中共濟南市委黨校課題組

社區(qū)“大黨委”是指在社區(qū)層面，依托多個社區(qū)黨組織，吸納駐地單位黨組織、“兩新”黨組織，建立的社區(qū)聯(lián)合黨委。2015年濟南市基層黨建工作會議印發(fā)了《關于推進城市街道社區(qū)區(qū)域化黨建工作的實施意見（試行）》，明確提出了濟南市推行社區(qū)“大黨委”制的要求。調研組對濟南市較早推行社區(qū)“大黨委”建設的天橋區(qū)若干街道和社區(qū)“大黨委”作了深入調研。

一、濟南市天橋區(qū)社區(qū)“大黨委”建設主要做法及成效

濟南市天橋區(qū)以提升基層黨組織服務能力為出發(fā)點，率先探索實行社區(qū)“大黨委”機制。社區(qū)“大黨委”的建立，有效推進了組織共建、資源共享、事務共商，搭建起了區(qū)域化黨建平臺，明顯提升了社區(qū)共建共駐水平。

（一）配強領導班子，夯實共建基礎

天橋區(qū)社區(qū)“大黨委”建設中高度重視領導班子配備。一是發(fā)揮優(yōu)秀社區(qū)黨組織書記的領軍作用，通過外部調入和內部選拔的方式配備社區(qū)“大黨委”書記。如：天橋區(qū)工人新村南村街道西區(qū)聯(lián)合黨委由經(jīng)驗豐富的社區(qū)黨組織書記任書記，設黨委委員12名，其中8名駐地單位黨組織負責人任兼職委員。二是根據(jù)需要選派機關科級干部擔任聯(lián)合黨委“第一書記”協(xié)助開展工作。三是街道分管黨務的副書記加強對社區(qū)聯(lián)合黨委班子開展工作的指導。聯(lián)合黨委側重領導組織、聯(lián)系協(xié)調、項目策劃、學習教育等內容，社區(qū)黨總支側重黨員管理、項目督導、活動提報、組織群眾等內容，社區(qū)居委會側重訴求收集、項目落實、服務民生、社區(qū)自治等內容。三者分工協(xié)作，形成了多元主體共下一盤棋的局面。既避免了社區(qū)居委會功能弱化，聯(lián)合黨委負擔過重，又保持了社區(qū)居委會的獨立性。

（二）健全工作機制，推進共建共商

聯(lián)合黨委建立意見征集、協(xié)商議事、雙向服務等運行機制，整合轄區(qū)黨員、黨組織、服務場所等各類資源，實現(xiàn)了“事務共商、資源共享、活動共辦、發(fā)展共促”。

1.建立黨建共建聯(lián)席會議制度。以聯(lián)合黨委為核心，社區(qū)“兩委”成員、黨員代表、居民代表、駐地單位代表等共同組成黨建共建委員會。共建委員會在聯(lián)合黨委的領導下開展工作，負責協(xié)調成員單位之間的關系。

2.建立黨員代表提議制度。推選黨員代表，對社區(qū)事務提出書面建議。黨員代表定期到社區(qū)進行調研、走訪，收集民情民意，提交聯(lián)合黨委討論。充分擴大黨內民主，發(fā)揮他們在民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面的作用，推進社區(qū)共建。

3.建立民意收集反饋制度。通過完善“三個聯(lián)系”制度（黨委成員聯(lián)系黨員代表、黨員代表聯(lián)系黨員、黨員聯(lián)系群眾）廣泛收集社情民意，將收集梳理的社情民意作為黨建共建委員會會議商討研究及“認領”民生項目的重要內容。建立完善社情民意收集梳理、處理反饋、監(jiān)督評議等工作機制，做到意見建議有記錄、有跟蹤、有處置、有答復。

4.建立網(wǎng)格民情聯(lián)系機制。構建民情收集、民情分析、民情解決、民情反饋大網(wǎng)絡。如：天橋區(qū)工人新村南村街道西區(qū)聯(lián)合黨委成立24個網(wǎng)格黨支部、78個樓院黨小組，由支部書記兼任網(wǎng)格長，選聘216名黨員骨干擔任網(wǎng)格員，將民意征集、服務代辦、矛盾化解等工作全部下沉到網(wǎng)絡，實現(xiàn)了黨的組織網(wǎng)絡與社會治理網(wǎng)絡的“兩網(wǎng)”融合。

5.建立雙向服務及雙述雙評制度。聯(lián)合黨委與駐地單位簽訂《雙向服務協(xié)議書》及《雙向服務承諾書》，以問題需求為導向，征集服務項目，由各單位進行項目“認領”。年終召開雙述雙評會議，就各自服務協(xié)議內容進行述職，并進行相互評議，評議結果作為各自單位評先樹優(yōu)、表彰獎勵、社會評價的依據(jù)。

