo)準(zhǔn);“跳躍的猴子（jumping-monkey）”亦稱“森林-猴子”比喻，是指猴子從森林中的低產(chǎn)出樹向高產(chǎn)出樹不斷跳躍，而跳躍的時間部分決定于兩棵樹之間的效率差異，常用于指代一個國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的躍升過程。阿莫亞科認(rèn)為GIFF對于那些熱衷于出口多樣化和出口升級的國家或地區(qū)來說，是一個非常實(shí)用的指南;⑦帕克指出盡管完整地執(zhí)行GIFF程序?qū)θ魏我粋€國家都是不現(xiàn)實(shí)的，但只要抓住某個相適宜的方法，并使政府將精力放在林毅夫所提出的因勢利導(dǎo)方面，發(fā)展中國家就可以實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)升級;林佑赫認(rèn)為韓國20世紀(jì)60年代初期的工業(yè)化路徑，基本符合GIFF的機(jī)理。⑧由于GIFF范式的原理和框架還在不斷完善之中，僅從經(jīng)濟(jì)學(xué)的某些固有觀念或邏輯出發(fā)，全盤否定或者一味拔高都是不可取的，限于篇幅和主旨，本文對GIFF范式的分析將聚焦在實(shí)踐層面。

本文按照新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的“兩軌六步法”框架，逐一分析我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的動因、手段和短期效應(yīng)，在判斷政策是否契合了GIFF范式的基本邏輯的同時，著力揭示兩步六軌法在具體應(yīng)用時面臨的主要挑戰(zhàn)，為優(yōu)化和完善GIFF范式指明方向。

二、“兩軌六步法”下的產(chǎn)業(yè)政策：框架與實(shí)踐

1.新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)業(yè)政策的機(jī)理簡述

林毅夫教授將產(chǎn)業(yè)政策定義為：“凡是中央和地方政府為促進(jìn)某種產(chǎn)業(yè)在該國或該地區(qū)發(fā)展而有意識地采取的政策措施就是產(chǎn)業(yè)政策”，并列舉了諸如關(guān)稅和貿(mào)易保護(hù)、稅收優(yōu)惠、土地、信貸補(bǔ)貼等近十余種具體的方式。林毅夫：《產(chǎn)業(yè)政策與國家發(fā)展——新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角》，《比較》2016年第6輯。在總結(jié)發(fā)展中國家政策實(shí)踐的基礎(chǔ)上，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)主張，政府要扶持體現(xiàn)本國要素稟賦或稟賦結(jié)構(gòu)的比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，并解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級過程中的外部性和協(xié)調(diào)問題，如此就可以使?jié)撛诒容^優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)競爭力，從而實(shí)現(xiàn)“結(jié)構(gòu)升級、資本積累和要素稟賦結(jié)構(gòu)提升”的良性增長。這一產(chǎn)業(yè)政策的范式建立在以下幾個關(guān)聯(lián)的概念之上：

（1）要素稟賦結(jié)構(gòu)與比較優(yōu)勢。在提出“兩軌六步法”的產(chǎn)業(yè)政策指南時，林毅夫認(rèn)為要素稟賦由土地、勞動力和資本（包括物質(zhì)資本和人力資本）構(gòu)成，是國家用于分配第一、第二和第三產(chǎn)業(yè)中生產(chǎn)商品和提供服務(wù)的總預(yù)算約束，他還提出有必要在原有的稟賦里加入“硬件”和“軟件”基礎(chǔ)設(shè)施，因?yàn)檫@些基礎(chǔ)設(shè)施對國內(nèi)企業(yè)的競爭力至關(guān)重要，影響著交易成本和投資的邊際回報率。但是，他又將要素稟賦的結(jié)構(gòu)定義為“一國所擁有的要素的相對豐裕程度”，并認(rèn)為稟賦結(jié)構(gòu)的變化取決于資本的積累和技術(shù)的進(jìn)步，由此可以判定GIFF框架中的要素稟賦就是技術(shù)或者生產(chǎn)函數(shù)給定時，勞動力、資本在總投入中的相對比例。據(jù)此，產(chǎn)業(yè)可以劃分為勞動密集、資本密集和特定資源密集三種基本類型。

（2）自生能力、潛在比較優(yōu)勢與交易成本。參見林毅夫：《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)——反思經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政策的理論框架》，北京大學(xué)出版社，2014年，第327～333頁。一些發(fā)展中國家具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)未能獲得市場競爭力，一方面是由于企業(yè)缺乏自生能力，另一方面則在于該國基礎(chǔ)設(shè)施和制度環(huán)境帶來的高交易費(fèi)用限制了比較優(yōu)勢的發(fā)揮。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)首先給出了自生能力的基本定義——“在一個自由、開放、競爭的市場中，一個正常經(jīng)營管理的企業(yè)，在不需要外力的扶持下，即可預(yù)期獲得正常利潤的能力”，而具有要素比較優(yōu)勢的企業(yè)在正常經(jīng)營活動中之所以未能取得利潤，一定存在阻礙比較優(yōu)勢顯現(xiàn)的因素，為此，林毅夫教授提出了潛在比較優(yōu)勢這一新的概念——“特定經(jīng)濟(jì)體中某個產(chǎn)業(yè)符合要素稟賦結(jié)構(gòu)決定的比較優(yōu)勢，即企業(yè)具有要素成本優(yōu)勢，但由于缺乏相適應(yīng)的軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施，交易成本過高，以至于無法在本國或國際市場上競爭”。自生能力是在有效市場中形成的，而制約潛在比較優(yōu)勢顯性化的因素就是制度和基礎(chǔ)設(shè)施，后者就是新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)所定義的交易成本。將基礎(chǔ)設(shè)施及其相關(guān)的交易成本當(dāng)作經(jīng)濟(jì)體稟賦的一個組成部分是新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究產(chǎn)業(yè)政策的重要切入點(diǎn)，這里的基礎(chǔ)設(shè)施又被劃分為硬性和軟性兩類，前者包括高速公路、港口、機(jī)場、電信等傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施，后者則特指制度、規(guī)制、法律等社會經(jīng)濟(jì)體系，它們決定著企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的范圍、交易費(fèi)用和穩(wěn)定性。這種區(qū)分也有助于對企業(yè)和政府在產(chǎn)業(yè)政策制定、實(shí)施過程中的不同職責(zé)定位進(jìn)行量化分析，從而為后續(xù)的“兩軌六步法”提供理論支撐。

