王江， 胡園園

（重慶大學(xué),a.法學(xué)院；b.西部環(huán)境資源法制建設(shè)研究中心，重慶400044）

傳統(tǒng)村落承載著深厚的文化底蘊(yùn)和歷史信息，蘊(yùn)含著珍貴的物質(zhì)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，同時(shí)延續(xù)著先人的智慧和精神，具有重要的審美價(jià)值、考古價(jià)值和研究?jī)r(jià)值[1]。城市化進(jìn)程不斷深入而日益顯現(xiàn)的城市擴(kuò)張的無(wú)節(jié)制性，傳統(tǒng)村落城鎮(zhèn)化的盲目性和無(wú)序性，以及人口流動(dòng)的單向性引發(fā)的農(nóng)村“空心化”，特別是農(nóng)村文化的“空心化”等問(wèn)題，均對(duì)傳統(tǒng)村落造成持續(xù)性的沖擊，其帶來(lái)的不利影響難以逆轉(zhuǎn)且危害日盛。大量具有重要?dú)v史價(jià)值、人文價(jià)值、美學(xué)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的傳統(tǒng)村落面臨著衰退乃至消亡的風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)村落保護(hù)的重要性和緊迫性日益凸顯。

在對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)村落進(jìn)行調(diào)查摸底的前提下，根據(jù)情況予以分類、分級(jí)保護(hù)成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要命題。在實(shí)踐層面，我國(guó)于2012年開展了以“傳統(tǒng)村落專項(xiàng)調(diào)查”為代表的行動(dòng)，通過(guò)調(diào)查，初步掌握了近2萬(wàn)個(gè)傳統(tǒng)村落信息并登記在案[2]。在隨后的兩年內(nèi)，住建部等部門分兩批篩選出1561個(gè)有重要保護(hù)價(jià)值的村落，將其列入國(guó)家傳統(tǒng)村落保護(hù)名錄[3]。在法律和政策供給層面，我國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)的法律建設(shè)和政策供給也在穩(wěn)步推進(jìn)，先后制定了《傳統(tǒng)村落評(píng)價(jià)認(rèn)定指標(biāo)體系（試行）（2012）》《傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展規(guī)劃編制基本要求（試行）（2012）》和《傳統(tǒng)村落保護(hù)指導(dǎo)意見》（2014）等為代表的一系列規(guī)范性文件[4]。此外，以《江蘇省傳統(tǒng)村落保護(hù)辦法》為代表的地方性規(guī)范也相繼出臺(tái)。中央和地方層面一系列規(guī)范性文件的制定為傳統(tǒng)村落保護(hù)的法治化奠定了制度基礎(chǔ)。

習(xí)近平同志曾多次強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的挖掘和闡發(fā)，使中華民族最基本的文化基因與當(dāng)代文化相適應(yīng)，與現(xiàn)代社會(huì)相協(xié)調(diào)。中國(guó)傳統(tǒng)村落文化是中華傳統(tǒng)文化的重要組成部分，是準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)中國(guó)傳統(tǒng)文明的基礎(chǔ)。我國(guó)已進(jìn)入了以實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興為特征的新時(shí)代，在新的時(shí)代背景下，保護(hù)傳統(tǒng)村落，讓鄉(xiāng)愁有寄托、鄉(xiāng)情有牽掛、鄉(xiāng)俗有沃土，既是貫徹和落實(shí)習(xí)近平同志要求的重要舉措，也是中華傳統(tǒng)優(yōu)秀文化持續(xù)傳承的必然要求，更是中華文明承續(xù)與勃興的重要內(nèi)容，對(duì)于恢復(fù)并牢固樹立文化自信具有極為重要的意義。在“新型城鎮(zhèn)化”和建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”的社會(huì)實(shí)踐中，保護(hù)傳統(tǒng)村落，保存農(nóng)村發(fā)展中日益稀缺的歷史文脈，培育傳統(tǒng)文化所依附的土壤已成為了我們刻不容緩的使命。

