(華東師范大學(xué)立法與法治戰(zhàn)略研究中心，上海 200062)

一、新時(shí)代的立法新理念：依法立法

黨的十九大報(bào)告明確提出：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治?！笔糯髨?bào)告將“依法立法”與“科學(xué)立法、民主立法”相提并論，作出十二字并列之表述。這是一種新的提法。在此前，“科學(xué)立法、民主立法”是相提并論的。從時(shí)代發(fā)展看，黨的十九大報(bào)告所作的十二字新概括，實(shí)際上是“依法立法”作為一種新理念在新時(shí)代立法活動(dòng)中應(yīng)有地位和作用的體現(xiàn)。

在立法理念和原則上，人們此前較多關(guān)注和倡導(dǎo)的是“科學(xué)立法”和“民主立法”，現(xiàn)在將“依法立法”與前兩者一同提出，反映了全面依法治國(guó)的深入推進(jìn)，對(duì)新時(shí)代法治建設(shè)特別是對(duì)立法活動(dòng)及理論研究提出了新要求。

(一)“依法立法”為什么是新理念

1.具有理論基礎(chǔ)

黨的十九大報(bào)告所提煉的“依法立法”新概括，實(shí)際上是“依法立法”作為一種新理念在理論研究成果上的概括總結(jié)；這一概括提煉，并不是隨機(jī)和隨意的，其離不開(kāi)此前理論研究的積累，它是有前期理論研究基礎(chǔ)作為鋪墊的。

以此前理論研究的中心問(wèn)題即立法基本原則的理論研究為例?！耙婪⒎ā弊鳛橐环N新理念，同時(shí)也是一項(xiàng)新的立法基本原則，與“科學(xué)立法、民主立法”立法理念和基本原則相提并論，是對(duì)我國(guó)立法基本原則研究的理論豐富和拓展完善。立法基本原則有層次和種類之區(qū)分，其中立法總的基本原則是中央和地方立法均需遵循的原則。在當(dāng)代中國(guó)，學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)立法總的基本原則形成了較為一致的看法，即當(dāng)代中國(guó)立法需遵循的基本原則包括：“一是法治原則，二是民主原則，三是科學(xué)原則?！盵注]周旺生：《立法學(xué)》(第二版)，法律出版社2009年版，第73頁(yè)。其中，法治原則從廣義上理解，還包括了立法的憲法原則，即立法應(yīng)當(dāng)以憲法為依據(jù)或不得同憲法相抵觸。因此，學(xué)界也有將中國(guó)立法的憲法原則單獨(dú)作為一項(xiàng)立法基本原則的觀點(diǎn)，以此突出憲法作為根本大法的地位和作用。不管是從廣義角度還是從狹義角度看，當(dāng)代中國(guó)立法的“法治”原則，是與近些年我們倡導(dǎo)的“科學(xué)立法”和“民主立法”兩大原則并列的立法基本原則，這也是長(zhǎng)期來(lái)學(xué)術(shù)界理論研究的一個(gè)良好成果積累。

黨的十九大報(bào)告將“依法立法”與“科學(xué)立法、民主立法”并列提出，是對(duì)此前我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于立法基本原則理論研究成果的采納和吸收，并在概念上作了“依法立法”的新提煉。依法立法，蘊(yùn)含了根據(jù)我國(guó)《憲法》和《立法法》等依據(jù)、遵循立法權(quán)限和程序、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一等核心要素成分。因此，依法立法基本原則的提出，豐富和完善了當(dāng)代中國(guó)立法的基本原則，使得立法基本原則更加系統(tǒng)化、更加完善，也使得對(duì)立法基本原則的理論研究更加深入、更加豐富地得到發(fā)展和推進(jìn)。

當(dāng)代中國(guó)立法活動(dòng)的民主原則，通常是指立法權(quán)在根本上屬于人民，人民是立法的主人，立法的內(nèi)容應(yīng)具有人民性，立法的過(guò)程和程序應(yīng)民主，保障人民參與立法及立法應(yīng)反映民意。立法民主原則的實(shí)踐表現(xiàn)，就包括了“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志、立法應(yīng)當(dāng)發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主、要保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)”等內(nèi)容。[注]朱力宇、張曙光主編：《立法學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第66-67頁(yè)。當(dāng)代中國(guó)立法的科學(xué)原則，通常指應(yīng)將立法視為科學(xué)活動(dòng)，立法遵循科學(xué)原則，立法尊重自然規(guī)律、社會(huì)規(guī)律和立法本身的發(fā)展規(guī)律，立法合乎國(guó)情地情，建立科學(xué)的立法權(quán)限劃分和立法運(yùn)行的體制機(jī)制等。關(guān)于立法科學(xué)原則的實(shí)踐表現(xiàn)，就包括了“轉(zhuǎn)變立法觀念和立法模式、研究制定科學(xué)立法的發(fā)展戰(zhàn)略和實(shí)施規(guī)劃、強(qiáng)化人大及其常委會(huì)的立法職能、完善立法程序、提高立法技術(shù)”等內(nèi)容。[注]李林：《推進(jìn)科學(xué)立法， 完善分配正義的法律體系》，《中國(guó)人大》2014年第8期。黨的十九大提出“依法立法”，是對(duì)立法“法治原則”的肯定和豐富，是對(duì)當(dāng)代中國(guó)立法基本原則系統(tǒng)化、整體化研究成果的肯定和吸納，并作出時(shí)代性前瞻性的理論概括。

依法立法基本原則與依法治國(guó)進(jìn)程中的相關(guān)提法是相協(xié)調(diào)、相對(duì)應(yīng)的。黨的十六屆四中全會(huì)提出：“通過(guò)全黨共同努力，使黨始終成為立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政黨，成為科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的執(zhí)政黨?！笔鶎盟闹腥珪?huì)對(duì)黨的執(zhí)政提出了科學(xué)、民主、依法三個(gè)方面的時(shí)代要求。在新時(shí)代，科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政構(gòu)成黨的執(zhí)政方式的三個(gè)基本要素，三者的關(guān)系是辯證統(tǒng)一的。科學(xué)執(zhí)政是基本前提，民主執(zhí)政是本質(zhì)所在，依法執(zhí)政是基本途徑，三者相互聯(lián)系，有機(jī)結(jié)合。與此同理，近些年對(duì)黨和政府決策，也提出了科學(xué)決策、民主決策、依法決策三個(gè)方面的時(shí)代要求。

與此相應(yīng)，在改革開(kāi)放已走過(guò)40周年，在全面依法治國(guó)走向深化的新時(shí)代，科學(xué)立法、民主立法也需要與依法立法有機(jī)結(jié)合、相提并論，并與科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、科學(xué)決策、民主決策、依法決策等重要提法相協(xié)調(diào)、相對(duì)應(yīng)、相呼應(yīng)。這也就是將此前已取得共識(shí)的相關(guān)理論研究成果，在繼承中賦予新的時(shí)代內(nèi)涵，若干提法相輔相成，形成理論研究前期成果和后期成果之間繼承創(chuàng)新、推陳出新之良好互動(dòng)。

2.具有實(shí)踐基礎(chǔ)

“依法立法”新理念的提出，是新時(shí)代深化依法治國(guó)實(shí)踐的需要，也是新時(shí)代繼續(xù)推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的需要，并且是科學(xué)立法、民主立法的重要保障?！耙婪⒎ā钡奶岢觯哂休^好的實(shí)踐基礎(chǔ)。

