肖生福,孫舒飛

（廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣州 510006）

隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主政治的發(fā)展以及公民政治文化的逐漸提高，社會(huì)公眾要求參與政府公共決策的呼聲越來越高。而公眾若要參與公共決策，首先要解決的問題就是發(fā)聲問題，公眾需與媒體積極互動(dòng)，將其關(guān)于公共決策的意見想法通過媒體傳播出去，讓更多的人聽到自己的聲音，為進(jìn)入政府議程營(yíng)造輿論氛圍。另一方面，由有限理性的決策理念可知，政府部門的決策人員來說，他們并不是所有領(lǐng)域的專家，對(duì)一些專業(yè)性要求較高的問題，他們顯得力不從心，因此必須引入外部資源，以彌補(bǔ)自身的缺陷。公共決策的過程應(yīng)當(dāng)是政府、非政府組織和公民等決策主體相互協(xié)作、達(dá)成共識(shí)的過程，只有多方真誠合作，才能保障公共決策的科學(xué)性與民主性，才能避免公共決策的失誤[1]。而新聞媒體為了生存發(fā)展必須建立自己的公信力，媒體不斷報(bào)道公眾關(guān)于公共決策的意見以及提供話語表達(dá)空間給公眾則可以大大樹立媒體的公信力，這也由此推動(dòng)了媒體與公眾的積極互動(dòng)。上述三方的合力則形成媒體、民意與政府決策的良性互動(dòng)關(guān)系。改革開放以來，我國媒體、民意與公共決策三者有一定程度的互動(dòng)，如廣州的《南方周末》針對(duì)高昂的電話初裝費(fèi)問題進(jìn)行大篇幅的報(bào)道和討論，繼而進(jìn)入全國的公眾議程和媒體議程，從而使得該問題引起政府部門的關(guān)注，進(jìn)入政府議程，最終使電話初裝費(fèi)等電信資費(fèi)被調(diào)整和取消?！赌戏蕉际袌?bào)》對(duì)“孫志剛事件”的率先報(bào)道引起全國媒體的關(guān)注，繼而引起全國人民的大討論，從而推進(jìn)了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢除以及新政策的問世，成為民意通過媒體發(fā)聲進(jìn)而推動(dòng)政府改變政府議程的典型案例。此外還有一些類似的案例，如廣東省茂名市市民反對(duì)PX項(xiàng)目事件、廣州市番禺區(qū)居民反對(duì)垃圾焚燒發(fā)電廠選址事件等議題，都體現(xiàn)了媒體、民意與政府決策的互動(dòng)。但是，通過對(duì)這些案例的深入分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國媒體、民意與公共決策的互動(dòng)關(guān)系發(fā)展現(xiàn)狀并不盡如人意，尚未形成媒體、民意與公共決策的長(zhǎng)效良性互動(dòng)關(guān)系發(fā)展格局。因此，如何彌補(bǔ)媒體、民意與政府決策的互動(dòng)關(guān)系發(fā)展過程中存在的不足，促進(jìn)三者的良性互動(dòng)，形成三者之間長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的、有效的互動(dòng)狀態(tài)，理應(yīng)成為媒體、民意與公共決策互動(dòng)關(guān)系研究的重要課題。文章的任務(wù)即是在前人研究基礎(chǔ)上，著力探討實(shí)現(xiàn)媒體、民意與公共決策良性互動(dòng)關(guān)系的發(fā)展策略，以彌補(bǔ)當(dāng)前研究之不足。