一、政策舉要：新時(shí)代傳統(tǒng)村落保護(hù)政策的發(fā)展邏輯與價(jià)值依歸

（一）傳統(tǒng)村落保護(hù)政策的發(fā)展邏輯

自2003年起，原住建部分批次地公布了共216個(gè)“中國(guó)歷史文化名村”。2006年，《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)若干意見》中特別強(qiáng)調(diào)，要重點(diǎn)保護(hù)“歷史性”突出的古村落與古民宅。2008年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，詳細(xì)列明了“歷史文化名村”的入選條件。2009年，原國(guó)家民委與財(cái)政部制定了以少數(shù)民族特色村寨保護(hù)為主要目的的一系列政策，并在之后幾年從特色產(chǎn)業(yè)等方面完善對(duì)特色村寨保護(hù)的政策內(nèi)容[5]。2011年，原國(guó)務(wù)院總理溫家寶就曾專門發(fā)表講話，強(qiáng)調(diào)要重視對(duì)傳統(tǒng)村落的遺產(chǎn)以及傳統(tǒng)文化予以保護(hù)。

2012年，我國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)的政策供給進(jìn)入了發(fā)展的快車道。2012年，原住建部、原國(guó)家文物局、原文化部與財(cái)政部就曾聯(lián)合開展了對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)村落的普查工作，旨在為保護(hù)傳統(tǒng)村落做基礎(chǔ)調(diào)研[6]；同年，上述四部委還制定了《關(guān)于開展傳統(tǒng)村落調(diào)查的通知》《傳統(tǒng)村落評(píng)價(jià)認(rèn)定指標(biāo)體系(試行)的通知》《關(guān)于加強(qiáng)傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于公布第一批列入中國(guó)傳統(tǒng)村落名錄村落名單的通知》；2012年9月，經(jīng)傳統(tǒng)村落保護(hù)的發(fā)展專家委員會(huì)第一次會(huì)議決定，將屬于習(xí)慣性稱謂的“古村落”改為“傳統(tǒng)村落”，以此宣示對(duì)此類村落所承載的歷史價(jià)值和傳統(tǒng)文化價(jià)值的重視。

2013年，“中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議”提出了城鎮(zhèn)化建設(shè)要彰顯地域特色和民族特色的要求。2013年，黨中央“一號(hào)文件”明確提出了“要加強(qiáng)保護(hù)代表民族、地域元素的傳統(tǒng)村落”的要求，傳統(tǒng)村落保護(hù)議題正式得以在宏觀決策中體現(xiàn)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視中國(guó)傳統(tǒng)文化的發(fā)掘、保護(hù)和傳承工作。習(xí)近平同志在多次調(diào)研時(shí)均談及傳統(tǒng)村落保護(hù)工作，特別是在2013年7月22日，他特別強(qiáng)調(diào)，“實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，不能大拆大建，特別是古村落要保護(hù)好?！痹陔S后召開的“中央農(nóng)村工作會(huì)議”上，習(xí)近平同志再次強(qiáng)調(diào)，“中國(guó)要強(qiáng)，農(nóng)村必須強(qiáng)；中國(guó)要富，農(nóng)村必須富；中國(guó)要美，農(nóng)村必須美；建設(shè)美麗中國(guó)，必須建設(shè)好美麗鄉(xiāng)村?！?014年12月舉行的“中央農(nóng)村工作會(huì)議”再次提出，要推動(dòng)“物的新農(nóng)村”和“人的新農(nóng)村”建設(shè)齊頭并進(jìn)[7]。

（二）新時(shí)代傳統(tǒng)村落保護(hù)的價(jià)值依歸

1.牢固樹立“文化自信”的必然要求

在2014年中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)中，習(xí)近平同志提出要“增強(qiáng)文化自信和價(jià)值觀自信”。他還多次強(qiáng)調(diào)，沒有文明的繼承和發(fā)展，沒有文化的弘揚(yáng)和繁榮，就沒有中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)[8]。文化自信根植于中國(guó)悠久的傳統(tǒng)文化，而傳統(tǒng)村落中則是中國(guó)傳統(tǒng)文化富集的天然載體，它既是“傳統(tǒng)文化的明珠”和“民間收藏的國(guó)寶”，又是承接過(guò)去與未來(lái)的重要載體[9]。傳統(tǒng)村落中蘊(yùn)含的建筑文化、鄉(xiāng)俗文化、家族文化農(nóng)耕文化等等[10]，共同構(gòu)成我國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要內(nèi)容。保護(hù)傳統(tǒng)村落是“記得住鄉(xiāng)愁”的根，是弘揚(yáng)中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的土，更是“文化自信”的源流。傳統(tǒng)村落如若消亡，大量依附于它的，以傳統(tǒng)節(jié)日、民俗風(fēng)貌、技藝等為代表的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)也因失去依存的土壤而面臨傳承無(wú)力的窘境。

