(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，北京 100029)

市場需要構(gòu)成監(jiān)管的重要約束，這個(gè)規(guī)律為中國金融監(jiān)管改革及其法制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展所不斷印證。大量實(shí)踐證明，以準(zhǔn)入、許可和懲戒等為主要特征的管控型監(jiān)管，盡管在個(gè)案中不乏客觀必要性，但其監(jiān)管功能的邊際遞減效應(yīng)日益突出。無論金融監(jiān)管體制改革還是金融市場的實(shí)際需要，均要求金融監(jiān)管轉(zhuǎn)向更合理的理念和法制變革。2012年，筆者提出了“嵌入式監(jiān)管”理論在金融監(jiān)管理念及制度變革中的價(jià)值，①參見馮輝：《論“嵌入式監(jiān)管”：金融監(jiān)管的理念創(chuàng)新及制度應(yīng)用——以民間借貸的法律監(jiān)管為例》，《政治與法律》2012年第8期。并在后續(xù)的系列論文中圍繞其在個(gè)案中的具體適用進(jìn)行了分析。②比如對(duì)保障房融資、中小企業(yè)融資、P2P、校園貸等問題的研究。參見馮輝：《我國保障房融資創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)控制的發(fā)展路徑及立法建議——以美國政策性住宅金融發(fā)展的得失為參照》，《社會(huì)科學(xué)》2013年第5期；馮輝：《普惠金融視野下企業(yè)公平融資權(quán)的法律構(gòu)造研究》，《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第1期；馮輝《網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)法律監(jiān)管研究》，《中國法學(xué)》2017年第6期；馮輝：《論互聯(lián)網(wǎng)金融的私法規(guī)制——以大學(xué)生網(wǎng)絡(luò)信貸消費(fèi)合同的效力問題為例》，《南京社會(huì)科學(xué)》2017年第12期。以此為基礎(chǔ)，筆者于本文中提出“公共產(chǎn)品供給型監(jiān)管”理論，同時(shí)，也希望這一研究對(duì)其在金融監(jiān)管中的內(nèi)涵及應(yīng)用予以闡述，以期進(jìn)一步完善金融監(jiān)管法的理論基礎(chǔ)，并對(duì)提高金融監(jiān)管法律規(guī)范的個(gè)案效果有所裨益。

一、公共產(chǎn)品供給型監(jiān)管的界定

(一)管控型監(jiān)管的形成及其變革動(dòng)因

從金融法(乃至食品與藥品安全法、廣告法、互聯(lián)網(wǎng)法等)領(lǐng)域的文獻(xiàn)來看，監(jiān)管在大多數(shù)語境下都具有約束、控制的意味，比如加強(qiáng)對(duì)市場準(zhǔn)入條件的規(guī)定、加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)規(guī)則等經(jīng)營管理事項(xiàng)的審批、加強(qiáng)對(duì)違法行為的監(jiān)測和責(zé)任追究等。常見的研究邏輯均是從市場現(xiàn)象或個(gè)案中反思現(xiàn)行監(jiān)管的不足或缺位，進(jìn)而提出加強(qiáng)監(jiān)管(即約束、控制)的對(duì)策與建議。[注]從多數(shù)文獻(xiàn)來看，“監(jiān)管”的內(nèi)涵一般與“管制”相近，但因?yàn)椤肮苤啤币辉~在形式上似乎過于強(qiáng)調(diào)約束和控制，從而與“市場決定資源配置”“簡政放權(quán)”等觀念有所不符，所以常用“監(jiān)管”予以替代?！肮芾怼币辉~，似乎因?yàn)檫^于一般化而無法體現(xiàn)出“監(jiān)管”對(duì)市場的影響力特別是強(qiáng)制力，往往也被選擇性地放棄?！耙?guī)制”一詞與“監(jiān)管”相似，主要強(qiáng)調(diào)約束和控制，但前者在使用時(shí)可以被賦予激勵(lì)、鼓勵(lì)等意味，比如“激勵(lì)性規(guī)制”顯然比“激勵(lì)性監(jiān)管”在語法和內(nèi)涵上更為自洽，故也成為使用頻率較高的主題詞。另外，前述諸多詞語均是基于政府及其部門的立場強(qiáng)調(diào)對(duì)市場主體的管理，但如果問題涉及宏觀體制因素特別是政府機(jī)構(gòu)改革，以及在管理的內(nèi)容上需要綜合囊括懲罰、約束、控制、許可、激勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)等因素，則“治理”一詞往往成為研究者的優(yōu)先選擇。參見史際春、馮輝：《“規(guī)制”辨析》，載史際春主編：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)評(píng)論》(第17卷)，中國法制出版社2017年版，第3頁。然而，從詞源的意思來看，監(jiān)管本身是中性的，主要指政府及其部門對(duì)市場主體及其行為實(shí)施的公共管理。[注]參見馬英娟：《監(jiān)管的語義辨析》，《法學(xué)雜志》2005年第5期。除了系政府及其部門負(fù)有的法定職責(zé)外，監(jiān)管的出發(fā)點(diǎn)和必要性主要在于，市場主體及其行為會(huì)產(chǎn)生市場難以克服(或成本較高、效率較低)的負(fù)外部性。比如，企業(yè)為融資而向公眾借款有可能會(huì)導(dǎo)致其違約、欺詐或詐騙等行為危及社會(huì)穩(wěn)定；網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)為營利而提供擔(dān)保服務(wù)、介入借貸關(guān)系、設(shè)立資金池并從事衍生投資等行為有可能導(dǎo)致平臺(tái)虧損牽涉借貸雙方利益從而引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。這些市場自身難以解決、對(duì)社會(huì)整體利益有重大隱患的負(fù)外部性需要監(jiān)管介入。

在理論上，監(jiān)管的寬松或嚴(yán)格、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置與監(jiān)管工具的選擇等，均應(yīng)根據(jù)市場對(duì)監(jiān)管績效的評(píng)價(jià)靈活調(diào)整?？梢?，市場選擇機(jī)制形成的監(jiān)管本身源于實(shí)踐需要，其之所以演變?yōu)榫哂袧夂窆芸厣实恼深A(yù)，主要是在政府選擇機(jī)制作用下出現(xiàn)異化的結(jié)果。權(quán)力內(nèi)生的慣性和特質(zhì)，就是不斷地復(fù)制和強(qiáng)化自身。[注]參見胡稅根、翁列恩：《構(gòu)建政府權(quán)力規(guī)制的公共治理模式》，《中國社會(huì)科學(xué)》2017年第11期。監(jiān)管起初是因?yàn)槭袌霭l(fā)生或可能發(fā)生危機(jī)而介入，但之后就會(huì)有天然的傾向?qū)⑦@種緊急或必要狀態(tài)形成的權(quán)力正當(dāng)性加以常態(tài)化和固化，并尋求一切可能的工具實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，因此，帶有強(qiáng)制、約束和控制功能的工具自然成為首選。此外，只要有重復(fù)發(fā)生的概率或必要，已經(jīng)形成的權(quán)力就會(huì)產(chǎn)生路徑依賴。然而，對(duì)市場產(chǎn)生的約束力和控制力越大，權(quán)力產(chǎn)生路徑依賴的可能性及影響力也會(huì)越大。這就是監(jiān)管在政府選擇機(jī)制作用下演變或者異化為管控型監(jiān)管的邏輯。在實(shí)踐中，在市場環(huán)境、行業(yè)自律能力、政府常規(guī)性的監(jiān)管體制建設(shè)等尚不成熟的領(lǐng)域，以準(zhǔn)入、許可和懲戒等為主要特征的管控型監(jiān)管就會(huì)更快形成，也更難扭轉(zhuǎn)。雖然，在公共管理的不同領(lǐng)域，管控型監(jiān)管的利弊也會(huì)有不同呈現(xiàn)。大體而言，當(dāng)技術(shù)性和專業(yè)性不強(qiáng)、監(jiān)管對(duì)產(chǎn)業(yè)的介入不深、市場對(duì)監(jiān)管的需要主要是打擊不正當(dāng)競爭、壟斷、尋租等行為時(shí)，管控型監(jiān)管的適用性或者說優(yōu)勢會(huì)明顯一些。比如對(duì)于“三聚氰胺事件”“疫苗事件”等食品與藥品安全領(lǐng)域的問題就是如此。不過，這些領(lǐng)域的監(jiān)管也并非僅僅依靠管控就能解決——否則類似事件就不會(huì)一再發(fā)生，而是依然需要政府(不限于具體的監(jiān)管職能機(jī)構(gòu))從產(chǎn)業(yè)鏈的整體安全投入、信息監(jiān)測與共享、安全責(zé)任保險(xiǎn)、受害人賠償基金等角度加強(qiáng)“公共產(chǎn)品”的投入。