從實(shí)踐基礎(chǔ)看，“依法立法”經(jīng)歷了一個(gè)從觀念到實(shí)踐逐漸演進(jìn)和轉(zhuǎn)化的進(jìn)程。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)立法基本原則通常是以觀念形態(tài)存在于法學(xué)教材和相關(guān)立法活動(dòng)中。2000年通過(guò)的我國(guó)《立法法》(以下簡(jiǎn)稱：舊《立法法》)，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)立法基本原則由觀念形態(tài)和理論成果層面向法定正式制度層面的轉(zhuǎn)變。舊《立法法》在總則中明確肯定了中國(guó)立法的法治原則、民主原則和科學(xué)原則。2015年修改后的我國(guó)《立法法》(以下簡(jiǎn)稱：新《立法法》)，重申了以上立法基本原則。新《立法法》第四條明確了立法的法治原則，該條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國(guó)家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)?！毙隆读⒎ǚā返谖鍡l明確了立法的民主原則：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)?！迸c此同時(shí)，該法第六條也肯定了立法的科學(xué)原則：“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任?！?/p>

由此可見(jiàn)，自2000年以來(lái)，新《立法法》和舊《立法法》在總則中確立的中國(guó)立法的法治原則、民主原則和科學(xué)原則，是中央和地方立法實(shí)踐均需遵循的法定基本原則，也是“依法立法”新理念在實(shí)踐中得以貫徹落實(shí)的基本法律保障。實(shí)際上，在2000年之前，“依法立法”的理念在我國(guó)立法實(shí)踐中，也是有所體現(xiàn)的。并且，自進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，“依法立法”的理念在我國(guó)立法實(shí)踐中已經(jīng)更多地得到體現(xiàn)并加以運(yùn)用。用比較的眼光看，近些年，民主立法原則和科學(xué)立法原則較受各方面關(guān)注，也為社會(huì)各界所知曉和得到較多落實(shí)。體現(xiàn)法治原則的“依法立法”，盡管在新《立法法》和舊《立法法》中是與民主、科學(xué)立法基本原則并列的基本原則，然而在公眾知曉度、貫徹落實(shí)等方面受到的重視仍然不夠，而且理念轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的道路也頗為曲折。

因此，黨的十九大將“依法立法”與科學(xué)立法、民主立法相提并論，弘揚(yáng)依法立法新理念，對(duì)于全面落實(shí)新《立法法》的原則，系統(tǒng)地引領(lǐng)和指導(dǎo)新時(shí)代立法活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，深入推進(jìn)依法立法，具有重要的時(shí)代價(jià)值，同時(shí)，對(duì)于總結(jié)實(shí)踐中“依法立法”的經(jīng)驗(yàn)并在頂層設(shè)計(jì)上作出肯定和保障，用來(lái)更好地促進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，其也是具有重要價(jià)值的一個(gè)戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。

3.小結(jié)

綜上所述，“依法立法”作為新理念，無(wú)論從理論研究基礎(chǔ)還是實(shí)踐發(fā)展基礎(chǔ)看，都不是無(wú)源之水，而是同步于時(shí)代的發(fā)展，一步步積累、一步步前行、不斷深化、不斷豐富，最終水到渠成而提煉概括得出的結(jié)論。有鑒于此，黨的十九大結(jié)合中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的新情況新形勢(shì)，提煉總結(jié)出“依法立法”新理念并寫(xiě)入十九大報(bào)告，正是回應(yīng)了當(dāng)今時(shí)代潮流發(fā)展之理論呼喚，也回應(yīng)了深化依法治國(guó)實(shí)踐大趨勢(shì)之內(nèi)在需求。這一新理念，可謂新時(shí)代的使命召喚使然，并將擔(dān)當(dāng)新時(shí)代的使命和重任。

(二)“依法立法”的作用和地位

黨的十九大報(bào)告提出“依法立法”，相對(duì)于此前“科學(xué)立法”與“民主立法”相提并論的認(rèn)識(shí)，是理論上的深化拓展和實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，反映了“依法立法”新理念不同于“科學(xué)立法”和“民主立法”理念的特殊之處。以下筆者從“依法立法”的作用和地位兩個(gè)方面，對(duì)“依法立法”有別于“科學(xué)立法”“民主立法”之處作一探討。

1.“依法立法”的作用

關(guān)于“依法立法”的作用，結(jié)合黨的十九大精神和此前的理論研究成果，可以將其總結(jié)為以下幾個(gè)方面。

一是“依法立法”有助于樹(shù)立憲法、法律的權(quán)威，從而更好地保障法治中國(guó)建設(shè)?！耙婪⒎ā保瑥?qiáng)調(diào)要在憲法、法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使立法職權(quán)，不能超越法定的權(quán)限范圍隨意立法。因此，樹(shù)立依法立法的理念并努力轉(zhuǎn)化落實(shí)，將有利于維護(hù)憲法、法律的權(quán)威，促進(jìn)和保障法治中國(guó)建設(shè)。

二是“依法立法”有助于保障依法執(zhí)政、依法行政、公正司法，提升依法執(zhí)政、依法行政、公正司法的能力與水平，從而更好地服務(wù)全面依法治國(guó)。黨的十九大報(bào)告提出，堅(jiān)持全面依法治國(guó)，就要“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”。堅(jiān)持全面依法治國(guó)，要立法先行，而“依法立法”又是前提，只有“依法立法”做到位了，黨依法執(zhí)政、政府依法行政等才能得到有力保障，才不會(huì)偏離法治軌道，依法執(zhí)政、依法行政、公正司法的能力和水平有望得到提升，全面依法治國(guó)也將得到深入發(fā)展。

三是“依法立法”有助于保障改革開(kāi)放繼續(xù)推進(jìn)并在新的歷史起點(diǎn)上再創(chuàng)輝煌。我國(guó)波瀾壯闊的改革開(kāi)放已走過(guò)四十年。四十年再回首，改革開(kāi)放需要再出發(fā)，這已成為當(dāng)下舉國(guó)上下的共識(shí)?！耙婪⒎ā?，有助于堅(jiān)持全面深化改革并推進(jìn)改革開(kāi)放沿著于法有據(jù)的軌道有序前進(jìn)。

四是“依法立法”有助于提升立法質(zhì)量并推進(jìn)立法工作朝著更高質(zhì)量的方向和目標(biāo)邁進(jìn)?！耙婪⒎ā笔切纬闪挤ㄉ浦蔚谋匾獥l件。沒(méi)有“依法立法”作為保障，良法善治可能難以達(dá)致預(yù)期目標(biāo)?！耙婪⒎ā保瑢?duì)于促進(jìn)良法的產(chǎn)生并用以指引、規(guī)范社會(huì)關(guān)系的有序運(yùn)轉(zhuǎn)、和諧發(fā)展，對(duì)于提升立法質(zhì)量并更好地調(diào)整社會(huì)關(guān)系，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更有質(zhì)量，都具有十分重要的時(shí)代價(jià)值。

2.“依法立法”的地位

關(guān)于“依法立法”的地位，結(jié)合黨的十九大精神和此前的理論研究成果，可總結(jié)為以下幾方面。

一是“依法立法”理念及其原則化是立法基本原則的題中應(yīng)有之義。十九大報(bào)告將“依法立法”與“科學(xué)立法、民主立法”相提并論，還原了“依法立法”作為立法基本原則的應(yīng)有地位，也使得新時(shí)代的立法基本原則更加系統(tǒng)化、全面化。

