(淮陰工學(xué)院馬克思主義學(xué)院，江蘇淮安223003)

關(guān)于政治生態(tài)環(huán)境的思想是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，對(duì)于優(yōu)化我國政治生態(tài)環(huán)境具有政治引領(lǐng)價(jià)值。在2014年中共中央政治局第十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平首次提出“政治生態(tài)”概念，并指出加強(qiáng)黨的建設(shè)需要一個(gè)好的政治生態(tài)。此后他更是在不同時(shí)間和不同場合多次強(qiáng)調(diào)政治生態(tài)的重要性。所謂政治生態(tài)環(huán)境是指，在以中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心的政治格局中，各方面政治關(guān)系、政治要素和政治活動(dòng)所形成的相互聯(lián)系、相互影響、相互促進(jìn)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。顯然，我國目前的政治生態(tài)環(huán)境，即各種政治主體之間關(guān)系還未處于一個(gè)良性的生態(tài)循環(huán)之下，需要進(jìn)一步研究揭示我國政治生態(tài)環(huán)境的法治邏輯，即它的法治基礎(chǔ)、法律表達(dá)、制度運(yùn)行的法律保障，進(jìn)而建構(gòu)我國政治生態(tài)的法治環(huán)境，優(yōu)化我國政治生態(tài)環(huán)境的法治路徑，此乃實(shí)現(xiàn)我國政治生態(tài)法治化目標(biāo)的應(yīng)有要義。應(yīng)當(dāng)說，習(xí)總書記提出的政治生態(tài)概念，具有極其重要的意義，它成為中國共產(chǎn)黨面臨的一項(xiàng)迫切又重要的任務(wù)。如何貫徹落實(shí)習(xí)近平政治生態(tài)思想，除了從思想上著手外，更重要的是需要從制度上保障，用法治的手段改善政治生態(tài)環(huán)境才是根本之道。這具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值，因此，筆者于本文試圖從法治化的角度，分析優(yōu)化我國政治生態(tài)環(huán)境的邏輯與路徑。

一、優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的法治邏輯內(nèi)涵

政治生態(tài)理論研究起源于美國。在美國，最早研究該領(lǐng)域的學(xué)者是哈佛大學(xué)教授約翰·M·高斯(John·M·Gaus)和美國行政學(xué)家弗雷德·W·里格斯(Fred·W·Riggs)。高斯1947年發(fā)表的《政府生態(tài)學(xué)》系統(tǒng)地分析了行政行為應(yīng)當(dāng)充分考量其依存的環(huán)境因素以及環(huán)境因素對(duì)行政行為的影響。我國學(xué)者近年來也日益重視政治生態(tài)環(huán)境的研究。比如，有學(xué)者指出：“政黨生態(tài)是國家政治生態(tài)的重要組成部分，它是政黨政治系統(tǒng)中的諸要素在運(yùn)行和互動(dòng)，以及和環(huán)境之間所形成和顯示出來的整體狀態(tài)?！盵注]何序哲：《優(yōu)化黨的政治生態(tài)建設(shè)營造良好的從政環(huán)境》，《沈陽大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第5期。在筆者看來，政治系統(tǒng)中各因素之間的組合及其運(yùn)行機(jī)制，離不開法治化的保障。所謂政治生態(tài)環(huán)境法治化是指，參與政治生態(tài)的各個(gè)主體的行為及其運(yùn)行機(jī)制應(yīng)當(dāng)納入法治的軌道，其基本內(nèi)涵包括政治主體行為法治化、運(yùn)行機(jī)制法治化以及運(yùn)行結(jié)果法治化等三個(gè)方面。從某種意義上說，政治生態(tài)建設(shè)離不開法治的保駕護(hù)航。黨的十八大以來，盡管我國加大了反腐的力度，政治生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)，然而，長期以來，我國政治生態(tài)受到了一定程度的污染，黨內(nèi)不良潛規(guī)則仍然存在，黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的思想政治基礎(chǔ)并不牢固，損害了黨的形象，動(dòng)搖了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。政治狀態(tài)是通過政治生態(tài)來反映的，政治生態(tài)是一個(gè)國家政治長期運(yùn)行的外部表象。政治生態(tài)受到污染的表象繁多，諸如“權(quán)力尋租”“庸政”“懶政”“為官不為”“買官賣官”“跑官要官”等。這些問題的存在，導(dǎo)致了人們對(duì)政治生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了悲觀的看法。這一方面表現(xiàn)為非制度化的現(xiàn)象普遍存在。無規(guī)矩不成方圓，政治生態(tài)的優(yōu)化更是如此。雖然在過去的四十年中，政治運(yùn)行規(guī)則越來越完善，法治化程度越來越高，然而，在現(xiàn)代化的過程中，許多非制度化現(xiàn)象或者潛規(guī)則仍然存在，如暴力執(zhí)法、選擇性執(zhí)法。這些非制度化現(xiàn)象的存在直接影響到行政管理系統(tǒng)的正常運(yùn)行，更不用說良好政治生態(tài)的建設(shè)。 另一方面，政治生態(tài)環(huán)境的惡化表現(xiàn)為權(quán)力尋租產(chǎn)生的權(quán)力腐敗。腐敗是影響社會(huì)穩(wěn)定的主要因素，是人民群眾最關(guān)心的熱點(diǎn)問題和焦點(diǎn)問題，嚴(yán)重威脅著共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和國家政權(quán)的穩(wěn)定。如果這僅僅是個(gè)別行為或偶發(fā)現(xiàn)象，可以理解為行為個(gè)體的變異，如果腐敗行為成批量出現(xiàn)，甚至有的地方出現(xiàn)系統(tǒng)性、塌方式腐敗，則說明政治生態(tài)在某些領(lǐng)域、某些地方發(fā)生了變異。[注]參見高新民：《重構(gòu)政治生態(tài)》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2015年3月2日，第 2版。造成政治運(yùn)行機(jī)制存在問題的原因是多方面的，其中與運(yùn)行規(guī)則尚有待進(jìn)一步完善具有很強(qiáng)的正相關(guān)性。一方面，由于行政權(quán)力運(yùn)行缺乏規(guī)范和透明的法律程序，行政系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行基本依靠命令指示、請(qǐng)示報(bào)告、調(diào)查研究等來維持彼此間的關(guān)系。由于其所建立的內(nèi)部規(guī)則是由政府本身或慣例形式存在的，沒有嚴(yán)格的立法，所以存在規(guī)范性不強(qiáng)、透明度不高等缺陷。另一方面，正式規(guī)則下的潛規(guī)則仍然存在。如果說行政規(guī)則是明面上的正式規(guī)則，那么一些“只可意會(huì)，不可言傳”的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則就是潛規(guī)則，如我們常聽到的“跑部錢進(jìn)”“上有政策，下有對(duì)策”等等。大量存在的“潛規(guī)則”使得行政權(quán)力的運(yùn)行偏離設(shè)定行政權(quán)力的最初目的。由此可見，行政運(yùn)行規(guī)則已經(jīng)成為行政法治建設(shè)進(jìn)程中不可繞過的重要環(huán)節(jié)，行政運(yùn)行規(guī)則制定的質(zhì)量和實(shí)施的水平，是判斷政府是否貫徹依法行政的重要指標(biāo)。[注]參見沈亞萍：《行政規(guī)則研究》，吉林大學(xué)2015年博士學(xué)位論文，第67頁。盡管政治生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化與思想建設(shè)緊密相關(guān)，但是，要從根本上優(yōu)化我國政治生態(tài)環(huán)境，需要法治的保障。其基本內(nèi)涵包括以下內(nèi)容。