管控型監(jiān)管的主要弊端在于用約束和控制簡化、替代了政府及其部門應(yīng)承擔(dān)的公共治理職能，其本質(zhì)在于以政府選擇替代市場對(duì)政府治理的真實(shí)需求。從實(shí)踐來看，相對(duì)于瞬息萬變、多層次、結(jié)構(gòu)化的市場尤其是金融市場而言，政府的判斷和回應(yīng)往往具有不可避免的滯后性，政府的傾向和行動(dòng)往往具有不可避免的選擇性或者片面性，管控型監(jiān)管放大了政府在回應(yīng)市場變化方面具有的客觀弱點(diǎn)，由此也不斷強(qiáng)化了監(jiān)管變革的必要。從理論依據(jù)來看，許多新理論的出現(xiàn)也為這種變革提供了支持。首先，隨著新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的興起和發(fā)展，政府(國家)被視作經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的“內(nèi)生因素”，而不是外在于市場的“守夜人”或“救火者”。政府與企業(yè)、勞動(dòng)者、價(jià)格、資源稟賦等其他市場要素一樣，能夠?qū)?jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生直接影響。[注]參見[美]諾思：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第21頁。因此，監(jiān)管內(nèi)生于市場，應(yīng)遵循市場規(guī)律而不是以政府選擇替代市場選擇，否則監(jiān)管本身就會(huì)成為市場負(fù)外部性的來源。其次，新公共管理理論提出的變革政府公共管理的思想，包括決策應(yīng)民主和透明、公共行為應(yīng)實(shí)行績效評(píng)估并可問責(zé)等觀點(diǎn)，[注]參見[美]艾斯納：《規(guī)制政治的轉(zhuǎn)軌》(第2版)，尹燦譯，中國人民大學(xué)出版社2015年版，第2頁。打破了“監(jiān)管黑箱”的傳統(tǒng)，監(jiān)管決策、監(jiān)管工具、監(jiān)管績效均應(yīng)接受市場選擇和評(píng)價(jià)并及時(shí)糾錯(cuò)。最后，法律社會(huì)學(xué)理論中關(guān)于“法律與立法”的區(qū)分理論也提供了相關(guān)的理論支撐。從功能主義的視角來看，法律是符合實(shí)踐需要即具有實(shí)質(zhì)合法性的規(guī)則，而立法僅僅是有權(quán)立法的機(jī)構(gòu)頒布即具有形式合法性的規(guī)范?！胺杀旧韰s從來不是像立法那樣被‘發(fā)明’出來的?！盵注][英]哈耶克：《立法、法律與自由》(第1卷)，鄧正來等譯，中國大百科全書出版社2000年版，第113頁。如果以是否符合社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律、是否滿足社會(huì)對(duì)規(guī)則治理的需要為標(biāo)準(zhǔn)，法律(側(cè)重于功能)與立法(側(cè)重于程序)存在以下不同：“在社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的進(jìn)程中，法律便發(fā)展成或多或少廣泛的立法。這種立法愈復(fù)雜，它的表現(xiàn)方式也就愈益不同于社會(huì)日常經(jīng)濟(jì)生活條件所借以表現(xiàn)的方式。立法就好像是一個(gè)獨(dú)立的因素，這個(gè)因素并不是從經(jīng)濟(jì)關(guān)系中，而是從自己的內(nèi)在基礎(chǔ)中，例如從‘意志概念’中，獲得存在的理由和繼續(xù)發(fā)展的根據(jù)?！盵注]《馬克思恩格斯選集》(第2卷下冊(cè))，人民出版社1972年版，第539頁。以政府選擇替代市場選擇，放大了法律與立法之間的罅隙，導(dǎo)致監(jiān)管規(guī)則與市場的實(shí)際需要相沖突，除了引發(fā)市場博弈、規(guī)避而導(dǎo)致“治亂循環(huán)”，監(jiān)管本身的正當(dāng)性和權(quán)威性也在這些博弈和規(guī)避中被侵蝕。[注]參見史際春：《地方法治與地方宏觀調(diào)控》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2016年第5期。實(shí)踐和理論層面的雙重發(fā)展，日益推動(dòng)管控型監(jiān)管向符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和公共治理需要的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型。

(二)公共產(chǎn)品供給型監(jiān)管的緣起與構(gòu)成

經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共產(chǎn)品理論，一開始主要強(qiáng)調(diào)“路橋基建”等“硬基礎(chǔ)設(shè)施”對(duì)于擴(kuò)大市場規(guī)模、提高交易效率、增加消費(fèi)者福利的重要性。[注]參見[美]薩繆爾森、諾德豪斯：《宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》(第16版)，蕭琛等譯，華夏出版社1999年版，第5頁。隨著新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)、新公共管理理論及其實(shí)踐的發(fā)展，政府(國家)及其行動(dòng)被作為經(jīng)濟(jì)增長的一種要素納入分析框架。屬于“軟基礎(chǔ)設(shè)施”的法律、政策及具體監(jiān)管行為等政府(國家)行動(dòng)，開始被視為更重要也更復(fù)雜的公共產(chǎn)品加以研究。[注]參見[美]諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，劉守英譯，上海三聯(lián)書店2006年版，第187頁。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的一個(gè)突出特點(diǎn)是，政府以包括監(jiān)管在內(nèi)的各種形式深度介入市場運(yùn)行，這在關(guān)系宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、具有系統(tǒng)重要性的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域尤其突出。這種介入的常規(guī)性、規(guī)模性形成示范效應(yīng)，導(dǎo)致市場對(duì)以監(jiān)管為代表的政府介入形成預(yù)期和信賴。以金融為代表的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)對(duì)監(jiān)管的訴求具有多元性，不僅有規(guī)范市場準(zhǔn)入秩序、處罰違法行為等一般性監(jiān)管需求，還需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)用公權(quán)力組織在資源、政策等多方面的便利與優(yōu)勢，提高行業(yè)整體效率、減少交易費(fèi)用，解決整個(gè)產(chǎn)業(yè)在發(fā)展中存在的瓶頸、提高產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)控制能力并且在出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)能夠及時(shí)化解，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競爭力。產(chǎn)業(yè)的技術(shù)性和專業(yè)性越強(qiáng)、對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響越突出，這種綜合性的需求就越明顯。監(jiān)管職能和產(chǎn)業(yè)發(fā)展職能的融合，要求監(jiān)管成為市場的內(nèi)生因素而非外在于市場的干預(yù)性力量，發(fā)揮監(jiān)管在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、利益平衡、資源組織與動(dòng)員、信息披露、風(fēng)險(xiǎn)控制、損害救濟(jì)等多個(gè)方面的比較優(yōu)勢，而非局限于行政許可和行政處罰的“守夜人”和“救火者”職能。在終極意義上，監(jiān)管追求的目標(biāo)與市場運(yùn)行的理想狀態(tài)是一致的，特別是在安全與效益之間形成平衡方面尤其如此。監(jiān)管的目的不是打壓市場，即使是處罰，終極目的也不是限制或消滅市場主體資格及其行為能力，而是恢復(fù)市場秩序、救濟(jì)受害者權(quán)益。就此而言，市場的安全、穩(wěn)定、高效以及對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)，都具有公共產(chǎn)品的功能，市場和監(jiān)管機(jī)構(gòu)都是受益者，所以也都有投入的義務(wù)，而且監(jiān)管機(jī)構(gòu)在公共產(chǎn)品投入上具有規(guī)模效應(yīng)和針對(duì)性，更容易提高供給的質(zhì)量和效果。因此，將監(jiān)管目標(biāo)局限于管控，監(jiān)管工具局限于準(zhǔn)入、許可和懲戒，實(shí)際上是將監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的公共產(chǎn)品供給義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給了市場。易言之，監(jiān)管應(yīng)成為一種公共產(chǎn)品供給行為，從管控型監(jiān)管轉(zhuǎn)向公共產(chǎn)品供給型監(jiān)管。就語義而言，將這種導(dǎo)向下的監(jiān)管稱之為具有全面、綜合功能的“治理”更為貼切。當(dāng)然，公共產(chǎn)品理論從“硬”向“軟”的轉(zhuǎn)變，以公共產(chǎn)品供給的思想來理解監(jiān)管，雖然因政府負(fù)有法定的公共管理職責(zé)而解決了“硬公共產(chǎn)品”往往因“搭便車”“公地悲劇”導(dǎo)致投入不足、效率低下等困境，但也因政府在監(jiān)管上的強(qiáng)勢、壟斷、封閉等傳統(tǒng)趨向而引發(fā)了新問題。比如以政府選擇替代市場選擇，在管控型監(jiān)管模式上產(chǎn)生路徑依賴，監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)利益對(duì)立，監(jiān)管規(guī)則缺乏公正的績效評(píng)估機(jī)制以及因此缺失有效的糾錯(cuò)機(jī)制等。要解決這些問題，除了需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變理念之外，還需要在制度建設(shè)層面予以針對(duì)性完善，特別是在監(jiān)管個(gè)案中予以針對(duì)性彌補(bǔ)，從而積累公共產(chǎn)品供給型監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)。