一、媒體、民意與公共決策良性互動(dòng)關(guān)系構(gòu)建的必要性

作為社會(huì)系統(tǒng)的重要組成部分——媒體、公眾與政府，三者之間的關(guān)系是相互影響、相互促進(jìn)的?！袄硇缘纳鐣?huì)，是通過以新聞傳媒為主要渠道的輿論導(dǎo)向和輿論監(jiān)督，塑造并規(guī)范政府的理性行為，達(dá)成政府與公眾的溝通、互動(dòng)、理解、和信任。作為真實(shí)、及時(shí)反映世界新近變動(dòng)的大眾傳播工具，傳媒如同‘社會(huì)雷達(dá)’，它是社會(huì)生活的傳感器，也是社會(huì)進(jìn)步的推進(jìn)器，擔(dān)負(fù)著社會(huì)公器的角色。通過信息流通與傳播，實(shí)現(xiàn)政府與傳媒的互動(dòng)關(guān)系，并借新聞傳媒實(shí)現(xiàn)政府與公眾的溝通，已經(jīng)成為現(xiàn)代政府的重要議題。”[2]然而，現(xiàn)實(shí)情況并非如此，首先，作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)——政府，其職責(zé)應(yīng)當(dāng)是維護(hù)國家安全、消除社會(huì)隱患、促進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、提高國民生產(chǎn)能力、優(yōu)化社會(huì)結(jié)構(gòu)的特殊機(jī)構(gòu)。其性質(zhì)決定了政府應(yīng)是為民服務(wù)的政府，基于解決社會(huì)公共事務(wù)而做出的公共決策應(yīng)遵循從群眾中來到群眾中去的原則，應(yīng)把人民的公共利益放在首位。但由于政府擁有強(qiáng)大的執(zhí)行權(quán)，造成了政府相比普通公民和媒體而言的權(quán)利優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致其在社會(huì)的日常管理過程中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，在與媒體和公眾的互動(dòng)過程中，表現(xiàn)出：與公民、媒體之間的互動(dòng)意愿不強(qiáng)，對(duì)公民需求回應(yīng)性不足的問題；對(duì)媒體的發(fā)表言論的權(quán)利控制欲強(qiáng)，獨(dú)自做公共決策時(shí)專業(yè)知識(shí)的欠缺等影響三者良性互動(dòng)的缺點(diǎn)。其次，作為連接政府和公眾之間的溝通橋梁——媒體，其喉舌的作用不容忽視，尤其是在政府做公共決策過程中媒體一方面將相關(guān)公共問題及時(shí)報(bào)道出去，引起公眾關(guān)注，成為公眾議程，進(jìn)而影響政府議程；另一方面可設(shè)置政策議題，吸引公眾討論，將民意匯集起來，使決策者得以了解公眾的想法，從而在制定決策時(shí)體現(xiàn)民主性。但由于我國特殊的歷史背景，使得媒體長(zhǎng)久以來受到之前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，與現(xiàn)在同為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的其他國家相比，我國媒體的言論自由度明顯不足，導(dǎo)致媒體出于自身利益的考慮，選擇依附政府遠(yuǎn)離群眾，使得其出現(xiàn)角色錯(cuò)位、社會(huì)責(zé)任感的缺乏、職業(yè)道德缺失等問題，從而影響三者良性互動(dòng)關(guān)系的發(fā)展。最后，我國國體和政體都充分體現(xiàn)了人民是國家的主人，全國人民代表大會(huì)到地方各級(jí)人民代表大會(huì)就是最好的例證，而作為國家的主人和政府的服務(wù)對(duì)象，由于各個(gè)因素的影響，導(dǎo)致部分公眾權(quán)利貧困，繼而在與政府、媒體互動(dòng)的過程中，處于明顯劣勢(shì)地位，如：政府決策信息的獲取不足，民意表達(dá)渠道的缺乏及不暢通，出于“人微言輕”的考慮而選擇做政策參與的搭便車者等，進(jìn)而影響三者的良性互動(dòng)。

綜上所述，實(shí)際的現(xiàn)狀是，我國媒體、民意與公共決策的互動(dòng)關(guān)系仍存在些許不足，需通過構(gòu)建良性互動(dòng)關(guān)系體系加以解決，通過三方互動(dòng)關(guān)系的建構(gòu)不僅可以促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建，同時(shí)可以促進(jìn)決策的科學(xué)合理，增加公眾參與公共管理的積極性，提高媒體的社會(huì)責(zé)任感，增強(qiáng)政府的公信力。

二、媒體、民意與公共決策良性互動(dòng)的模式

我國政府、媒體與公眾良性互動(dòng)關(guān)系構(gòu)建的關(guān)鍵是信息的雙向暢通?！皞鞑W(xué)領(lǐng)域的互動(dòng)關(guān)系模式源于控制論，1948年維納發(fā)表的《控制論或關(guān)于在動(dòng)物和機(jī)器中控制和通訊的科學(xué)》標(biāo)志著控制論的誕生。控制論對(duì)傳播學(xué)研究的最大啟發(fā)在于引入‘反饋’概念，它彌補(bǔ)了以往單向流動(dòng)模式的缺陷，認(rèn)為傳播過程是雙向循環(huán)的，因?yàn)閭鞑サ谋举|(zhì)是信息雙向流通的過程；同時(shí)，反饋是使系統(tǒng)成為可進(jìn)行控制的基本因素，例如負(fù)反饋可以檢查出偏差并糾正偏差，而前饋更能預(yù)測(cè)信息，采取相應(yīng)措施以達(dá)到更好的傳播效果?！盵3]文章中的良性互動(dòng)關(guān)系是指政府、媒體和公眾三個(gè)主體，相互作用、相互妥協(xié)、相互合作，以達(dá)到一種持久動(dòng)態(tài)和諧的良性互動(dòng)關(guān)系模式。結(jié)合我國國情，同時(shí)遵循傳播學(xué)的規(guī)律，在前文分析的基礎(chǔ)上，構(gòu)建我國政府、媒體和公眾良性互動(dòng)關(guān)系模式圖，如圖1所示。

模式圖中，首先，三者良性互動(dòng)關(guān)系的構(gòu)建前提是信息的雙向暢通，因此，作為整個(gè)良性互動(dòng)關(guān)系循環(huán)系統(tǒng)主導(dǎo)者的政府，應(yīng)發(fā)揮能動(dòng)性，制定相應(yīng)法律法規(guī)來保障信息的雙向暢通。其次，政府與媒體互監(jiān)互促，通過制定相關(guān)傳播法，政府對(duì)媒體保有少許的監(jiān)督，同時(shí)給予媒體部分自由權(quán)，使得媒體得以發(fā)揮監(jiān)督政府的職能，雙方相互監(jiān)督相互促進(jìn)，政府給予對(duì)公眾利益的考慮以及媒體反饋的公眾對(duì)公共事務(wù)的看法觀點(diǎn)，制定出公共決策，媒體基于自身利益的考慮，將政府公共決策傳播出去，一方面增加自身公信力，另一方面讓公眾了解決策的具體內(nèi)容。再次，政府與公眾互動(dòng)互信，政府通過拓寬民意表達(dá)渠道，增多與公眾交流的機(jī)會(huì)，進(jìn)而增加互動(dòng)、增加相互之間的信任，如增加聽證會(huì)、新聞發(fā)布會(huì)、咨詢會(huì)等的召開，邀請(qǐng)廣大公眾參會(huì)，了解其對(duì)公共事務(wù)的看法，獲取他們的想法及需求，集中民意，進(jìn)而制定出科學(xué)合理的公共決策，公眾通過參加政府部門召開的發(fā)布會(huì)等，將基于公共利益考慮的公眾意見告知政府，使得政府得以了解公眾的需求。最后，媒體與公眾互惠互利，媒體作為一個(gè)社會(huì)組織，其生存自然離不開由公眾需求形成的市場(chǎng)，媒體親近公眾，從公眾中來，到公眾中去，針對(duì)公共事務(wù)中公眾的民意進(jìn)行匯總收集，并加以整理加工形成新聞進(jìn)行報(bào)道，使政府了解民意，同時(shí)又獲得媒體公信力，公眾基于公共利益考慮，將其對(duì)公共事務(wù)的想法告知媒體，通過媒體將民意表達(dá)出去，增加進(jìn)入政府議程的機(jī)率。

