曾斯平

（廈門理工學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院，福建 廈門 361024）

高校管理的內(nèi)容具有多維性，從高校常規(guī)的管理內(nèi)容來看，主要包括行政管理、教學(xué)管理、校園環(huán)境管理、財務(wù)及資產(chǎn)的管理等等，本文探討的管理失誤主要從教學(xué)管理這個維度進行分析。造成教學(xué)管理失誤的原因有很多，但違法性失誤是造成教學(xué)管理失誤的重要原因之一。近幾年來，高校學(xué)生狀告母校的訴訟案件呈現(xiàn)出上升趨勢，在這些訴訟案例中，高等學(xué)校敗訴案件占了一定的比例，其中又有不少案例牽涉到高校教學(xué)管理違法失誤的問題。因此，認真探討高校教學(xué)管理違法失誤的原因，對于促進高校依法治校，完善教學(xué)管理，保護大學(xué)生的合法權(quán)益具有重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

一、由典型涉訴案例引出的問題

2014年12月，最高人民法院在自己的網(wǎng)站上發(fā)布了指導(dǎo)案例38號《田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案》[1]。這個案例雖然發(fā)生的時間已經(jīng)較久了，但案例中涉及的問題在當(dāng)前一些高校仍然存在，這個案例的判決所蘊含的公平、正義、正當(dāng)程序原則、權(quán)力制約原則等法律精神對高校教學(xué)管理具有重要的啟發(fā)意義。原告田永是北京科技大學(xué)的一名學(xué)生，1996年2月29日，田永在電磁學(xué)課程的考試中，隨身攜帶了寫有與該課程考試相關(guān)的紙條，在考試過程中經(jīng)請示監(jiān)考老師去廁所，途中紙條掉了出來，雖然沒有被監(jiān)考教師抓到正在抄襲的直接證據(jù)，但監(jiān)考老師還是按照學(xué)校規(guī)定的考場紀律，將其考卷判為零分，當(dāng)即停止了田永的考試。被告北京科技大學(xué)根據(jù)原國家教委關(guān)于嚴肅考場紀律的指示精神，于1994年制定了校發(fā)《關(guān)于嚴格考試管理的緊急通知》。根據(jù)該通知的規(guī)定，凡考試作弊的學(xué)生一律按退學(xué)處理，取消學(xué)籍。被告于1996年3月5日認定田永的行為屬于考試作弊行為，因此，作出了開除田永學(xué)籍的決定，并填發(fā)了學(xué)籍變動的通知。

但是，變更學(xué)籍的通知和學(xué)校作出的退學(xué)處理決定未直接向田永宣布、送達，也沒有給田永辦理實質(zhì)性的退學(xué)手續(xù)，田永繼續(xù)以在校大學(xué)生的身份參加正常的學(xué)習(xí)和各種活動。在教學(xué)管理的諸多環(huán)節(jié)中，田永還和以前一樣聽課、完成作業(yè)、參加考試、實習(xí)和大學(xué)生畢業(yè)設(shè)計，并以北京科技大學(xué)生的身份獲得了大學(xué)英語四級、計算機應(yīng)用水平測試的合格證書。經(jīng)過四年的學(xué)習(xí)，成績?nèi)亢细瘢偝煽冊谌嗯琶诰?，畢業(yè)論文被評為優(yōu)秀論文。然而，到了臨近畢業(yè)時，北京科技大學(xué)以原告田永不具有學(xué)籍為由，拒絕為其頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證。原告認為被告行為違法，侵犯了自己的基本權(quán)利，請求法院撤銷被告北京科技大學(xué)的決定。一審受理案件的北京市海淀區(qū)法院判決：被告北京科技大學(xué)應(yīng)向原告田永頒發(fā)大學(xué)本科畢業(yè)證書，并召集本校的學(xué)位評定委員會對原告田永的學(xué)士學(xué)位資格進行審核。與此同時，被告北京科技大學(xué)還應(yīng)履行向當(dāng)?shù)亟逃姓块T上報原告田永畢業(yè)派遣的有關(guān)手續(xù)的職責(zé)。隨后，北京科技大學(xué)進行了上訴，二審法院駁回了被告北京科技大學(xué)的上訴，維持了一審判決。田永在這起官司中勝訴。這一典型案例引出了高校教學(xué)管理違法性失誤的幾個問題。