(一)政治運(yùn)行機(jī)制的法治化

政治生態(tài)環(huán)境惡化與政治文化的多元碰撞的交織，加劇了人們對(duì)政治運(yùn)行結(jié)果的擔(dān)憂。然而，從根本上說，政治生態(tài)運(yùn)行機(jī)制出現(xiàn)的問題，主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面。一是整個(gè)政治的運(yùn)行機(jī)制不順暢。從政府運(yùn)行的決策機(jī)制看，根據(jù)科學(xué)化、民主化決策的要求，政府決策前的論證制度、決策中的票決制和決策后的問責(zé)制度尚需要進(jìn)一步完善。[注]參見昂永生：《試論政府運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新中的薄弱環(huán)節(jié)及其成因》，《安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2005年第6期。二是政府運(yùn)行的協(xié)調(diào)機(jī)制有待改進(jìn)?，F(xiàn)代政府管理的本質(zhì)就是協(xié)調(diào)。加強(qiáng)政府協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)是現(xiàn)代科學(xué)管理的基本要求，也是當(dāng)今中國社會(huì)發(fā)展的客觀要求。[注]參見張旭東：《關(guān)于新形勢下完善政府決策機(jī)制的思考》，《河北學(xué)刊》2009年第3期。三是政府運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制乏力。我國的政府監(jiān)督機(jī)制雖然建立了一個(gè)相對(duì)完整的體系，但體系內(nèi)部仍有許多因素制約該體系充分發(fā)揮作用。因此，從某種意義上說，政治生態(tài)運(yùn)行的機(jī)制是一個(gè)系統(tǒng)工程，從法治政府建設(shè)事業(yè)自身的內(nèi)容看，單純依靠行政機(jī)關(guān)的努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。法治政府建設(shè)不能僅僅看作是行政機(jī)關(guān)自身建設(shè)的一部分，而應(yīng)當(dāng)看作是整個(gè)國家治理現(xiàn)代化、法治化的系統(tǒng)工程。實(shí)際上，如果各級(jí)黨委、人大、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)對(duì)法治政府建設(shè)袖手旁觀，也不可能建成法治政府。

(二)政治生態(tài)組織行為的法治化

政治生態(tài)發(fā)展的根本問題是人的發(fā)展問題，政治生態(tài)化的組織建設(shè)要以人為本。在我國政治實(shí)踐中，政治生態(tài)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上出現(xiàn)了偏離。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的發(fā)展方面，政府考核評(píng)價(jià)指標(biāo)過于重視經(jīng)濟(jì)的高速增長，忽略了社會(huì)的持續(xù)協(xié)調(diào)和人的全面發(fā)展。政府的管理手段仍然很難從傳統(tǒng)的威權(quán)管理方式向民主化的治理方式轉(zhuǎn)變，政府仍然包攬事務(wù)過多，管理職能定位尚未完全轉(zhuǎn)變。在政府的行政程序上，重實(shí)體輕程序，將程序視為工具，含有較重的人治色彩。我國有幾千年的人治傳統(tǒng)，新中國建立后至今，雖然法制建設(shè)日益受到重視，依法治國也提升到了治國方略的高度，但是，在政府的行政程序上，程序的內(nèi)在價(jià)值，包括人權(quán)保障價(jià)值以及權(quán)力制約價(jià)值這兩個(gè)方面，并沒有得到充分體現(xiàn)，人治現(xiàn)象仍很嚴(yán)重，而且在價(jià)值取向上重權(quán)力輕責(zé)任。我國實(shí)行的科層制政治結(jié)構(gòu)體制，下級(jí)往往只對(duì)上級(jí)服從和負(fù)責(zé)，加之行政績效評(píng)價(jià)體系尚未健全，責(zé)任的不明確，導(dǎo)致了責(zé)任與權(quán)力的分離。[注]參見王飛、唐美紅：《淺析當(dāng)代中國政治生態(tài)建設(shè)得與失及路徑設(shè)計(jì)》，《天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第4期。

