肖 平 周明星

習近平同志強調，巡視制度在使廣大黨員干部形成“不敢腐”、“不能腐”理念中的作用是立竿見影的，要“加強巡視工作”，以此“嚴明黨的紀律”，[1]使黨員干部的權力在法律和道德的軌道內運行。我黨要總攬社會主義建設全局，協(xié)調各方矛盾，平衡各方力量，就要不斷完善黨內巡視制度，貫徹執(zhí)行科學管黨、從嚴治黨的準則。在全面從嚴治黨背景下，科學分析和精確把握黨內巡視制度取得的經(jīng)驗與不足，做到取長補短，提出改革完善黨內巡視制度的路徑，推動巡視工作開展與全面加快從嚴治黨的發(fā)展步代。

一、黨內巡視制度之歷史沿革

黨的巡視制度的確立、發(fā)展、完善是歷史的、時代的產(chǎn)物，是黨領導中國革命和建設的必然要求，是黨不斷進行自我發(fā)展和完善重要體現(xiàn)。為了適應革命、建設形勢的發(fā)展，黨的巡視制度自誕生以來，就帶有古代巡視制度的歷史痕跡，又深深打上了新時代的烙印。我國巡視制度具有階段性發(fā)展特征且歷史沿革脈絡分明。

（一）中國古代巡視制度

我國巡視制度歷史悠久。古代帝王為維系王朝統(tǒng)治、強化中央集權，常常委派監(jiān)察官巡視地方，以監(jiān)督糾劾地方官。秦朝設立的御史監(jiān)察機制開啟了巡視制度的先河。漢襲秦制，并設立中央監(jiān)察機構進行分區(qū)巡視。唐朝的御史監(jiān)察機制更加完善，御史臺成為中央的最高監(jiān)察機構。宋元時期，巡察機制更加專業(yè)化、規(guī)范化，較重視對地方的把控。明清二朝，一套涵蓋巡按、監(jiān)察御史、總督等的監(jiān)察巡視機構體系及制度標志著古代巡視制度的成熟，奠定了后世巡視制度的基礎。

（二）中共成立到改革開放之前的黨內巡視工作的探索

巡視監(jiān)察工作歷來受到我黨重視，我黨也較早地對巡視監(jiān)督制度進行探索與創(chuàng)新發(fā)展。1925年9月，“中央特派巡行指導員”的設立開啟了黨內巡視工作的先河。1937年《中央巡視條例》的出臺使黨內巡視制度步入規(guī)范化時期。1938年六屆六中全會再次強調，上級黨委應向下級派遣巡視員，以傳達意見，考察工作。[2]1939年中央再次提出要巡視下層工作。1942年《關于抗日根據(jù)地土地政策的決定》做出派員下鄉(xiāng)的決定，以巡視土地政策落實情況。1945年，黨的七大提出要恢復“黨的監(jiān)察機關”，但因復雜的軍事、政治斗爭，這一決定暫時擱置。新中國成立初，百廢待興，巡視制度的演進也暫時出現(xiàn)中斷，黨內監(jiān)督由黨委領導下的各級紀檢監(jiān)察組織負責。鄧小平重提出“兩委員會”（紀律檢查和政府監(jiān)察委員會）建設的重要性。為強化黨紀，1955年通過的《關于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，使黨的各級監(jiān)察委員會得以產(chǎn)生。中央監(jiān)察委員會在八大上再次選舉產(chǎn)生，推動了巡視制度再次向前發(fā)展。而隨后的文革則使巡視監(jiān)督工作陷入癱瘓狀態(tài)、舉步維艱。