（3）信息、外部性、協(xié)調(diào)機(jī)制與“有為政府”。林毅夫：《產(chǎn)業(yè)政策與國家發(fā)展——新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角》，《比較》2016年第6輯。林毅夫認(rèn)為企業(yè)要做出產(chǎn)業(yè)升級和多樣化的決策是一個學(xué)習(xí)和試錯過程，在這一點(diǎn)上他和斯蒂格利茨的觀點(diǎn)是一致的，而學(xué)習(xí)的前提之一就是獲得判定比較優(yōu)勢的知識和信息。問題在于這些信息的收集和處理成本巨大，單個企業(yè)或者單個行業(yè)是無法承受的，加之信息外溢導(dǎo)致的搭便車行為，也會抑制信息的收集和披露。顯然，由政府分析、整理和公布這些具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的信息，可以使其發(fā)揮最大的溢出效應(yīng)。

這里的外部性不一定用“社會收益和私人收益、社會成本和私人成本”的不對稱來界定，更加強(qiáng)調(diào)新生產(chǎn)業(yè)中先行企業(yè)所面臨的兩個困境：當(dāng)先行者在承受巨大風(fēng)險或沉淀成本的產(chǎn)業(yè)取得成效時，會引發(fā)其他企業(yè)的模仿性進(jìn)入，進(jìn)而侵蝕前者的利潤;當(dāng)新開發(fā)的市場沒有潛力時，只有先行者付出代價。這兩種外部性得不到糾正或削弱，就會導(dǎo)致過度進(jìn)入或進(jìn)入不足。因此，有為政府可以給先行者一定的稅收減免和研發(fā)補(bǔ)貼以刺激創(chuàng)新。

據(jù)此，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)提出有為政府制定或者實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的核心功能就是“兩軌——增長甄別和因勢利導(dǎo)”，并把它細(xì)化為確定學(xué)習(xí)對象、消除外在約束、壯大自生能力等六個步驟。與其他發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論不同，“兩軌六步法”在提出伊始就被付諸實(shí)際應(yīng)用。

2.“兩軌六步法”的實(shí)踐

“兩軌六步法”中的“兩軌”在林毅夫教授不同時期的論述中保持著高度一致性，“六步法”的具體內(nèi)容則隨著分析對象或者研究主題的變化略微有所差異。2011年至今，林毅夫教授及其團(tuán)隊(duì)完成的“尼日利亞比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)識別”和我國的《吉林報告》，是GIFF范式應(yīng)用的兩個典型案例。

（1）“兩軌六步法”的應(yīng)用框架。參見林毅夫：《產(chǎn)業(yè)政策與我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展：新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角》，《復(fù)旦學(xué)報》（社會科學(xué)版）2017年第2期。“增長甄別”和“因勢利導(dǎo)”屬于定性層面，并沒有特定的量化指標(biāo)或體系，前者指政府如何根據(jù)要素稟賦和相應(yīng)的比較優(yōu)勢，并以發(fā)達(dá)國家成功的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為學(xué)習(xí)對象，提出本國可以從事的產(chǎn)業(yè)清單?！耙騽堇麑?dǎo)”則主張政府要通過增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)化營商環(huán)境來減少相關(guān)的交易費(fèi)用，以利于特定產(chǎn)業(yè)的潛在比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為市場競爭力?！斑x擇正確的目標(biāo)、消除約束”等六個步驟是依據(jù)不同的產(chǎn)業(yè)類型對“兩軌”的具體分解，嚴(yán)格地講，這六個步驟只有在應(yīng)用于“追趕型產(chǎn)業(yè)”時才是一個完整的遞進(jìn)過程，對其他類型產(chǎn)業(yè)則是跳躍或不連續(xù)的。表1按照相關(guān)文獻(xiàn)整理了“追趕型產(chǎn)業(yè)”的產(chǎn)業(yè)政策框架，具體的含義不再贅述。

（2）“兩軌六步法”的中國實(shí)踐——吉林方案。林毅夫、付才輝：《基于新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的吉林轉(zhuǎn)型發(fā)展研究》，《社會科學(xué)輯刊》2017年第6期。2017年8月，林毅夫教授及其團(tuán)隊(duì)發(fā)布的《吉林省經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級報告（征求意見稿）》（亦稱《吉林報告》）是GIFF框架在我國首次付諸實(shí)踐的重要成果，該報告的核心政策主張是：吉林這一傳統(tǒng)的資源、重工業(yè)基地，應(yīng)該揚(yáng)棄長期依賴重化工業(yè)的趕超路徑，彌補(bǔ)輕工業(yè)的短板，使得勞動密集的優(yōu)勢得以發(fā)揮。這一報告的理論基礎(chǔ)就是資源稟賦、比較優(yōu)勢和“因勢利導(dǎo)”。眾所周知，吉林在自然資源、勞動力、人力資本、物質(zhì)資本與技術(shù)知識存量等方面，具有較為突出的資源稟賦， 但并未體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)方面，突出問題就是輕重工業(yè)的結(jié)構(gòu)扭曲，并由此引發(fā)了就業(yè)崗位少、勞動力流失嚴(yán)重、出口拉動增長的馬車失速、產(chǎn)業(yè)集群中的企業(yè)數(shù)量少等困難。為此，《吉林報告》主張利用勞動力和人力資本的稟賦資源，大力發(fā)展符合潛在比較優(yōu)勢的人力資源密集型現(xiàn)代輕工業(yè)，以彌補(bǔ)輕工業(yè)產(chǎn)值比例偏低的短板。吉林是我國工業(yè)的老基地，國有企業(yè)占比很高，《吉林報告》的“因勢利導(dǎo)”就表現(xiàn)為根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，逐步優(yōu)化電力供應(yīng)、技術(shù)培訓(xùn)、融資和上下游供應(yīng)鏈等軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施、降低企業(yè)的交易費(fèi)用，特別是進(jìn)行國有經(jīng)濟(jì)混合所有制改革，大力引進(jìn)其他所有制成分的投資者，在獲得產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時，以不同所有制之間的競爭倒逼國有企業(yè)經(jīng)營體制的改革深化，使吉林盡快走出國企“一柱擎天”的困局。表2按照《吉林報告》整理了“兩步軌法”之吉林實(shí)踐的一些具體環(huán)節(jié)與相應(yīng)內(nèi)容。