圖1 我國政府、媒體與公眾良性互動(dòng)關(guān)系模式圖

以廣東茂名PX事件為例，群眾為表達(dá)對(duì)擬建芳烴（PX）項(xiàng)目的不滿，先后于2014年3月30日采取在茂名市區(qū)油城五路大草坪慢行通過市區(qū)部分路段，扔礦泉水瓶、雞蛋，攔截車輛造成交通堵塞，燒毀執(zhí)勤的警車等過激行為，公眾之所以以這樣的方式來表達(dá)對(duì)該事件的關(guān)心，是因?yàn)?，公眾由于?quán)利貧困，導(dǎo)致其政府在做出該決定之前極少獲知該項(xiàng)目的相關(guān)信息，同時(shí)加之沒有參與政策決定的渠道。該事件發(fā)生后，茂名市政府迅速采取行動(dòng)，將損失降到最小，同時(shí)積極反思其執(zhí)政方式并作出修正，如：3月30日茂名市政府發(fā)布通告，針對(duì)廣大市民表達(dá)的意見和訴求，市政府在項(xiàng)目論證的過程中，一定會(huì)落實(shí)群眾的知情權(quán)、參與權(quán)，如實(shí)向國家有關(guān)部委和專家反映情況，切實(shí)做到項(xiàng)目建設(shè)實(shí)事求是、依法依規(guī)。同時(shí)于31日，茂名市政府新聞發(fā)言人接受采訪，并于4月3日下午三點(diǎn)，茂名市政府將召開茂名市PX項(xiàng)目新聞發(fā)布會(huì)等做法，保證公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。同時(shí)茂名PX事件之所以能夠迅速進(jìn)入政府議程，媒體發(fā)揮了巨大的作用，在《環(huán)球時(shí)報(bào)》《華商報(bào)》《京華時(shí)報(bào)》、人民網(wǎng)、微博、微信等大眾傳播媒體推動(dòng)下，茂名市人民關(guān)于“茂名市政府提出茂名芳烴項(xiàng)目的設(shè)想”的意見才得以匯集和形成，使政府了解群眾呼聲，修改政府決策，做出符合民意的、科學(xué)、合理的政府決策。由此可見，政府、媒體與公眾三者長(zhǎng)期穩(wěn)定良性互動(dòng)關(guān)系構(gòu)建的迫切性。

三、媒體、民意與公共決策良性互動(dòng)關(guān)系發(fā)展策略

（一）政府方面的行動(dòng)對(duì)策

1.政府應(yīng)轉(zhuǎn)變 “以自我為中心”的觀念，主動(dòng)與媒體、公眾展開互動(dòng)

“官本位思想”在我國封建社會(huì)時(shí)期就已存在，權(quán)力的結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“金字塔”的形狀，下級(jí)完全隸屬于上級(jí)，對(duì)于上級(jí)的決策他們無權(quán)參與，只能無條件地接受上級(jí)的命令。雖然封建社會(huì)已經(jīng)結(jié)束，但是“官本位思想”卻依然影響著人們，在我國個(gè)別地方政府官員他們自認(rèn)為自己高人一等，在決策的過程中，忽視群眾的呼聲和利益，忘了為人民服務(wù)的宗旨，他們往往認(rèn)為廣大公眾只需被動(dòng)地接受政府的管理，服從政府的意愿，無需過多地參與到政府決策中來，這是政府官員社會(huì)責(zé)任感的缺失[4]。隨著時(shí)代的發(fā)展，人們要求行使自己的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)，政府以前的“以自我為中心”的觀念已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。在新時(shí)代，政府應(yīng)摒棄官本位思想，積極主動(dòng)與媒體、公眾展開互動(dòng)，堅(jiān)持從群眾中來到群眾中去的理念，真正做到群策群議。政府亟需全面完善政務(wù)公開制度，積極尋找公眾參政議政的新渠道，提高信息透明度，擴(kuò)大公眾的知情權(quán)，在公共決策的過程中應(yīng)保證多元主體參與，將媒體、公眾、社會(huì)組織等主體納入政策系統(tǒng)，使得政策問題得以充分討論。在與媒體、公眾討論過程中，應(yīng)秉承平等交流的態(tài)度，尊重公眾以及媒體的意見，使得公共決策的科學(xué)性、民主性得以提高。