（三）改革開放后黨內巡視制度之創(chuàng)新發(fā)展

步入改革開放新時期以后，世情、國情、黨情的變化發(fā)展使黨對巡視制度又有了新的理解和認識，為巡視制度重返歷史舞臺奠定了基礎。1990年中央及地方黨委有了巡視督查的制度依據(jù)，《中共中央關于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》規(guī)定，可根據(jù)需要派遣“巡視工作小組”?！吨泄仓醒爰o委關于建立巡視制度的試行辦法》，對巡視組的工作任務、職權范圍、巡視紀律、巡視人員選拔等進行了詳細規(guī)定。黨的十六大、十七大進一步完善了巡視制度，十七大使黨組織制度體系納入了一項新的內容，即巡視制度在中央和地方委員會的推行。[3]但巡視制度作為重要的黨內監(jiān)督寫入條例是在2003年。2009年的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》出臺，有關巡視工作各方面的規(guī)定更為具體化，同年成立了中央巡視工作領導小組，軍隊的巡視工作也在一年后開始啟動?？傊粚萌腥珪?，隨著黨對巡視制度的重視度的不斷提高，巡視制度在具體實踐中日臻完善。

黨的十八大使巡視制度向前邁進了一大步，特別強調“巡視制度監(jiān)督”功能的發(fā)揮、“巡視工作”效率的提升、“巡視成果”的運用、“巡視領導體制”的完善、“巡視監(jiān)督網(wǎng)絡”的構建等。[4]2013年，中央再次強調，要讓“巡視工作”為我們“發(fā)現(xiàn)問題”、震懾腐敗分子。[5]一年后，中央再次提出要實現(xiàn)“對地方、部門、企事業(yè)單位”的巡視全覆蓋，要探索專項巡視方式，[6]2015年中央進一步明確巡視工作方針，再次突出強調巡視工作的廣覆蓋問題，并且頒布了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，詳細規(guī)定了巡視主體、巡視內容、巡視方法、巡視對象等，將巡視工作經(jīng)驗概括總結上升為理論，并指出了巡視工作未來的發(fā)展方向。十八大以來，黨內巡視制度的新發(fā)展為黨內建設、發(fā)展以及反腐工作提供了有效的制度保障。

二、近年來黨內巡視制度存在的瓶頸與困境

創(chuàng)立和完善巡視制度，積極開展巡視工作，為我黨探索科學的監(jiān)督方式、開辟有效監(jiān)督路徑提供了有益經(jīng)驗。近年來，我黨的巡視工作取得了重大進步，但也存在一些問題亟待調整與完善。

（一）巡視理論有待提升

我國巡視理論藍圖設計、理論發(fā)展為巡視實踐提供了有效借鑒，但仍有幾點亟待關注：

其一，巡視理論急需完善。目前黨內巡視制度實施的幾部規(guī)章對巡視工作的主體、對象、方法等內容的有些規(guī)定不夠明確，可操作性不強，且缺乏專門巡視工作研究機構、人員、資金。

其二，重巡視、輕整改。按照規(guī)定，巡視主體將巡視情況形成巡視報告后，不能僅限于將情況向相關部門和單位報告、反饋、移交，還要跟蹤檢查，責令整改。但該規(guī)定缺乏一些剛性責任規(guī)定，以至于發(fā)現(xiàn)問題沒有得到有效解決。

其三，如何使巡視制度與其他監(jiān)督制度銜接，以形成監(jiān)督合力還需探索提升。從目前黨的巡視制度實施狀況看，巡視監(jiān)督與群眾、輿論、人大監(jiān)督等存在裂隙，與相關黨內監(jiān)督法律規(guī)章及國家相關法律的銜接存在縫隙。

其四，巡視監(jiān)督有待發(fā)展。部分巡視工作人員和群眾害怕得罪位高權重的被巡視對象，不想或不敢反映問題，不愿或不敢講真話，使得巡視監(jiān)督不到位。

其五，領導體制急需健全。當前，巡視領導干部及人員多從紀委、組織部等單位選派，但其人事關系仍在原單位。派出人員，由省紀委和組織部共同管理，管人與管事相脫節(jié)。且巡視成員多為臨時組成，工作時間有限，督促整改工作又另換人馬?？傊?，上述困境都在一定程度上影響著巡視工作的實效性、公信力。