（一）決策程序違法

被告根據(jù)自己學(xué)校制定的文件，認定原告田永考試作弊并對其做出了開除學(xué)籍處分的決定，但處理結(jié)果沒有直接、及時地向原告田永宣布，處理文件也未送達給田永，整個處理過程沒有聽取其申辯，也沒有給他辦理退學(xué)的相關(guān)手續(xù)。而相關(guān)法律的正當(dāng)程序原則要求主體在行政決策做出前告知被處理人的理由和根據(jù)，包括聽取被處理人的陳述、申辯。通過合法程序而做出的決定應(yīng)當(dāng)是在當(dāng)事人參與的基礎(chǔ)上經(jīng)過理性對話的結(jié)果，既不能有處理單位的單邊強制性，也不會使被處理人感到冤屈。可是，學(xué)校沒有照此原則辦理，對被處理人既不說明作出退學(xué)決定的理由，也沒有給予田永陳述、申辯的機會。法院認為這個決定不具有合法性：“其處理決定缺乏最低限度的程序正義要件，違反正當(dāng)法律程序，屬于違法行政行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律后果[2]。這種程序違法的“官司”，學(xué)生勝訴率也往往比較高。

（二）內(nèi)部管理規(guī)章與上位法相抵觸

田永在補考時雖然攜帶寫有與考試有關(guān)的紙條，但并沒有直接證據(jù)證明他偷看過紙條，考試過程中田永去上廁所，抄有公式的紙條掉了出來，據(jù)此確定田永考試作弊，這種說法本身有點牽強，因為這個紙條也許是該生進入考場之前復(fù)習(xí)用的資料，現(xiàn)在掉下來，可以說明該生違反考場紀律，考生進場考試不應(yīng)該帶這些資料進入考場，但確實沒有達到考試作弊的嚴重程度。北京科技大學(xué)依據(jù)自己制定的校規(guī)對田永違反考場紀律的行為進行處分，但這種處分“不能違反法律、行政法規(guī)、規(guī)章等上位法，更不能處罰重于法律、行政法規(guī)、規(guī)章等上位法，這體現(xiàn)行政行為合法性要求?！盵3]高校內(nèi)部自己制定的各種規(guī)章及相關(guān)制度都應(yīng)當(dāng)遵守法律優(yōu)先和法律保留的規(guī)則。在有明確的法律、行政法規(guī)和教育部等有關(guān)部門制定的規(guī)章規(guī)定的情形之下，高校制定的各項規(guī)章制度不得違反上位法或超越上位法的要求加重相對人的負擔(dān)，學(xué)校自己制定的“內(nèi)部法”不能與上位法相抵觸。北京科技大學(xué)校規(guī)中《關(guān)于嚴格考試管理的緊急通知》（068號文件）規(guī)定：“凡考試作弊者，一律按退學(xué)處理”這條規(guī)定，并不符合教育部1990年1月20日頒布實施的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第6節(jié)第29條中關(guān)于應(yīng)被退學(xué)的十種情形，后來新修改的《管理規(guī)定》都沒有“考試作弊，一律開除”的規(guī)定。被告校規(guī)中明顯擴大了因考試抄襲而被處分的情形，處分方法顯然苛刻于當(dāng)時文件第12條的規(guī)定，即“考試作弊者，……在畢業(yè)前可給一次補考機會”。新修改的《管理規(guī)定》第18條提出：“學(xué)生嚴重違反考核紀律或者作弊的，該課程考核成績記為無效，并應(yīng)視其違紀或者作弊情節(jié)，給予相應(yīng)的紀律處分。給予警告、嚴重警告、記過及留校察看處分的，經(jīng)教育表現(xiàn)較好，可以對該課程給予補考或者重修機會”。教育部的規(guī)章考慮了學(xué)生的受教育權(quán)，當(dāng)確定學(xué)生有違紀或作弊的行為時，首先應(yīng)該想到的是采取措施，教育學(xué)生，通過對作弊學(xué)生的警告、記過和留校察看等管理措施，要讓學(xué)生有改正錯誤的機會，而不是馬上開除。