(三)政治運(yùn)行結(jié)果的法治化

政治運(yùn)行結(jié)果與一個(gè)社會(huì)的政治生態(tài)的建設(shè)能力呈正相關(guān)性，政治生態(tài)的建設(shè)能力的提升與政治運(yùn)行的法治化形影相隨。構(gòu)建一個(gè)良好的政治生態(tài)是一個(gè)長期持續(xù)建設(shè)的過程，離不開每個(gè)黨員干部、廣大人民群眾的共同努力，必須多管齊下、多方參與、綜合治理。因此，政治生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化需要解決兩個(gè)基本的前提性問題。一是政黨領(lǐng)導(dǎo)體制的權(quán)責(zé)范圍必須是清晰的。然而，目前存在的黨政關(guān)系、權(quán)責(zé)不明現(xiàn)象表明，我國黨政體制亟待改善。同級(jí)黨委直接指揮政府，官僚主義嚴(yán)重，黨干預(yù)政府工作，并且在政府工作中起決定作用，政府逐漸變成了一個(gè)執(zhí)行部門。二是體制機(jī)制不能偏離法治精神和道路。政治生態(tài)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)的、復(fù)雜的工程，需要健全的體制機(jī)制予以保障。然而，很多地方的政治生態(tài)建設(shè)，沒有建立健全相關(guān)的法律機(jī)制，而且改革、發(fā)展與法治的關(guān)系沒有理順，配套制度也不完善，特別是面對(duì)全面深化改革的新要求，還沒有主動(dòng)適應(yīng)，沒有形成良好的法治環(huán)境，改革、發(fā)展與法治的關(guān)系亟待理順。

通過上述分析可見，我國優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境需要法治化的保障，良好的政治生態(tài)離不開健全的法治體系，這是由政治運(yùn)行機(jī)制、政治組織行為以及政治運(yùn)行結(jié)果離不開法治化保障的客觀規(guī)律所決定的。

二、優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的法治邏輯分析

從前述分析可知，所謂政治生態(tài)就是政治系統(tǒng)中的諸要素在運(yùn)行和互動(dòng)中所形成和顯示出來的整體狀態(tài)。這種整體狀態(tài)有好有壞(形成生態(tài)或非生態(tài)狀態(tài))，當(dāng)政治生態(tài)中的各要素由消極要素變?yōu)榉e極要素，各要素間處于協(xié)調(diào)共生、和諧互補(bǔ)的動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)時(shí)，這種政治狀態(tài)就屬于優(yōu)良政治生態(tài)，或者叫生態(tài)化政治(生態(tài)政治)。因此，生態(tài)政治概念其實(shí)反映的是政治生態(tài)發(fā)展到一定階段，并已經(jīng)達(dá)到理想狀態(tài)和生態(tài)化了的政治狀態(tài)。[注]參見夏美武：《當(dāng)代中國政治生態(tài)環(huán)境研究——基于結(jié)構(gòu)功能分析視角》，蘇州大學(xué)2014年博士學(xué)位論文，第16頁。正如前述，良好的政治生態(tài)，離不開健全的法治體系。建立什么樣的法治邏輯結(jié)構(gòu)體系，以優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境，是一個(gè)復(fù)雜的問題，是我國建設(shè)社會(huì)主義法治國家必須厘清的問題。在筆者看來，我國優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的法治邏輯體系，至少要回答四個(gè)層面的問題：一是明確定位優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治邏輯的政治屬性，即如何準(zhǔn)確定位優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的法治邏輯的社會(huì)主義屬性，如何準(zhǔn)確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國與人民民主的關(guān)系；二是準(zhǔn)確把握優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治邏輯的法律屬性，即建立什么樣的法治體系，以確保政治生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化；三是準(zhǔn)確把握優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治邏輯的道德屬性，即準(zhǔn)確處理屬于“義務(wù)的道德”的國家法與屬于“高尚的道德”的黨規(guī)黨法之間的關(guān)系；四是準(zhǔn)確把握優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治邏輯的保障基礎(chǔ)，即準(zhǔn)確處理優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治體系與法治監(jiān)督體系之間的關(guān)系，為政治生態(tài)環(huán)境優(yōu)化提供制度基礎(chǔ)。

(一)處理好政治與法治之間的關(guān)系

如何準(zhǔn)確定位優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的法治邏輯的社會(huì)主義屬性，如何準(zhǔn)確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國與人民民主的關(guān)系，這是構(gòu)建優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治體系的邏輯大前提。這從優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治邏輯的政治屬性看，就是要明確優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治邏輯的社會(huì)主義方向，就是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和堅(jiān)持社會(huì)主義方向統(tǒng)一到法治的邏輯中去。政治屬性是我國構(gòu)建優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境之法治邏輯結(jié)構(gòu)的鮮明特征。法治作為一種治國方略，帶有明顯的政治屬性，在當(dāng)代中國，就是要正確處理好法治與黨的領(lǐng)導(dǎo)、中國特色社會(huì)主義方向之間的關(guān)系。這既是優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治邏輯結(jié)構(gòu)的前提條件，也是優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境之法治體系的重要內(nèi)容。對(duì)此，黨的十九大報(bào)告明確強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)全面依法治國，必須堅(jiān)定不移地走中國特色社會(huì)主義法治道路，就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、中國特色社會(huì)主義制度和中國特色社會(huì)主義法治理論。這三個(gè)方面實(shí)質(zhì)上是中國特色社會(huì)主義法治道路的核心要義，規(guī)定和確保了中國特色社會(huì)主義法治體系的制度屬性和前進(jìn)方向。這一點(diǎn)與西方的法治思想具有本質(zhì)的區(qū)別。也許在某些人看來，法治可以脫離政治而存在，可以脫離政黨的意志，表現(xiàn)為在法治領(lǐng)域，否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，甚至否定中國特色社會(huì)主義方向。這些思想不僅與中國特色社會(huì)主義治國方略格格不入，而且碰觸了優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的“紅線”。因此，準(zhǔn)確把握優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治邏輯的政治屬性，要明確黨對(duì)法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)地位，因此，黨的十九大報(bào)告提出要深化依法治國實(shí)踐，成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組，這是在更大范圍和更高層次上加強(qiáng)了對(duì)法治中國建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這也是保證優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治邏輯的中國特色社會(huì)主義方向的根本保證。