二是“依法立法”理念及其實(shí)施是構(gòu)建和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的應(yīng)有之義和基礎(chǔ)性保障。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成并需要繼續(xù)完善。要完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，首先要抓好“依法立法”這一初始環(huán)節(jié)。也就是說(shuō)，只有嚴(yán)格依照憲法、法律的指導(dǎo)精神和相關(guān)規(guī)定來(lái)開(kāi)展各層級(jí)、各類型的立法，由這些立法成果所共同組成的法律體系才會(huì)內(nèi)在一致、整體和諧，法律體系也將趨于完善?；蛘哒f(shuō)，該法律體系需要達(dá)致這樣一種整體和諧的狀態(tài)：“法律規(guī)范之間存在著縱向的等級(jí)從屬關(guān)系，下級(jí)的規(guī)范不得與上級(jí)的規(guī)范相沖突，屬于同一法律部門的法律規(guī)范之間層次分明、位階有序，上下左右相互銜接，緊密配合。”[注]朱景文主編：《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成與完善——結(jié)構(gòu)、原則和制度闡釋》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2013年版，第3頁(yè)。因此，“依法立法”在完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中具有重要的基礎(chǔ)性保障地位。

三是“依法立法”理念及其實(shí)踐化是改革開(kāi)放與發(fā)展的應(yīng)有之義和依據(jù)保障。我國(guó)的改革開(kāi)放已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，在整個(gè)改革過(guò)程中，都需要發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。要發(fā)揮好立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，“依法立法”理念及其實(shí)踐化需要貫穿立法活動(dòng)的全過(guò)程，并有機(jī)融入到各項(xiàng)立法活動(dòng)中。這樣，就能“為統(tǒng)籌推進(jìn)法治改革和法治發(fā)展，為加強(qiáng)法治‘供給側(cè)改革’，提高立法質(zhì)量，出臺(tái)更多良法，修訂或廢止依然存在的‘劣法’‘閑法’‘惡法’”。[注]張文顯：《創(chuàng)新發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的四點(diǎn)認(rèn)識(shí)》，《法制日?qǐng)?bào)》2018年5月9日，第9版。2014年2月，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上提出的“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的要求，其實(shí)也是改革深化發(fā)展對(duì)憲法、法律依據(jù)的內(nèi)在需求，并為近幾年的改革探索實(shí)踐所重視和得到遵循。據(jù)此，“依法立法”理念及其實(shí)踐需要有機(jī)融入于各項(xiàng)立法活動(dòng)中，并成為我國(guó)改革發(fā)展的重要依據(jù)保障之一。

四是“依法立法”理念及其規(guī)范化是構(gòu)建和完善我國(guó)立法體制的應(yīng)有之義和規(guī)范保障。我國(guó)立法體制的形成、發(fā)展，需要通過(guò)“依法立法”理念及其規(guī)范化來(lái)推進(jìn)落實(shí)，不斷趨向完善。尤其是，2015年我國(guó)《立法法》修改后，一大批設(shè)區(qū)的市擁有了立法權(quán)，立法權(quán)主體數(shù)量大大增加。對(duì)各類立法主體而言，是否按照“依法立法”理念及其規(guī)范化去運(yùn)作，是否有序推進(jìn)設(shè)區(qū)的市立法工作，直接關(guān)系到我國(guó)立法體制內(nèi)部是否和諧、協(xié)調(diào)。

五是“依法立法”理念及其遵循是維護(hù)憲法權(quán)威和國(guó)家法制統(tǒng)一的應(yīng)有之義和必要保障?！耙婪⒎ā崩砟顑?nèi)涵豐富，包含了有權(quán)主體依照法定權(quán)限立法、依照法定程序立法、立法活動(dòng)接受合憲性合法性審查監(jiān)督、立法有章可循并依法有為、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一等內(nèi)容。這些內(nèi)容內(nèi)涵豐富，需要在尊重依法立法理念并使之轉(zhuǎn)化為具體立法活動(dòng)的過(guò)程中，通過(guò)維護(hù)憲法權(quán)威和國(guó)家法制統(tǒng)一的鮮明立場(chǎng)及行動(dòng)導(dǎo)向，努力彰顯其立法準(zhǔn)則和保障之重要地位。

二、新時(shí)代推進(jìn)“依法立法”的制度設(shè)計(jì)及走向

(一)“科學(xué)立法”“民主立法”“依法立法”的制度需求及走向

在黨的十九大將“依法立法”與“科學(xué)立法”“民主立法”相提并論之前，一直都是“科學(xué)立法”與“民主立法”之間“雙輪驅(qū)動(dòng)”，并在作用上相輔相成?！翱茖W(xué)立法”與“民主立法”作為兩大立法理念和原則，在制度需求上，呈現(xiàn)出如下發(fā)展走向和趨勢(shì)。

“科學(xué)立法”，其理念外化之核心內(nèi)容，是要求立法尊重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法律所調(diào)整社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律，要求立法遵循立法活動(dòng)自身發(fā)展的規(guī)律，要求運(yùn)用好立法技術(shù)，要求經(jīng)歷完備的立法程序，努力實(shí)現(xiàn)立法活動(dòng)的科學(xué)化。

“民主立法”，其理念外化之核心內(nèi)容，是要求立法以人民為中心，立法要尊重民意并充分反映民意，要求立法維護(hù)廣大人民群眾的利益，要求開(kāi)門立法，要求擴(kuò)大社會(huì)公眾的立法參與，要求立法公開(kāi)征求各方面意見(jiàn)并反饋其意見(jiàn)吸納情況，要求法律能夠形成最大公約數(shù)，獲得更多的社會(huì)共識(shí)，從而更有利于法律的實(shí)施。

與此相應(yīng)，“科學(xué)立法”在制度需求上，在實(shí)踐推進(jìn)中，呈現(xiàn)出以下幾點(diǎn)發(fā)展趨向。一是以習(xí)近平中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)推進(jìn)立法體制完善。二是在制度建設(shè)上努力克服部門保護(hù)主義、地方保護(hù)主義帶來(lái)的立法狹隘主義、利己主義弊端。三是在體制機(jī)制上明確各有權(quán)立法主體的立法權(quán)限及范圍。四是大力健全立法程序和規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制。五是需要綜合運(yùn)用制定、修改、廢止、解釋多種形式，增強(qiáng)立法活動(dòng)的科學(xué)化。六是加強(qiáng)中央和地方的重點(diǎn)領(lǐng)域立法，及時(shí)反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律及其制度需求。

與此相應(yīng)，“民主立法”在制度需求上，在實(shí)踐推進(jìn)中，也呈現(xiàn)出以下幾點(diǎn)發(fā)展趨向。一是開(kāi)門立法的觀念及落實(shí)越來(lái)越得到普及和推廣。二是立法為民、立法以人民為中心的指導(dǎo)思想逐漸融入日常立法實(shí)踐中。三是立法集思廣益、廣納民意的制度機(jī)制建設(shè)不斷加強(qiáng)。四是擴(kuò)大公眾立法參與的渠道和平臺(tái)，其趨于多元化，并且公眾參與立法的熱情得以提高。五是立法協(xié)商、立法咨詢、立法聽(tīng)證、立法論證等方式得到綜合運(yùn)用，民意的吸納更加多元和充分。

就“依法立法”這一新理念和新原則而言，其理念外化之核心要求，在制度需求走向上，也預(yù)計(jì)將呈現(xiàn)出以下幾點(diǎn)發(fā)展趨勢(shì)。一是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)“依法立法”，黨領(lǐng)導(dǎo)立法，黨也要依法領(lǐng)導(dǎo)立法；二是有權(quán)主體按照法定的立法權(quán)限立法，既不能不作為，也不能亂作為。三是有權(quán)主體按照法定的立法程序立法，遵守立法程序成為立法之必備。四是立法的合憲性與合法性審查日益受到關(guān)注，制度機(jī)制建設(shè)得以推進(jìn)。五是以人民為中心、以人大立法監(jiān)督為核心的立法監(jiān)督制度不斷推進(jìn)，注重形成各方面合力，相關(guān)制度建設(shè)得到加強(qiáng)。以下筆者就“依法立法”的理念外化及其制度需求的發(fā)展走向，擇要作出探討和論述。