（三）忽視學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益

從這個案例可以看出高校的某些決策是不公正的。北京科技大學(xué)根據(jù)本校制定的“068號文件”的規(guī)定作出了開除田永學(xué)籍的決定，決定作出之后，本應(yīng)有一個“儀式”，對這件事做一個了斷，限期為處罰學(xué)生辦理退學(xué)的相關(guān)手續(xù)。如變更學(xué)籍登記、遷出宿舍、圖書借閱終止、補助費停發(fā)、檔案由學(xué)校退回其家庭所在地，戶口按照國家相關(guān)規(guī)定遷回原戶籍地或者家庭戶籍所在地，最后通過心理輔導(dǎo)及有關(guān)幫助讓被處理學(xué)生離開學(xué)校。然而，被告并沒有這樣做，某些部門沒有按照學(xué)校的決定為田永辦理相關(guān)的退學(xué)手續(xù)，相反在學(xué)校作出處理決定后，有些部門和教師默認、準許田永繼續(xù)以在校學(xué)生的身份參加學(xué)習(xí)、考試和畢業(yè)設(shè)計，仍然收取田永交納的學(xué)費并給他發(fā)放學(xué)生補助費，特別是學(xué)籍開除后還給田永補辦學(xué)生證，每年還準許該生注冊。但最后學(xué)生完成學(xué)業(yè)后又不同意給他頒發(fā)學(xué)歷證和學(xué)位證。如果沒有法律救濟，沒有法院的公正執(zhí)法，這對該生的傷害和打擊是雙重的。該生當(dāng)時入學(xué)只有一年半，如果及時辦理退學(xué)離校手續(xù)，那么，后續(xù)的二年半時間就不會浪費，他還可以有多種選擇，或選擇繼續(xù)參加高考，或選擇其它途徑學(xué)習(xí)專業(yè)知識。總之，不會浪費這么久的時間。可是，學(xué)校的決定缺乏以人為本的理念，輕視學(xué)生的合法權(quán)益，完全不顧學(xué)生的感受，學(xué)生好像是任意屠宰的羔羊，可以任意處置，這是違背法治原則的。這種情況在有些高校依然存在，例如有些學(xué)校在招生、學(xué)籍管理等方面違規(guī)操作，這些行為不但給當(dāng)事學(xué)生造成了極大的傷害，也給我國高校的辦學(xué)聲譽產(chǎn)生了負面影響，必須引起足夠的重視。

二、高校教學(xué)管理違法性失誤的成因分析

（一）有些管理人員的法律意識淡薄

“法律意識是在一定社會條件下，人們對以現(xiàn)行法為主體的法和法律現(xiàn)象的認識、評價、情感和體驗，并以此調(diào)節(jié)自己行為的各種意識現(xiàn)象的總稱?！盵4]法治作為治國的基本方略，被寫進了我國憲法。然而，有些高校管理者，法律意識仍然比較薄弱，沒有真止樹立法治至上的理念，再加上隨著高校辦學(xué)自主權(quán)的不斷落實，高校具有越來越大的管理權(quán)與自主權(quán)，少數(shù)管理者在“權(quán)大于法”“以言代法”等陳舊觀念的支配下，違法決策的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。例如，有些高校在新辦專業(yè)的設(shè)置上，沒有調(diào)查社會對該專業(yè)人才的需求情況，在辦學(xué)的其它條件方面，也缺乏應(yīng)有的準備，結(jié)果在無專業(yè)教師、無教學(xué)設(shè)備、無社會需求的情況下，未經(jīng)調(diào)研和集體討論，僅憑領(lǐng)導(dǎo)一句話就匆忙新辦某專業(yè)，結(jié)果招進來的學(xué)生很不安心，態(tài)度消極，學(xué)習(xí)倦怠，天天找領(lǐng)導(dǎo)要求轉(zhuǎn)專業(yè)。這種情況的出現(xiàn)與高校某些管理者的法律意識淡薄有關(guān)。因此，高校管理者要努力提升自己的法律素質(zhì)，要知曉自己的權(quán)利和義務(wù)，自覺理解、認同和尊重法律，明辨是非，努力學(xué)習(xí)《教育法》《高等教育法》等法律知識，規(guī)范管理程序，避免決策中的隨意性和盲目性。