2.實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村振興”的稀缺資源

鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型是“鄉(xiāng)村振興”的重要指標(biāo)和依賴路徑，而鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型必須依托鄉(xiāng)村的特有資源。傳統(tǒng)村落作為當(dāng)下現(xiàn)代化過(guò)程中中華文明所遺留的文化與歷史寶藏，亦是農(nóng)村物質(zhì)文明與非物質(zhì)文明之間的現(xiàn)實(shí)載體[11]。傳統(tǒng)村落大多選址自然景觀秀美，又有人文特點(diǎn)之所，更為重要的是傳統(tǒng)村落中大多保持古風(fēng)古韻，富于變化的民居建筑與周圍的山水環(huán)境融合統(tǒng)一，是民眾保持親近自然的生活方式，體現(xiàn)出人與自然的和諧[12]。從經(jīng)濟(jì)價(jià)值來(lái)看，傳統(tǒng)村落往往具有一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，屬于較為稀缺的市場(chǎng)資源，對(duì)其開發(fā)往往能帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)利益。從資源開發(fā)的費(fèi)效來(lái)看，傳統(tǒng)村落是一種高價(jià)值屬性的資源。從資源的稀缺程度來(lái)看，傳統(tǒng)村落是一種稀缺性的資源。因此，在有效保護(hù)的前提下，適度開發(fā)傳統(tǒng)村落資源，對(duì)于促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、鄉(xiāng)村社會(huì)的變革以及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型無(wú)疑具有極為重要的意義。

3.建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”的題中之意

傳統(tǒng)村落保護(hù)契合“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的意涵和要求，對(duì)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)有著獨(dú)特的價(jià)值[13]。

首先，傳統(tǒng)村落的保護(hù)是“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的應(yīng)然內(nèi)容。傳統(tǒng)村落同屬于我國(guó)鄉(xiāng)村的一部分，傳統(tǒng)村落的保護(hù)是“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)中衡量和評(píng)價(jià)鄉(xiāng)村是否“美”，以及建設(shè)是否科學(xué)的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)。置言之，保護(hù)傳統(tǒng)村落物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，保留村落豐富的歷史信息，既能夠豐富傳統(tǒng)村落環(huán)境美、生活美、產(chǎn)業(yè)美之外的“人文美”，又有利于塑造傳統(tǒng)村落獨(dú)特的個(gè)性和風(fēng)格，提升傳統(tǒng)村落的品位，進(jìn)而豐富和發(fā)展了“美麗鄉(xiāng)村”的內(nèi)涵。其次，傳統(tǒng)村落的保護(hù)有利于糾正“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)中易出現(xiàn)的偏差。實(shí)踐表明，部分地方“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)實(shí)踐中出現(xiàn)了貪大求全，簡(jiǎn)單追求規(guī)模；鄉(xiāng)村樣態(tài)單一化，罔顧?quán)l(xiāng)村之間因自然稟賦的差異而形成的個(gè)性和特色；盲目拆建，忽視傳統(tǒng)文化遺跡的保護(hù)、保育等等問(wèn)題。相較而言，傳統(tǒng)村落的保護(hù)則注重村落的鄉(xiāng)土建筑、歷史格局、風(fēng)格風(fēng)貌的保存以及傳統(tǒng)文化、民風(fēng)民俗的延續(xù)和傳承，從某種程度上具有“逆標(biāo)準(zhǔn)化”能力。因而，保護(hù)傳統(tǒng)村落有利于落實(shí)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的旨趣，充實(shí)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的內(nèi)容，糾正“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)中易出現(xiàn)的偏差，確?！懊利愢l(xiāng)村”建設(shè)的科學(xué)和高效推進(jìn)。最后，傳統(tǒng)村落的保護(hù)有利于“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)指標(biāo)的達(dá)成。保護(hù)性開發(fā)、發(fā)掘性維護(hù)，在保護(hù)和發(fā)展互動(dòng)效應(yīng)的作用下，對(duì)于有效提升村落、社區(qū)的各種功能，改善人居環(huán)境、保持村容村貌的整潔，以及實(shí)現(xiàn)文化自覺和文化自信的提升等均有重要作用。