(二)推進(jìn)“依法立法”需堅(jiān)持和完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的相關(guān)制度

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)與立法建設(shè)

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的，社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治?！鄙鐣?huì)主義法治建設(shè)，社會(huì)主義立法建設(shè)，都必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，“必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法”。在社會(huì)主義立法活動(dòng)中，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是一項(xiàng)根本性要求。不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)主義法治建設(shè)(包括立法建設(shè))對(duì)立起來(lái)，從而得出諸如“黨大還是法大”這類似是而非的偽命題。

2.黨的領(lǐng)導(dǎo)與“依法立法”原則

堅(jiān)持黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)，是一項(xiàng)根本性原則要求，也是做好各項(xiàng)立法工作的根本保證。對(duì)此，我國(guó)最新的憲法修正案作了明確和強(qiáng)調(diào)。2018年3月11日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的中華人民共和國(guó)憲法修正案，其第一條確認(rèn)：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征?！痹谛聲r(shí)代，立法要遵循“科學(xué)原則”“民主原則”“依法立法”原則。與此相應(yīng)，就黨領(lǐng)導(dǎo)立法的基本原則而言，也需遵循“科學(xué)原則”“民主原則”“依法立法”原則。就“依法立法”原則而言，在堅(jiān)持黨對(duì)立法領(lǐng)導(dǎo)的前提下，也要求黨依法領(lǐng)導(dǎo)立法。也就是說(shuō)，黨的領(lǐng)導(dǎo)與遵循“依法立法”理念及原則，是緊密聯(lián)系和辯證統(tǒng)一的。

3.通過(guò)國(guó)家政權(quán)依法領(lǐng)導(dǎo)立法

中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，將其有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明領(lǐng)域的大政方針和政策主張，向代表人民意志的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)提交，由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)代表人民作出決定，將黨的意志和主張上升為國(guó)家法律。這一過(guò)程，就是黨通過(guò)國(guó)家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)立法活動(dòng)的過(guò)程。一般說(shuō)來(lái)，只有由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)的法律，才能成為執(zhí)政黨執(zhí)政的依據(jù)。這是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的體現(xiàn)，也是黨通過(guò)國(guó)家政權(quán)依法領(lǐng)導(dǎo)立法的體現(xiàn)，是黨依法執(zhí)政的題中應(yīng)有之義。以下，筆者就推進(jìn)“依法立法”進(jìn)程中如何完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法在制度層面作一探討。

(1)推薦和選派黨員依法進(jìn)入人民代表大會(huì)

黨依法領(lǐng)導(dǎo)立法，首要是在人民代表大會(huì)制度框架內(nèi)依法領(lǐng)導(dǎo)立法。這也是黨在法治框架下執(zhí)政和治國(guó)理政的方式選擇。因此，堅(jiān)持和改善黨依法領(lǐng)導(dǎo)立法，首先需要通過(guò)人民代表大會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)。特別是，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，在新的歷史條件下，黨需要從過(guò)去的對(duì)黨員、黨組織乃至在組織上沒(méi)有隸屬關(guān)系的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體等的直接領(lǐng)導(dǎo)，轉(zhuǎn)變?yōu)檎晤I(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，即通過(guò)推薦優(yōu)秀黨員依法進(jìn)入人民代表大會(huì)，并在人民代表大會(huì)之中發(fā)揮積極作用并貫徹落實(shí)黨的立法政策和主張，這就是依法領(lǐng)導(dǎo)立法的一個(gè)體現(xiàn)。這不僅沒(méi)有削弱黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)，而且使黨領(lǐng)導(dǎo)立法的合法性得到增強(qiáng)，貫徹黨的大政方針?biāo)龅淖枇σ搽S之減少，從而有利于推進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”。正如有學(xué)者指出的：“落實(shí)‘黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)’的要求，是不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的一條重要途徑。這一原則意味著，黨要處理好同國(guó)家機(jī)關(guān)和其他組織之間的關(guān)系，特別是黨同權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。”[注]韓大元：《論黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)原則》，《法學(xué)評(píng)論》2018年第5期。

(2)選派優(yōu)秀黨員從事人大立法工作

黨依法領(lǐng)導(dǎo)立法，很重要的一點(diǎn)就是依法廣泛動(dòng)員人民群眾通過(guò)選舉產(chǎn)生各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，選派優(yōu)秀的黨員依法通過(guò)選舉進(jìn)入各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)；在各級(jí)人民代表大會(huì)的代表構(gòu)成中，保證有一定比例的黨員專家代表，對(duì)開(kāi)展立法、黨領(lǐng)導(dǎo)立法，都是有益的。為此，黨選派優(yōu)秀黨員依法進(jìn)入各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，注重選派懂立法、專家型的優(yōu)秀黨員進(jìn)入國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)從事立法工作并形成制度，是有重要意義的。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)人大代表兼職的現(xiàn)象比較突出。人大代表要具備專業(yè)知識(shí)，要有充分的時(shí)間投入本職工作，要開(kāi)展專業(yè)性的立法審議等工作。這些，都對(duì)人大代表的專職化提出了要求。因此，由執(zhí)政黨積極推薦懂立法、專家型的優(yōu)秀黨員當(dāng)選人大代表及成為人大專門委員會(huì)委員，有助于使他們?cè)趨⑴c立法時(shí)發(fā)揮其專業(yè)所長(zhǎng)，也有利于將黨的政策主張規(guī)范化、專業(yè)化、技術(shù)化地轉(zhuǎn)化為預(yù)期中的法律規(guī)范。

(3)推薦和選派黨員擔(dān)任各級(jí)人大的主要領(lǐng)導(dǎo)人

中國(guó)共產(chǎn)黨推薦和選派黨的優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部依法進(jìn)入各級(jí)人民代表大會(huì)，擔(dān)任重要職位特別是主要領(lǐng)導(dǎo)職位，是加強(qiáng)和改善黨對(duì)立法領(lǐng)導(dǎo)的重要保障。從實(shí)踐層面看，黨歷來(lái)重視選派優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部依法進(jìn)入人大擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，并通過(guò)他們的履職行為，積極貫徹執(zhí)行黨的大政方針和政策主張。

4.黨依法領(lǐng)導(dǎo)立法需要制度化和法治化

黨領(lǐng)導(dǎo)立法與黨依法執(zhí)政一樣，既是政治行為，同時(shí)也是法律行為。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度化規(guī)范化建設(shè)，是黨依法領(lǐng)導(dǎo)立法的題中應(yīng)有之義，需要制度先行、建章立制、有章可循、有序推進(jìn)。在新時(shí)代，要按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，科學(xué)規(guī)范黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)，是總攬全局的大局領(lǐng)導(dǎo)，是組織協(xié)調(diào)重要關(guān)系的原則領(lǐng)導(dǎo)。在2018年8月24日召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上，習(xí)近平同志總結(jié)指出：“要健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制，繼續(xù)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面依法治國(guó)全過(guò)程和各方面，為全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面從嚴(yán)治黨提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的法治保障?！盵注]新華社：《習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年8月25日，第1版。據(jù)此，黨依法領(lǐng)導(dǎo)立法，需要按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，通過(guò)黨的路線方針政策對(duì)立法工作進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)，確定人大立法的原則和方向，同時(shí)，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，支持人大依法履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，通過(guò)法定程序，使黨的主張成為國(guó)家意志，成為全民一體遵守的法律。與此相應(yīng)，如何推進(jìn)黨依法領(lǐng)導(dǎo)立法的制度化、法治化，是新時(shí)代完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法需要研究的重要時(shí)代課題。

(三)推進(jìn)“依法立法”需完善立法主體權(quán)限和程序的制度設(shè)計(jì)