綜上所述，公共產(chǎn)品供給型監(jiān)管是一種將監(jiān)管定位于公共產(chǎn)品供給的監(jiān)管模式，強(qiáng)調(diào)政府及其部門作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)以市場規(guī)律為基礎(chǔ)，提供市場穩(wěn)定和發(fā)展所需要的包括準(zhǔn)入、許可、激勵(lì)、懲罰等在內(nèi)的環(huán)境、平臺(tái)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)利益的平衡。從功能和作用機(jī)制來看，公共產(chǎn)品供給型監(jiān)管作為內(nèi)生因素促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的核心，是提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的公共產(chǎn)品，在尊重市場規(guī)律的前提下，發(fā)揮政府之手的比較優(yōu)勢以提供正外部性，克服管控型監(jiān)管在實(shí)踐中的不足，為監(jiān)管模式、規(guī)則的績效評(píng)估及糾錯(cuò)提供機(jī)會(huì)和平臺(tái)。[注]參見沈偉：《風(fēng)險(xiǎn)回應(yīng)型的金融法和金融規(guī)制——一個(gè)面向金融市場的維度》，《東方法學(xué)》2016年第2期。從基本取向來看，這種監(jiān)管模式是開放、動(dòng)態(tài)、靈活的，監(jiān)管高度面向產(chǎn)業(yè)發(fā)展，追求監(jiān)管對(duì)產(chǎn)業(yè)的嵌入。管控被作為監(jiān)管的一部分而非全部，既強(qiáng)調(diào)監(jiān)管對(duì)違法行為的懲戒功能，也強(qiáng)調(diào)其對(duì)產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)功能、對(duì)市場主體預(yù)期的引導(dǎo)功能，追求安全、秩序、效率和增長等多重目標(biāo)的兼容。從監(jiān)管權(quán)的分配和監(jiān)管規(guī)則體系來看，其強(qiáng)調(diào)監(jiān)管集權(quán)與分權(quán)的功能組合，提倡多元化監(jiān)管、社會(huì)化監(jiān)管，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)自身參與整個(gè)監(jiān)管體系，以及法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)本身在監(jiān)管規(guī)則上的協(xié)同。從方法和手段來看，弱化審批作為監(jiān)管工具的功能，懲戒也不再作為最重要、最常用的監(jiān)管手段，而是大量引入信息披露、信用評(píng)級(jí)等專業(yè)性、信息性監(jiān)管工具以及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、危機(jī)預(yù)警等動(dòng)態(tài)化、常規(guī)化的監(jiān)管工具。同時(shí)，高度重視引入風(fēng)險(xiǎn)基金、責(zé)任保險(xiǎn)等市場化工具實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，提升產(chǎn)業(yè)整體的風(fēng)險(xiǎn)控制能力和損失承擔(dān)能力。從實(shí)踐來看，在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的大多數(shù)領(lǐng)域，受市場經(jīng)濟(jì)和政府公共管理改革的不斷推動(dòng)，特別是市場自律能力的加強(qiáng)，管控型監(jiān)管向公共產(chǎn)品供給型監(jiān)管的轉(zhuǎn)型已經(jīng)比較普遍，但是在能源、資源以及金融等特殊領(lǐng)域，這一轉(zhuǎn)型則遇到了困難甚至產(chǎn)生了一定爭議，尤其是在處于后發(fā)、追趕狀態(tài)的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的金融市場，管控型監(jiān)管仍然具有很強(qiáng)大的歷史傳統(tǒng)、很深厚的共識(shí)(尤其是在政府層面)。這就需要對(duì)公共產(chǎn)品供給型監(jiān)管的“地方性”即其具體適用環(huán)境進(jìn)行分析。

二、中國金融的市場化環(huán)境下公共產(chǎn)品供給型監(jiān)管的特殊性

(一)中國金融市場監(jiān)管的管控型特征及其影響

改革開放以來，中國金融市場的發(fā)展呈現(xiàn)出比較明顯的轉(zhuǎn)型特征：一方面，金融市場在“后發(fā)優(yōu)勢”的帶動(dòng)下迅猛發(fā)展，成為推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)增長的最重要力量之一；另一方面，受制于整體市場環(huán)境和監(jiān)管能力的不成熟，原本屬于不同階段、不同形態(tài)的金融風(fēng)險(xiǎn)集中累積，并屢屢爆發(fā)各種違法違規(guī)事件甚至引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。[注]參見周仲飛、李敬偉：《金融科技背景下金融監(jiān)管范式的轉(zhuǎn)變》，《法學(xué)研究》2018年第5期。

從整體來看，長期以來中國金融市場監(jiān)管具有突出的管控型特征。比如，以準(zhǔn)入、許可和懲戒等作為主要監(jiān)管工具，監(jiān)管具有突出的集權(quán)性，防控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)成為首要監(jiān)管目標(biāo)并對(duì)產(chǎn)業(yè)利益構(gòu)成排斥，處置市場風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件以處罰、關(guān)閉、禁令等強(qiáng)制性手段為主等。管控型監(jiān)管模式的形成，主要源于政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傳統(tǒng)以及大國經(jīng)濟(jì)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)天然的警惕。此外，隨著虛擬經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，金融市場的增長和擴(kuò)張超出政府預(yù)設(shè)，在監(jiān)管體制尚不健全、監(jiān)管能力尚不成熟、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)事件屢屢造成市場和社會(huì)巨大震蕩的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)自然傾向于“盯住底線”的保守型監(jiān)管模式。然而，金融市場對(duì)規(guī)則治理的需求日益強(qiáng)烈，管控型監(jiān)管規(guī)則卻與此背道而馳，甚至基于安全、穩(wěn)定等保守性目標(biāo)而不惜違背市場規(guī)律，由此引發(fā)“一放就亂、一管就死”的惡性循環(huán)。從中國金融監(jiān)管與金融市場的現(xiàn)實(shí)來看，一般是市場主體的交易行為出現(xiàn)了負(fù)外部性比如風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)，迫使監(jiān)管開始介入。只是風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)的發(fā)生通常需要經(jīng)過一段時(shí)間的累積，而監(jiān)管規(guī)則的制定和實(shí)施客觀上也需要一定的周期，發(fā)揮出應(yīng)然效果更是取決于眾多因素，很難立竿見影。實(shí)踐中，風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)的爆發(fā)往往引發(fā)社會(huì)對(duì)監(jiān)管缺位的指責(zé)，迫使監(jiān)管傾向于矯枉過正，以監(jiān)管者的意志和判斷代替產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況和訴求，在市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)規(guī)則和風(fēng)險(xiǎn)處置等各個(gè)環(huán)節(jié)貫徹嚴(yán)格管控的思維，進(jìn)而導(dǎo)致市場交易充滿不確定的風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到合法性判斷的干擾。[注]參見龍著華：《民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制》，《南京社會(huì)科學(xué)》2014年第11期。結(jié)果是，一方面，市場對(duì)于規(guī)則治理的真實(shí)訴求無法獲得滿足；另一方面，受制于監(jiān)管成本與監(jiān)管能力，與市場內(nèi)在要求脫節(jié)的法律監(jiān)管也無法得到有效執(zhí)行，監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了增強(qiáng)威懾力進(jìn)一步強(qiáng)化管控思維，導(dǎo)致監(jiān)管與市場進(jìn)一步脫節(jié)，監(jiān)管者的投機(jī)心理激發(fā)市場主體的冒險(xiǎn)心理。這是金融監(jiān)管盛行嚴(yán)格管控理念而市場卻屢屢爆出大規(guī)模違法行為甚至是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)事件的癥結(jié)所在。比如，近年來興起的“校園貸”本是一種信貸消費(fèi)產(chǎn)品創(chuàng)新，電商、P2P等提供的“校園貸”與信用卡并無本質(zhì)差別，而且更為便捷、與消費(fèi)關(guān)聯(lián)更直接，對(duì)于產(chǎn)生新的消費(fèi)群體、擴(kuò)大消費(fèi)金融市場起到了重要作用。然而，主要由于發(fā)生了一些針對(duì)違約大學(xué)生的暴力催收事件，2016年9月教育部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展校園網(wǎng)貸風(fēng)險(xiǎn)防范集中專項(xiàng)教育工作的通知》，就提高學(xué)生貸款的發(fā)放門檻、不得直接向?qū)W生提供現(xiàn)金貸款、不得變相發(fā)放高利貸等限制性、禁止性規(guī)定作出了明確說明。2017年6月，銀監(jiān)會(huì)、教育部、人力資源與社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)校園貸規(guī)范管理工作的通知》，要求未經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)管部門批準(zhǔn)設(shè)立的機(jī)構(gòu)禁止提供校園貸服務(wù)，一律暫停網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)開展校園貸業(yè)務(wù)，并責(zé)令其對(duì)于存量業(yè)務(wù)制定整改計(jì)劃、明確退出時(shí)間表。違約本身屬于合同糾紛，因債務(wù)人違約而禁止債權(quán)人繼續(xù)提供貸款，在法律上實(shí)難找出正當(dāng)理由。實(shí)際上，除了高利貸、違法催收等可以訴諸民法、行政法和刑法等法律規(guī)范加以解決的特殊情形，“校園貸”在金融監(jiān)管層面的問題主要是大學(xué)生作為消費(fèi)群體在民事行為能力和消費(fèi)認(rèn)知能力上存在落差，而這一落差在網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)環(huán)境、信用消費(fèi)營銷手段的催化下被放大，進(jìn)而成為大學(xué)生大規(guī)模違約的誘因。顯然，禁止網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)開展“校園貸”業(yè)務(wù)并沒有解決問題的根本，對(duì)于有自營網(wǎng)貸服務(wù)的電商(如京東白條、螞蟻花唄等)而言，這一禁令更是形同虛設(shè)，同時(shí)還干擾了針對(duì)特定人群和細(xì)分市場的金融產(chǎn)品創(chuàng)新。