二、法律問(wèn)題及其解析：傳統(tǒng)村落保護(hù)的法律審視

（一）法定概念不明導(dǎo)致識(shí)別障礙

概念是認(rèn)識(shí)和判斷的前提。傳統(tǒng)村落概念不明將引發(fā)識(shí)別障礙，既難以確定傳統(tǒng)村落的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而難以確定保護(hù)的對(duì)象和范疇，還易引發(fā)傳統(tǒng)村落保護(hù)的區(qū)域性失衡問(wèn)題。

從理論研究層面來(lái)看，傳統(tǒng)村落概念的學(xué)理認(rèn)識(shí)還存在較大分歧。如，學(xué)者劉沛林[14]認(rèn)為：“古村落與歷史文化村落或傳統(tǒng)村落的概念大致相同，主要指從古代就保存下來(lái)的，基本的地域、周邊環(huán)境、建筑景觀、傳統(tǒng)文化以及歷史文脈等保存較好的村落，是存在于現(xiàn)代環(huán)境中的古村落?！倍烟肹15]認(rèn)為：“一個(gè)村落被定義為傳統(tǒng)村落需要滿足四個(gè)方面的條件，一是需要有印刻在村落記憶里的比較悠久的歷史；二是村落中需要有一定的物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)；三是要基本保存原有村莊的體系；四是要有鮮明的地方特色?！眲16]認(rèn)為：“傳統(tǒng)村落是由于地理和歷史等方面的原因，生活在一起的村民在一個(gè)集生產(chǎn)、生活、娛樂和交往于一體的遠(yuǎn)離城市和國(guó)家的完整的有著地理和文化邊界的實(shí)體，并且具有專門維持自己運(yùn)轉(zhuǎn)的系統(tǒng)?！睏畈屎鏪17]則直接將傳統(tǒng)村落與古村落相等同。

從規(guī)范性文件的規(guī)定來(lái)看，傳統(tǒng)村落法定概念也處于缺失的狀態(tài)?！秱鹘y(tǒng)村落評(píng)價(jià)認(rèn)定指標(biāo)體系（試行）（2012）》和《傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展規(guī)劃編制基本要求（試行）（2012）》等規(guī)范性文件中均沿用“傳統(tǒng)村落”的稱謂。其中，前者規(guī)定了從定性和定量?jī)蓚€(gè)維度認(rèn)定傳統(tǒng)村落的具體指標(biāo)，后者則主要從傳統(tǒng)村落保護(hù)規(guī)劃的目標(biāo)、要求以及具體措施等方面進(jìn)行了規(guī)定，但是兩者均未明確傳統(tǒng)村落的法定概念。2014年發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)中國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)的指導(dǎo)意見》中也未對(duì)傳統(tǒng)村落的概念予以厘清。此外，一些相關(guān)的規(guī)范性文件中還使用了相似的稱謂。如，在《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》中使用“歷史文化名鎮(zhèn)名村”的稱謂。值得注意的是，盡管在以《江蘇省傳統(tǒng)村落保護(hù)辦法》為代表的一些地方性立法中對(duì)傳統(tǒng)村落的概念予以了界定，但在全國(guó)性的立法中，仍然缺少對(duì)傳統(tǒng)村落法定概念的明確規(guī)定，傳統(tǒng)村落法定概念實(shí)質(zhì)缺失的問(wèn)題仍未得到解決。

（二）產(chǎn)權(quán)不明難以化解利益沖突

實(shí)踐中，保護(hù)式開發(fā)是傳統(tǒng)村落保護(hù)的通行模式，從理論上分析，這種模式必然會(huì)涉及到居民、集體、地方政府和開發(fā)企業(yè)等多個(gè)主體的多種利益。對(duì)傳統(tǒng)村落的居民而言，既有希望通過(guò)改造居住條件，提升生活水平，享受更好的社會(huì)公共服務(wù)的訴求，又有保存村落傳統(tǒng)風(fēng)貌的需要，還有免受因過(guò)度開發(fā)而致被打擾的深層利益等。此外，傳統(tǒng)村落居民之間也存在著利益的多樣化和需求的多層次性。對(duì)傳統(tǒng)村落所在地的政府而言，合理開發(fā)和深度利用傳統(tǒng)村落資源，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的愿景較為強(qiáng)烈。而對(duì)于開發(fā)企業(yè)而言，如何在政策允許的前提下最大程度地賺取利益是核心目標(biāo)。值得關(guān)注的是，傳統(tǒng)村落還存在跨村，甚至跨鎮(zhèn)分布的現(xiàn)象，無(wú)疑進(jìn)一步加大了利益沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