貫徹落實(shí)“依法立法”基本原則，需要對(duì)立法工作的體制機(jī)制加以完善，進(jìn)一步明確各類立法主體的權(quán)限及其范圍，特別是，需要對(duì)人大和政府兩大立法主體在立法中的角色作出明確定位及分工，從而實(shí)現(xiàn)黨的十九大報(bào)告所提出的“推進(jìn)科學(xué)立法、“民主立法”、“依法立法”，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”之目標(biāo)。

1.“依法立法”需完善“人大主導(dǎo)立法”的制度設(shè)計(jì)

關(guān)于人大和政府在立法中的角色和定位，黨的十八屆四中全會(huì)提出要“發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”， 黨的十九大報(bào)告則再次明確要“發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”。據(jù)此，就“依法立法”而言，首先，要求人大要依法立法；其次，要求人大的立法要積極作為，要主導(dǎo)立法?；诖?，也相應(yīng)要求在立法權(quán)限和程序的制度設(shè)計(jì)上，要向著有助于人大主導(dǎo)立法的方向發(fā)展演進(jìn)。為此，黨的十九大明確要求：“支持和保證人大依法行使立法權(quán)?！?/p>

在新時(shí)代，“依法立法”需要朝著加強(qiáng)“人大主導(dǎo)立法”的走向進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，這是由我國(guó)人大的地位與性質(zhì)以及立法權(quán)的屬性所決定的，也是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系和深化依法治國(guó)實(shí)踐的需要，并有助于以良法促進(jìn)發(fā)展、以良法保障善治。

2.“依法立法”需要加強(qiáng)防止政府任性立法的制度設(shè)計(jì)

對(duì)有立法權(quán)的各級(jí)政府而言，政府“依法立法”需要注意的關(guān)鍵有以下幾方面。

一是不超越自身立法權(quán)限的制度設(shè)計(jì)。例如，新《立法法》第八條明確的“下列事項(xiàng)只能制定法律”的立法事項(xiàng)屬于法律保留領(lǐng)域，不得由政府以行政法規(guī)、規(guī)章等予以規(guī)范。又如，新《立法法》第九條指出的“有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)”屬于法律絕對(duì)保留領(lǐng)域。各級(jí)有立法權(quán)的政府立法，在制度總體設(shè)計(jì)和具體立法條款設(shè)置上，都不能超越這些事項(xiàng)限制而越權(quán)立法，從而違背“依法立法”的理念和初衷。

二是不能制定與法律、行政法規(guī)相抵觸、相矛盾的制度設(shè)計(jì)。例如，在政府立法中，須遵循《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等法律的基本原則和具體規(guī)定，不能簡(jiǎn)單地從自身管理方便和謀求部門利益上做文章，主張?zhí)幜P越多越好、罰款越高越好，甚至將此前的弊端沿襲到新時(shí)代，從而直接或間接地抵觸“依法立法”的理念和法律、行政法規(guī)的精神及具體規(guī)定。

三是不得出臺(tái)減損公民等主體權(quán)利的制度設(shè)計(jì)。新《立法法》第八十條規(guī)定：“沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)?！毙隆读⒎ǚā返诎耸l規(guī)定：“沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范?！边@些由新《立法法》提出的新要求，實(shí)際上是“依法立法”理念的具體落實(shí)，并對(duì)防止政府立法任性，堅(jiān)持以人民為中心，維護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利，提供了依據(jù)保障，并指明了制度設(shè)計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)和走向。

(四)推進(jìn)“依法立法”需“以人民為中心”完善立改廢釋制度

推進(jìn)“依法立法”，需要“以人民為中心”完善立改廢釋制度，統(tǒng)籌法律的制定、修改、廢止、解釋等系列制度，加強(qiáng)這些制度的協(xié)調(diào)，發(fā)揮其合力作用?！耙婪⒎ā?，不能簡(jiǎn)單地理解為只是立新法，還應(yīng)包括依法修改現(xiàn)行法律、依法廢止法律、依法解釋現(xiàn)行法律，以此形成系列性的制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)以“以人民為中心”的思想，促進(jìn)良法善治。

首先，就依法立新法而言，需要在制度設(shè)計(jì)上貫徹“依法立法”理念，堅(jiān)持“以人民為中心”的導(dǎo)向，積極編制立法規(guī)劃、計(jì)劃，并適時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章。

在上述方面，仍有大量的完善化工作需要推進(jìn)。其中，依法立新法之后，還有大量的配套立法工作需要跟進(jìn)和完善。例如，在依法制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)中規(guī)定了需要制定配套的實(shí)施性政府規(guī)章來(lái)細(xì)化落實(shí)。這就對(duì)如何解決當(dāng)下法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)配套立法的滯后難題，提出了制度設(shè)計(jì)需求和具體指向。正如有學(xué)者提出的：“黨的十九大報(bào)告明確提出‘依法立法’，這意味著我們要以憲法、監(jiān)察法等法律為指引，進(jìn)一步建立健全法律體系，特別是加強(qiáng)相關(guān)配套制度和實(shí)施細(xì)則的制定完善，增強(qiáng)法律的指引性和可操作性，確保監(jiān)察等各項(xiàng)工作有法可依、有章可循?！盵注]姜明安：《讓?xiě)椃ǚ扇谌氚傩丈睢?，《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月21日，第17版。

其次，就依法修改、廢止、解釋而言，需要在制度設(shè)計(jì)上貫徹“依法立法”理念，堅(jiān)持“以人民為中心”的導(dǎo)向，立足國(guó)情地情，及時(shí)開(kāi)展法律、法規(guī)、規(guī)章的修改、廢止、解釋，以及時(shí)有效的制度供給，適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展需求。 不管是依法立新法還是依法修改、廢止、解釋，其制度設(shè)計(jì)的完善化走向，都要堅(jiān)持“以人民為中心”的導(dǎo)向。正如有學(xué)者總結(jié)指出的：“立法應(yīng)當(dāng)充分代表民意、體現(xiàn)民利、反映民情，公平公正地解決社會(huì)問(wèn)題、分配社會(huì)利益，防止立法中的部門保護(hù)主義、地方保護(hù)主義和立法不公，防止把畸形的利益格局或權(quán)力關(guān)系合法化，警惕立法權(quán)力滋生的腐敗，從制度和規(guī)范的源頭上維護(hù)人民利益?！盵注]李林：《推進(jìn)科學(xué)立法, 完善分配正義的法律體系》，《中國(guó)人大》2014年第8期。從發(fā)揮合力作用的趨勢(shì)看，還需要依靠黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)，在人大、政府立法的起草、論證、協(xié)調(diào)、審議等重要環(huán)節(jié)上，貫徹“依法立法”理念，推進(jìn)立改廢釋一盤棋的制度群整合建設(shè)，注重制度的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，將地方和部門利益的反作用力和負(fù)面影響減少至最小，提升人民的獲得感，更好地保障人民的利益，體現(xiàn)“以人民為中心”的導(dǎo)向，推進(jìn)“依法立法”和“法治中國(guó)建設(shè)”。

(五)推進(jìn)“依法立法”需統(tǒng)籌立法引領(lǐng)與立法監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)

貫徹“依法立法”的理念，既要充分發(fā)揮“依法立法”先行先試、引領(lǐng)帶動(dòng)、規(guī)范保障的積極作用，不能立法不作為，也要防止立法任性、立法亂作為、立法越權(quán)等情況的蔓延，加強(qiáng)立法監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)，做好統(tǒng)籌安排和兼顧。也就是說(shuō)，在新時(shí)代，推進(jìn)“依法立法”，在實(shí)踐中需統(tǒng)籌完善立法引領(lǐng)與立法監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)，將“依法立法”的積極作用發(fā)揚(yáng)光大，將“依法立法”的消極作用盡可能地減少。