（二）程序管理有瑕疵

決策程序是指決策者在進行決策時所必須遵守的法定次序、步驟和方法[5]。高校決策程序的法治化有利于限制決策者的隨意性?！俺晒Φ臎Q策在很大程度上依靠合法、規(guī)范、科學(xué)的決策程序”[6]。高校教學(xué)管理過程中貫徹正當(dāng)程序原則，是依法治校、依法決策的需要，是學(xué)生權(quán)利能夠得到保障的條件之一，缺乏正當(dāng)程序，受教育者的正當(dāng)權(quán)益就容易受到損害。例如有些高校某些管理人員不按規(guī)則和法定程序辦事，在教材管理、教學(xué)計劃管理、學(xué)業(yè)證書頒發(fā)與學(xué)位授予、學(xué)生懲罰、獎勵及榮譽評定等方面違規(guī)操作，使大學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益受到侵害。為了減少和防止決策程序的失誤，學(xué)校應(yīng)遵循一定的法定程序，例如處罰學(xué)生就應(yīng)包括有關(guān)管理部門的調(diào)查程序、處罰建議程序、校長辦公會議裁決及做出行政決定的程序、學(xué)生的解釋和申訴程序、具體實施處罰的程序等，缺乏其中的一項程序，有可能造成對學(xué)生的侵權(quán)，從而成為學(xué)生狀告學(xué)校的理由。為了避免教學(xué)管理決策的無序性和隨意性，高校管理工作應(yīng)建立科學(xué)、合理、規(guī)范、公正的程序機制，確保受教育者維護正當(dāng)權(quán)益，高校管理工作的各個環(huán)節(jié)，都要符合法定程序的規(guī)定。

（三）高校教學(xué)內(nèi)部管理的“執(zhí)法系統(tǒng)”存在某些混亂

在高校管理系統(tǒng)中，有兩個重要的層級管理。第一層次是學(xué)校黨委的決定和校長辦公會議的決定；第二層次是學(xué)校各職能部門和各二級學(xué)院的決定。第二層級的管理實際屬于學(xué)校的“執(zhí)法系統(tǒng)”。如果“執(zhí)法系統(tǒng)”出現(xiàn)失誤，學(xué)校的決策就很難得到貫徹執(zhí)行。在田永案中，學(xué)校敗訴的重要原因之一，就是學(xué)校對原告做出的退學(xué)處理決定在某些主管部門沒有得到實際執(zhí)行，學(xué)校層面的決策沒有真正落到實處。田永雖然被學(xué)校開除了，但相關(guān)部門并未給其辦理實際退學(xué)手續(xù)。在此后的兩年中，田永仍以一名正常學(xué)生的身份繼續(xù)參加各種教育教學(xué)活動。然而，到最后畢業(yè)時學(xué)校拒絕為其頒發(fā)畢業(yè)證和學(xué)位證，學(xué)校的理由是該生早已被學(xué)校退學(xué)了，故不能獲得畢業(yè)證和學(xué)位證，缺乏這“兩證”，當(dāng)然就無法為他辦理正常的畢業(yè)派遣手續(xù)。這樣的結(jié)果是令人痛心的。這個事例說明，學(xué)校內(nèi)部管理秩序的混亂容易造成對學(xué)生的傷害。這種現(xiàn)象在很多高校都存在，學(xué)校職能部門和院系之間缺乏應(yīng)有的溝通，有些方面多重管理，有些方面又沒人管理。在決策的執(zhí)行方面，由于受到管理人員素質(zhì)和各方未能有效溝通的影響，決策落實情況不容樂觀。特別是某些管理人員只重視應(yīng)付上級的檢查，只有遇到上級檢查或質(zhì)量評估時，才注意管理的規(guī)范，等到檢查組或評估組一走，教學(xué)管理又開始松懈，平時的管理大多浮于表面。因此，學(xué)校內(nèi)部“執(zhí)法系統(tǒng)”的混亂會影響正常工作的開展。