利益沖突的根本原因在于產(chǎn)權(quán)不明。傳統(tǒng)村落并非“物”的簡(jiǎn)單聚合，從物理形態(tài)來(lái)看，傳統(tǒng)村落是由建筑、道路、公共設(shè)施等的集合體。公、私兩類主體及其權(quán)利的深度交融和糅雜具有歷史性和現(xiàn)實(shí)性，難以明晰產(chǎn)權(quán)。傳統(tǒng)村落的構(gòu)成呈現(xiàn)出“一體兩面”的特性，傳統(tǒng)村落的兩面性，是指它既是物質(zhì)的集合，又是鄉(xiāng)里文化、風(fēng)俗、技藝等“非物質(zhì)”的集合。其中，“非物質(zhì)”的內(nèi)容難以通過(guò)確權(quán)而明晰產(chǎn)權(quán)。此外，主體往往具有多元且混同的特征，因此，難以明晰這類權(quán)利的歸屬主體。

（三）機(jī)制缺失制約非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)

對(duì)依托于傳統(tǒng)村落中的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)而言，其保護(hù)機(jī)制的缺失主要體現(xiàn)在以下兩方面：其一，現(xiàn)有傳統(tǒng)村落非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的手段單一，且過(guò)于形式化。實(shí)踐中主要以申報(bào)進(jìn)入各級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄為主，缺乏足夠的針對(duì)性和實(shí)操性。其二，措施的失當(dāng)引起的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的破壞和流失。既有以歪曲、貶損的方式濫用非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的情況，也有當(dāng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)遭受到侵害和出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)的行政不作為[18]。此外，無(wú)論是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的實(shí)體法律，還是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)糾紛的解決機(jī)制都還存在不足。例如，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)涉及到“公”和“私”兩類主體，關(guān)涉“公益”和“私益”兩種利益，當(dāng)出現(xiàn)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的糾紛時(shí)，很難簡(jiǎn)單地僅僅適用“私法”或是“公法”予以解決，這就需要探索建立多元的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)和糾紛解決機(jī)制予以應(yīng)對(duì)。傳統(tǒng)村落保護(hù)中非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法律機(jī)制的上述欠缺，在一定程度上加劇了根植于傳統(tǒng)村落的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的消亡，讓傳統(tǒng)村落的“活態(tài)”保護(hù)陷入難以為繼的危機(jī)。

（四）不同法律規(guī)范內(nèi)容的矛盾加劇文化生境的“破碎化”

盡管目前的法律規(guī)范對(duì)有形的建筑形成了良好的保護(hù)屏障，但傳統(tǒng)村落里的活態(tài)文化的保護(hù)卻有所缺失。傳統(tǒng)村落的靈魂應(yīng)該是生活在這個(gè)有機(jī)體中的“人”，當(dāng)傳統(tǒng)村落的原住民不斷流失，文化不斷衰落，傳統(tǒng)村落的“空殼化”將是難以逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，而失去了靈魂和文化根基的傳統(tǒng)村落也將面臨消亡、衰敗的命運(yùn)。具體而言，隨著傳統(tǒng)村落多重價(jià)值的不斷發(fā)掘，以及傳統(tǒng)村落建筑保護(hù)方面的法律規(guī)范的持續(xù)補(bǔ)強(qiáng)，傳統(tǒng)村落中具有文物價(jià)值和文化價(jià)值的歷史建筑得到了較好地保護(hù)。然而，生活在由多種建筑物所構(gòu)成的“村落有機(jī)體”中的“原住民”卻少了。原住民是傳統(tǒng)村落活態(tài)保護(hù)的核心和靈魂，原住民的持續(xù)流失將嚴(yán)重制約傳統(tǒng)村落的活態(tài)保護(hù)。