首先，推進(jìn)“依法立法”，需充分發(fā)揮立法在引領(lǐng)、推動(dòng)、促進(jìn)、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的積極作用，在制度設(shè)計(jì)上及時(shí)提供“制度供給”。在新時(shí)代，貫徹“依法立法”的新理念，需要中央和地方有權(quán)立法主體發(fā)揮立法積極性能動(dòng)性，依照法定職權(quán)和程序，適時(shí)立法，引領(lǐng)、推動(dòng)、促進(jìn)、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展，促進(jìn)依法治國(guó)，“促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，地方治理的時(shí)代需求只增不減，量大面廣，這也是新《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的重要原因之一。目前，享有地方立法權(quán)的主體除了原有的31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和49個(gè)較大的設(shè)區(qū)的市以外，還有新《立法法》賦予立法權(quán)的240多個(gè)設(shè)區(qū)的市、30個(gè)自治州和4個(gè)未設(shè)區(qū)的地級(jí)市，總數(shù)量上增加了至少274個(gè)有地方立法權(quán)的城市。因此，從趨勢(shì)上看，這些各類立法主體需要積極作為、依法有為、依法立法，為地方治理提供有力的法治保障特別是地方立法制度保障，及時(shí)提供“制度供給”，并在制度設(shè)計(jì)上作出導(dǎo)向指引。

其次，推進(jìn)“依法立法”，需加強(qiáng)立法監(jiān)督，防止立法任性、立法亂作為、立法越權(quán)等消極作用的出現(xiàn)和蔓延，在框架設(shè)計(jì)上扎牢“制度籠子”，提供明確的導(dǎo)向約束。在新時(shí)代，貫徹“依法立法”的新理念，除了需要發(fā)揮積極立法能動(dòng)性，為引領(lǐng)發(fā)展、保障治理提供有效的制度供給以外，還要加強(qiáng)立法監(jiān)督，防范立法任性、立法亂為等“不依法立法”的弊端滋生和蔓延?！案饔嘘P(guān)機(jī)關(guān)都必須在憲法、法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)，不能超越法定的權(quán)限范圍。國(guó)家機(jī)關(guān)超越法定權(quán)限的越權(quán)行為是違法的、無(wú)效的?！盵注]張鳴起：《推進(jìn)科學(xué)立法民主立法依法立法》，《法制日?qǐng)?bào)》2018年2月7日，第9版。

因此，從走向上看，如何“鑄牢制度的籠子”，將立法任性、立法越權(quán)等消極因素納入法制化約束軌道，建章立制，加強(qiáng)備案審查等立法監(jiān)督工作，也是制度設(shè)計(jì)的完善化發(fā)展走向。在以上這些弊端表現(xiàn)方面，相對(duì)于中央立法層面“不依法立法”的弊端，地方立法層面因立法主體多、立法類別多元、立法直面基層、立法數(shù)量龐大等因素的綜合作用，“不依法立法”的弊端更為突出、更加常見(jiàn)，甚至有“法不責(zé)眾”的自我放松意識(shí)和不正確認(rèn)知，影響和制約了“依法立法”理念的貫徹落實(shí)，需要在制度約束上予以健全完善。因此，以下筆者著重對(duì)地方立法層面“不依法立法”的問(wèn)題進(jìn)行闡述，并對(duì)相關(guān)制度設(shè)計(jì)的完善進(jìn)行探討。

三、新時(shí)代推進(jìn)地方“依法立法”的制度完善思考

(一) “依法立法”需發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性

在新時(shí)代，只有發(fā)揮中央和地方兩個(gè)主體“依法立法”的積極性主動(dòng)性，才能更好、更全面地推進(jìn)依法治國(guó)，促進(jìn)國(guó)家和地方治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

1.“依法立法”需提供中央立法“頂層設(shè)計(jì)”上的制度供給

中央立法是面向全國(guó)范圍的，法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章是適用于全國(guó)各地的，通常涉及全面推進(jìn)依法治國(guó)的“頂層設(shè)計(jì)”，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域立法的指導(dǎo)思想、立法原則、立法框架、立法基本要求等提供原則和方向指引，并提供基本制度供給。這是中央立法發(fā)揮積極性和獨(dú)到作用的方向性體現(xiàn)。

從黨的十八大以來(lái)中央立法的發(fā)展情況看，涉及“頂層設(shè)計(jì)”的制度供給在數(shù)量上越來(lái)越多。以法律層面的制度供給為例?！傲⒎üぷ髟谶^(guò)去5年取得了歷史性成就。全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任許安標(biāo)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)領(lǐng)域一批重大立法項(xiàng)目相繼出臺(tái)，保障憲法實(shí)施的法律制度不斷健全，國(guó)家安全法律制度體系基本確立，制定了民法總則，民法典編纂工作取得重大進(jìn)展。截至2018年2月底，十二屆全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律25件，修改法律127件次，通過(guò)有關(guān)法律問(wèn)題和重大問(wèn)題的決定46件次，作出法律解釋9件，以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系進(jìn)一步完善和發(fā)展?！盵注]吳儲(chǔ)岐：《人大舉行記者會(huì)，全國(guó)人大相關(guān)負(fù)責(zé)人談立法工作完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月13日，第4版。

立足現(xiàn)有成績(jī)，從中央立法進(jìn)一步提供“制度供給”的完善化走向看，未來(lái)五年乃至在更長(zhǎng)的時(shí)期，中央立法在以下方面，預(yù)期將可以發(fā)揮“依法立法”的積極作用。一是著力改變社會(huì)、文化領(lǐng)域立法長(zhǎng)期以來(lái)較為薄弱的局面，突出問(wèn)題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，貫徹“依法立法”理念，適時(shí)制定社會(huì)、文化領(lǐng)域所需的相關(guān)立法。二是進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)領(lǐng)域中的重點(diǎn)領(lǐng)域立法，貫徹“依法立法”理念，通過(guò)積極“引領(lǐng)推動(dòng)”，發(fā)揮中央立法在頂層設(shè)計(jì)上的推動(dòng)引領(lǐng)保障作用。三是在憲法修正案、我國(guó)《監(jiān)察法》等出臺(tái)之后，適時(shí)推進(jìn)一系列相關(guān)法律的修改工作，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、維護(hù)法律體系內(nèi)部和諧，使得中央立法的頂層設(shè)計(jì)和諧有序。例如，需要適時(shí)推進(jìn)《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》等有關(guān)法律的修改，完善法律體系。四是積極貫徹落實(shí)中央全面依法治國(guó)委員會(huì)部署的全面依法治國(guó)工作任務(wù)中的立法任務(wù)，秉持依法立法理念并轉(zhuǎn)化為有效制度，及時(shí)提供中央立法層面的“制度供給”。

在2018年9月召開(kāi)的落實(shí)中央全面依法治國(guó)委員會(huì)工作任務(wù)部署會(huì)上，全面依法治國(guó)工作98項(xiàng)任務(wù)被分解到立法、執(zhí)法、司法、守法普法4個(gè)協(xié)調(diào)小組和中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室。其中，“立法協(xié)調(diào)小組，承擔(dān)工作任務(wù)29項(xiàng)。重點(diǎn)研究科學(xué)立法、民主立法、依法立法方面的重大問(wèn)題，加強(qiáng)深化‘三大攻堅(jiān)戰(zhàn)’、落實(shí)總體國(guó)家安全觀、加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、全面深化改革等重點(diǎn)領(lǐng)域立法，推動(dòng)完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”。[注]《全面依法治國(guó)工作明確98項(xiàng)任務(wù)》，《法制日?qǐng)?bào)》2018年9月30日，第1版。據(jù)此，今后五年乃至更長(zhǎng)的一段時(shí)期，中央立法預(yù)期將在以上方面所涉重點(diǎn)領(lǐng)域提供“立法制度供給”，發(fā)揮應(yīng)有作用，進(jìn)而推動(dòng)完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、推進(jìn)全面依法治國(guó)。