總體而言，管控型監(jiān)管強(qiáng)化了監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融市場的控制，監(jiān)管規(guī)則成為市場創(chuàng)新的約束和負(fù)外部性來源，增加了金融市場的不確定性。當(dāng)然，長期處于保守、高壓態(tài)勢的金融監(jiān)管也對(duì)市場形成了重要的威懾力，在監(jiān)管客觀上具有滯后性的前提下強(qiáng)化了市場對(duì)監(jiān)管的預(yù)期，這也是中國金融市場在不斷向發(fā)達(dá)金融市場轉(zhuǎn)型、復(fù)雜性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不斷加深的過程中未爆發(fā)重大金融危機(jī)，以及對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和群體性、突發(fā)性金融違法事件能夠有效控制和迅速解決的重要原因。然而，從現(xiàn)實(shí)來看，管控型監(jiān)管的積極功能正在出現(xiàn)日益顯著的邊際效應(yīng)遞減，而其對(duì)市場運(yùn)行的干擾、對(duì)市場創(chuàng)新的阻礙以及對(duì)形成科學(xué)、合理的監(jiān)管模式之障礙，則逐漸明顯。中國金融市場的發(fā)展迫切要求監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型。

(二)公共產(chǎn)品供給型監(jiān)管對(duì)中國金融市場監(jiān)管的契合與意義

對(duì)于包括中國金融市場在內(nèi)的后發(fā)型、追趕型金融市場而言，政府的監(jiān)管職能事實(shí)上與產(chǎn)業(yè)發(fā)展職能無法分割，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范固然是核心監(jiān)管目標(biāo)，但產(chǎn)業(yè)利益同樣構(gòu)成監(jiān)管的重要約束。對(duì)于政府而言，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)累積、金融違法案件頻發(fā)固然無法容忍，但金融市場不景氣、喪失創(chuàng)新能力和意愿、無法為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供融資以及為政府公共管理(保障房、公用事業(yè)等)提供杠桿支持，同樣不可接受。實(shí)踐證明，以安全為導(dǎo)向的狹義監(jiān)管職能和以產(chǎn)業(yè)利益為導(dǎo)向的廣義治理職能，都是中國金融監(jiān)管所不可或缺的。就此而言，目前，不管是側(cè)重宏觀審慎監(jiān)管的中國人民銀行，還是側(cè)重微觀審慎監(jiān)管以及行為監(jiān)管的證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì)，都著力強(qiáng)調(diào)“監(jiān)管姓監(jiān)”“監(jiān)管獨(dú)立”，這主要出于對(duì)長期以來監(jiān)管體制、機(jī)制和規(guī)范滯后于金融市場創(chuàng)新的擔(dān)憂，以及在混業(yè)金融、互聯(lián)網(wǎng)金融背景下優(yōu)化監(jiān)管能力的期望，而非忽視產(chǎn)業(yè)利益或?qū)a(chǎn)業(yè)利益與監(jiān)管對(duì)立，更不意味著強(qiáng)化管控型監(jiān)管。對(duì)“監(jiān)管姓監(jiān)”“監(jiān)管獨(dú)立”的另一種理解，是主張監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管，而將產(chǎn)業(yè)發(fā)展職能賦予其他產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)如發(fā)改委、財(cái)政部以及金融國資委等。這種主張的理論預(yù)設(shè)是監(jiān)管職能與產(chǎn)業(yè)發(fā)展職能可以切分，并且監(jiān)管機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)之間可以協(xié)同。然而，第一個(gè)預(yù)設(shè)在實(shí)踐中很難成立，在中國金融市場這樣的后發(fā)型、追趕型金融市場環(huán)境中尤其如此；第二個(gè)預(yù)設(shè)的實(shí)現(xiàn)，實(shí)踐也證明難度極大。金融市場的運(yùn)行原理決定了其經(jīng)營性規(guī)則與風(fēng)險(xiǎn)控制措施密不可分，只有在監(jiān)管規(guī)則中處理好監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)利益的平衡，才能克服管控型監(jiān)管對(duì)金融市場和金融監(jiān)管體制建設(shè)的雙重障礙。即使是出于維護(hù)金融安全、防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等狹義監(jiān)管目標(biāo)，管控型監(jiān)管的效果也是弊遠(yuǎn)大于利。公共產(chǎn)品供給型監(jiān)管則能夠綜合覆蓋不同層面的監(jiān)管職能，更加契合中國金融市場對(duì)監(jiān)管的實(shí)際需要，在監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)利益之間形成平衡。

首先，通過公共產(chǎn)品供給型監(jiān)管可以優(yōu)化金融市場基礎(chǔ)設(shè)施?；A(chǔ)設(shè)施的重要性在實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中已經(jīng)得到證明。對(duì)于金融市場而言，基礎(chǔ)設(shè)施主要包括兩大部分，一是直接限定市場主體權(quán)利能力(如合法的業(yè)務(wù)范圍)的監(jiān)管規(guī)則如《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)同業(yè)業(yè)務(wù)的通知》，也包括相關(guān)的機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)準(zhǔn)入規(guī)則如《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》(以下簡稱：《商業(yè)銀行法》)、《中國人民共和國證券法》(以下簡稱：《證券法》)關(guān)于金融機(jī)構(gòu)設(shè)立及開展不同業(yè)務(wù)所需要的法定最低注冊(cè)資本、股權(quán)結(jié)構(gòu)等準(zhǔn)入條件，二是具有宏觀和整體功能的間接性基礎(chǔ)設(shè)施，包括信息共享、投資者教育、風(fēng)險(xiǎn)基金、責(zé)任保險(xiǎn)以及糾紛解決、受害人民事權(quán)益救濟(jì)等機(jī)制或措施，比如證券欺詐民事賠償訴訟中的代表人訴訟、舉證責(zé)任、因果關(guān)系等。在成熟的金融市場環(huán)境下，受益于市場信用水平和法治建設(shè)水平，各個(gè)層面的基礎(chǔ)設(shè)施能夠相輔相成并發(fā)揮整體效應(yīng)，推動(dòng)金融市場自身的合規(guī)機(jī)制與監(jiān)管機(jī)制相融合，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)利益的平衡。然而，在后發(fā)型、追趕型的金融市場環(huán)境下，一方面，上述各個(gè)層面的基礎(chǔ)設(shè)施均處于缺失狀態(tài)，另一方面，金融市場的迅猛發(fā)展又導(dǎo)致各類金融風(fēng)險(xiǎn)或違法事件層出不窮，迫使監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能以“滅火”為首要目標(biāo)，管控型監(jiān)管遂得以強(qiáng)化。實(shí)踐證明，純粹的管控?zé)o法解決“本”的問題，并且，隨著管控的邊際效應(yīng)遞減，在解決“標(biāo)”的問題上也日益出現(xiàn)成本過高、引發(fā)其他負(fù)外部性等現(xiàn)象。對(duì)于上述第一類基礎(chǔ)設(shè)施，也就是狹義監(jiān)管職能項(xiàng)下的監(jiān)管規(guī)則，在公共產(chǎn)品供給意義上主要是完善合理性的問題(詳后)。對(duì)于上述第二類基礎(chǔ)設(shè)施，目前則供給嚴(yán)重不足或質(zhì)量低下。金融市場越復(fù)雜、體量越大，其安全保障和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控對(duì)于信息披露、投資者教育、風(fēng)險(xiǎn)基金、責(zé)任保險(xiǎn)以及金融產(chǎn)業(yè)整體的風(fēng)險(xiǎn)控制水平、資本市場的信用管理水平、法治建設(shè)整體水平的要求就越高。[注]參見黎四奇：《二維碼掃碼支付法律問題解構(gòu)》，《中國法學(xué)》2018年第3期。這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的受益者事實(shí)上包括整個(gè)金融市場的利益相關(guān)者以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身，因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加大投入，而不是將這些基礎(chǔ)設(shè)施投入強(qiáng)行劃歸為經(jīng)營者義務(wù)。此外，隨著普惠金融的發(fā)展，公眾投資者的民事權(quán)益救濟(jì)對(duì)法律治理的需求日益迫切。管控型監(jiān)管長期以來將重心放在打擊金融違法犯罪上，以追究行政責(zé)任和刑事責(zé)任為核心，忽略對(duì)受害人民事權(quán)益的救濟(jì)，甚至還設(shè)置不合理的障礙。監(jiān)管不能取代供求，金融市場的運(yùn)行說到底仍然需要依賴經(jīng)營者與投資者/消費(fèi)者的交易，糾紛解決和民事權(quán)益救濟(jì)是非常重要的公共產(chǎn)品，需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)(包括立法、執(zhí)法和司法機(jī)關(guān))著力投入，才能從根本上改善監(jiān)管環(huán)境、降低監(jiān)管成本。