6.完善黨員管理制度，激發(fā)共建活力。以地緣為基礎，以方便黨員管理，方便服務為原則，建立在職黨員管理站。同時積極探索駐地單位黨員到社區(qū)報到制度，形成“關系在單位，活動在區(qū)域，奉獻雙崗位”的黨員管理新機制，引導駐地單位黨員積極參與社區(qū)建設，同社區(qū)黨員一起共同發(fā)揮先鋒模范作用。

7.建立激勵約束機制，保障規(guī)范運行。聯(lián)合黨委實行任期制，每屆任期2年，換屆時及時把重視程度高、表現(xiàn)積極、貢獻突出的單位負責同志推薦為聯(lián)合黨委副書記，對發(fā)揮作用不夠的，及時進行調整，增強成員單位的責任意識。

（三）完善平臺建設，豐富共建載體

聯(lián)合黨委整合工作場地，盤活陣地資源。

1.著力打造“三站三室六中心”為民服務平臺，拓寬為民服務渠道、豐富黨員群眾文化生活?！叭尽狈謩e為黨建共建工作站、在職黨員管理站、志愿者服務站，定期召開共建聯(lián)席會議，促進社區(qū)與共建單位雙向互動，實現(xiàn)對在職黨員和志愿者隊伍的有效管理?！叭摇狈謩e為黨員代表聯(lián)絡室、黨員談心室、代表委員接待室，暢通社情民意，密切黨群關系?！傲行摹狈謩e是“為民服務中心”，“黨群活動中心”，“社區(qū)黨群之家”，“老年活動中心”，“社會組織服務中心”等。如：工人新村南村街道西區(qū)聯(lián)合黨委，社區(qū)為民服務中心達到400平方米，集辦公和服務代辦于一體；黨群活動、日間照料、社區(qū)文化、殘疾康復等五個功能分區(qū)，活動場所相對獨立，總面積達到1500平方米，有效解決了原來場所功能重疊、服務單一的問題。

2.著力打造區(qū)域化黨建信息平臺。以信息化手段加強與駐地單位的交流，強化對社區(qū)黨員及在職黨員的先鋒指數(shù)管理，及時展示共建活動開展情況，成為區(qū)域化黨建工作推進的又一有力抓手。如：天橋區(qū)堤口街道開發(fā)了社區(qū)黨建365，創(chuàng)造性地把“支部建在網(wǎng)上”，聯(lián)通實體組織與虛擬組織，吸納流動黨員和固居黨員，建立“縱向接地、橫向到邊、斜向到網(wǎng)”的黨組織網(wǎng)絡體系，大大縮短了不同級別、不同系統(tǒng)黨組織之間、黨組織和黨員之間、黨員與群眾之間、群眾之間的政治距離和社會距離。

3.著力搭建交流溝通平臺。優(yōu)質資源實現(xiàn)區(qū)域共享，駐地單位不再是單向的付出，也能通過平臺找到需要的資源。變“要我參與”為“我要參與”，極大地提高了參與的積極性。如：社區(qū)聯(lián)合黨委依托紅色講堂開辟非公黨員之家，把黨建教育資源向非公企業(yè)黨員開放，為非公企業(yè)黨組織開展活動提供全方位保障。隨著社區(qū)聯(lián)合黨委的建立，一些非公企業(yè)黨組織開展黨建活動缺陣地和缺人才的問題都迎刃而解。

（四）推進活動共辦，促進成果轉化

建立社區(qū)和駐地單位廣泛參與的工作平臺，實現(xiàn)活動共辦，齊抓共管。充分發(fā)揮聯(lián)合黨委的引領作用，凝聚各方面的力量參與社區(qū)共治，實現(xiàn)了由“一元管理”向“多元管理”的轉變。

1.多方參與。整合各方資源，壯大志愿服務隊伍，以志愿服務聯(lián)盟制度為基礎，定期開展共建活動。吸納駐地單位在職黨員、團員、青年加入社區(qū)志愿者隊伍，定期參加社區(qū)志愿服務活動，對志愿服務活動實行積分制管理，開展“奉獻換積分、積分換服務”活動，積分結果定期反饋到所在單位黨組織。黨員亮明身份、亮出承諾，在文化宣傳、治安巡邏、糾紛調解等方面發(fā)揮了重要作用。

2.牽手服務。圍繞社區(qū)居民需求，建立了鄰里守望協(xié)會、朝樂磨刀隊、花剪子理發(fā)隊等50余家草根社會組織。針對社會共同關注的焦點——養(yǎng)老問題，社區(qū)聯(lián)合黨委搭建“暖心工程”服務平臺；針對駐地單位單身青年群體的現(xiàn)實需求，社區(qū)聯(lián)合黨委舉辦“520心靈之約”青年聯(lián)誼會，搭建青年學習、發(fā)展和聯(lián)誼平臺。豐富多彩、形式多樣的活動，提高了社區(qū)黨組織的凝聚力和感召力。