（3）“兩軌六步法”的國家實(shí)踐——尼日利亞的案例。參見林毅夫：《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)——反思經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政策的理論框架》，北京大學(xué)出版社，2014年，第237～270頁。按照時間順序，尼日利亞案例是“兩軌六步法”第一次付諸實(shí)踐?；诒?展示的基本流程，林毅夫和孟加認(rèn)為尼日利亞政府進(jìn)行“增長甄別”的任務(wù)是：首先從10個人均GDP超過尼日利亞的國家中，使用要素稟賦標(biāo)準(zhǔn)選擇印度尼西亞、越南、印度和中國為尼日利亞可以模仿的對象;然后，從這些國家30多種出口比例高的產(chǎn)業(yè)中甄別出勞動密集和資源密集的細(xì)分產(chǎn)業(yè)（尼日利亞具有豐富的石油資源），再結(jié)合尼日利亞國內(nèi)企業(yè)的參與狀況，提出了鞋類、電視電子、輪胎、化肥等10個具有增長潛質(zhì)的備選產(chǎn)業(yè)。“因勢利導(dǎo)”分析主要使用價值鏈約束方法，得出影響尼日利亞潛在比較優(yōu)勢發(fā)揮的因素為基礎(chǔ)設(shè)施，再與上述備選產(chǎn)業(yè)對應(yīng)分析，最終的結(jié)論是尼日利亞政府要大力改善實(shí)物基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)環(huán)境、職業(yè)培訓(xùn)、政府監(jiān)管和貿(mào)易政策。

按照上述思路，林毅夫教授在2012年通過世界銀行為尼日利亞制定了一個名為“2020愿景”的發(fā)展規(guī)劃，將基礎(chǔ)設(shè)施、信息通信、娛樂、肉類、皮革、建筑和旅游等非石油領(lǐng)域作為優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域，以避免再次陷入“荷蘭病”。2015年之前，尼日利亞GDP的年均增長速度都在7%左右，經(jīng)常項(xiàng)目余額與GDP之比超過10%，2014年的GDP總量為5099億美元，這一非洲人口第一大國的經(jīng)濟(jì)總量開始穩(wěn)居非洲之首。杜平：《中國與世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展報告（2017）》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年。基于這些表現(xiàn)，林毅夫教授認(rèn)為“兩軌六步法”在尼日利亞取得了巨大的成功。

三、新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的啟示和挑戰(zhàn)

我國發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)的初衷是在緩解能源和環(huán)境壓力的同時，加快汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，培育出新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和國家競爭優(yōu)勢。本文首先分析新能源汽車發(fā)展政策的出臺是否符合“增長甄別和因勢利導(dǎo)”的一般理念，然后從實(shí)踐層面辨別“六步法”的適應(yīng)性。

1.增長甄別與新能源汽車產(chǎn)業(yè)的定位難題

在新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)中，增長甄別的目的是“確定一國可能具有潛在比較優(yōu)勢的新產(chǎn)業(yè)”，為了使其具有實(shí)踐意義，林毅夫根據(jù)國內(nèi)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)與國際前沿的技術(shù)差距，將產(chǎn)業(yè)劃分為“追趕型”“領(lǐng)先型”“退出型”“彎道超車型”和“戰(zhàn)略型”五種基本類型，林毅夫：《產(chǎn)業(yè)政策與我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展：新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角》，《復(fù)旦學(xué)報》（社會科學(xué)版）2017年第2期。界定新能源汽車的類別就成為政策分析的第一步。

結(jié)合2011年前后我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的實(shí)際狀況，首先可以認(rèn)定其不具有“退出型”的特點(diǎn)，而符合其余類型的某些要件。例如，按照人均收入來界定，新能源汽車必然屬于“追趕型”產(chǎn)業(yè)，因?yàn)槭澜缟下氏劝l(fā)展新能源汽車的美國和日本的人均GDP都遠(yuǎn)高于我國;而我國比亞迪等國內(nèi)生產(chǎn)者的某些技術(shù)已經(jīng)居于世界前列，依賴的不是簡單的技術(shù)引進(jìn)或“購買”，而是基于自主創(chuàng)新的成果，按照林毅夫教授的定義可劃入“領(lǐng)先型”產(chǎn)業(yè);新能源汽車也經(jīng)常被當(dāng)作“彎道超車”的代表，一個理由是國際前沿技術(shù)處于動態(tài)競爭或者“優(yōu)勝劣汰”階段，不存在一個固定的模式，而我國的一些先行者已經(jīng)在局部獲得突破，如果政府扶持得當(dāng)，也有可能成為未來該領(lǐng)域的通用技術(shù)，從而擺脫在燃油汽車方面長期跟隨的尷尬地位;新能源產(chǎn)業(yè)也具有林毅夫教授所定義的“戰(zhàn)略型”產(chǎn)業(yè)的屬性，因?yàn)榻诓豢赡芡耆揽渴袌龈偁幾杂砂l(fā)展，需要政府較長時期的保護(hù)和扶持才能發(fā)展起來。參見林毅夫：《產(chǎn)業(yè)政策與我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展：新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角》，《復(fù)旦學(xué)報》（社會科學(xué)版）2017年第2期。

當(dāng)然，由于新能源汽車產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)品技術(shù)、運(yùn)營模式和產(chǎn)業(yè)架構(gòu)等方面還處于不定型的階段，我國政府還結(jié)合現(xiàn)有技術(shù)水平、整車動力系統(tǒng)成本、環(huán)境優(yōu)化和能源安全等狀況，確定了以純電動汽車為新能源汽車發(fā)展和汽車工業(yè)轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略方向，這些因素本身就體現(xiàn)了資源稟賦和稟賦結(jié)構(gòu)的一些特征。

可見，即使在十分寬泛的層面，也無法將新能源汽車和GIFF框架所定義的產(chǎn)業(yè)類型直接對應(yīng)起來，加之我國政府設(shè)定的新能源汽車標(biāo)準(zhǔn)與其他國家也有明顯的差異，這都會影響使用“增長甄別”的一般方式判定該產(chǎn)業(yè)的要素稟賦和潛在比較優(yōu)勢。在國家政策和規(guī)劃層面，新能源汽車屬于新興產(chǎn)業(yè)，其中的電動汽車比較接近林毅夫教授所定義的“彎道超車”和“戰(zhàn)略型”產(chǎn)業(yè)，為了解決這一矛盾，本文將以定義明確的電動汽車產(chǎn)業(yè)為對象，進(jìn)行針對性的分析。