2.政府應(yīng)積極完善政務(wù)信息公開制度

為保障公眾的參與權(quán)、知情權(quán)，必須以信息公開制度做保障，保證所有應(yīng)該公開的信息都能及時(shí)全面地向公眾公開，讓公眾獲得詳盡的政府信息，充分了解政府的公共決策過程、程序和結(jié)果，從而可以從源頭上遏制政府在工作過程中的 “暗箱操作”行為的發(fā)生。如政府利用媒體將國家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育、科技、醫(yī)療等關(guān)乎民生的相關(guān)信息及時(shí)向公眾公開，政府與公眾雙方在“信息對(duì)稱”的情況下，就某項(xiàng)涉及公眾利益的事項(xiàng)、政策等進(jìn)行充分的交流溝通，從而推動(dòng)事情得以解決。2007年1月17日，國務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議通過 《中華人民共和國政府信息公開條例》，自2008年5月1日起實(shí)行，政府信息公開領(lǐng)域自此有了統(tǒng)一立法[5]。在信息公開過程中,政府作為社會(huì)管理者的角色,媒體作為社會(huì)監(jiān)督者的角色,目的都是維護(hù)社會(huì)公共利益,促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展,故兩者的共識(shí)應(yīng)多于分歧[6]。政府完善信息公開制度可以從以下幾個(gè)方面入手：首先，政府應(yīng)明確可公開的決策信息的類型。政府不僅要積極主動(dòng)、及時(shí)地公開政府決策信息，在信息公開的類型上也應(yīng)作出明確界定，告知政府工作人員哪些類型的信息可以公開，哪些不可以公開，以防政府決策部門為了部門的私利，將本應(yīng)該公開的政府決策信息不予公布或部分公布。其次，應(yīng)簡(jiǎn)化信息公開的程序，而且公開的信息應(yīng)簡(jiǎn)單易懂。只有這樣群眾才可以便捷、快速地獲取政府決策信息，同時(shí)也能夠準(zhǔn)確理解信息內(nèi)容，以防將知識(shí)文化水平低的公眾排除在政務(wù)活動(dòng)之外，切實(shí)保證人民群眾能夠真正參與到政策制定過程中。最后，政府需擴(kuò)大信息傳播渠道。方便公眾更便利的獲取政府決策信息，例如，政府可以授權(quán)一些媒體，利用媒體多樣化的信息傳播渠道將政府決策信息以多種形式傳播出去，以滿足不同人群的需要，增強(qiáng)公開信息的傳播效果。

3.政府要拓寬互動(dòng)議題范圍，且減少互動(dòng)限制

第一，政府應(yīng)拓寬與媒體、公眾互動(dòng)議題的范圍，將更多的議題納入到互動(dòng)范圍內(nèi)，涉及國家機(jī)密以及安全的公共決策除外，其他的公共決策的相關(guān)信息政府部門都應(yīng)及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地向公眾、媒體公布，積極主動(dòng)地與公眾、媒體進(jìn)行互動(dòng)，同時(shí)對(duì)于公眾、媒體形成的公眾議程，政府部門也應(yīng)實(shí)時(shí)關(guān)注，及時(shí)回應(yīng)，根據(jù)具體情況，決定是否應(yīng)將公眾議程納入政府議程。第二，政府部門應(yīng)放松對(duì)媒體的管制，使媒體能發(fā)揮其議程設(shè)置功能。政府在進(jìn)行政策宣傳和輿論引導(dǎo)的過程中,不能一味地以行政手段對(duì)媒體進(jìn)行干預(yù)或壓制，要“尊重新聞媒體迅速及時(shí)客觀傳遞信息和監(jiān)測(cè)環(huán)境的基本功能”,有意識(shí)地降低新聞媒體的官方色彩,使之真正發(fā)揮信息雙向互動(dòng)的平臺(tái)效用[7]。政府部門只有同時(shí)拓寬互動(dòng)議題范圍和減少互動(dòng)限制，才能提高公眾和媒體的參與積極性，進(jìn)而提高公共決策的科學(xué)性和民主性。