原住民流失的原因具有多樣性，其中，法律規(guī)范之間的沖突是重要的原因。具言之，我國(guó)現(xiàn)行《文物保護(hù)法》中有關(guān)村落保護(hù)的內(nèi)容與 《物權(quán)法》中關(guān)于物權(quán)人對(duì)房屋的排他支配權(quán)的規(guī)定存在沖突。《文物保護(hù)法》第六十六條規(guī)定了對(duì)不可移動(dòng)文物擅自進(jìn)行修繕或遷移的，將會(huì)受到處罰，而相關(guān)施工單位維修與重建的前提也是此單位必須具有資格證書。即，一旦村落入選為傳統(tǒng)村落并被掛牌保護(hù)后，若村民們想將原住房等建筑進(jìn)行維修或重建，需經(jīng)過(guò)復(fù)雜而漫長(zhǎng)的審批程序，且審批結(jié)果未知，只能眼看著自己的房屋越來(lái)越破敗[19]。可見，傳統(tǒng)村落的原住民對(duì)自己房屋的權(quán)利受到《文物保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定的限制。而實(shí)踐中，正是因?yàn)椴糠衷∶竦姆课萑找嫫茡p且不能得到基于私權(quán)的及時(shí)修繕，在某種程度上推動(dòng)了原住民向異地流動(dòng)，從而使傳統(tǒng)村落的“空心化”問(wèn)題愈發(fā)突出，更進(jìn)而促使傳統(tǒng)村落文化式微。此外，因農(nóng)村人口單向流動(dòng)而引發(fā)的傳統(tǒng)村落的“文化空缺”極易被外來(lái)文化所填補(bǔ)，如此，又會(huì)誘發(fā)農(nóng)村的社會(huì)失序、文化失調(diào)等文化生境的“破碎化”等問(wèn)題。

三、法制對(duì)策：規(guī)范與制度的雙層路徑

（一）規(guī)范層面的補(bǔ)缺

依法保護(hù)傳統(tǒng)村落保護(hù)需要完備的法律制度體系，而急切的立法需求是指定針對(duì)性的法律規(guī)范。文章認(rèn)為，應(yīng)盡快制定以《傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》為主的專門立法?！秱鹘y(tǒng)村落保護(hù)條例》應(yīng)包括如下內(nèi)容：一是傳統(tǒng)村落遺跡保護(hù)的指導(dǎo)思想。傳統(tǒng)村落遺跡因其具有脆弱性和不可再生性，要求我們?cè)谥贫ㄖ笇?dǎo)思想的時(shí)候考慮到其特殊性。一定要重視保護(hù)傳統(tǒng)村落遺跡的“三性”原則，即保護(hù)歷史的真實(shí)性、保持風(fēng)貌的完整性、維護(hù)生活的延續(xù)性[20]。二是傳統(tǒng)村落保護(hù)的原則。《傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》應(yīng)當(dāng)把物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)看作是其生命和根基。對(duì)傳統(tǒng)村落重在保護(hù)而非開發(fā)，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展為原則。三是明確傳統(tǒng)村落法定概念。根據(jù)學(xué)界觀點(diǎn)和現(xiàn)有規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定，文章認(rèn)為應(yīng)在《傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》中引入《關(guān)于開展傳統(tǒng)村落調(diào)查的通知》中對(duì)傳統(tǒng)村落概念進(jìn)行明確界定。即，“傳統(tǒng)村落，是指村落形成較早，擁有較豐富的傳統(tǒng)資源，具有一定歷史、文化、科學(xué)、藝術(shù)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)價(jià)值，應(yīng)予以保護(hù)的村落?！盵21]四是規(guī)定傳統(tǒng)村落遺跡保護(hù)的具體措施。如應(yīng)強(qiáng)化文物保護(hù)管理部門的權(quán)威性,明確執(zhí)法主體和規(guī)范的執(zhí)法程序；要盡快建立完善傳統(tǒng)村落文物保護(hù)管理制度,制定出明確的規(guī)章和管理制度,以利于依法行政、依法管理等。