2.電動汽車產(chǎn)業(yè)的要素稟賦與潛在比較優(yōu)勢分析

（1）電動汽車制造領(lǐng)域的要素稟賦與比較優(yōu)勢

電動汽車和傳統(tǒng)燃油汽車的區(qū)別不僅僅體現(xiàn)為用電池替代汽油、柴油或天然氣作為能量來源，即它主要或完全以蓄電池作為能源，更重要的區(qū)別在于汽車功效單元的巨大變革：驅(qū)動電機(jī)取代發(fā)動機(jī)、電控系統(tǒng)替代變速箱總成、動力電池組替代油箱，即所謂的“電池、電機(jī)和電控”三大總成或者模塊。這種新的功能架構(gòu)既影響著汽車制造的工藝、材料和裝配模式，也決定著汽車產(chǎn)品使用方式的重大變化，使得汽車從傳統(tǒng)的運(yùn)輸工具，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€智能化、平臺化的服務(wù)中心，進(jìn)而成為一個集電動化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化和共享化為一體的革命性產(chǎn)品或者新型的出行服務(wù)模式。

我們用行業(yè)專家計算的產(chǎn)品競爭力、企業(yè)競爭力或者產(chǎn)業(yè)組織競爭力來量化資本、勞動和資源等三種要素在電動車生產(chǎn)中的貢獻(xiàn)（見表3）。2011年，以集中度、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等指標(biāo)來衡量，我國汽車產(chǎn)業(yè)的組織競爭力只相當(dāng)于國際一流水平的68%，以研發(fā)投入和新產(chǎn)品來評價的創(chuàng)新競爭力也只有37%，雖然1800萬輛的產(chǎn)銷量幾乎等于美國、日本和德國三國的總和，但出口量不到100萬輛，相應(yīng)的指標(biāo)僅為20%。同時，從2005年開始，以比亞迪、奇瑞和江淮為代表的自主品牌制造企業(yè)，投入了大量的資金和人力資源用于開發(fā)和生產(chǎn)不同技術(shù)模式的新能源汽車，并且在各級政府的扶持下，取得了十分明顯的進(jìn)步。如表3所示，盡管2012年新能源汽車的總體競爭能力僅為同期國際最高水平的62%，但在個別指標(biāo)上和國際水平的差距遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于傳統(tǒng)汽車，這就為后續(xù)的加速發(fā)展提供了契機(jī)。

（2）有為政府與潛在比較優(yōu)勢的實(shí)現(xiàn)

全球范圍內(nèi)，電池、電機(jī)和電控等模塊的技術(shù)不成熟、不穩(wěn)定是整車生產(chǎn)成本居高不下的一個主要因素，解決的途徑之一是扶持電動汽車的消費(fèi)需求，實(shí)現(xiàn)下游裝配、電池、電機(jī)等環(huán)節(jié)的規(guī)模化生產(chǎn)，最終使產(chǎn)品價格具備經(jīng)濟(jì)合理性。按照新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)“因勢利導(dǎo)”的邏輯，政府參與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的菜單或路徑就是：

①電動汽車行業(yè)的各類先行者如整車、電池的生產(chǎn)者，配套設(shè)施及服務(wù)的提供者，都面臨極高的信息外部性。例如，在電動汽車領(lǐng)域沒有像豐田、通用和大眾這樣的強(qiáng)勢在位者或領(lǐng)導(dǎo)者，技術(shù)流派和產(chǎn)品架構(gòu)的多樣化只能逐漸向標(biāo)準(zhǔn)化和一致性發(fā)展，這期間必然伴隨著大量探索性技術(shù)、工藝設(shè)備、創(chuàng)意產(chǎn)品和商業(yè)模式被市場競爭所淘汰，否則整個行業(yè)難以邁進(jìn)市場化、產(chǎn)業(yè)化的門檻。相反，如果沒有這種優(yōu)勝劣汰的過程，單個企業(yè)的壟斷也不會催生出能夠替代燃油汽車的革命性產(chǎn)品。只有政府的適當(dāng)介入，才能在降低創(chuàng)新者部分風(fēng)險的同時，又維持企業(yè)之間可競爭的狀態(tài)。

②電動汽車產(chǎn)業(yè)不同環(huán)節(jié)內(nèi)部、不同體系之間需要協(xié)調(diào)的活動和行為頗多，沒有這些環(huán)節(jié)的有效銜接，電動汽車的信息化、低碳化、共享化等功能也難以徹底釋放。傳統(tǒng)汽車生產(chǎn)中的發(fā)動機(jī)、變速箱和傳動裝置技術(shù)，乃至企業(yè)之間的“部件-組裝”關(guān)系都十分成熟和穩(wěn)定，電動汽車的各個環(huán)節(jié)不僅參與者眾多，技術(shù)路徑和商業(yè)化模式也千差萬別，依靠企業(yè)之間的合約、戰(zhàn)略同盟或者合作研發(fā)、平臺共享等機(jī)制，不能有效地化解專用性資產(chǎn)和技術(shù)投資不足的問題。政府至少可以通過設(shè)立行業(yè)的技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，減少路徑多樣化對產(chǎn)品普及的負(fù)面作用。

③電動汽車產(chǎn)業(yè)所需的許多軟硬基礎(chǔ)設(shè)施還兼具產(chǎn)品或行業(yè)專用性的特點(diǎn)，即便是可以通用的道路設(shè)施，也需要配套充電服務(wù)，這是一個十分復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及充電樁定位、電氣設(shè)施維護(hù)、電源接入、電費(fèi)計量和收費(fèi)等多個領(lǐng)域。例如，僅就充電樁選址這一個問題，就需要市政規(guī)劃、建設(shè)用地、電力網(wǎng)線鋪設(shè)等多個主管部門的審批。眾多使用者的充電量、充電時間和接口標(biāo)準(zhǔn)又千差萬別，協(xié)調(diào)難度更大。這些基礎(chǔ)設(shè)施是電動汽車賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的基本條件，只有政府的適時適當(dāng)介入才能確保它們的前置性、普及性和一致性。

正如權(quán)威人士所言，新能源汽車處于“技術(shù)成熟度與市場規(guī)模、用戶普及程度與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模與生產(chǎn)成本”等三種矛盾交織的階段，單純依賴政府或者市場，都不可能引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入起飛階段，只有“有效市場”與“有為政府”的相互協(xié)同，才能使其實(shí)現(xiàn)從萌芽期到成長期的順利轉(zhuǎn)換。陳清泰：《汽車產(chǎn)業(yè)和汽車社會》，中信出版社，2014年，第150頁。下面的分析將表明，正是由于我國政府在過去5年間所采取的扶持政策，耦合了新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本主張或理念，才使得新能源汽車的產(chǎn)銷量在2016年就居于世界首位，我國也才有可能在2030年前后，成為新能源汽車產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)國。