2.“依法立法”需發(fā)揮地方立法積極性并提供有效制度供給

在中央立法更多地在“頂層設(shè)計(jì)”上對(duì)相關(guān)領(lǐng)域立法提供立法原則、立法框架、立法基本要求等導(dǎo)向指引、基本制度供給的基礎(chǔ)上，地方立法也應(yīng)在“依法立法”上發(fā)揮自身積極、獨(dú)到的作用。從需求走向和地方追求高質(zhì)量發(fā)展視角看，今后著力加強(qiáng)法治政府建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、民生保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、信息化建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域的地方立法，將是新時(shí)代地方立法可以大有作為的舞臺(tái)和空間。

第一，要努力改變社會(huì)、文化領(lǐng)域立法較為短缺和薄弱的不平衡格局，從需求導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向出發(fā)，補(bǔ)齊立法短板，貫徹“依法立法”理念并轉(zhuǎn)化為行動(dòng)，加快出臺(tái)符合各地發(fā)展需求的社會(huì)、文化領(lǐng)域所需之法。

第二，要繼續(xù)加強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需重點(diǎn)領(lǐng)域立法，努力營(yíng)建法制化的“營(yíng)商”環(huán)境。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是興國(guó)之要，發(fā)展是黨執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也進(jìn)入了新時(shí)代，基本特征就是我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，需要各地“依法立法”，努力營(yíng)建良好的“營(yíng)商”制度環(huán)境。從制度供給的走向看，今后需要將習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)思想中新發(fā)展理念等理念要素貫穿于經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展中，通過(guò)“依法立法”，提供體現(xiàn)新發(fā)展理念的一系列法律制度，并發(fā)揮制度群的保障作用，推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

第三，要著力加強(qiáng)法治政府建設(shè)、民生保障、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域地方立法，貫徹“依法立法”理念并運(yùn)用于立法實(shí)踐，及時(shí)出臺(tái)滿足各地發(fā)展需求的地方立法，即秉持“依法立法”理念，按照新《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市地方人大及其常委會(huì)、地方人民政府行使立法權(quán)所明確的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等事項(xiàng)的規(guī)定，因地制宜地加強(qiáng)各地重點(diǎn)領(lǐng)域立法，以此促進(jìn)和保障地方治理的法制化。

第四，要致力于服務(wù)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革并及時(shí)推進(jìn)地方性法規(guī)清理、修改。根據(jù)黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，中央和地方有關(guān)立法主體需要對(duì)機(jī)構(gòu)改革所涉立法作出及時(shí)清理。2018年9月28日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》公布其規(guī)定：“國(guó)務(wù)院對(duì)機(jī)構(gòu)改革涉及的行政法規(guī)進(jìn)行了清理，決定對(duì)10部行政法規(guī)的部分條款予以修改?！盵注]《李克強(qiáng)簽署國(guó)務(wù)院令 公布〈國(guó)務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定〉》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年9月29日，第3版。此次修改，將為地方立法的配套修改提供新的法律依據(jù)。此次修改的內(nèi)容主要涉及完善市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法體制、改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制、完善公共服務(wù)管理體制、完善公共服務(wù)管理體制、發(fā)揮黨的職能部門作用等方面。例如，在完善市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法體制方面，修改了《衛(wèi)星電視廣播地面接收設(shè)施管理規(guī)定》《易制毒化學(xué)品管理?xiàng)l例》《外國(guó)企業(yè)常駐代表機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》《中藥品種保護(hù)條例》《反興奮劑條例》《戒毒條例》《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》的相關(guān)條款；將原國(guó)家工商行政管理總局、原國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、商務(wù)部等部門的相關(guān)職責(zé)整合為國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的職責(zé)。又如，在改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制方面，將原環(huán)境保護(hù)部的相關(guān)職責(zé)整合到生態(tài)環(huán)境部。再如，在完善公共服務(wù)管理體制方面，修改了殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例相關(guān)條款，修改了《衛(wèi)星地面接收設(shè)施接收外國(guó)衛(wèi)星傳送電視節(jié)目管理辦法》《有線電視管理暫行辦法》《衛(wèi)星電視廣播地面接收設(shè)施管理規(guī)定》的相關(guān)條款；將原國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、國(guó)務(wù)院原深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等單位的相關(guān)職責(zé)整合到國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)。

與中央層面的立法清理相呼應(yīng)，對(duì)地方立法特別是地方性法規(guī)而言，也需要秉持“依法立法”理念，參照國(guó)務(wù)院修改行政法規(guī)的做法，按照新修改的行政法規(guī)的精神和具體規(guī)定，及時(shí)清理各地相關(guān)地方性法規(guī)，并根據(jù)清理結(jié)果，該修改的修改，該廢止的廢止，與中央立法的修改保持良性互動(dòng)，更好地規(guī)范和促進(jìn)地方治理的法制化。

(二)“依法立法”需加強(qiáng)對(duì)地方立法備案審查的監(jiān)督

1.“依法立法”需加強(qiáng)對(duì)地方立法的備案審查

如前所述，相對(duì)于中央立法層面“不依法立法”的問(wèn)題，地方立法層面 “不依法立法”的弊端及其各種表現(xiàn)，更加常見(jiàn)和頻發(fā)，其見(jiàn)諸報(bào)端的負(fù)面影響，也更多地沖擊社會(huì)公眾對(duì)“依法立法”的良好預(yù)期。其中，近些年發(fā)生的多例地方立法“不依法立法”典型事例，也充分說(shuō)明加強(qiáng)對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行備案審查之必要性和緊迫性。

例如，百余位研究生聯(lián)名上書(shū)全國(guó)人大法工委要求審查多個(gè)省市通過(guò)地方立法給予企業(yè)著名商標(biāo)特殊地方保護(hù)的事例，就是涉及面廣、影響大的一個(gè)典型例子。2017年，來(lái)自全國(guó)二十多所大學(xué)的108位知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究生聯(lián)名致信全國(guó)人大法工委，反映多部地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章規(guī)定了地方著名商標(biāo)的特殊保護(hù)制度，認(rèn)為有違我國(guó)《商標(biāo)法》的立法本意和國(guó)際慣例，地方保護(hù)主義立法有違市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。隨后，全國(guó)人大法工委依法開(kāi)展了對(duì)著名商標(biāo)地方立法的備案審查工作并認(rèn)為，各地以各種立法形式規(guī)定著名商標(biāo)特殊保護(hù)制度的地方性法規(guī)有11部、省級(jí)地方政府規(guī)章有18件、設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章7件；由地方立法對(duì)著名商標(biāo)進(jìn)行認(rèn)定和特殊保護(hù)，存在著利用政府公信力為企業(yè)背書(shū)、對(duì)市場(chǎng)主體有選擇地給以支持、扭曲市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系等問(wèn)題，在操作過(guò)程中也滋生和帶來(lái)了一些弊端。此后，“全國(guó)人大常委會(huì)法工委已致函河北省、吉林省、浙江省、安徽省、湖北省、重慶市、四川省、甘肅省和長(zhǎng)春市、吉林市、成都市人大常委會(huì)對(duì)有關(guān)著名商標(biāo)制度的地方性法規(guī)進(jìn)行清理”。[注]陳菲、楊維漢：《地方著名商標(biāo)立法“不合時(shí)宜”將被全面清理》，《人民法院報(bào)》2017年11月14日，第4版。