(二)處理好法治體系與法治自身規(guī)律之間的關(guān)系

構(gòu)建優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治邏輯必須處理好法治體系與法治自身規(guī)律之間的關(guān)系。也就是說，要準(zhǔn)確把握優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的法治邏輯的法律屬性，即建立什么樣的法治體系，以確保政治生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化。從近幾年的反腐經(jīng)驗(yàn)來看，如果一個(gè)地方的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏政治原則，不講黨性，權(quán)權(quán)交易，權(quán)色交易，政治上的潛規(guī)則盛行，勢必導(dǎo)致一個(gè)地方的政治生態(tài)腐化。黨的十八大以來，黨中央查處的諸多大案要案就充分證明了，一些領(lǐng)導(dǎo)干部手握人民賦予的權(quán)力肆意妄為，建立以權(quán)力為軸心的利益集團(tuán)，極大地?cái)牧它h和國家的形象，腐化了黨的政治生態(tài)。因此，優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境本質(zhì)上就是要規(guī)制權(quán)力，打造法治政府、法治國家、法治社會(huì)。通過法治的方式，優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境和構(gòu)建優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的法治邏輯，其內(nèi)涵包括以下幾個(gè)方面。首先，明確法治的本質(zhì)是什么，或者說法治的對(duì)象是誰的問題。這說到底就是要約束公權(quán)力，規(guī)范公權(quán)力機(jī)關(guān)的行為，法治的本質(zhì)對(duì)于公權(quán)力來說要體現(xiàn)“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的價(jià)值理念。其次，要實(shí)現(xiàn)依法治黨、依法執(zhí)政與依法治國的統(tǒng)一。中國共產(chǎn)黨作為依法治國的重要主體，一身兼二任，既是執(zhí)政黨也是領(lǐng)導(dǎo)黨，自身要構(gòu)建與完善以黨章為核心的黨規(guī)黨法體系，在法治的體系和框架下，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政與依法治國的統(tǒng)一，著力打造法治政府，實(shí)現(xiàn)依法行政。法治政府建設(shè)是法治國家建設(shè)的重點(diǎn)。堅(jiān)持依法行政，就是要把行政立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、自由裁量權(quán)以及行政審批權(quán)置于法治的籠子里，著力破解“依權(quán)不依法”的難題，特別是要實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變到位，解決職責(zé)權(quán)限劃分不清晰、權(quán)責(zé)不統(tǒng)一與不匹配的問題。最后，優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的法治邏輯，重點(diǎn)是完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法治體系。黨的十九大報(bào)告明確提出，要完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，包括形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。

(三)處理好法律體系與黨內(nèi)法規(guī)體系之間的關(guān)系

黨的十九大報(bào)告明確提出黨內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會(huì)主義法治體系的內(nèi)在組成部分。由此可見，雖然黨規(guī)黨法不納入國家制定法的范疇，但也屬于法治體系的范疇。同時(shí)，在當(dāng)前背景下，我們應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于加強(qiáng)國家政治生態(tài)環(huán)境建設(shè)的價(jià)值與意義。黨規(guī)黨法是指由黨的中央及其所屬部門制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的各類規(guī)章制度的總稱。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨直接決定著法治國家、法治政府、法治社會(huì)三位一體法治目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，其中黨規(guī)黨法發(fā)揮著重要的作用，通過其規(guī)范和引領(lǐng)，保證了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范化和法制化，與社會(huì)主義法律體系一道，為營造良好的政治生態(tài)環(huán)境以及良好的法治環(huán)境提供了基礎(chǔ)保障。然而，我們也要清楚地認(rèn)識(shí)到，社會(huì)主義法律體系與黨內(nèi)法規(guī)體系有其不同的調(diào)整對(duì)象以及實(shí)施運(yùn)行機(jī)制，在構(gòu)建良好的政治生態(tài)環(huán)境方面，必須處理好兩者之間的關(guān)系。一方面要準(zhǔn)確把握兩者在調(diào)整對(duì)象以及實(shí)施機(jī)制上的區(qū)別，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象是中國共產(chǎn)黨全體黨員，而法律調(diào)整的對(duì)象是全體公民，與國家法律相比較，黨內(nèi)法規(guī)在道德、倫理層面給全體黨員提出了更高的要求，有助于政治生態(tài)環(huán)境的改善。在實(shí)施機(jī)制上，與國家法律相比較，國家法律體系的實(shí)施有一套相對(duì)成熟的實(shí)施機(jī)制，特別是有較為完善的程序規(guī)范保障，而黨內(nèi)法規(guī)體系的實(shí)施，在實(shí)施機(jī)制上其程序的規(guī)范性相對(duì)寬松，但是其實(shí)施過程中的效率性也得以體現(xiàn)出來，有利于懲治遏制黨內(nèi)腐敗行為、不規(guī)范行為，有利于改善黨內(nèi)政治生態(tài)環(huán)境。另一方面，我們也要認(rèn)識(shí)到，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)法律體系的建構(gòu)性意義，要適時(shí)將有些黨規(guī)黨法轉(zhuǎn)化為國家法，將黨規(guī)黨法轉(zhuǎn)化為社會(huì)全體成員的行為準(zhǔn)則。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其最基本的執(zhí)政方式就是將黨的主張通過法定程序上升為國家意志，從國家法律與制度層面保證黨的路線方針政策的落實(shí)，通過法定程序?qū)Ⅻh的執(zhí)政理念內(nèi)化為國家法的精神。

(四)處理好法治體系與法治監(jiān)督體系之間的關(guān)系

法治監(jiān)督體系在優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境方面具有舉足輕重的作用，只有構(gòu)建疏而不漏的權(quán)力監(jiān)督體系，真正實(shí)現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里的目標(biāo)，才有可能為營造良好的政治生態(tài)環(huán)境提供制度保障。處理好法治體系與法治監(jiān)督體系之間的關(guān)系。一方面，要加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督工作，推進(jìn)合憲性審查工作。一切政黨、組織和個(gè)人都要以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則，履行維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保障憲法實(shí)施的職責(zé)。因此，要構(gòu)建與完善全國人大憲法與法律委員會(huì)的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。另一方面，要建立統(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，有效實(shí)施我國《監(jiān)察法》。如果對(duì)依法履行公職的人員的監(jiān)督，監(jiān)察力量不夠集中，勢必難以形成合力。黨的十九大報(bào)告提出，要深化國家監(jiān)察體制改革，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。按照十九大報(bào)告的部署，2018年全國人大制定通過了我國《監(jiān)察法》。我國《監(jiān)察法》規(guī)定了行使監(jiān)察權(quán)應(yīng)遵循的原則，明確了監(jiān)察對(duì)象的范圍，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督、調(diào)查、處置職權(quán)以及其可采取的談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等十二項(xiàng)相關(guān)措施。我國《監(jiān)察法》的制定和實(shí)施，對(duì)于改善政治生態(tài)環(huán)境具有積極作用。