其次，可以通過公共產(chǎn)品供給型監(jiān)管提高金融監(jiān)管規(guī)則的合理性。以金融市場為代表，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與社會(huì)治理的復(fù)雜性、專業(yè)性日益增強(qiáng)，市場對(duì)政府治理的及時(shí)性和準(zhǔn)確性又有很高要求，因此對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能是“概括授權(quán)”，賦予其較大的自由裁量權(quán)。比如一直以來因虛假陳述、內(nèi)幕交易和市場操縱行為引發(fā)的民事賠償案件，立案受理時(shí)均以監(jiān)管部門的行政處罰和生效刑事判決認(rèn)定作為前置條件。直到2015年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前商事審判工作中的若干具體問題》才明確規(guī)定不得再設(shè)置這一前置性條件，從而減輕了投資者(消費(fèi)者)提起證券民事賠償訴訟的負(fù)擔(dān)。這也顯示出對(duì)監(jiān)管具有的公共產(chǎn)品供給功能的重視。同時(shí)，金融監(jiān)管對(duì)制定和實(shí)施監(jiān)管規(guī)則的針對(duì)性、實(shí)時(shí)性要求較高，客觀上要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為執(zhí)法部門同時(shí)也具備立法權(quán)。然而，除了行政相對(duì)人因執(zhí)法程序違法、對(duì)具體處罰措施不服而提起行政復(fù)議或行政訴訟外，司法機(jī)關(guān)一般不受理針對(duì)監(jiān)管規(guī)則合理性提起的民事或行政訴訟。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)“全能監(jiān)管者”地位的出現(xiàn)，導(dǎo)致金融監(jiān)管規(guī)則的合理性缺乏有效評(píng)估，客觀上造成管控型監(jiān)管得以強(qiáng)力推行并持續(xù)。比如，因維護(hù)金融安全而導(dǎo)致市場不公。作為“只貸不存”的非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，創(chuàng)設(shè)小額貸款公司本身是基于不觸碰吸收公眾存款這一“紅線”而解決中小企業(yè)融資難的新嘗試，但“只貸不存”導(dǎo)致小額貸款公司本身受困于資金來源而無法發(fā)揮應(yīng)然功能。為了突破這一困境，同時(shí)增加商業(yè)性金融的競爭性供給，銀監(jiān)會(huì)于2007年發(fā)布《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，為小額貸款公司轉(zhuǎn)化為可以吸收公眾存款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)打開了一條通道。然而，該規(guī)定同時(shí)要求“發(fā)起人或出資人中應(yīng)至少有一家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”。這就迫使小額貸款公司的原始股東為了轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行而讓出控股權(quán)，從而為商業(yè)銀行廉價(jià)并購小額貸款公司提供了便利。這不僅惡化了小額貸款公司及中小企業(yè)的融資環(huán)境，也使得增加商業(yè)性金融的競爭性供給這一改革目標(biāo)落空。尤為嚴(yán)重的是，在管控型監(jiān)管的大環(huán)境下，糾正這些規(guī)則只能等待監(jiān)管機(jī)構(gòu)主動(dòng)糾錯(cuò)，或以發(fā)布新規(guī)的方式默認(rèn)舊規(guī)廢止。公共產(chǎn)品供給型監(jiān)管要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)從公共產(chǎn)品供給的角度評(píng)估監(jiān)管規(guī)則對(duì)市場的影響，采取措施避免負(fù)外部性的產(chǎn)生。即使出于特定監(jiān)管目的，也應(yīng)充分履行解釋說明義務(wù)，并對(duì)可能引發(fā)的損害作出針對(duì)性安排。比如，對(duì)于前述村鎮(zhèn)銀行發(fā)起人必須包括1家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)向市場和公眾充分說明吸收公眾存款對(duì)金融安全的重要性，并對(duì)擬作為發(fā)起人的該銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)所占股權(quán)作出上限規(guī)定，避免其利用“法律租”廉價(jià)并購小額貸款公司而引發(fā)市場不公。當(dāng)然，提高監(jiān)管規(guī)則合理性不能坐等監(jiān)管機(jī)構(gòu)自己改變理念，而需要設(shè)置特定的糾錯(cuò)機(jī)制。應(yīng)借鑒《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》創(chuàng)設(shè)的對(duì)監(jiān)管規(guī)則予以合理性審查的機(jī)制，凡對(duì)市場競爭秩序、市場公平能夠產(chǎn)生影響的金融監(jiān)管規(guī)則(如前述關(guān)于村鎮(zhèn)銀行發(fā)起人資格的限制)，可以直接適用公平競爭審查制度。以此為基礎(chǔ)，應(yīng)積極創(chuàng)設(shè)金融監(jiān)管規(guī)則合理性審查制度，由新近成立的“國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)”對(duì)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)單獨(dú)或聯(lián)合制定的監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行合理性審查。未進(jìn)行或未通過合理性審查的，不予發(fā)布；發(fā)現(xiàn)監(jiān)管和規(guī)則不合理的，要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)糾正并通過審查后方可發(fā)布。審查范圍和具體審查標(biāo)準(zhǔn)，由該委員會(huì)制定并靈活調(diào)整。在監(jiān)管規(guī)則的司法審查尚不具備可操作性的約束下，監(jiān)管規(guī)則合理性審查制度與征求公眾意見制度相結(jié)合，有助于從根本上提高監(jiān)管規(guī)則的合理性。

最后，通過公共產(chǎn)品供給型監(jiān)管可以強(qiáng)化金融監(jiān)管的市場和社會(huì)認(rèn)同。處于后發(fā)、追趕狀態(tài)的金融市場自身的風(fēng)險(xiǎn)控制能力較弱，容易發(fā)生波動(dòng)，投資者的整體偏好傾向于保守，因此市場對(duì)于監(jiān)管的需求較強(qiáng)，這一特征客觀上有利于加強(qiáng)市場和社會(huì)公眾對(duì)金融監(jiān)管的認(rèn)可度，提高監(jiān)管規(guī)則的實(shí)際效果。當(dāng)市場逐漸成熟、投資者的訴求和偏好不斷出現(xiàn)分化和結(jié)構(gòu)性、市場對(duì)監(jiān)管的需求出現(xiàn)多元化時(shí)，監(jiān)管就應(yīng)轉(zhuǎn)向綜合治理，從以打擊違法犯罪、解決突發(fā)事件為核心的管控型監(jiān)管轉(zhuǎn)向平衡監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)利益的金融治理。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)著力提供各類公共產(chǎn)品，而不能再以準(zhǔn)入、許可、審批、懲罰等簡單方式了事。否則，后發(fā)型、追趕型金融市場對(duì)監(jiān)管的天然認(rèn)同就會(huì)逐步消失，市場與監(jiān)管的對(duì)立日益加劇，監(jiān)管成為“試探底線”的博弈，并陷入“貓捉老鼠”的惡性循環(huán)。[注]參見郭靂：《中國式影子銀行的風(fēng)險(xiǎn)溯源與監(jiān)管創(chuàng)新》，《中國法學(xué)》2018年第3期。隨著金融產(chǎn)品日益介入公眾的日常生活，社會(huì)對(duì)金融市場創(chuàng)新的需求越來越強(qiáng)烈，這一訴求與金融市場天然具有的擴(kuò)大受眾范圍的訴求相融合，在電子商務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)支付、互聯(lián)網(wǎng)信用消費(fèi)等領(lǐng)域締造出一個(gè)又一個(gè)增長奇跡。[注]參見仇曉光、劉聞博：《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)防控論綱》，《江西社會(huì)科學(xué)》2015年第9期。這既是中國金融市場繁榮的體現(xiàn)，也是中國金融監(jiān)管的重要基礎(chǔ)。在實(shí)踐中，對(duì)于尚處于成長中、尚未出現(xiàn)明顯的負(fù)外部性、對(duì)于滿足市場投融資及消費(fèi)需求具有積極作用的金融創(chuàng)新，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)相機(jī)抉擇，拉長監(jiān)管滯后曲線以培育市場力量。一旦上述底線被突破，特別是像“校園貸”發(fā)生了暴力催收、大規(guī)模欺詐或詐騙等事件，監(jiān)管機(jī)構(gòu)則立即祭出封殺大旗，以便對(duì)市場形成監(jiān)管威懾。這種行為模式體現(xiàn)出管控式監(jiān)管的鮮明印記，不僅無法解決監(jiān)管面臨的問題(“校園貸”出現(xiàn)的高違約率導(dǎo)致暴力催收)，其對(duì)信用消費(fèi)產(chǎn)業(yè)(比如“白領(lǐng)貸”“公務(wù)員貸”“老年貸”)的發(fā)展更是帶來了極大的不確定性。這種監(jiān)管模式無疑難以為市場和公眾所認(rèn)同。以公共產(chǎn)品供給的理念解決“校園貸”問題，重點(diǎn)應(yīng)是加強(qiáng)網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)(含電商和專業(yè)網(wǎng)貸機(jī)構(gòu))的信用審查義務(wù)、消費(fèi)警示義務(wù)、信用消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)宣傳義務(wù)，根據(jù)大學(xué)生的民事行為能力和消費(fèi)認(rèn)知能力存在落差的現(xiàn)實(shí)適當(dāng)延長無條件退貨的時(shí)限，[注]《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第25條規(guī)定，消費(fèi)者通過網(wǎng)絡(luò)等環(huán)境購物的，7日內(nèi)可以無條件退貨。鑒于大學(xué)生在“校園貸”的購物環(huán)境和營銷模式下容易出現(xiàn)沖動(dòng)消費(fèi)，可以適當(dāng)延長退貨時(shí)限，以此緩解大學(xué)生消費(fèi)群體與“校園貸”經(jīng)營者之間的信息不對(duì)稱。參見馮輝：《論互聯(lián)網(wǎng)金融的私法規(guī)制——以大學(xué)生網(wǎng)絡(luò)信貸消費(fèi)合同的效力問題為例》，《南京社會(huì)科學(xué)》2017年第12期。要求網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)購買違約責(zé)任險(xiǎn)，并對(duì)最長還款期限、最高信用貸款額度、違約金最高額度等內(nèi)容予以限定。監(jiān)管嵌入市場交易結(jié)構(gòu)，針對(duì)交易雙方的特定情勢調(diào)整權(quán)利與義務(wù)安排，通過提供各類公共產(chǎn)品和在滿足交易雙方共同訴求的基礎(chǔ)上分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)控制的成本，才能達(dá)到監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)利益的平衡。法律“不是把最完滿的產(chǎn)權(quán)形式寫成法律文書了事，而是通過法律形式記錄已經(jīng)通過交易形成的權(quán)利，同時(shí)增加保護(hù)有效產(chǎn)權(quán)的手段和侵犯產(chǎn)權(quán)的成本，并在此基礎(chǔ)上形成利益當(dāng)事人之間修訂產(chǎn)權(quán)合約的程序”。[注]周其仁：《改革的邏輯》，中信出版社2013年版，第131頁。惟有如此，才能提高監(jiān)管的市場和社會(huì)認(rèn)同，以公共產(chǎn)品供給理念提升監(jiān)管水平。