又如，杭州市居民潘洪斌2016年4月致信全國(guó)人大常委會(huì)，建議對(duì)《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》進(jìn)行審查并撤銷該條例中違反我國(guó)《行政強(qiáng)制法》設(shè)立的行政強(qiáng)制措施，也是近年頗具影響力的一個(gè)典型例子。2015年10月，潘洪斌騎行的一輛電動(dòng)自行車被杭州交警依據(jù)《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》扣留。潘洪斌認(rèn)為，該條例在我國(guó)《道路交通安全法》的有關(guān)規(guī)定之外，增設(shè)了扣留非機(jī)動(dòng)車并托運(yùn)回原籍的行政強(qiáng)制手段，違反了法律規(guī)定。收到潘洪斌的審查建議后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委認(rèn)為，該條例關(guān)于扣留非機(jī)動(dòng)車并強(qiáng)制托運(yùn)回原籍的規(guī)定與行政強(qiáng)制法的規(guī)定不一致，要求制定機(jī)關(guān)對(duì)該條例規(guī)定進(jìn)行修改。2017年6月28日，杭州市人大常委會(huì)審議通過(guò)了一項(xiàng)決定，對(duì)已經(jīng)施行9年多的《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》予以修改，刪除了“扣留非機(jī)動(dòng)車并托運(yùn)回原籍”的有關(guān)規(guī)定。

近些年發(fā)生的多起地方立法任性立法、抵觸上位法的典型事例，已對(duì)加強(qiáng)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章備案審查的制度機(jī)制建設(shè)，提出了時(shí)代性要求?！皞浒笇彶楹秃蠎椥詫彶榫褪且ㄟ^(guò)制度的及時(shí)糾錯(cuò)，使受害人的合法利益獲得及時(shí)、有效的保護(hù)和救濟(jì)。”[注]胡錦光：《夯實(shí)全面有效實(shí)施憲法的制度保障》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年4月11日，第17版。

從完善的路徑看，根據(jù)黨的十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)加強(qiáng)備案審查工作提出了指導(dǎo)性要求，黨的十九大報(bào)告提出了加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、推進(jìn)合憲性審查工作、維護(hù)憲法權(quán)威等要求，應(yīng)將此要求落實(shí)到具體的地方立法活動(dòng)之中，并盡可能減少乃至避免地方立法任性、亂立法、抵觸上位法等劣習(xí)的存在及蔓延。

2.“依法立法”需加強(qiáng)對(duì)地方規(guī)范性文件備案審查的監(jiān)督

除了對(duì)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章加強(qiáng)備案審查之外，貫徹“依法立法”的理念，還要對(duì)地方制定出臺(tái)的大量規(guī)范性文件的“不依法立法”問(wèn)題作出備案審查，加強(qiáng)制度機(jī)制建設(shè)，以落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)明確提出的“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”的要求。

以地方性司法解釋文件為例，新《立法法》規(guī)定，只有最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋才是有權(quán)解釋，但各種非法定的司法解釋性質(zhì)的地方規(guī)范性文件，仍在一定場(chǎng)合發(fā)揮作用，且數(shù)量多、弊端也多，對(duì)“依法立法”、法制統(tǒng)一，帶來(lái)了負(fù)面影響和沖擊。例如，一些地方省級(jí)人民法院和人民檢察院出臺(tái)的適用于該省司法工作的地方司法解釋(如工作解釋、內(nèi)部規(guī)定)性質(zhì)的規(guī)范性文件，加上各地省級(jí)以下的司法機(jī)關(guān)出臺(tái)的“準(zhǔn)”司法解釋性質(zhì)的規(guī)范性文件，其中一些規(guī)定有違“依法立法”精神和上位法要求。譬如，某市人民法院、市檢察院、市公安局、市國(guó)家安全局、市司法局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于律師會(huì)見(jiàn)在押犯罪嫌疑人、被告人有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定(試行)》，就作出了必須有兩名律師才能會(huì)見(jiàn)犯罪嫌疑人、被告人的規(guī)定。這些規(guī)定并無(wú)上位法依據(jù)，需要納入備案審查范圍予以規(guī)范。

又如，各地政府出臺(tái)的各種規(guī)范性文件，在數(shù)量上遠(yuǎn)超地方性司法解釋文件，內(nèi)容上也不乏鼓勵(lì)地方保護(hù)主義、排除市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、政府投資性活動(dòng)與民爭(zhēng)利、濫用政府公信力扶持特定市場(chǎng)主體開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、政府稅收優(yōu)惠有違稅收上位法等負(fù)面影響的規(guī)定，在效力上還不同程度架空了法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。這些林林總總的弊端，在倡導(dǎo)“依法立法”、立法為民的當(dāng)下，應(yīng)加強(qiáng)備案審查，將其負(fù)面作用盡可能降低、減少，以期落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)明確提出的“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”的要求。

(三)“依法立法”需加強(qiáng)地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法之制度約束

“綠水青山就是金山銀山”。長(zhǎng)期以來(lái)，各地的生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方立法整體薄弱，已有的立法規(guī)定也是原則性要求多，剛性制度約束少，距離“綠水青山就是金山銀山”的預(yù)期目標(biāo)還存在不少差距?；诟鞯剡@樣的立法保護(hù)現(xiàn)狀，黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)指出：“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本?！秉h的十九大報(bào)告也重申：“加快建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度和政策導(dǎo)向?！睋?jù)此，就生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方立法來(lái)說(shuō)，要做好以下幾方面工作。

首先，需要加強(qiáng)法律責(zé)任追究的制度約束，在依法追責(zé)、提高破壞生態(tài)環(huán)境的違法成本等方面，強(qiáng)化法律責(zé)任的制度約束。

其次，需要秉持“依法立法”的理念，在加強(qiáng)地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法方面，積極立法，有所為，同時(shí)立法不縮水、不降標(biāo)準(zhǔn)、不放任，努力形成立法制度的有效約束。例如，近年轟動(dòng)全國(guó)的《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域進(jìn)行“立法放水”“立法降標(biāo)準(zhǔn)”的典型事例。根據(jù)其上位法《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》這一行政法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行“砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開(kāi)墾、燒荒、開(kāi)礦、采石、挖沙”等十類活動(dòng)，但是《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》將十類活動(dòng)縮減為禁止進(jìn)行“狩獵、墾荒、燒荒”等三類活動(dòng)。這一“立法放水”，導(dǎo)致了上位法規(guī)定的七類活動(dòng)脫離了法律約束，直接放任并導(dǎo)致了祁連山生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。這類“立法放水”“立法降標(biāo)準(zhǔn)”“立法放松”的做法，在地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法層面，是今后需要避免并加強(qiáng)立法制度有效約束的聚焦點(diǎn)和重要任務(wù)之一。

再次，需要堅(jiān)持“依法立法”理念，積極貫徹落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)的決議，全面清理生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的地方性法規(guī)、規(guī)章，適時(shí)加以修改或及時(shí)廢止。2018年7月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決議》，明確提出要“抓緊開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件的全面清理工作，對(duì)不符合不銜接不適應(yīng)法律規(guī)定、中央精神、時(shí)代要求的，要及時(shí)進(jìn)行廢止或修改”。此后，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳給各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)專門發(fā)了一個(gè)通知，要求做好地方性法規(guī)清理工作。以內(nèi)蒙古為例，其“共有22部涉及環(huán)境保護(hù)的法規(guī)，其中，需要廢除和修改的有12件。目前已經(jīng)完成了7件，剩下的5件將在今年11月份完成”。[注]朱寧寧：《著力做好地方規(guī)范性文件專項(xiàng)清理工作》，《法制日?qǐng)?bào)》2018年9月25日，第11版。今后，各地需要堅(jiān)持“依法立法”理念，積極落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)的決議，加快對(duì)涉及生態(tài)環(huán)境方面的地方性法規(guī)進(jìn)行全面清理，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法之制度約束。