（二）制度層面的安排

1.明晰傳統(tǒng)村落資源的產(chǎn)權(quán)歸屬

首先，加快傳統(tǒng)村落資源的產(chǎn)權(quán)確權(quán)，同時(shí)給社會(huì)資本投入到傳統(tǒng)村落進(jìn)行改造的機(jī)會(huì)。此外，應(yīng)深入挖掘傳統(tǒng)村落所擁有的文化底蘊(yùn)資源，在政府的引導(dǎo)和管控下，形成政府、企業(yè)、個(gè)人三者之間的良性可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢(shì)。其次，加快培育傳統(tǒng)村落、傳統(tǒng)建筑交易市場(chǎng)。在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)傳統(tǒng)村落資源進(jìn)行科學(xué)的鑒定評(píng)估，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)村落遺產(chǎn)的定量化、資產(chǎn)化、價(jià)值化，形成可抵押的有效資產(chǎn)。最后，加快古建筑工匠和產(chǎn)業(yè)的培育。通過(guò)資金和技術(shù)等政策扶持，大力培育并支持以古建筑工匠培養(yǎng)、傳統(tǒng)工藝?yán)^承、傳統(tǒng)建筑材料的生產(chǎn)等為主的傳統(tǒng)建筑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，逐漸形成古建筑修建、修復(fù)和保護(hù)的產(chǎn)業(yè)。

2.非物質(zhì)文化遺產(chǎn)及其技藝傳承人的一體性保護(hù)

一方面，堅(jiān)持整體保護(hù)為原則。對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)不是孤立地保存每一項(xiàng)遺產(chǎn)，而是把它們放在文化體系、歷史鏈條中去認(rèn)識(shí)它的整體價(jià)值，對(duì)分散在各個(gè)文化線路中的傳統(tǒng)歷史文化資源進(jìn)行整合。另一方面，重視傳統(tǒng)村落中非物質(zhì)文化傳承人的利益。尤其要采取以下兩個(gè)特別措施：一是加大對(duì)傳承人發(fā)展的關(guān)注和扶持，以更優(yōu)惠的政策吸引和鼓勵(lì)更多人參與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承。傳承人不僅在維系非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承上存在困難，在非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的開發(fā)利用中也時(shí)常處于弱勢(shì)地位。二是在利益分配制度上，可以參考借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定惠益分享的方式、利益分配的比例，規(guī)范和鞏固利益分配機(jī)制，切實(shí)保障傳承人的利益，真正讓開發(fā)的利益惠及到非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承和發(fā)展[22]。

3.制定專項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃，多規(guī)協(xié)調(diào)

具體而言，省級(jí)政府制定統(tǒng)一的傳統(tǒng)村落保護(hù)規(guī)劃，并將其納入省級(jí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃。此外，還應(yīng)注意“多規(guī)協(xié)調(diào)”的問(wèn)題，即“傳統(tǒng)村落保護(hù)規(guī)劃”還應(yīng)與“城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃”“旅游發(fā)展規(guī)劃”“文物保護(hù)規(guī)劃”等之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題，避免沖突和缺失。

4.制定保護(hù)清單，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)保護(hù)

借鑒《文物保護(hù)法》和《文物保護(hù)法實(shí)施條例》中將制定“歷史文化村鎮(zhèn)名錄”權(quán)力下放到省級(jí)政府的做法。由省級(jí)政府統(tǒng)一進(jìn)行本省范圍內(nèi)“傳統(tǒng)村落名錄”的調(diào)查、摸底，明確劃分傳統(tǒng)村落的等級(jí)并分別制定名錄。根據(jù)《中國(guó)傳統(tǒng)村落藍(lán)皮書：中國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)調(diào)查報(bào)告(2017)》的數(shù)據(jù)，截至2016年12月，我國(guó)共公布了4批中國(guó)傳統(tǒng)村落名錄，計(jì)4153個(gè)。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)傳統(tǒng)村落的等級(jí)和特點(diǎn)，實(shí)行分層、分類保護(hù)，避免保護(hù)模式單一、保護(hù)方式失準(zhǔn)的問(wèn)題。

5.沿用環(huán)境保護(hù)法中的既有制度

根據(jù)2014年修改的《環(huán)境保護(hù)法》第2條的規(guī)定，傳統(tǒng)村落屬于環(huán)境保護(hù)法中“環(huán)境”的范疇[23]，應(yīng)受《環(huán)境保護(hù)法》的保護(hù)。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》中確立的“保護(hù)優(yōu)先原則”，當(dāng)出現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和傳統(tǒng)村落保護(hù)相沖突時(shí)，應(yīng)首先考慮傳統(tǒng)村落保護(hù)的訴求，實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù)開發(fā)項(xiàng)目的審批和公示制度、聽證會(huì)制度，建立傳統(tǒng)村落保護(hù)開發(fā)的公眾參與，尤其要注意開發(fā)利益的合理配置，同時(shí)，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。

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