三、公共產(chǎn)品供給型監(jiān)管的制度應(yīng)用：以“租金貸”的法律監(jiān)管為例

(一)“租金貸”的商業(yè)構(gòu)造與法律問題

所謂“租金貸”，是指以房屋租賃關(guān)系中承租人向出租人支付的租金為貸款標(biāo)的的一種信用消費(fèi)貸款產(chǎn)品。具體而言，承租人向商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)信用貸款并一次性獲得長期租金(比如1年租金)后，一次性支付給出租人從而獲得長期租賃保障(以及租金打折等優(yōu)惠)，承租人向商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)按月還款，從而減輕還款壓力?！白饨鹳J”主要出現(xiàn)于北、上、廣深等一線城市或省會(huì)城市，這些城市的購房需求被高房價(jià)所抑制，從而導(dǎo)致房屋租賃需求持續(xù)高漲，房租價(jià)格相對(duì)較高，使一次性收取長期租金對(duì)于出租人有較大吸引力，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)因具備盈利空間而有了投入的動(dòng)力?！白饨鹳J”產(chǎn)品遂具備了市場基礎(chǔ)，這是一種典型的由市場需求帶動(dòng)的金融創(chuàng)新。

“租金貸”的迅速擴(kuò)張并成為需要監(jiān)管介入的問題，源于其實(shí)際操作模式。“租金貸”有其操作模式。一是商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)與開展房屋租賃業(yè)務(wù)的房地產(chǎn)開發(fā)商如萬科、碧桂園、龍湖(出租人)等合作。由于開發(fā)周期、地域分布等原因，這種模式的市場份額很小。二是貸款機(jī)構(gòu)與房屋中介合作。中介是租房市場的核心，特別是近年來以長租公寓為主打產(chǎn)品的自如、蛋殼、青客、相寓等長租中介尤其如此。長租中介改變了一般租房中介的居間人身份，以受托人(管理人)身份承租(托管)房源(實(shí)踐中稱為“收房”)，進(jìn)行裝修后以自己名義出租給承租人，并設(shè)置專門的物業(yè)機(jī)構(gòu)或外包給其他物業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行專門管理。貸款機(jī)構(gòu)將長期(比如1年)資金一次性放款給長租中介，承租人按月向貸款機(jī)構(gòu)還款，長租中介按較長周期(比如半年一次)付款給出租人。在這種商業(yè)構(gòu)造下，出租人能夠一次性收取較長周期的租金，免費(fèi)修繕租賃房屋提高了長期租賃價(jià)值，并免除了普通租賃模式下的管理、維修等義務(wù)。貸款資金的總額度并不大(1年至2年租金最為常見)，房租原本就屬于承租人(借款人)獲取月工資收入后的固定支出，承租人可以承擔(dān)按月還款付息的壓力，故貸款機(jī)構(gòu)能夠獲得比較穩(wěn)定的利息回報(bào)。對(duì)于承租人而言，雖然要多付出一些利息(支付給貸款機(jī)構(gòu))和手續(xù)費(fèi)(支付給中介)等成本，但一般可以獲得減少首期租金支付壓力、整體房租打折等優(yōu)惠，[注]在傳統(tǒng)租賃模式下，承租人一般是“押一付三”，而“租金貸”模式下承租人一般可以享受“押一付一”；長租中介為了吸引更多客戶，一般會(huì)規(guī)定承租人采用“租金貸”模式的，可以獲得一定的房租折扣。參見溫寶臣：《警惕“房租貸”背后的金融亂象》，http://house.people.com.cn/n1/2018/0827/c164220-30252463.html，2018年10月4日訪問。更重要的是能夠租到質(zhì)量更好的房源，并以月付貸款的方式一次性鎖定長期租賃合同，對(duì)于承租人而言有很大的吸引力。這種多方共贏的商業(yè)模式得以迅速擴(kuò)張。

“租金貸”的這種商業(yè)構(gòu)造，與“校園貸”“白領(lǐng)貸”等眾多細(xì)分市場的信用消費(fèi)產(chǎn)品一樣，并未產(chǎn)生市場不能解決的負(fù)外部性，其中即便是承租人存在違約風(fēng)險(xiǎn)，那也是信用消費(fèi)貸款的常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，可以通過信用審核、風(fēng)險(xiǎn)計(jì)提等方法予以控制。問題出自長租中介。仔細(xì)分析“租金貸”的商業(yè)構(gòu)造不難發(fā)現(xiàn)，其核心在于長租中介以專業(yè)化管理的規(guī)模效應(yīng)降低了傳統(tǒng)租賃關(guān)系中的交易費(fèi)用，并且借助金融機(jī)構(gòu)的力量開發(fā)出房屋租賃中的增量利益。無論是比較優(yōu)勢還是現(xiàn)實(shí)可能性，貸款機(jī)構(gòu)均不可能直接介入房屋租賃關(guān)系。因此，“租金貸”的產(chǎn)生和持續(xù)，均在于保證長租中介具有足夠大的利益激勵(lì)。實(shí)踐中，為了爭奪優(yōu)質(zhì)房源、支付維修費(fèi)用等，長租中介面臨著很大的融資壓力，而除了依靠資本市場，其最重要、最直接的資金來源就是貸款機(jī)構(gòu)一次性支付的資金。長租中介向出租人支付租金的周期可以約定，只要支付周期(比如半年一次)短于貸款機(jī)構(gòu)的放款周期(比如一年一次)，那么資金錯(cuò)配就會(huì)產(chǎn)生大量的資金沉淀從而形成資金池。沉淀資金為長租中介爭搶房源創(chuàng)造了條件，房源增多后可以帶動(dòng)更多的“租金貸”業(yè)務(wù)，進(jìn)而增加更多沉淀資金，從而形成杠桿效應(yīng)及其循環(huán)累積效應(yīng)。危機(jī)的爆發(fā)源自長租中介在使用沉淀資金上的“越界”。眾多長租中介使用沉淀資金用于轉(zhuǎn)貸和投資，出現(xiàn)虧損后無法向出租人及時(shí)支付租金，出租人解除合同后導(dǎo)致承租人無法居住，進(jìn)而殃及其與貸款機(jī)構(gòu)之間的債務(wù)關(guān)系，[注]參見《房租貸惹爭議：及時(shí)雨OR隱藏坑？》，http://house.people.com.cn/n1/2017/1113/c164220-29642604.html，2018年10月4日訪問。由此產(chǎn)生群體事件和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，迫使監(jiān)管介入。就金融監(jiān)管而言，“租金貸”中的關(guān)鍵法律問題是長租中介利用資金錯(cuò)配形成資金池從事衍生投資，風(fēng)險(xiǎn)控制失敗后的負(fù)外部性破壞了這種商業(yè)構(gòu)造。