4.政府要拓寬民意表達(dá)渠道，采取多元化互動(dòng)形式

民意是一個(gè)被廣泛使用的概念，但不同的學(xué)者對(duì)其定義卻有不同?！懊褚狻钡挠⑽氖恰皃ublic opinion”,港臺(tái)學(xué)者較多把“public opinion”譯作“民意”，大陸學(xué)者則把“public opinion”譯作“輿情”“輿論”“民意”或者“公共意見”“公眾意見”“公眾輿論”等。并且在大陸學(xué)者們對(duì)民意、輿論和輿情之間并沒有非常明確的界定，一般將他們混合使用。魏宏晉在《民意與輿論：解構(gòu)與反思》中認(rèn)為：民意是指針對(duì)于一個(gè)特別重要的公共議題，相當(dāng)數(shù)目的一群公民主動(dòng)發(fā)表并且是經(jīng)過理性思考后的看法[8]。我國著名學(xué)者俞可平認(rèn)為，民意就是民眾的意愿，民眾的需求，民眾的評(píng)判，民眾的心聲，民眾的輿論，民眾的信任[9]。文章贊同俞可平教授對(duì)民意的界定。在現(xiàn)代社會(huì)條件下，媒體與公眾是一個(gè)共生共贏的關(guān)系，彼此之間都離不開對(duì)方，媒體依賴公眾向其提供各種新聞素材，參與自己組織的各種討論，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身存在的價(jià)值，同時(shí)公眾也依賴媒體來增加自身的可見度，通過媒體把自己的聲音發(fā)布出去，讓更多的人知曉，媒體既引導(dǎo)輿論導(dǎo)向，影響公眾對(duì)公共事務(wù)的看法，又反映和代表民意。 政府是公眾利益的委托人或代理者，可以制定相關(guān)政策法規(guī)，但須事先征求民意，需要經(jīng)由傳媒廣為傳播，讓各方參與討論[10]。但這還不夠，政府不僅要體察民情，聽取民意，更要能夠?qū)γ褚膺M(jìn)行及時(shí)的回應(yīng)。美國公共管理學(xué)者格羅弗·斯塔林指出，“回應(yīng)意味著政府對(duì)公眾接納政策和公眾提出訴求要做出及時(shí)的反應(yīng)，并采取積極措施來解決問題?！盵11]除了傳統(tǒng)的人大代表的選舉，由人大代表來代表人民表達(dá)民意之外，政府部門可以充分利用現(xiàn)代化的工具、軟件來拓寬民意表達(dá)渠道。例如，運(yùn)用微信、微博等軟件來加強(qiáng)公眾參與程度，與此同時(shí)，政府部門的工作人員相應(yīng)地需要提高自身的網(wǎng)上辦公能力，掌握其工作需要的計(jì)算機(jī)技能，還要通過這些溝通交流APP與公眾進(jìn)行交流互動(dòng)，對(duì)于群眾的聲音及時(shí)回應(yīng)。此外，專家咨詢論證會(huì)、公眾咨詢委員會(huì)、民意普查、決策協(xié)商會(huì)議、記者聽證會(huì)、記者發(fā)布會(huì)等渠道也不失為一種好的選擇。拓寬民意表達(dá)渠道，形成多元化的互動(dòng)形式是提高公眾、媒體表達(dá)民意的效果效率的重要保證。利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和舉辦各種聽證會(huì)、咨詢會(huì)、發(fā)布會(huì)將民意進(jìn)行快速的整合和集中，迅速發(fā)現(xiàn)公眾關(guān)心的事項(xiàng)，了解人們的真實(shí)需求，以便政府部門可以迅速準(zhǔn)確地進(jìn)行回應(yīng)，同時(shí)又可以保證公眾、媒體更加理性有序地參與公共決策，以增大民意被決策者采納的機(jī)率。

5.完善政府公共決策機(jī)制

公共決策，主要指公共組織（政府或第三部門等）在維護(hù)公共利益這一價(jià)值前提下，針對(duì)公共問題作出重要決定[12]。從管理學(xué)意義上來講，公共決策是指公共組織的管理決策，即公共組織為實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)，制定若干行動(dòng)方案并加以優(yōu)化抉擇的行為過程。通常來說，公共決策過程包括：明確政策問題、確立政策目標(biāo)、設(shè)計(jì)政策方案、評(píng)估政策方案、選擇政策方案及政策方案合法化等階段。無論公共決策制定過程中哪一個(gè)階段不考慮公眾意見，不僅會(huì)造成決策不符合民意，在后期的政策執(zhí)行過程中，更是會(huì)遭到公眾的抵抗，給政策執(zhí)行者增添施政阻力。因此為保障公共決策的科學(xué)合理，符合民意，首先，要做的就是完善政府公共決策機(jī)制。以法律條文的形式將公共決策機(jī)制確定下來，明確決策制定的程序、相應(yīng)的負(fù)責(zé)群體以及負(fù)責(zé)人員的責(zé)任和義務(wù)等，保證決策機(jī)制的各個(gè)環(huán)節(jié)完整無缺。如若在公共決策制定過程中因個(gè)人原因沒有按照決策機(jī)制來執(zhí)行，造成環(huán)節(jié)缺失、決策失敗或失誤的，政府部門負(fù)責(zé)人和制定決策的負(fù)責(zé)人按照相關(guān)規(guī)定依法接受相應(yīng)處置。其次，政府部門為實(shí)現(xiàn)公共決策的民主化和科學(xué)化，應(yīng)摒棄“官本位”思想，轉(zhuǎn)變所有決策政府說了算的思想，應(yīng)擴(kuò)寬民意表達(dá)渠道，讓公眾充分參與到公共決策制定的過程中來。最后，需要明確界定媒體、公眾參與公共決策的范圍，確立公眾、媒體在參與公共決策過程中的地位和作用，唯有如此，才能保證媒體、公眾與政府決策良性互動(dòng)。