3.政府“因勢利導(dǎo)”的切入面和政策工具

（1）戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與政府干預(yù)的模式選擇

客觀地講，GIFF范式中的“六步法”不能直接套用在新能源汽車這一新興產(chǎn)業(yè)的政策制定中，我國政府介入這一領(lǐng)域是一個“政府、企業(yè)和市場”不斷博弈的過程，2012年出臺“規(guī)劃之前”，只有行業(yè)主管和個別地區(qū)以相對分散和不系統(tǒng)的方式促進(jìn)新能源和節(jié)能汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，汽車行業(yè)的主導(dǎo)企業(yè)對這些政策的響應(yīng)十分滯后乃至排斥，技術(shù)、產(chǎn)品和運(yùn)作模式處于百家爭鳴的狀態(tài);2012年“行業(yè)發(fā)展規(guī)劃”的頒布，向各類參與者展示了政府發(fā)展新能源汽車的信心，但由于后續(xù)政策力度不聚焦，產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是處于無序狀態(tài)。2014年國務(wù)院《指導(dǎo)意見》出臺，將以往撒胡椒面式的政策集中在“補(bǔ)貼需求、基礎(chǔ)先行、電動為主、電池攻關(guān)”等四個方面，即從以產(chǎn)品、企業(yè)為主要對象的干預(yù)政策，轉(zhuǎn)移到產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群兩個層面，至此新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)動機(jī)才真正打火啟動。

（2）潛在比較優(yōu)勢顯性化的政策工具設(shè)計

2012年以來的新能源汽車發(fā)展舉措主要集中在推廣示范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、基礎(chǔ)設(shè)施先行等幾個方面，諸如投資建廠、產(chǎn)品開發(fā)、區(qū)域選擇和商業(yè)化模式等活動則完全交由市場機(jī)制來協(xié)調(diào)，這也符合GIFF框架關(guān)于政府公共資源應(yīng)該集中用于提供溢出效應(yīng)強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施和以降低交易成本為目標(biāo)的主張。

①財政補(bǔ)貼與培育消費(fèi)。缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)和價格居高不下是限制新能源汽車普及的重要障礙，無論是新能源汽車的研發(fā)、生產(chǎn)和消費(fèi)大國（如美國、日本和中國），還是以節(jié)能減排為導(dǎo)向的消費(fèi)型國家（如挪威、荷蘭和英國），產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期都采取了力度極大的稅收減免、購置補(bǔ)貼政策，在降低消費(fèi)者采購價格的同時，也采取電價、牌照優(yōu)惠等手段提高產(chǎn)品的實(shí)際使用率。全球范圍內(nèi)，我國政府對新能源汽車消費(fèi)與使用的補(bǔ)貼和扶持力度都是空前的，除了免征車輛購置稅和車船稅外（約占汽車價格的10%左右），從中央到地方的兩級、多級補(bǔ)貼在提振需求中發(fā)揮著更為重要的作用。肖俊濤：《我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策研究》，西南財經(jīng)大學(xué)出版社，2016年，第104～124頁。

②多層次和多環(huán)節(jié)的示范推廣，這是我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的主要發(fā)力點(diǎn)。早在2009年，為了應(yīng)對世界金融危機(jī)對我國汽車產(chǎn)業(yè)的負(fù)面沖擊，在國務(wù)院辦公廳頒布的《汽車產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》中就提出了實(shí)施新能源汽車戰(zhàn)略，以推動純電動汽車、充電式混合動力汽車及其關(guān)鍵零部件的產(chǎn)業(yè)化，具體措施就是推廣使用節(jié)能和新能源汽車、啟動國家節(jié)能和新能源汽車示范工程。這些推廣活動的資金全由中央財政給予補(bǔ)貼，具體規(guī)劃和實(shí)施則交由各個地方政府。以此為出發(fā)點(diǎn)，財政部、科技部和交通部等部委頒發(fā)的《關(guān)于開展節(jié)能與新能源汽車示范推廣工作的通知》《十城千輛節(jié)能與新能源汽車示范推廣應(yīng)用工程》，以及國務(wù)院在2012年發(fā)布的《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，都以新能源汽車的示范而展開。這其中財政部頒發(fā)的《關(guān)于2016-2020年新能源汽車推廣應(yīng)用財政支持政策的通知》（財建[2015]134號）具有十分重要的引領(lǐng)作用，由于屬地政府也能從推廣數(shù)量中獲得數(shù)額不菲的中央轉(zhuǎn)移支付，財政部發(fā)布的《2015年新能源汽車補(bǔ)助清算和新能源公交車運(yùn)營補(bǔ)助分配結(jié)果》顯示，僅2015年，參與試點(diǎn)的省級政府或者地級市共得到了200多億元的中央補(bǔ)助資金。因而示范推廣政策出臺后得到了多個地方政府的積極響應(yīng)。2015年和2016年，28個試點(diǎn)城市頒布的配套措施就有120多項(xiàng)。中央政府付出了340多億元各項(xiàng)補(bǔ)助資金后，各地的推廣數(shù)量呈現(xiàn)出井噴式增長，基本上提前完成了預(yù)定的推廣目標(biāo)。參見中國汽車技術(shù)研究中心等編著：《中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告（2017）》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年，第210～216頁。

③技術(shù)路線確立與資源集聚。在國際范圍內(nèi)，新能源汽車，特別是電動汽車的技術(shù)模式和功能架構(gòu)還處于磨合之中，日本在混合動力汽車、德國在節(jié)能汽車、美國在高性能純電動汽車領(lǐng)域已經(jīng)形成了核心競爭力，如果我國繼續(xù)采取技術(shù)引進(jìn)的方式，雖然可以縮短趕超的時間和加快新能源汽車的產(chǎn)能擴(kuò)張，但會像傳統(tǒng)燃油汽車那樣，付出技術(shù)空心化、品牌外資化的代價。在評估了本土汽車產(chǎn)業(yè)的資源稟賦和潛在比較優(yōu)勢后，政府沒有將外資具有絕對優(yōu)勢的混合動力汽車列入重點(diǎn)發(fā)展和扶持之列，為本土企業(yè)預(yù)留了技術(shù)創(chuàng)新和市場拓展的時間窗口和機(jī)遇。2012年國務(wù)院頒布的《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》之所以將電動汽車作為我國新能源汽車發(fā)展的主線，除了前述的要素比較優(yōu)勢外，也考慮了我國特有的其他稟賦：我國是原材料和稀土資源大國，有這些儲量豐富的稀缺資源作保障，可以在電池和傳導(dǎo)材料的制造上占得先機(jī);我國正處于高速城市化的進(jìn)程中，汽車市場潛在和升級需求規(guī)模大、消費(fèi)者層次多、預(yù)算約束差別大，可以為企業(yè)開發(fā)各種新產(chǎn)品提供市場細(xì)分的機(jī)會。