三、優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治路徑的現(xiàn)實(shí)選擇

通過上述分析，可見優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治保障體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其路徑的選擇也是艱難的。政治生態(tài)環(huán)境法治路徑的現(xiàn)實(shí)選擇，一方面要實(shí)現(xiàn)政治運(yùn)行機(jī)制、政治運(yùn)行行為的法治化，另一方面，必須構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系和實(shí)施體系，更重要的是，要處理好國家法治體系與法治監(jiān)督體系之間的關(guān)系。因此，優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的制度保障需要從黨內(nèi)和黨外兩方面著手，在黨內(nèi)就需要加強(qiáng)黨法黨規(guī)的建設(shè)和完善，在黨外就需要國家加強(qiáng)法律法規(guī)的建設(shè)，共同凈化黨內(nèi)政治生態(tài)環(huán)境。但是，著眼于當(dāng)下，必須從五個(gè)層面做出相應(yīng)的路徑選擇。

(一)優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境中權(quán)力主體的運(yùn)行機(jī)制

政治生態(tài)環(huán)境是各個(gè)要素的有機(jī)結(jié)合，需要優(yōu)化參與政治運(yùn)行的主體之間的關(guān)系，為政治生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化創(chuàng)造體制保障。優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的運(yùn)行機(jī)制，首當(dāng)其沖的問題是，理順政治運(yùn)行機(jī)制，處理好人大、政府、司法機(jī)關(guān)以及監(jiān)察委員會(huì)之間關(guān)系。優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境需要理順政治生態(tài)運(yùn)行機(jī)制，它與法治政府的構(gòu)建息息相關(guān)，優(yōu)化的政治生態(tài)環(huán)境本質(zhì)上是一個(gè)打造法治政府的過程。從法治政府建設(shè)事業(yè)自身的內(nèi)容看，單純依靠行政機(jī)關(guān)的努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。法治政府建設(shè)不能看作是行政機(jī)關(guān)自身建設(shè)的一部分，而應(yīng)當(dāng)看作是整個(gè)國家治理現(xiàn)代化、法治化的重要內(nèi)容。實(shí)際上，如果各級(jí)黨委、人大、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)法治政府建設(shè)袖手旁觀，也不可能建成法治政府。優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境，必須重視黨的領(lǐng)導(dǎo)，因此《法治政府實(shí)施綱要(2015年-2020年)》明確提出，在黨委對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)政府及其部門黨組要切實(shí)履行主體責(zé)任，主要負(fù)責(zé)人是第一責(zé)任人，對(duì)本級(jí)政府本部門黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)總責(zé)；認(rèn)真執(zhí)行向本級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告的工作制度，接受詢問和質(zhì)詢制度，報(bào)備行政法規(guī)、規(guī)章制度；認(rèn)真研究處理人大及其常委會(huì)組成人員對(duì)政府工作提出的有關(guān)審議意見，及時(shí)研究辦理人大代表和政協(xié)委員提出的意見和建議，切實(shí)改進(jìn)工作；健全知情明政機(jī)制，政府相關(guān)部門向政協(xié)定期通報(bào)有關(guān)情況，為政協(xié)委員履職提供便利、創(chuàng)造條件；支持人民法院依法受理行政案件，健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴制度，尊重并執(zhí)行人民法院生效裁判；檢察機(jī)關(guān)對(duì)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極配合。在現(xiàn)階段，要著重解決兩個(gè)問題。一是如何發(fā)揮人大憲法與法律委員會(huì)在優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境中的作用。2018年通過的憲法修正案將人大的法律委員會(huì)變更為憲法與法律委員會(huì)，由此發(fā)出一個(gè)明確的信號(hào)，就是要重視憲法與法律的實(shí)施，要推動(dòng)合憲性審查制度，那么，憲法與法律委員會(huì)如何運(yùn)行，合憲性審查將面臨制度上的構(gòu)建難題，其審查對(duì)象、方式以及相應(yīng)的責(zé)任都需要明確的方案，這些對(duì)于改善政治生態(tài)環(huán)境具有重要的價(jià)值。筆者認(rèn)為，在審查對(duì)象上，一切政治主體及其行為都應(yīng)當(dāng)接受憲法的審查，這是因?yàn)?，我國憲法明確規(guī)定，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸；一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律；一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。為了推動(dòng)憲法的實(shí)施，接受憲法審查的對(duì)象應(yīng)是廣泛的。在審查方式上，應(yīng)當(dāng)建立以書面審查為主的方式，必要時(shí)可以進(jìn)行聽證審查程序，為憲法與法律委員會(huì)開展合憲性審查設(shè)置必要的程序保障。二是如何規(guī)范監(jiān)察委員會(huì)在優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境中的運(yùn)行機(jī)制。新修改的憲法明確了監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位，形成了人大統(tǒng)攝下的“一府兩院一委”新政權(quán)組成形式。為了發(fā)揮監(jiān)察委員會(huì)在優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境中的作用，新頒布的《監(jiān)察法》明確了其監(jiān)察范圍，監(jiān)察機(jī)關(guān)是對(duì)國家公職人員進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)，因此，監(jiān)察的范圍是非常寬泛的，具有對(duì)握有權(quán)力的主體的震懾作用，有利于政治生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化。但是，我們也要清楚認(rèn)識(shí)到，監(jiān)督者本身也應(yīng)該接受監(jiān)督。如何設(shè)計(jì)對(duì)國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督機(jī)制呢？根據(jù)我國的法律監(jiān)督體制，這種監(jiān)督應(yīng)包括人大及其常委會(huì)的監(jiān)督、公民的監(jiān)督、新聞媒體和社會(huì)輿論的監(jiān)督，以及國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督。