3.結對幫扶。開展離退休黨員與駐地單位年輕黨員結對活動，發(fā)揮老黨員對年輕黨員的“傳幫帶”作用，也為年輕黨員關心幫助老年黨員的精神和物質生活搭建平臺。天橋區(qū)工人新村南村街道西區(qū)聯(lián)合黨委發(fā)揮駐地單位黨員作用，推動共駐共建，先后有12家單位的173名在職黨員到社區(qū)報到，認領服務崗位，開展結對幫扶，幫助解決實際問題。

二、濟南市天橋區(qū)社區(qū)“大黨委”建設存在的問題及原因分析

由于種種因素的制約，社區(qū)“大黨委”建設雖然取得了一定的成效，但并沒有完全達到預期的目的，具體表現(xiàn)為以下幾方面：

（一）社區(qū)書記分身乏術，黨組織政治功能弱化

社區(qū)“大黨委”制作為一項政治意義重大、創(chuàng)新性和開拓性強的工作，要求黨組織書記及班子成員以高度的政治責任意識、充足的精力去應對。但現(xiàn)實的情況是，社區(qū)黨組織書記的精力被大量的行政性事務占據(jù)，黨組織的政治功能弱化。如：天橋區(qū)工人新村南村街道西區(qū)聯(lián)合黨委，3個社區(qū)黨組織書記中，有兩個是居委會主任兼任，也就是通常所說的書記、主任“一肩挑”。“一肩挑”的做法有利于理順“兩委”關系，鞏固黨在社區(qū)的領導核心地位，但社區(qū)黨組織書記必須拿出大量的精力去完成繁雜的行政性事務，使得對一些黨務工作的重視程度有所下降，黨組織的政治功能在一定程度上被弱化。

（二）運行保障制度缺位，駐地單位積極性得不到充分調動

1.從宏觀政策的角度來看，政策法規(guī)對駐地單位及在職黨員參與社區(qū)共駐共建方面缺乏有效的約束機制。2004年，中組部下發(fā)《關于進一步加強和改進街道社區(qū)黨的建設工作的意見》，其中只規(guī)定“駐區(qū)單位基層黨組織要自覺接受駐地街道、社區(qū)黨組織的指導和協(xié)調，大力支持街道、社區(qū)黨組織的工作和社區(qū)建設，并教育引導本單位的黨員、群眾積極參加社區(qū)建設?！焙髞淼囊幌盗形募驼咭捕际敲嫔系闹笇В鄙冱c上的操作措施。這就導致不同隸屬關系的單位黨組織處于相對封閉、相對隔離的狀態(tài)。

2.從駐地單位的角度來看，駐地單位黨組織參與社區(qū)建設需要耗費額外的資源成本，致使一些社區(qū)單位黨組織及黨員參與社區(qū)建設意愿不強。此外，不少駐地單位是區(qū)級、市級乃至省級，其行政級別遠高于社區(qū)及街道，也在一定程度上降低了駐地單位參與共建的積極性。基于此，在社區(qū)“大黨委”的推行過程中，社區(qū)及街道黨組織往往陷入一種整合的困境：即缺乏對社區(qū)黨組織的有效制約機制，維持與駐地單位黨組織的互動基本靠打“感情牌”，區(qū)域化黨建的運行缺乏持久的驅動力。

（三）自有資源不足，共享資源整合程度不高

1.平臺建設不能完全滿足黨員群眾需要。近年來，工人新村南村街道黨工委通過新建、改建、擴建等方式，改善服務及活動場地條件，取得了一定的成效。但是鑒于南村的實際情況，要完全滿足黨員群眾的需求，仍面臨不小的困難。以濟濼路以西來看，開放式小區(qū)樓棟密集，空余場地很少，服務及活動場所要達到連片規(guī)模效應很難。從濟濼路以東來看，封閉半封閉小區(qū)建設的過程中，在小區(qū)規(guī)劃完成的基礎上再進行新的場地建設難度很大。一定時期以內，服務及活動場所提升的空間不是很大。

2.財力有限，經(jīng)費投入仍顯不足。當前，街道各項支出基本依靠財政收入，需要財政支持的項目多，在很多事項上，街道都是有心辦事，無力出錢。如：2013年，濟南市出臺城市社區(qū)黨組織群眾經(jīng)費方案，每個社區(qū)給予每年20萬元的資金支持，但在天橋區(qū)，每個街道要承擔其中的35%，且經(jīng)費條框限制較多、手續(xù)繁瑣，實際操作起來周期較長。