（四）高校懲戒學(xué)生的規(guī)章具有單方強制性

高校對學(xué)生的懲戒權(quán)屬于自主管理權(quán)范疇，學(xué)生的行為一旦被高校認定為違規(guī)違紀且符合懲戒事由，即可對學(xué)生做出懲戒行為。在很多高校的校規(guī)中，對學(xué)生的處理規(guī)定缺乏平等的理念，懲戒行為由學(xué)校單方做出，學(xué)生則處于被動地位，對接受懲戒與否并沒有決定權(quán)。例如，在田永案中，學(xué)校以田永考試舞弊為由，對田永做出退學(xué)處理。高校動用了對人一生傷害極大的開除手段，很少考慮對這個人一輩子所造成的人生損失和心理創(chuàng)傷，對學(xué)生的違紀情形采取單方強制方式，整個教學(xué)秩序的管制偏于嚴厲。實踐證明，這種嚴厲的處罰和單方面的強勢壓力在學(xué)生群體中產(chǎn)生了抵觸情緒，許多學(xué)生都不再以作弊為恥。有些高校的教學(xué)管理中，發(fā)現(xiàn)學(xué)生違背校規(guī)的時候，并沒有進行原由的探析，而是直接進行粗暴的懲戒，這種方式治標不治本。高校對學(xué)生有教育幫助的義務(wù)，應(yīng)該想方設(shè)法盡力培養(yǎng)學(xué)生成材，這樣才真正體現(xiàn)“以人為本”的實質(zhì)。因此，在田永案中，我們需要審視學(xué)生的受教育權(quán)、學(xué)校的培養(yǎng)義務(wù)和考試紀律之間的平衡，如果學(xué)校的管理決策是一種嚴厲的和單線條的管理方式和處理結(jié)果，那么，學(xué)生的發(fā)展及正當(dāng)權(quán)益就會受到影響。

（五）社會對高校的監(jiān)督缺位

社會監(jiān)督可以分為司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、大眾及輿論監(jiān)督等。在司法監(jiān)督方面，人民法院和人民檢察院對高校的監(jiān)督相對缺位。多數(shù)司法機關(guān)認為高校的管理具有綜合性、服務(wù)性、專業(yè)性和內(nèi)部性等自身的特點，行政訴訟法和行政復(fù)議法對于高校在這方面的監(jiān)管也缺乏明確的規(guī)定，這是司法監(jiān)督缺位的重要原因之一。在行政監(jiān)督方面，行政主管部門對高校的監(jiān)督往往流于形式，有些高校接受多重領(lǐng)導(dǎo)，對于學(xué)校出現(xiàn)的一些違規(guī)問題，只要不會引起社會穩(wěn)定或者死人等重大問題，上級行政主管部門一般會睜一只眼閉一只眼，對學(xué)校是否遵守法律、法規(guī)的情況缺乏有效的監(jiān)管。在大眾輿論方面，學(xué)校宣傳部對學(xué)校的輿情起到了一定的引導(dǎo)作用，要求外界的宣傳要突出學(xué)校的成績，盡量不要報道學(xué)校的負面消息。在學(xué)校的干擾下，社會的報紙、廣播電視等傳媒涉及學(xué)校違法違規(guī)的報道很少，有些報道和評論雖然涉及高校的負面內(nèi)容，但也是避重就輕，輕描淡寫，這顯然不利于輿論的監(jiān)督。因此，高校管理者要自覺發(fā)揚民主，廣開言路，鼓勵和支持社會各方面的人士建言獻策，對學(xué)校的各項管理工作進行民主監(jiān)督，提出批評意見。

總之，為了防止和減少學(xué)校教學(xué)管理違法的情形，高校管理者必須堅持依法治校的原則，嚴格、準確執(zhí)行國家的法律法規(guī)，依法管理學(xué)校。要尊重和保護學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益，把嚴格的目標管理與法律規(guī)范的要求相結(jié)合，確保管理的民主化和合法化。

[1]中華人民共和國最高人民法院.指導(dǎo)案例38號：田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證學(xué)位證案[EB/0L].（2014-12-25）[2018-3-1].http://www.court.gov.cn/shenpan-xiangqing-13222.html.

[2]饒亞東，石磊.田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案的理解與參照[J].人民司法，2016(20):20.

[3]田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證行政訴訟案[Z].最高人民法院公報，1999(4).

[4]王雨本.法制·法治[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社,1998：123.

[5]禹竹蕊.再論行政決策程序法治化[J].廣西社會科學(xué),2012(10):75-78.

[6]吳萱，張立學(xué)，孫軍昌.完善高校黨內(nèi)民主決策機制的對策研究[J].學(xué)校黨建與思想教育,2011(3):28-29.