(二)以法律體系的思維構(gòu)建完善的黨規(guī)黨法體系

黨規(guī)黨法體系是社會(huì)主義法治體系的主要組成部分，黨的十九大報(bào)告對(duì)此作出了明確的宣示。但是，黨規(guī)黨法的體系化以及實(shí)施是當(dāng)前面臨的突出的問題。比如，如何構(gòu)建一個(gè)完善的黨規(guī)黨法體系、黨規(guī)黨法如何適用等問題都必須給予明確的回答。筆者認(rèn)為，完善黨規(guī)黨法體系，以法律體系化思維為價(jià)值取向，發(fā)揮其對(duì)優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的作用是必不可少的。全面從嚴(yán)治黨是中央做出的戰(zhàn)略決策，黨內(nèi)法規(guī)的健全與完善是實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)在優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境中主要包括四個(gè)方面的功能。一是規(guī)范功能。這是指黨內(nèi)法規(guī)對(duì)全體黨員以及各級(jí)黨組織的指引作用，包括確定的指引、有選擇的指引。按照確定的指引和有選擇的指引分類，黨內(nèi)規(guī)范可以分為權(quán)利性和義務(wù)性兩種。這兩種規(guī)范分別代表了黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性指引的兩種指引形式。義務(wù)性規(guī)范代表確定的指引，是指黨法黨規(guī)明確規(guī)定，黨員應(yīng)該這樣行為或不應(yīng)該這樣行為，如果違反這種規(guī)定，就應(yīng)承擔(dān)某種否定性的黨內(nèi)法規(guī)責(zé)任。授權(quán)性規(guī)范代表一種有選擇的指引，是指黨法黨規(guī)明確規(guī)定黨員可以這樣行為，將帶來某種肯定性的結(jié)果。二是評(píng)價(jià)功能。評(píng)價(jià)功能是指黨內(nèi)法規(guī)具有判斷、衡量黨員行為是否合法或有效的評(píng)價(jià)作用。在評(píng)價(jià)黨員行為時(shí)，黨法黨規(guī)必須有一定的、客觀的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則。黨法黨規(guī)是黨內(nèi)一個(gè)重要的普遍的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則，即根據(jù)黨法黨規(guī)來判斷黨員行為是否合法。作為一種評(píng)價(jià)準(zhǔn)則，黨法黨規(guī)應(yīng)該具有比較明確、具體的特征。三是預(yù)測功能。預(yù)測作用是指黨法黨規(guī)有可預(yù)測性的特征，即依靠黨內(nèi)規(guī)范，黨員可以預(yù)先考慮到黨員以及黨的各級(jí)組織相互之間將如何行為。預(yù)測作用的對(duì)象是黨員相互的行為，包括各級(jí)黨組織的行為。四是強(qiáng)制功能。黨規(guī)黨法的作用在于制裁、遏制違反黨規(guī)黨法的行為。其強(qiáng)制功能不僅在于制裁違規(guī)行為，而且還在于預(yù)防黨員違法犯罪行為，讓黨員以及各級(jí)黨組織在法的規(guī)范框架下活動(dòng)，以利于生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化。如果以這樣的邏輯評(píng)判目前的黨規(guī)黨法體系，我國黨規(guī)黨法體系應(yīng)當(dāng)具有法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)，才能發(fā)揮其規(guī)范、評(píng)價(jià)、引領(lǐng)以及強(qiáng)制功能，但是，目前我國的黨法黨規(guī)體系還不夠詳細(xì)全面，未能形成一般意義上的法律規(guī)范體系與規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)。例如，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中的規(guī)定定性多于定量，沒有形成嚴(yán)格意義上的法律規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)，不利于明確職權(quán)行駛范圍、權(quán)責(zé)的分配以及相應(yīng)責(zé)任的追究。因此，優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的法治保障，應(yīng)當(dāng)完善黨規(guī)黨法，以體系化思維發(fā)揮其對(duì)優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的作用。一方面，要構(gòu)建以黨章為統(tǒng)帥的黨法黨規(guī)體系。筆者的設(shè)想是，黨法黨規(guī)體系的構(gòu)架應(yīng)當(dāng)依據(jù)現(xiàn)行的黨法黨規(guī)按照不同的分類組合而形成的一個(gè)呈體系化的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。這個(gè)體系由黨章、中央機(jī)構(gòu)以及省級(jí)地方黨組織制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件組成。黨章在整個(gè)體系中處于核心地位，要構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)的沖突解決機(jī)制，黨的各級(jí)組織應(yīng)當(dāng)建立黨法黨規(guī)審查機(jī)構(gòu)，作為沖突解決機(jī)制的主體有權(quán)對(duì)黨法黨規(guī)適用過程中的沖突做出裁決。另一方面，要完善與構(gòu)建具有可操作性的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范結(jié)構(gòu)。從法的規(guī)范結(jié)構(gòu)看，從法的制定和法的實(shí)施的角度考量，法律規(guī)范通常由三個(gè)部分組成，即假定、處理、制裁，三者構(gòu)成了法律規(guī)范的三個(gè)要素。黨內(nèi)法規(guī)也一樣，應(yīng)當(dāng)參照法規(guī)范的基本要素，逐步形成嚴(yán)格的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)，明確每一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)范的適用條件，而適用這一黨內(nèi)規(guī)范的這種條件就稱為假定。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確行為規(guī)范本身的基本要求，即行為標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定黨員以及各級(jí)黨組織應(yīng)當(dāng)做什么、禁止做什么、允許做什么。這是黨內(nèi)法規(guī)范的核心部分，是規(guī)范的主要內(nèi)容，規(guī)定了黨員的權(quán)利義務(wù)的部分，指明了黨員行為的方式和尺度。黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員行為的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)從“行為標(biāo)準(zhǔn)”中體現(xiàn)出來的，是黨內(nèi)立法的直接目的。因此，“行為標(biāo)準(zhǔn)”部分是法律規(guī)范中最基本、最核心的組成部分。法律后果是黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范結(jié)構(gòu)不可或缺的部分，是指黨內(nèi)法規(guī)范中規(guī)定的黨員在作出符合或違反黨內(nèi)規(guī)范的行為時(shí)可能引起的法律后果部分，包括肯定式后果，即對(duì)合規(guī)行為的允許、確認(rèn)、保護(hù)和鼓勵(lì)等，也包括否定式后果，是對(duì)違法行為宣布無效、撤銷以及給予黨紀(jì)制裁。只有這樣的黨內(nèi)法規(guī)范結(jié)構(gòu)，才能為優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境提供可操作性的依據(jù)。顯然，黨內(nèi)法規(guī)范體系要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)范體系的理論與實(shí)踐研究。