(二)“租金貸”的監(jiān)管現(xiàn)狀、不足及相應(yīng)的解決路徑

各地爆發(fā)多起因長租中介投資虧損導(dǎo)致的“暴雷”事件后，各地政府紛紛出手監(jiān)管。最具代表性的規(guī)范性文件是上海市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)、上海市房屋管理局、上海市金融服務(wù)辦公室、中國人民銀行上海分行、上海銀監(jiān)局五部門于2018年9月30日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范本市代理經(jīng)租企業(yè)及個(gè)人“租金貸”相關(guān)業(yè)務(wù)的通知》(以下簡稱：《通知》)?！白饨鹳J”的發(fā)展規(guī)模，不同城市之間差異較大，其主要的負(fù)外部性集中在一線城市。由上海首先發(fā)布系統(tǒng)性的監(jiān)管規(guī)則，顯示出中國金融監(jiān)管的縱向分權(quán)事實(shí)上存在并且能夠有效地發(fā)揮作用。地方職能部門、金融事務(wù)管理部門與中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布監(jiān)管規(guī)則，也證明了中央和地方金融監(jiān)管之間協(xié)同的可能性與現(xiàn)實(shí)路徑?！锻ㄖ芬?guī)定“國家有關(guān)管理部門出臺(tái)新的規(guī)定，依照新規(guī)定執(zhí)行”，這為外部性如果進(jìn)一步擴(kuò)大后中央金融監(jiān)管的介入預(yù)留了空間。從慣例來看，上海的《通知》中設(shè)定的監(jiān)管思路和主要方法，將為其他地方以及未來可能的中央監(jiān)管規(guī)則所沿用。除了貸款合同和租賃合同應(yīng)分別簽署、未經(jīng)網(wǎng)簽的房屋租賃合同不得辦理“租金貸”業(yè)務(wù)、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不得將授信審查和風(fēng)險(xiǎn)控制等核心業(yè)務(wù)外包、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)建立并嚴(yán)格執(zhí)行與借款人的面談制度、貸款期限最長不得超過住房租賃期限等一般性的合規(guī)內(nèi)容外，針對(duì)長租中介的核心監(jiān)管規(guī)則是：個(gè)人“租金貸”的放款周期，應(yīng)與代理經(jīng)租企業(yè)向房東支付租金的周期相匹配。此外，考慮到正式的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制比較敏感，而此前參與“租金貸”的貸款機(jī)構(gòu)有不少是小額貸款公司和融資擔(dān)保公司，上海市金融服務(wù)辦公室于《通知》發(fā)布當(dāng)日還發(fā)布了《關(guān)于暫停本市小額貸款公司、融資擔(dān)公司與代理經(jīng)租企業(yè)合作開展個(gè)人“租金貸”業(yè)務(wù)的通知》，從源頭上大大壓縮了租金貸的資金來源。外部嚴(yán)管資金、內(nèi)部禁止資金錯(cuò)配，長租中介錯(cuò)配資金的權(quán)利被否決。沉淀資金只剩下承租人所交押金，且使用也受到很多限制，引發(fā)“租金貸”暴雷的導(dǎo)火索看起來已被掐滅。

筆者認(rèn)為，《通知》再次呈現(xiàn)出管控式監(jiān)管傳統(tǒng)的路徑依賴和制度慣性。以限制和禁止作為監(jiān)管工具，看起來找準(zhǔn)了問題的關(guān)鍵，實(shí)際上只是“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”；看起來履行了監(jiān)管責(zé)任，實(shí)際上忽略了監(jiān)管成本、市場反應(yīng)及其對(duì)監(jiān)管規(guī)則實(shí)際效果的影響；看起來保護(hù)了利害關(guān)系人(比如出租人特別是承租人這樣的所謂“弱勢群體”)，實(shí)際上卻忽略了，相比監(jiān)管而言，“租金貸”帶給租賃雙方當(dāng)事人的利益要大得多，換言之，在消滅“租金貸”的情況下，雙方當(dāng)事人的福利損失反而更大。長租中介的存在表面上增加了交易成本，且成為金融風(fēng)險(xiǎn)的導(dǎo)火索，但對(duì)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)而言，在沒有專業(yè)管理能力(托管、維修、管理房源)和市場資源組織能力(搜集和處理房源信息、出租人信用和承租人信用等各類數(shù)據(jù))的支撐下，在債務(wù)人高度分散、單筆交易總額微小的現(xiàn)實(shí)約束下，有多少動(dòng)力開展個(gè)人租房信用貸款業(yè)務(wù)呢？對(duì)于出租方而言，如果沒有長租中介提供的托管、維修、管理、收益長付等服務(wù)，有多少動(dòng)力在原本簡單的“收租”問題上接受承租人的貸款支付方式呢？銀行放款需要時(shí)間，但承租人確定房源后期望立刻入住，出租人也期望立刻收到租金，長租中介的存在使得各方當(dāng)事人的訴求得以協(xié)調(diào)(尤其重要的是選擇小額貸款公司和投融資擔(dān)保公司合作，與商業(yè)銀行展開競爭)。否則，與能夠立刻提供現(xiàn)金的承租人相比，向商業(yè)銀行申請(qǐng)貸款的承租人無疑將被出租人淘汰。管控式監(jiān)管屢屢造成監(jiān)管與市場的對(duì)立，即使監(jiān)管規(guī)則能夠嚴(yán)格落實(shí)，受損的卻是包括承租人福利在內(nèi)的市場收益，這種監(jiān)管的價(jià)值又在哪里呢？長期以來，房地產(chǎn)調(diào)控以商品房銷售的調(diào)控為核心，針對(duì)房屋租賃市場的調(diào)控并不多。《通知》開啟了對(duì)一線城市房屋租賃市場調(diào)控的新局面，這也反映出房地產(chǎn)調(diào)控的地方性色彩日趨強(qiáng)烈。與《通知》禁止中介錯(cuò)配資金的思路相似，以往中央和地方的租賃市場監(jiān)管規(guī)則中還有“承租期內(nèi)出租人不得單方面漲租”的規(guī)定。這一規(guī)定被普遍認(rèn)為保護(hù)了承租人權(quán)益，但事實(shí)上導(dǎo)致了出租人更傾向于簽訂短租合同，并提高初始租賃價(jià)格(特別是在出租人占據(jù)優(yōu)勢地位的一線城市)，客觀上導(dǎo)致了房租水平的整體上漲和短期化，長遠(yuǎn)來看對(duì)承租人弊大于利。長租中介及其“租金貸”的出現(xiàn)，用創(chuàng)造增量利益即實(shí)現(xiàn)多方共贏的方法解決(至少是緩解)了這一難題，這是市場自發(fā)創(chuàng)新化解交易難題的典型例證。當(dāng)市場交易出現(xiàn)負(fù)外部性時(shí)，監(jiān)管的介入無疑具有正當(dāng)性，這也符合市場和社會(huì)對(duì)監(jiān)管的預(yù)期。然而，目的不能自動(dòng)證明手段的正當(dāng)，反過來說，不能因個(gè)案而否決體制和機(jī)制的合理性。綜上所述，除去趕工期裝修房源導(dǎo)致甲醛超標(biāo)、以欺詐或隱瞞相關(guān)事實(shí)的方法促使消費(fèi)者簽訂貸款合同、以不正當(dāng)競爭手段爭搶房源等一般性的屬于合同法、消費(fèi)者權(quán)益法、競爭法可以調(diào)整的問題(這些問題均可以依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)得以解決)，以及“租金貸”推動(dòng)房租上漲等尚無法確證或無法在法律框架內(nèi)予以解決的問題外，在金融監(jiān)管法的意義上，“租金貸”監(jiān)管面臨的核心問題在于，是否允許“租金貸”產(chǎn)生資金錯(cuò)配，以及是否允許長租中介自主使用沉淀資金。這也是完善“租金貸”法律監(jiān)管的關(guān)鍵所在。