④充電樁建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施先行。以充電樁為中心環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)設(shè)施長期滯后是影響電動汽車發(fā)展的瓶頸，2012年之前的扶持政策側(cè)重于生產(chǎn)和研發(fā)，對互補(bǔ)性產(chǎn)品或服務(wù)的關(guān)注較少，致使總體的推廣效果不如人意?！豆?jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》頒布后，充電樁的優(yōu)先發(fā)展就成為各項(xiàng)政策的發(fā)力點(diǎn)?！蛾P(guān)于加快新能源汽車推廣應(yīng)用的指導(dǎo)意見》十分重視充電設(shè)施的建設(shè)，提出要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、放開民營資本的進(jìn)入和設(shè)置合理的價格機(jī)制，發(fā)改委制訂了電動汽車用電新模式，財政部頒布的《關(guān)于新能源汽車充電設(shè)施建設(shè)獎勵的意見》（2014年）提出要對地方政府建設(shè)充電樁和配套設(shè)施予以專項(xiàng)資金補(bǔ)助。進(jìn)入2015年，國務(wù)院辦公廳又發(fā)布了《關(guān)于加快電動汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》，財政部、國資委和住建部等部門齊心協(xié)力，逐步形成了我國充電基礎(chǔ)設(shè)施、電價電費(fèi)、電樁用地、多方參與的政策體系。這一政策體系的設(shè)計完全符合我國改革進(jìn)程中屢試不爽的“縣域競爭”模式：中央政府提供起步資金和優(yōu)惠政策，鼓勵地方政府發(fā)展具有高強(qiáng)度外部性的基礎(chǔ)設(shè)施，最終實(shí)現(xiàn)多贏共贏的格局。充電樁的合理布局、優(yōu)先發(fā)展也促成了電動汽車產(chǎn)業(yè)從2014年到2017年的爆發(fā)式增長，進(jìn)而將我國新能源汽車制造環(huán)節(jié)的資源稟賦優(yōu)勢顯現(xiàn)出來。這一良性循環(huán)也說明在新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的“兩軌六步法”范式中，將基礎(chǔ)設(shè)施和交易成本理解為決定潛在比較優(yōu)勢的重要資源具有一定的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，并不是學(xué)者的閉門造車。

4.“因勢利導(dǎo)”政策初步實(shí)踐的績效（2012-2017）

（1）產(chǎn)業(yè)整體規(guī)模躍升

2009年到2017年，我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了兩個截然不同的階段： 2009年到2013年，產(chǎn)量從不到2500輛增加到3.6萬輛，增速雖高但規(guī)模有限;2014年以來，各項(xiàng)政策的作用不斷疊加，三年間新能源汽車產(chǎn)量擴(kuò)張了7倍之多，2017年的產(chǎn)量已經(jīng)接近80萬輛。產(chǎn)量增長的同時，配套基礎(chǔ)設(shè)施也同步變化，2015年到2017年的發(fā)展最為迅猛，投入運(yùn)營的充電樁從5萬個增加到20萬個，凈增3倍以上，已經(jīng)穩(wěn)居世界第一，幾乎等于日本、歐洲和美國的總計。資料來源：2009-2016年數(shù)據(jù)來自《節(jié)能與新能源汽車年鑒（2017）》（中國汽車技術(shù)研究中心編，中國經(jīng)濟(jì)出版社，2017年，第306、706頁），2017年的數(shù)據(jù)根據(jù)“同花順數(shù)據(jù)庫”相關(guān)資料匯總而成?？偭吭黾拥耐瑫r，新能源汽車的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也在不斷優(yōu)化，初期以政府采購公交車、客車和專用車為主，在購置稅費(fèi)優(yōu)惠、充電價格補(bǔ)貼、車牌使用傾斜等政策的引導(dǎo)下，新能源乘用車的銷量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過商用車。產(chǎn)業(yè)政策所規(guī)劃的“以純電驅(qū)動為新能源汽車發(fā)展和汽車工業(yè)轉(zhuǎn)型的主要戰(zhàn)略取向、擴(kuò)大私人領(lǐng)域新能源汽車應(yīng)用規(guī)?！钡闹衅谀繕?biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，并有可能提前進(jìn)入私人電動汽車消費(fèi)和使用的集中釋放期。

（2）產(chǎn)業(yè)競爭力變化

新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策的主要功能是將潛在比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢，這一作用在新能源汽車的政策實(shí)踐中也得到了一定的體現(xiàn)。按照“中國汽車技術(shù)研究中心”“國務(wù)院發(fā)展研究中心”等機(jī)構(gòu)設(shè)計的指標(biāo)判斷，過去幾年中國整個新能源汽車產(chǎn)生的行業(yè)競爭力的綜合評價指數(shù)雖然還排在美日德之后，位居世界汽車制造大國的第四位，但已經(jīng)連續(xù)多年保持穩(wěn)步攀升的趨勢（見表4）。單項(xiàng)指標(biāo)比較也會發(fā)現(xiàn)，用于衡量專用型基礎(chǔ)設(shè)施水平高低的政策環(huán)境競爭力指數(shù)（包含財稅政策、準(zhǔn)入政策、基礎(chǔ)設(shè)施和共性技術(shù)攻關(guān)政策）以及體現(xiàn)通用型設(shè)施和交易成本的基礎(chǔ)競爭力指標(biāo)（由科技創(chuàng)新、產(chǎn)學(xué)研、消費(fèi)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)組成）都得到了充分的改進(jìn)，由總產(chǎn)量和車型總數(shù)構(gòu)成的“顯示競爭力”在2015年就躍居世界首位。

也應(yīng)看到，產(chǎn)業(yè)支撐力的分值只有美國的84%（2014年），排在五個汽車大國的最后一位，根源在于新能源汽車的關(guān)鍵制造技術(shù)和工藝設(shè)備主要來自進(jìn)口，專利產(chǎn)品和原始創(chuàng)新技術(shù)較少，尤其是電機(jī)控制系統(tǒng)的核心單元完全被跨國公司掌控，直接限制了本土企業(yè)相關(guān)技術(shù)和產(chǎn)品二次創(chuàng)新的路徑和水平。支撐力不足的另一個原因在于產(chǎn)品價值鏈各個環(huán)節(jié)之間的協(xié)同發(fā)展不夠，電池、電機(jī)和整車的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，上下游為了獲得政府高額補(bǔ)貼的短期利潤，多采取簡單改造、引進(jìn)、仿制和直接進(jìn)口的方式滿足裝配的缺口，新技術(shù)、新材料和新產(chǎn)品的研發(fā)投資依舊不夠。動力電池、智能化產(chǎn)品與軟件、高效充電設(shè)備等領(lǐng)域和國際一流水平的差距還十分顯著，消除這些現(xiàn)實(shí)的障礙，還是需要“有為政府”來協(xié)調(diào)、引導(dǎo)企業(yè)、市場向有利于提升整個產(chǎn)業(yè)國際競爭力的方向發(fā)展。