（二）媒體方面的行動(dòng)對(duì)策

1.應(yīng)從多方面提高媒體參與政府決策互動(dòng)的積極性

媒體一詞來源于拉丁語的“medium”，又可以譯為媒介，傳統(tǒng)意義上，認(rèn)為媒體就是在信息傳遞過程中，從信息的來源一直到接受信息的一方之間承載信息的載體或工具，或者認(rèn)為媒體是實(shí)現(xiàn)信息從信息源到受信者的一切技術(shù)手段[13]。 弗蘭克林認(rèn)為，媒體即指通過文字、語言或其他符號(hào)傳遞信息的途徑[14]。媒體作為政府和公眾的喉舌，在公共決策過程中具有重要的作用。媒體一方面可以多報(bào)道某一類公共問題，引起公眾關(guān)注，成為公眾議程，由此影響政府議程。另一方面也可以設(shè)置政策議題，吸引公眾討論，替公眾發(fā)聲，媒體將民意聚集起來，使決策者了解公眾的需求，從而在制定決策時(shí)可以將民意考慮進(jìn)來。媒體不僅可以幫助政府搜集民意，同時(shí)還可以利用自己的多種渠道幫助政府將公共決策信息傳播出去，使公眾得以充分了解決策信息，提高決策的認(rèn)知度。媒體是黨和人民的喉舌，發(fā)揮監(jiān)督社會(huì)治理、傳達(dá)民意、弘揚(yáng)社會(huì)主義主旋律，為中國特色社會(huì)主義建設(shè)起到了正面宣傳和鼓勁的作用[15]。由此可見，媒體在公眾和政府的互動(dòng)關(guān)系中發(fā)揮著重要的作用，它關(guān)乎到媒體、民意與公共決策良性互動(dòng)關(guān)系的達(dá)成，因此媒體應(yīng)樹立社會(huì)責(zé)任感，發(fā)揮好自己的優(yōu)勢(shì)，提高在互動(dòng)過程中的積極性。為此，我們可以從多方面努力來提高媒體參與政府決策互動(dòng)的積極性。首先，政府應(yīng)放松對(duì)媒體的新聞管制，將一部分自由權(quán)交還給媒體；其次，媒體也應(yīng)對(duì)其自身進(jìn)行改革，擺正自己在社會(huì)中的位置，提升社會(huì)責(zé)任感，以便更好地為社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)貢獻(xiàn)自己的力量；最后，要改善媒體行業(yè)的從業(yè)待遇，通過提高媒體行業(yè)工作人員的福利待遇以及提供政策支持等手段來優(yōu)化媒體行業(yè)的大環(huán)境，通過運(yùn)用一系列激勵(lì)手段來提高媒體參與公共決策互動(dòng)的積極性。

2.應(yīng)增強(qiáng)媒體的信息中介功能

根據(jù)哈貝馬斯對(duì)“公共領(lǐng)域”的定義可知公共領(lǐng)域就是指介于國家與社會(huì)之間的一個(gè)公共話語空間,在這個(gè)話語空間中,公眾可以就其關(guān)心的公共事務(wù)及其他問題進(jìn)行意見表達(dá)與交流,并形成公共意見或公共輿論,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行民主監(jiān)督和影響[16]。媒體是指?jìng)鞑バ畔⒌拿浇?，它是人們用來傳遞信息與獲取信息的載體、工具、中介物、渠道或技術(shù)手段。因此媒體應(yīng)當(dāng)在公共領(lǐng)域內(nèi)充分發(fā)揮其信息傳播的功能，在公共領(lǐng)域內(nèi)充分施展自身的優(yōu)勢(shì)。一方面，幫助政府收集信息。媒體利用其自身的工具幫助政府收集關(guān)于公眾對(duì)于公共決策的態(tài)度以及觀點(diǎn)，使政府了解民意，以便及時(shí)改正不適合公眾需要的決策內(nèi)容。另一方面，媒體應(yīng)扮演放大鏡的角色，不僅將政府部門的公共決策的相關(guān)信息展現(xiàn)給公眾，讓公眾充分了解決策信息，同時(shí)滿足公眾的知情權(quán)，以便公眾可以更加從容地參政、議政、諫言、獻(xiàn)策，從而提高公共決策的科學(xué)性、民主性。政府部門借助媒體，將政府的施政理念、目的、觀念傳遞出去的目的，是為了讓更多的公眾了解政府的動(dòng)機(jī)，幫助公眾更好地理解政府所作出的決策，從而更好地引導(dǎo)公眾配合政府部門開展工作，減少政策執(zhí)行中的阻力，支持政策的執(zhí)行?？偠灾?，媒體在政府與公眾的對(duì)話中充當(dāng)?shù)氖且粋€(gè)橋梁和中介的角色，而不是政府或公眾的代言人的角色，媒體在這一過程中應(yīng)該持中立態(tài)度，不能偏向任何一方。

3.應(yīng)積極發(fā)揮媒體的議程設(shè)置功能

美國傳播學(xué)家M.E.麥庫姆斯和唐納德·肖于1972年發(fā)表在《輿論季刊》上的一篇論文中首次提出“議程設(shè)置功能”的理論假說，論文題目是《大眾傳播的議程設(shè)置功能》。M.E.麥庫姆斯和唐納德·肖對(duì)于議程設(shè)置假說進(jìn)行相關(guān)實(shí)證性研究時(shí)明確地使用了“議程設(shè)置”這個(gè)概念，其基本含義為：“大眾媒體注意某些問題、忽略另一些問題的做法本身可以影響公眾輿論；人們將傾向于了解大眾媒體注意的那些問題，并采用大眾媒體為各種問題所確定的先后順序來安排自己對(duì)于這些問題的關(guān)注程度?！盵17]該理論認(rèn)為雖然大眾傳播不能決定人們對(duì)某一事件的看法和觀點(diǎn)，但是卻可以通過提供給其信息和安排相關(guān)的議題來左右人們關(guān)注哪些事實(shí)以及他們談?wù)撌录南群箜樞颉４蟊妭髅诫m然不能影響公眾怎么想，卻可以影響公眾想什么。議程設(shè)置功能，媒體通過運(yùn)用信息傳達(dá)、新聞報(bào)道以及賦予不同議題不同顯著性的手段，進(jìn)而影響公眾對(duì)周邊生活中的大事以及重要性的判斷，是媒體影響政府與公眾互動(dòng)關(guān)系的重要方式。因此，媒體應(yīng)善用議題設(shè)置功能。