長租中介的資金錯(cuò)配及以此為基礎(chǔ)的衍生投資是“租金貸”得以存續(xù)的根本，否定這兩項(xiàng)權(quán)利，無異于扼殺“租金貸”本身。以公共產(chǎn)品供給為監(jiān)管理念，應(yīng)承認(rèn)長期中介資金錯(cuò)配及衍生投資的合法性，并從風(fēng)險(xiǎn)控制的角度加強(qiáng)相關(guān)的公共產(chǎn)品供給。第一，允許長租中介資金錯(cuò)配，但予以合理限制。像《通知》這樣以長租中介向出租人的付款周期限定貸款機(jī)構(gòu)向承租人的放款周期，實(shí)際上就是扼殺了資金錯(cuò)配的可能，這是不可取的。在貸款期限不得長于租賃合同期限(這一點(diǎn)勢必為貸款機(jī)構(gòu)和承租人所認(rèn)同)的限定下，長租中介的資金錯(cuò)配空間其實(shí)已經(jīng)受到抑制(除非是期限較長的租賃合同)。建議規(guī)定采取“租金貸”的租賃合同，不足一年的，不得采辦理“租金貸”；達(dá)到一年的，長租中介向房東支付租金的周期最短為半年一次；兩年以上的，支付周期最短為一年一次。出租人享有締約主動(dòng)權(quán)，因此對(duì)錯(cuò)配周期的最低限定可以保障長租中介擁有較長的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備和對(duì)沖期間。第二，允許長租中介利用沉淀資金衍生投資但予以合理限制。在普惠性金融工具日益普遍、杠桿效應(yīng)俯拾皆是的當(dāng)下，只要能夠產(chǎn)生流動(dòng)性，就會(huì)激勵(lì)專門的機(jī)構(gòu)尋找變現(xiàn)和衍生投資的機(jī)會(huì)。這是不以監(jiān)管機(jī)構(gòu)意志而轉(zhuǎn)移的規(guī)律，事實(shí)上也無法禁止，只能因勢利導(dǎo)。[注]與此質(zhì)同形異的例證是對(duì)個(gè)人網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)(P2P)的監(jiān)管。中國的P2P市場近年來依靠資金錯(cuò)配和衍生投資形成的混業(yè)經(jīng)營迅猛擴(kuò)張，并形成了獨(dú)特的制度競爭力，但部分P2P跑路、詐騙、大規(guī)模違約等惡性事件引發(fā)管控型監(jiān)管強(qiáng)勢介入?！蛾P(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》(2015年)、《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》(2016年)將P2P限定為“為投資方和融資方提供信息交互、撮合、資信評(píng)估等中介服務(wù)，不得提供增信服務(wù)”的信息中介平臺(tái)，并要求不符合這一限定的P2P在2017年8月之前整改，各地在2018年6月30日之前完成符合要求的P2P備案工作。監(jiān)管目標(biāo)與產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀的巨大差距，以及監(jiān)管的步步緊逼導(dǎo)致了一波波P2P“暴雷潮”愈演愈烈，最終備案時(shí)限也被延期。這是管控型監(jiān)管引發(fā)監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)“雙輸”的又一例證。參見《備案大限已過，P2P路標(biāo)在哪？》，http://finance.sina.com.cn/money/lczx/2018-07-02/doc-ihespqry7579604.shtml，2018年10月5日訪問。長租中介的沉淀資金來自兩部分：大部分是貸款機(jī)構(gòu)的放款；小部分是承租人的押金。允許長租中介利用貸款資金形成的沉淀資金進(jìn)行衍生投資需要作以下的監(jiān)管性規(guī)制。首先，要獲得貸款機(jī)構(gòu)的許可。貸款機(jī)構(gòu)放貸都會(huì)約定?？顚Ｓ?，《商業(yè)銀行法》也規(guī)定借款人有按約定用途使用借貸資金的義務(wù)，這也導(dǎo)致目前長租中介的衍生投資事實(shí)上大多是違約和違法行為。應(yīng)允許貸款機(jī)構(gòu)與長租中介約定可以利用沉淀資金投資，但應(yīng)要求長租中介提供合規(guī)方案。其次，是對(duì)投資行為進(jìn)行類型化監(jiān)管。建議借鑒《證券法》將證券公司的業(yè)務(wù)范圍與法定最低注冊(cè)資本相關(guān)聯(lián)的方式，列舉長租中介的投資范圍(比如固定收益類、權(quán)益類、權(quán)證類等)，并將投資范圍與法定最低注冊(cè)資本、資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)、利潤率、業(yè)務(wù)規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、投資盈虧記錄等因素相關(guān)聯(lián)，同時(shí)借鑒《保險(xiǎn)資金投資股權(quán)暫行辦法》和《保險(xiǎn)資金投資不動(dòng)產(chǎn)暫行辦法》的規(guī)定，對(duì)資金在不同投資標(biāo)的中的占比作出上下限規(guī)定(比如接近零風(fēng)險(xiǎn)的固定收益類投資不得低于一定比例，高風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)益類、權(quán)證類投資不得超過一定比例等)。最后，需要對(duì)押金使用作出限制。盡管押金的規(guī)模要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于貸款形成的沉淀資金，但對(duì)于一些長租中介巨頭而言，其總量也很可觀。在沒有例外約定的情況下，押金只有在房屋租賃到期時(shí)才需要退還，因此其沉淀期限超過貸款類沉淀資金，投資空間也更大?！锻ㄖ穬H僅規(guī)定長租中介“不得利用沉淀資金惡性競爭搶占房源”，并未作出其他限制。因此，總體而言，對(duì)押金使用的監(jiān)管可以參照對(duì)貸款類沉淀資金的監(jiān)管，并且應(yīng)獲得承租人授權(quán)。值得補(bǔ)充的是，所有沉淀資金及資金往來，均應(yīng)由貸款機(jī)構(gòu)托管，貸款資金賬戶和押金賬戶應(yīng)分開，保證所有投資和支付等資金往來均有據(jù)可查，防止其被長租中介挪用或侵占。

以上述兩點(diǎn)為核心，相應(yīng)的配套性公共產(chǎn)品主要包括以下方面。其一，對(duì)開展“租金貸”的長租中介實(shí)行準(zhǔn)入制度和“黑名單”制度。綜合注冊(cè)資本、資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)、利潤率、業(yè)務(wù)規(guī)模、房源及質(zhì)量、出租人和承租人信用狀況，尤其是資金錯(cuò)配和衍生投資的風(fēng)險(xiǎn)控制措施等因素實(shí)行準(zhǔn)入管理。對(duì)于違反“租金貸”監(jiān)管規(guī)則，如欺詐承租人和貸款機(jī)構(gòu)、不正當(dāng)爭搶房源的行為，要建立獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)制度，特別是對(duì)在資金錯(cuò)配和衍生投資上有違規(guī)記錄的長租中介，應(yīng)列入“黑名單”，禁止機(jī)構(gòu)及個(gè)人一定時(shí)期直至終身從事房屋中介及衍生的金融業(yè)務(wù)。其二，加強(qiáng)對(duì)長租中介信息披露義務(wù)的監(jiān)管，將信息披露義務(wù)履行情況作為是否列入“黑名單”的重要指標(biāo)。委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)長租中介進(jìn)行信用評(píng)估和評(píng)級(jí)，建設(shè)信息公開和信息共享平臺(tái)，方便各方當(dāng)事人舉報(bào)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。其三，允許小額貸款公司、融資擔(dān)保公司等非正式金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入“租金貸”市場，以此增加貸款機(jī)構(gòu)供給側(cè)的競爭性，同時(shí)對(duì)貸款機(jī)構(gòu)也應(yīng)采取相似的準(zhǔn)入制度和“黑名單”制度。其四，要求長租中介設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備基金，減少衍生投資出現(xiàn)損失后對(duì)出租人的損害；要求其購買違約責(zé)任險(xiǎn)，包括自己無法向出租人支付租金而引發(fā)的違約，以及承租人不能向貸款機(jī)構(gòu)還款而引發(fā)的違約，從而減少違約對(duì)承租人和貸款機(jī)構(gòu)的損害。鼓勵(lì)“租金貸”的地方政府，可以通過補(bǔ)貼保費(fèi)投入這種公共產(chǎn)品供給型監(jiān)管。

四、結(jié) 語

無論從內(nèi)容還是意義來說，金融監(jiān)管都代表著政府治理的高級(jí)階段。在監(jiān)管已成為政府介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展之主要方式的當(dāng)下，將監(jiān)管納入法律治理框架具有重要意義。金融法是典型的“增量利益生產(chǎn)型法”，金融市場對(duì)法律治理的訴求，絕不局限于明晰權(quán)利義務(wù)關(guān)系等簡單的合同法律治理，也不局限于許可、處罰、定罪量刑等簡單的行政和刑事法律治理，而對(duì)政府作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)依據(jù)其在組織、動(dòng)員、資源調(diào)配等方面的優(yōu)勢提供公共產(chǎn)品以減少交易費(fèi)用、促進(jìn)市場創(chuàng)新、提升風(fēng)險(xiǎn)控制能力和損失救濟(jì)能力等具有更高要求。從“嵌入式監(jiān)管”到“公共產(chǎn)品供給型監(jiān)管”，均是這一導(dǎo)向和規(guī)律的要求及體現(xiàn)?！白饨鹳J”案例看起來似乎微不足道，但類似的市場創(chuàng)新幾乎每天都在發(fā)生，在終極意義上看，是實(shí)踐需要而非監(jiān)管者一時(shí)的意志與判斷決定了這些創(chuàng)新的產(chǎn)生和存續(xù)。在這些貌似并不起眼的個(gè)案上累積點(diǎn)滴進(jìn)步，可以令市場對(duì)監(jiān)管和治理產(chǎn)生合理預(yù)期，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)利益的平衡。