（3）新能源汽車企業(yè)自生能力提升

企業(yè)自生能力是衡量新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)業(yè)政策有效性的終極指標(biāo)，企業(yè)具備了自生能力也意味著市場機(jī)制可以引導(dǎo)企業(yè)的資源配置、研發(fā)創(chuàng)新和產(chǎn)品定價等關(guān)鍵行為，政府的干預(yù)也就需要轉(zhuǎn)變乃至退出。表4中的后三個指標(biāo)（顯示競爭力、企業(yè)競爭力和產(chǎn)品競爭力）都與企業(yè)自生能力有著直接的關(guān)系，它們的水平雖離世界一流水準(zhǔn)還有差距，但已經(jīng)遠(yuǎn)超我國傳統(tǒng)汽車產(chǎn)業(yè)的水平。市場占有率的不斷增加也體現(xiàn)出自主品牌新能源汽車企業(yè)競爭力的增強(qiáng)，如表5所示，全球范圍內(nèi)，具有量產(chǎn)能力的16家純電動汽車和插電式混合動力汽車企業(yè)中，有8家是我國自主品牌的生產(chǎn)企業(yè)，其銷量合計占全球的42%以上。2017年自主新能源汽車企業(yè)的產(chǎn)銷量進(jìn)一步擴(kuò)張，總產(chǎn)量超過10萬輛的企業(yè)已經(jīng)有北汽和比亞迪兩家。②中國汽車技術(shù)研究中心等編著：《中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告（2017）》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年，第85～96、15～18頁。

整車產(chǎn)銷量的增加也帶動了電池、電控等關(guān)鍵部件制造企業(yè)競爭力的提高。過去5年間，我國新能源汽車配套的動力電池總量的年均增速均在50%以上，占全球總配套量的比例也在60%左右，無論是出貨量還是企業(yè)數(shù)量，都居于絕對領(lǐng)先地位，并形成了從原材料正極、負(fù)極、隔膜到電解液等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的配套體系。激烈的市場競爭和高密度的研發(fā)投入，也使動力電池的生產(chǎn)成本保持著年均下降20%的趨勢，這一良性互動關(guān)系也為國家在2020年左右削減或取消購車補(bǔ)貼提供了基礎(chǔ)。②

本土企業(yè)自生能力的培育和形成是新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策最值得稱道之處。2012年以來的新能源產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐，培育出了諸如比亞迪、江淮、吉利等眾多能夠獨(dú)立開發(fā)新能源汽車技術(shù)、產(chǎn)品和品牌的本土企業(yè)，傳統(tǒng)汽車領(lǐng)域中合資企業(yè)、外資品牌長期主導(dǎo)市場競爭格局的狀況，并未在純電動汽車和插電式混合動力汽車領(lǐng)域重復(fù)發(fā)生。

由于新能源汽車產(chǎn)業(yè)的技術(shù)、產(chǎn)品的架構(gòu)和市場結(jié)構(gòu)還處于不斷調(diào)整和成型的過程中，陳清泰：《汽車產(chǎn)業(yè)和汽車社會》，中信出版社，2014年，第124、148、156頁。沒有可以參考或借鑒的成功模式，新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策在執(zhí)行中也發(fā)生過補(bǔ)貼力度過高，政府介入環(huán)節(jié)太多、太散和地方政府保護(hù)嚴(yán)重等問題。在新能源汽車市場即將進(jìn)入井噴階段之際，解決這些瓶頸可以借鑒包括“增長甄別和因勢利導(dǎo)”范式在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策理論模型，予以適時的調(diào)整和改進(jìn)。行業(yè)主管部門已經(jīng)意識到上述問題的潛在影響，并在2017年提出了“雙積分”和延緩“補(bǔ)貼退坡”等兼具“胡蘿卜和大棒”機(jī)制的新舉措，在為自主品牌制造企業(yè)贏得更長呵護(hù)期的同時，也迫使具有資金和實(shí)力的本土大型企業(yè)集團(tuán)增加新能源汽車的研發(fā)投入和產(chǎn)品投放，共同應(yīng)對2025年左右合資、外資新能源汽車量產(chǎn)后的巨大沖擊。

5.新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐對GIFF范式的挑戰(zhàn)

基于新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐對GIFF范式的解讀發(fā)現(xiàn)，二者比較契合的地方在于：一是選擇新能源汽車產(chǎn)業(yè)作為我國汽車產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的主攻方向，基本上符合新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于要素稟賦、稟賦結(jié)構(gòu)和“潛在比較優(yōu)勢”的邏輯關(guān)系;二是“重新定義的比較優(yōu)勢”是分析我國新能源產(chǎn)業(yè)政策著力點(diǎn)的前提之一，這也為政府干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了方向。以上發(fā)現(xiàn)并不意味著使用“增長甄別和因勢利導(dǎo)”就可以設(shè)計有效的產(chǎn)業(yè)政策，“兩軌六步法”并不是靈丹妙藥，在實(shí)施過程中也會面臨下面的問題和障礙：

（1）“混合型”產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢、潛在比較優(yōu)勢的識別難題[英]本·法因 、[英]艾麗莎·范·瓦揚(yáng)貝爾熱：《不可能實(shí)現(xiàn)的范式轉(zhuǎn)換？——評林毅夫的新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)》，馬春文、馬星程譯，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2015年第7期。