(三)構(gòu)建完善的國家行政權(quán)力運(yùn)行程序

優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的本質(zhì)是把權(quán)力的運(yùn)行關(guān)進(jìn)制度的籠子里。盡管我國行政法律體系日益完善，但是，我國行政權(quán)力運(yùn)行的程序還沒有實(shí)現(xiàn)法治化。因此，完善國家行政法律體系，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定行政程序法以優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境。法律體系的完善是一個(gè)系統(tǒng)工程，其中，行政程序法的制定對(duì)于優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境具有舉足輕重的作用。這是由行政程序具有獨(dú)立的權(quán)利保障價(jià)值以及權(quán)力制約價(jià)值所決定的。因此，優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境，必須堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，堅(jiān)持決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，完善各方面監(jiān)督制度，確保行政機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。起草法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，要有效落實(shí)公開行政權(quán)力運(yùn)行流程、懲治和預(yù)防腐敗、防控廉政風(fēng)險(xiǎn)、防止利益沖突等要求，切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。同時(shí)必須加強(qiáng)行政程序制度建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范作出各類行政行為的主體、權(quán)限、方式、步驟和時(shí)限。政治生態(tài)環(huán)境的破壞本質(zhì)上是權(quán)力的濫用。因此，為了防止權(quán)力被濫用，保障行政相對(duì)人有效地參與行政管理，對(duì)行政過程實(shí)施有效監(jiān)督，在行政立法、行政執(zhí)法、行政司法等領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)建立一系列行政程序制度，使行政權(quán)力的行使受到法律程序的規(guī)范和制約成為必然要求。這些程序的設(shè)置不能錯(cuò)位，不能將人民群眾置于對(duì)立面，因?yàn)樾姓绦驅(qū)τ谛姓鄬?duì)人來說是權(quán)利，對(duì)行政主體而言是責(zé)任、義務(wù)，行政主體必須為之，不為則屬違法，應(yīng)被追究相應(yīng)的責(zé)任。所以應(yīng)該為行政程序設(shè)立統(tǒng)一的程序原則和基本制度，通過統(tǒng)一原則和相關(guān)制度來增加行政過程的公開性，保證行政管理過程的透明性，確保行政程序的穩(wěn)定性，提升行政過程的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性。這樣才能使政府行政系統(tǒng)在公平正義的行政程序的規(guī)制下，與政治生態(tài)環(huán)境平衡發(fā)展。[注]參見齊曉耘、譚四紅：《政府行政程序法定化的政治生態(tài)環(huán)境分析》，《武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2007年第6期。良好的政治生態(tài)環(huán)境需要陽光的滋潤，一個(gè)高效廉潔的政府需要程序的規(guī)制，其必然的要求就是行政程序中做到過程的公開透明、公眾參與。如何打造在陽光下運(yùn)行的政府呢？在筆者看來，從程序的角度，就是行政主體在行使行政權(quán)力的過程中，做到政府信息的公開，讓行政權(quán)力在陽光下運(yùn)行，加強(qiáng)行政程序制度建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范作出各類行政行為的主體、權(quán)限、方式、步驟和時(shí)限，讓公眾知曉政府機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍、活動(dòng)方式和相應(yīng)的法律制度。然而，目前我國還沒有制定統(tǒng)一的行政程序法典，在行政程序立法上，僅有國務(wù)院制定發(fā)布的《政府信息公開條例》以及地方各級(jí)政府制定的政府信息公開管理辦法，不利于從整體上規(guī)范行政主體的活動(dòng)方式。盡管世界各國制定行政程序法典的經(jīng)驗(yàn)表明，制定行政程序法是一個(gè)艱難的過程，美國、日本、韓國等國家都經(jīng)歷了幾十年的立法上的探索，但是，我國在行政程序上的理論與實(shí)踐探索也已經(jīng)走過了二十余年的歷程，應(yīng)當(dāng)說已經(jīng)具備了制定行政程序法的條件，國家應(yīng)當(dāng)適時(shí)出臺(tái)行政程序法典，不僅是完善中國特色社會(huì)主義法律體系的要求，也是規(guī)范行政權(quán)力，優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的必然選擇。