首先，建立共識(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)話。通過議程設(shè)置，將社會(huì)中的涉及公眾利益且沒有引起大多數(shù)公眾注意的事務(wù)報(bào)道出去，進(jìn)而引起人們的大討論，并對(duì)人們的不同觀點(diǎn)進(jìn)行整合，通過反復(fù)的討論，使意見相左的人員就某些議題達(dá)成某種一致，從而實(shí)現(xiàn)公眾與政府的對(duì)話，實(shí)現(xiàn)平等交流，達(dá)到相互理解、支持的效果。其次，提高責(zé)任心，引導(dǎo)輿論。媒體通過自身的議題設(shè)置功能，影響人們的關(guān)注點(diǎn)，在整個(gè)社會(huì)輿論中處于引領(lǐng)地位，其自身的價(jià)值觀對(duì)整個(gè)輿論導(dǎo)向有重要影響，因此媒體應(yīng)樹立正確的價(jià)值觀和利益觀，建立對(duì)人們負(fù)責(zé)的責(zé)任心。而記者作為媒體組織的成員，其對(duì)新聞事件的評(píng)判在很大的程度上會(huì)影響公眾關(guān)注與該事件相關(guān)的議題，故記者的責(zé)任心就極其重要。記者應(yīng)樹立強(qiáng)烈的責(zé)任心，積極提出公眾議題，向政府表達(dá)公眾對(duì)他們密切關(guān)心的公共事件的關(guān)切、看法和利益訴求，以引起政府關(guān)注，拓寬政府議題的廣度和深度，切不可為了一己私利，散布不實(shí)消息，引導(dǎo)輿論，進(jìn)而誤導(dǎo)公眾，并影響議程的設(shè)置，損害公眾的利益。

（三）公眾方面的行動(dòng)對(duì)策

1.公眾應(yīng)努力培育參與公共決策互動(dòng)的自覺意識(shí)

為實(shí)現(xiàn)媒體、民意與公共決策的良性互動(dòng)關(guān)系，三方主體都需作出積極努力，公眾更有不可推卸的責(zé)任，決不能抱著“事不關(guān)己，高高掛起”的態(tài)度，應(yīng)樹立參與公共決策的自覺意識(shí)。我國是社會(huì)主義國家，人民是國家的主人，而政府只是權(quán)利的代行者，他們的權(quán)利由人民賦予，代表人民來管理社會(huì)上的公共事務(wù)及提供公共服務(wù)，以此提高人們的生活水平和質(zhì)量。因此公眾對(duì)國家的發(fā)展具有不可推卸的責(zé)任，其作為政府部門的監(jiān)督者，應(yīng)積極主動(dòng)地參與到公共決策中去，給政府建言獻(xiàn)策，幫助政府作出科學(xué)合理的決策。為保證公眾參與公共決策自覺意識(shí)的長(zhǎng)期穩(wěn)定，需采取以下措施。

首先，為提高公眾參與熱情，需要保證決策信息的公開，建立信息公開制度，這是公眾參與的前提條件，只有公眾的知情權(quán)得到保證，公眾參與公共決策的熱情才能提高。其次，可通過宣傳畫、宣傳標(biāo)語、電視公益廣告等途徑，灌輸公眾應(yīng)樹立社會(huì)責(zé)任的意識(shí)，密切關(guān)心自己生活周邊大大小小的公共事務(wù)。如果公眾自己都不關(guān)心，政府缺少了人民的監(jiān)督，其提供的公共服務(wù)的質(zhì)量將大打折扣，最終受害者還是公眾。再次，鼓勵(lì)媒體深入民間積極與公眾互動(dòng)，用其積極參與公共決策的熱情來感染公眾，從而帶動(dòng)公眾的參與自覺性。最后，從最基層做起，社區(qū)可以利用激勵(lì)措施，來吸引公眾積極參與到社區(qū)公共決策中來，比如，對(duì)于參與公共決策互動(dòng)積極者給予加分，參與一次，加積極分5分，在年末評(píng)選“積極參與家庭”時(shí)算其總的積極分，分?jǐn)?shù)高者，獲得一面錦旗以資鼓勵(lì)，同時(shí)在社區(qū)內(nèi)予以宣傳表揚(yáng)。這樣做可以在全社會(huì)營(yíng)造一種參與公共決策光榮的氛圍，使那些積極參與政府公共決策的群眾可以獲得精神的滿足。除了以上措施之外，政府部門還可以印刷出版一些相關(guān)書籍，并發(fā)行出去，讓更多的公眾可以閱讀到，進(jìn)而增強(qiáng)公眾的責(zé)任意識(shí)。編輯人員可以結(jié)合書中內(nèi)容在每本書后面設(shè)置一些與公眾責(zé)任意識(shí)相關(guān)的、具有代表性的題目，以便閱讀者可以自己進(jìn)行測(cè)試，對(duì)于總分（100分）達(dá)到80分以上者給予黨或政府部門的其他宣傳書籍的贈(zèng)送獎(jiǎng)勵(lì)，不僅可以對(duì)公眾形成激勵(lì)，同時(shí)又可以達(dá)到宣傳黨政理念的作用。另外，對(duì)于在城市居住的外來人口，可以給予落戶積分獎(jiǎng)勵(lì)的辦法，來提高公眾參與政府公共決策的熱情?？傊?，政府部門應(yīng)以積極主動(dòng)的姿態(tài)，運(yùn)用適當(dāng)?shù)氖侄?，正確引導(dǎo)公眾樹立積極參與公共決策的意識(shí)，培養(yǎng)主人翁精神，摒棄“事不關(guān)己，高高掛起”的想法，視公共決策為己任，通過媒體表達(dá)自己對(duì)公共決策的關(guān)切，同時(shí)與政府展開充分的交流與討論，力求作出合乎民意的、符合高決策質(zhì)量要求的公共決策。