無論是李嘉圖還是赫克歇爾-俄林-薩繆爾遜（HOS）意義上的比較優(yōu)勢概念，都必須以特定產(chǎn)品所組成的產(chǎn)業(yè)為分析對象，這里的產(chǎn)業(yè)通常定義為“生產(chǎn)同類產(chǎn)品及其替代品的企業(yè)的集合”，只有界定好產(chǎn)業(yè)或市場，才能確定生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)函數(shù)的具體形式，進(jìn)而計算和比較各種要素的邊際產(chǎn)出或平均產(chǎn)出在國家、地區(qū)之間的優(yōu)劣，比較優(yōu)勢也方可量化。但是，對于產(chǎn)業(yè)的邊界不確定、包含多個細(xì)分市場（純電動汽車、插電式混合動力汽車、新型燃料汽車）、價值鏈多維交織（充電模式、產(chǎn)品共享、平臺運(yùn)作）的新能源汽車產(chǎn)業(yè)而言，界定產(chǎn)業(yè)和市場本身就面臨極大的挑戰(zhàn)，產(chǎn)業(yè)定義過窄、過寬都會導(dǎo)致比較優(yōu)勢的計算偏差。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)為了彌補(bǔ)這一缺陷，采取了重新定義比較優(yōu)勢的方式，即將基礎(chǔ)設(shè)施和交易成本也作為決定要素稟賦的一部分，但這一做法只是部分地放寬了對產(chǎn)業(yè)定義的要求，但在設(shè)計具體政策時，基于生產(chǎn)函數(shù)的產(chǎn)業(yè)識別依舊是不能回避的問題。

（2）扶持政策退出的力度和時機(jī)抉擇問題

新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為“有為政府”應(yīng)該在企業(yè)具有自生能力后適時退出，問題是在領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)或彎道超車型產(chǎn)業(yè)中，企業(yè)競爭力的一個主要來源就是政府的扶持，企業(yè)一旦形成對政府呵護(hù)的過分依賴，就會產(chǎn)生政策尋租的動機(jī)，使得特定產(chǎn)業(yè)長期處于保護(hù)之下，難以實(shí)現(xiàn)市場化經(jīng)營。為了防止或減少這一現(xiàn)象的發(fā)生，我國政府在制定《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》之初，也設(shè)置了各種政策截止或遞減的時間表。但是，當(dāng)政策付諸實(shí)踐后，政府、企業(yè)和相關(guān)利益集團(tuán)之間的重復(fù)博弈，使得優(yōu)惠和補(bǔ)貼方法的退出面臨更多的現(xiàn)實(shí)障礙，即便發(fā)生了“企業(yè)騙補(bǔ)”的惡性事件，政策調(diào)整和轉(zhuǎn)向的力度也十分有限，原定在2018年開始實(shí)行的“雙積分”機(jī)制只能推后到2020年。參見董揚(yáng)：《雙積分制將延后因本土車企難以達(dá)標(biāo)》，《經(jīng)濟(jì)觀察報》2017年9月27日。類似的問題在充電樁投資和充電價格補(bǔ)貼、充電接口標(biāo)準(zhǔn)和動力電池性能提高等方面也都存在?！皟绍壛椒ā钡牟藛屋^多關(guān)注“有為政府”的切入點(diǎn)和切入時機(jī)，對政策退出的相關(guān)研究則十分缺乏，這是一個應(yīng)該引起重視的環(huán)節(jié)。

（3）中央與地方、不同地方之間的政策銜接

在“增長甄別和因勢利導(dǎo)”的范式中，識別產(chǎn)業(yè)的任務(wù)一般交由企業(yè)先完成，政府的主要職責(zé)是提供相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，而基礎(chǔ)設(shè)施的溢出范圍或覆蓋半徑通常都具有地域性，加之我國的各級地方政府都有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基本職能，面對一個具有良好前景的行業(yè)時，重復(fù)建設(shè)、地方保護(hù)以及“相互拆臺”等行為也就成為產(chǎn)業(yè)政策的伴生物。即便不考慮這些負(fù)面效應(yīng)，中央政策和地方偏好的銜接、協(xié)調(diào)機(jī)制也是一個需要審慎考慮的問題。仍以新能源汽車產(chǎn)業(yè)為例，2012年之前，先行企業(yè)所在地方政府的扶持政策主要體現(xiàn)在促進(jìn)研發(fā)、生產(chǎn)方面，它們沒有動機(jī)和能力提供效應(yīng)廣泛的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，其結(jié)果是新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分緩慢，如果沒有2012年以來中央政府的強(qiáng)勢介入，自主品牌新能源汽車企業(yè)很可能已經(jīng)在市場化競爭中被跨國公司完全擊垮或拖垮掉。我國政府之所以沒有將豐田、本田和沃爾沃等跨國公司占據(jù)絕對技術(shù)和市場優(yōu)勢的混合動力汽車納入新能源汽車的扶持和補(bǔ)貼籃子，一個最重要的考慮就是保護(hù)當(dāng)時已經(jīng)處于起步階段的比亞迪、江淮和奇瑞等企業(yè)研發(fā)的純電動汽車和插電式混合動力汽車。問題在于，中央政府出臺的一系列扶持政策在避免“指定贏家”之嫌的同時，導(dǎo)致新能源汽車制造企業(yè)遍地開花，領(lǐng)先企業(yè)受制于名目繁多的地方保護(hù)限制，無法借助規(guī)模經(jīng)濟(jì)來降低成本，在局部陷入了“規(guī)模低、成本高、價格升、補(bǔ)貼強(qiáng)”的惡性循環(huán)。

四、結(jié)束語

本文對“增長甄別與因勢利導(dǎo)”理念下的“兩軌六步法”產(chǎn)業(yè)政策的原理、指南和政策實(shí)踐進(jìn)行了初步的“模塊化”分析，并參照這一指南梳理了我國新能源汽車發(fā)展政策出臺、演變和實(shí)施的全過程。主要發(fā)現(xiàn)是，一方面，“兩軌六步法”并非像一些學(xué)者批評的那樣只能適應(yīng)于斯密時代的工業(yè)化進(jìn)程，對于像新能源汽車、物聯(lián)網(wǎng)、智能制造等新興產(chǎn)業(yè)也具有借鑒、參考意義，如果能夠結(jié)合屬地屬國的潛在比較優(yōu)勢，也可用于制定特定產(chǎn)業(yè)的干預(yù)政策和確定實(shí)施工具;另一方面，無論是新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的支持者，還是批評者，張維迎：《我為什么反對產(chǎn)業(yè)政策：與林毅夫辯》，《比較》2016年第6輯。都要呵護(hù)還處于“萌芽”階段的這一新理論，既不能把“兩軌六步法”的產(chǎn)業(yè)政策范式解釋為包治百病的靈丹妙藥，也不應(yīng)出于理論“價值”“范疇”之爭，把這一范式中有利于完善、提高政府干預(yù)效率的主張一并否定。

產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)上是一個機(jī)制設(shè)計過程，借助委托代理理論的一般框架，構(gòu)建包含“中央-地方-企業(yè)-居民”等多個參與者在內(nèi)的理論模型，并提出具有經(jīng)濟(jì)合理性、實(shí)踐可行性的工具，應(yīng)該是新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的“增長甄別和因勢利導(dǎo)”范式不斷發(fā)展的一個基本方向。