三、推進濟南市社區(qū)“大黨委”建設的對策建議

社區(qū)“大黨委”制是對單位制黨建的整體性突破，不能簡單視為黨建從“單位”到“區(qū)域”的延伸。要在運作模式、黨內民主、利益協(xié)調、社會服務等方面不斷進行新的探索。

（一）完善整合聯(lián)動機制

要積極發(fā)揮頂層設計在社區(qū)“大黨委”制工作中的主導作用。頂層設計對于基層發(fā)揮主觀能動性、創(chuàng)造性開展工作、推動基層黨建創(chuàng)新、引領基層黨建工作開展具有巨大的激發(fā)力。省、市、區(qū)黨委要加強統(tǒng)籌，從宏觀政策層面出臺有利于破解條塊矛盾、推進區(qū)域內黨組織聯(lián)動、促進資源整合的有效機制，提升各類資源的整體效用。

同時城市街道黨工委及社區(qū)黨組織也要在實踐中強化與駐地單位的磨合，形成駐地單位黨組織與行政黨組織在社區(qū)建設中的“共生”與“雙贏”。一是明確共駐共建的結合點。街道、社區(qū)和駐地單位要通過項目化運作機制，找準轄區(qū)內的各類組織的利益共同點，確立一批能夠促進資源共享、實現(xiàn)優(yōu)勢互補、互惠互利的項目，明確共建共駐內容，細化責任分工，促進項目落地。二是充分發(fā)揮工作協(xié)調機構的作用。區(qū)委要加強對街道及社區(qū)區(qū)域化黨建工作的指導，要與城市街道黨工委和社區(qū)黨組織形成三級協(xié)調機制，同時明確各自功能定位與工作職責，通過需求分析、利益共享等與轄區(qū)單位黨組織定期溝通信息，調動駐地單位黨組織參與社區(qū)建設的積極性。三是利用好智慧黨建成果。將在職黨員納入到先鋒指數(shù)管理體系，強化對在職黨員發(fā)揮共建作用的考核，考核結果及時反饋給駐地單位黨組織，作為評先樹優(yōu)的重要參考。

（二）提升社區(qū)的區(qū)域協(xié)調能力

社區(qū)“大黨委”工作的推進，需要多元化的新型社區(qū)管理和服務機制。在社區(qū)服務中，要鼓勵營利或非營利組織積極參與到社區(qū)服務的提供上來，通過明晰社區(qū)服務供給中各權力主體的責任和義務，在權責分明的基礎上實現(xiàn)各主體在社區(qū)服務供給中的效用最大化，使這部分組織成為有效服務社區(qū)、服務黨員群眾的一支重要力量。一方面，依托各級社會組織服務中心，發(fā)揮黨組織群眾工作專項經(jīng)費的作用，以購買服務的方式，將社區(qū)無力承擔但居民切實需要的服務需求通過社會化的途徑加以滿足；另一方面，完善街道社會組織服務中心職能，以公益性為基本原則，整合社區(qū)各類團體，成立社會組織聯(lián)合會，加強對轄區(qū)社團的培育與孵化，提升其專業(yè)化服務水平，將其作為社區(qū)黨組織服務群眾、促進和諧的有力抓手。

（三）推進黨建信息化

黨建信息化平臺高效、便捷、實時等許多優(yōu)勢，已經(jīng)成為社區(qū)黨組織開展各項工作的有力抓手。利用網(wǎng)絡信息化技術手段，整合黨建資源、加強黨組織與黨組織、黨組織與黨員、黨員與黨員、黨員與群眾溝通聯(lián)系，宣傳黨的理論，推進黨建工作，已經(jīng)成為開展黨建工作一大便利條件。一是加大對現(xiàn)有網(wǎng)絡信息黨建資源整合，通過建立黨建網(wǎng)絡信息化中心，統(tǒng)籌互聯(lián)網(wǎng)、遠程教育、手機、黨務平臺等黨建信息媒介平臺，打造集信息動態(tài)發(fā)布、工作宣傳、業(yè)務查詢、教育培訓、交流溝通為一體的黨建網(wǎng)絡信息化綜合服務平臺。二是以黨員積分制管理內容為藍本，為黨員建立網(wǎng)上黨員身份證，通過記錄黨員參加社區(qū)活動、支部會議、學習培訓、公益服務等方面內容，進一步健全完善網(wǎng)上黨組織、黨員數(shù)據(jù)信息庫內容。三是借助社區(qū)網(wǎng)格化管理，壯大網(wǎng)格化網(wǎng)絡信息員隊伍，協(xié)助社區(qū)黨組織及時采取相應的對策。

（執(zhí)筆人：李琳；課題組成員：李琳，楊翠偉，張梅，趙仁龍，何愛云）