(四)構(gòu)建完善的國家法治監(jiān)督體系

優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境離不開法治化保障，因此，構(gòu)建良好的法治監(jiān)督體系是優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵。同時(shí)，法治監(jiān)督體系是法治體系的有機(jī)組成部分，因而優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境必須完善法治監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。對(duì)此，黨的十九大報(bào)告明確指出，法治監(jiān)督體系是構(gòu)建中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。這是因?yàn)椋茖W(xué)有效的行政權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的基本形成，不僅是懲治和預(yù)防腐敗體系的需要，更是優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的法治保障。從總體上看，完善法治監(jiān)督體系，就是健全行政權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。政治權(quán)力應(yīng)自覺接受黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督。從制度層面看，就是要堅(jiān)持用制度控制政治權(quán)力，堅(jiān)持決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保行政機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。我國已初步構(gòu)建了法治監(jiān)督體系，但是，我們更要著眼于現(xiàn)實(shí)層面，完善法治監(jiān)督體系，真正實(shí)現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的目標(biāo)。從現(xiàn)實(shí)層面看，完善法治監(jiān)督體系，目前當(dāng)務(wù)之急是要做好以下二項(xiàng)工作。其一，要進(jìn)一步完善我國《行政訴訟法》，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，準(zhǔn)確定位行政訴訟功能模式，“在客觀法秩序模式下，行政訴訟受案范圍的基本邏輯，就是假定一切行政行為可以接受司法審查為原則，其最大化的結(jié)果就是被訴的行政行為與起訴人是否有利害關(guān)系無關(guān)，對(duì)行政行為是否遵守所有與行政行為相關(guān)的法律規(guī)范進(jìn)行完全的司法審查。我國《行政訴訟法》應(yīng)當(dāng)立法明確雙層結(jié)構(gòu)的受案范圍標(biāo)準(zhǔn)，假定行政行為可以審查標(biāo)準(zhǔn)，立法排除司法審查的例外范圍?！盵注]鄧剛宏：《行政訴訟受案范圍的基本邏輯與制度構(gòu)想》，《東方法學(xué)》2017年第5期。其二，要加強(qiáng)關(guān)于監(jiān)察法實(shí)施的研究。我國《監(jiān)察法》“總結(jié)了黨的十八大以來反腐敗的經(jīng)驗(yàn)，鞏固了國家監(jiān)察體制改革的成果，完善和創(chuàng)新了國家監(jiān)察制度，對(duì)于構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體系，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義，是新時(shí)代黨和國家自我監(jiān)督的重要規(guī)范”。[注]馬懷德：《監(jiān)察法:新時(shí)代黨和國家自我監(jiān)督的重要規(guī)范》，《紫光閣》2018年第4期。不過，自我國《監(jiān)察法》頒布以來，其實(shí)施中不可避免地遇到一些問題，突出表現(xiàn)為如何處理打擊腐敗與人權(quán)保障之間的關(guān)系問題。事實(shí)上，一些學(xué)者在我國《監(jiān)察法》實(shí)施前，表現(xiàn)出擔(dān)心監(jiān)察法如何保障被監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利保護(hù)問題。比如，有學(xué)者認(rèn)為，我國香港地區(qū)廉政公署經(jīng)歷了從擴(kuò)權(quán)到控權(quán)的歷史變遷，其承載的價(jià)值也從最初以犯罪控制為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槿找孀⒅卣?dāng)程序。在平衡這兩種訴訟價(jià)值的過程中，香港地區(qū)廉政公署逐漸形成了靜態(tài)控權(quán)與動(dòng)態(tài)控權(quán)兩種模式。前者基于權(quán)力法定原則，通過立法明確界定香港地區(qū)廉政公署調(diào)查權(quán)的適用范圍、條件、程序等，在授權(quán)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)控權(quán)。后者基于權(quán)力制衡原理， 通過司法權(quán)、檢控權(quán)、犯罪嫌疑人訴訟權(quán)利，實(shí)現(xiàn)對(duì)調(diào)查權(quán)的動(dòng)態(tài)制約。前者是后者運(yùn)行的基礎(chǔ)，后者是前者發(fā)揮效果的保障。我國的國家監(jiān)察立法可借鑒香港地區(qū)廉政公署調(diào)查權(quán)的控權(quán)經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持打擊腐敗與保障正當(dāng)程序和人權(quán)相結(jié)合的目標(biāo)，確保監(jiān)察委員會(huì)的必要職權(quán)，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督、制約，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的靜態(tài)控制與動(dòng)態(tài)控制。[注]參見陽平：《論我國香港地區(qū)廉政公署調(diào)查權(quán)的法律控制——兼評(píng)〈中華人民共和國監(jiān)察法(草案)〉》，《政治與法律》2018年第1期。在我國《監(jiān)察法》實(shí)施以后，人大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督缺少有效的方法和措施，對(duì)監(jiān)察權(quán)的制衡不足，容易發(fā)生監(jiān)察行為對(duì)被監(jiān)察對(duì)象的合法權(quán)益的侵害。

(五)構(gòu)建有序的民主參與制度

政治生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化需要公眾的參與，需要選舉民主、協(xié)商民主、參與民主的法律制度完善。正如有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)代中國民主政治建設(shè)需要法律和制度的保障。人們?cè)趪抑械牡匚唬@種地位相適應(yīng)的各項(xiàng)權(quán)利，行使這些權(quán)利所應(yīng)遵循的原則和程序，以及制裁侵犯人民民主權(quán)利行為的方式和途徑，都需要通過法律來確認(rèn)和規(guī)定，并通過國家的強(qiáng)制力保證實(shí)施。[注]參見李新、趙連章：《當(dāng)代中國民主建設(shè)的政治生態(tài)環(huán)境論析》，《東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第3期。選舉民主、協(xié)商民主、參與民主的法律制度完善與其字面表達(dá)一樣需要從這三個(gè)角度去審視。從選舉民主的角度看，選舉民主是現(xiàn)代民主國家及其憲法具有合法性、正當(dāng)性的基礎(chǔ)。可以說，沒有選舉民主，就不是民主國家，就沒有真正體現(xiàn)民意的憲法及其選舉制度，在這個(gè)意義上，我國選舉制度的完善任重而道遠(yuǎn)。從協(xié)商民主的角度看，我國憲法明確規(guī)定了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度作為基本政治制度，然而，這并不等于是嚴(yán)格意義上的“協(xié)商民主”。從理想角度而言，在我國的政治生活中，協(xié)商民主不僅是我國各民主黨派和無黨派人士政治協(xié)商、參政議政的重要民主形式，也應(yīng)當(dāng)是有關(guān)政治主體參與政治運(yùn)行的重要形式，是對(duì)選舉民主的重要補(bǔ)充，但這種操作層面的“協(xié)商民主”形式，在我國法律體系中，還缺乏規(guī)范性的國家制度安排。從參與民主的角度講，在當(dāng)代中國，首要的問題是，形成網(wǎng)絡(luò)民意有序表達(dá)機(jī)制，漸次推進(jìn)有序的民主參與，形成人們的心理認(rèn)同是必不可少的。如果一個(gè)國家的人民沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上經(jīng)歷一個(gè)民主觀念的轉(zhuǎn)變，沒有對(duì)其國家政治生態(tài)的認(rèn)同，那么，一個(gè)國家政治生態(tài)的健康發(fā)展的局面是難以形成的。因此，從上述三個(gè)層面上說，構(gòu)建良好的選舉民主、協(xié)商民主、參與民主的機(jī)制是優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的重要環(huán)節(jié)。