2.公眾應(yīng)提高參與公共決策互動(dòng)的素質(zhì)和能力

隨著人們受教育水平的不斷提高，公眾的權(quán)利意識(shí)以及主人翁意識(shí)的不斷增強(qiáng)，公眾參與公共政策的熱情也不斷高漲。媒體、民意與公共決策的良性互動(dòng)關(guān)系也需要公眾的這份參與熱情，但前提是合法、理性的參與。然而現(xiàn)實(shí)中公眾過激的參與行為屢見不鮮，如廣東茂名PX事項(xiàng)中，茂名市民的行為就是一個(gè)例子，公眾參與公共決策，關(guān)切涉及自身利益的公共事務(wù)無可厚非，這是公眾的權(quán)利，但前提是不能擾亂公共秩序，因此提高公眾參與公共決策的素質(zhì)和能力是當(dāng)務(wù)之急。政府部門可以通過以下途徑來達(dá)到該目的。

首先，政府可以通過將公共事務(wù)外包的方式，將該任務(wù)交給專門的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)去完成，讓他們運(yùn)用自己的方式和辦法對(duì)公眾進(jìn)行針對(duì)性地培訓(xùn)，包括：參與公共政策的正確途徑、方式、禮儀、技能和要求等培訓(xùn)，培訓(xùn)所需的一切費(fèi)用均由政府承擔(dān)，培訓(xùn)對(duì)象由各小區(qū)代表組成，在培訓(xùn)結(jié)束時(shí)需對(duì)培訓(xùn)對(duì)象進(jìn)行培訓(xùn)效果考核，只有成績(jī)合格者才能順利結(jié)束課程，如果考核結(jié)果不合格，需繼續(xù)進(jìn)行培訓(xùn)，直到考核結(jié)果合格為止，同時(shí)要求考核合格者做好相關(guān)的普及宣傳工作，向自己的家人、親屬做好相關(guān)的宣傳工作，以此提高公眾的參與素質(zhì)和能力。其次，可以利用人們喜聞樂見的形式，通過拍攝公益廣告的方式并運(yùn)用大眾傳媒這個(gè)媒介循環(huán)多次向公眾傳播溫和、理性參與公共決策的理念。再次，還可以請(qǐng)專業(yè)人士制作相關(guān)的宣傳教育視頻，并將其投放到網(wǎng)上，要求所有裝有電腦的家庭必須觀看，對(duì)于在網(wǎng)上沒有觀看記錄的家庭，由各居委會(huì)、村委會(huì)督促其完成視頻的觀看，對(duì)于沒有條件上網(wǎng)的居民由居委會(huì)、村委會(huì)統(tǒng)一組織安排觀看。然后，也可以通過拍攝教育片的形式在電視上播放，滿足不會(huì)上網(wǎng)、沒有安裝電腦以及偏遠(yuǎn)山區(qū)家庭的需求。最后，教育部門可以利用充足的教育資源針對(duì)不同階段的學(xué)生開設(shè)不同的課程，以滿足學(xué)生全面發(fā)展的需要，保證學(xué)生從初中開始就接受“正確參與公共政策的途徑、禮儀、方法等的教育，提高學(xué)生整體素質(zhì)，使他們從小就樹立一種正確的參與觀”，進(jìn)而保證在將來大幅度減少“非法、不理智的參與政府公共決策事件”的發(fā)生。通過以上措施，在提高公眾參與熱情的前提下，更要提高公眾參與公共決策的素質(zhì)和能力，只有同時(shí)滿足這兩個(gè)條件，公眾才能帶著極大的參與熱情合理合法地參與到以政府為主體的公共決策中來，才能保證媒體、公眾與政府部門三者之間良性互動(dòng)關(guān)系的長(zhǎng)久持續(xù)健康的發(fā)展。

四、結(jié)論與討論

綜上所述，雖然我國媒體、民意與公共決策在一定程度上存在互動(dòng)，但是互動(dòng)狀態(tài)與互動(dòng)結(jié)果并不理想。因此文章對(duì)我國媒體、民意與公共決策良性互動(dòng)關(guān)系發(fā)展策略進(jìn)行探析。為了實(shí)現(xiàn)媒體、民意與公共決策三方的良性互動(dòng)，需從政府、媒體及公眾三個(gè)方面同時(shí)采取措施，來為三者互動(dòng)關(guān)系的良性發(fā)展打好基礎(chǔ)。但是，需要指出的是，要形成媒體、民意與公共決策的長(zhǎng)效良性互動(dòng)關(guān)系格局決非一蹴而就的，文章提出的策略也不很完全，還需要與學(xué)術(shù)界的同仁進(jìn)一步探討，同時(shí)也需要法律部門出臺(tái)一系列相應(yīng)的法律條文，來為在三者的互動(dòng)關(guān)系中處于相對(duì)弱勢(shì)地位的公眾和媒體提供法律保護(hù)，使得三者可以以平等的身份進(jìn)行溝通交流，從而得以做出科學(xué)合理的公共決策。但我們相信，隨著社會(huì)主義社會(huì)的進(jìn)步，政治文明的提高，經(jīng)過我們的努力，我國媒體、民意與公共決策的長(zhǎng)期良性互動(dòng)關(guān)系格局一定可以形成。

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