（二）巡視內容建設急需科學明確化

《巡視工作條例》規(guī)定巡視的主要對象是各級黨委以及部門的“一把手”，特別是黨政帶頭人。但實踐證明，當前我國的巡視監(jiān)督未能突出重點與抓住關鍵。其一，巡視的初衷沒有完全達到。巡視監(jiān)督主要聚焦“一把手”，但事實并非如此。巡視甚至變成了檢查或評估工作，降低了巡視的價值、意義，巡視監(jiān)督的實效性就大打折扣。

其二，集中巡視工作涵蓋范圍太廣，重點不明晰，幾乎涉及日常的財務審查、執(zhí)法監(jiān)督、廉政監(jiān)督等所有內容。

其三，巡視時間與輪次設定不夠科學。為期一個月的集中巡視時間過長，會影響被巡視單位的正常工作，為期3年一次的巡視周期更是使靈活機動開展巡視工作難上加難。

（三）巡視方法有待調整創(chuàng)新

目前，開展巡視工作的方法主要是明察暗訪、專題監(jiān)察、開座談會、問卷調查、實地督查、個別談話、接待群眾來信來訪等，方法單一，缺乏創(chuàng)新性、針對性較差、靈活性較弱、實效性較低。且巡視人員的談話技巧、理論水平、專業(yè)知識構成、創(chuàng)新精神等方面存在著千差萬別，效度與信度都有待提升。較多的定期巡視會使巡視工作流于形式，浪費人力、物力、財力。

（四）巡視主體問題凸顯

整體言之，我國巡視工作人員素質較高，但也存在下述問題：

其一，發(fā)現(xiàn)問題能力有待提升。部分巡視干部能力偏低、原則性偏弱、黨性修養(yǎng)不強，不擅長或不愿意發(fā)現(xiàn)問題與解決問題。

其二，缺乏對巡視干部的監(jiān)督。巡視工作是監(jiān)督工作，監(jiān)督意味著信任，但信任無法取代監(jiān)督。我國相關法律對如何監(jiān)督監(jiān)督者的規(guī)定較少且不具體，需要加強巡視工作過程監(jiān)督的立法工作。

其三，巡視人員結構優(yōu)化待加強。巡視工作人員的入選條件和輪崗交流制度在《巡視工作條例》上已有明確規(guī)定，但對巡視成員的結構組成、級別待遇、職位升降等方面的規(guī)定有待于進一步完善。

其四，巡視負責人多由老干部擔任。由于老干部面臨退休離職，就會存在剛摸清底細又要換人的情況，巡視工作連續(xù)性和穩(wěn)定性面臨挑戰(zhàn)，影響巡視工作的公信力。

三、改革完善巡視制度的意義

改革完善巡視制度是我黨全面從嚴治黨的重要一步，是我國治理能力與治理體系現(xiàn)代化的重要內容構成。在強化黨內監(jiān)督的重要制度創(chuàng)新、加強黨風廉政建設的重要法寶、圓夢中華等方面起著重要的加速與驅動作用。

（一）強化黨內監(jiān)督的重要制度創(chuàng)新

發(fā)揚我黨從嚴治黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，執(zhí)行我黨從嚴治黨的一貫方針，總結我黨從嚴治黨的重要經(jīng)驗，需要對廣大黨員尤其是領導干部嚴格要求、監(jiān)督。我黨一貫注重權力的監(jiān)督，在2003年就頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例(試行)》指出黨內監(jiān)督的重點是“黨的各級領導機關及領導干部”，尤其是“領導班子”。[7]2009年頒布的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例( 試行) 》則把巡視監(jiān)督的對象具體化了，即省、市等黨委和同級政府、人大常委會、政協(xié)委員會黨組領導班子及成員等。[8]巡視制度的完善利于創(chuàng)新黨內監(jiān)督制度，實現(xiàn)黨內監(jiān)督制度的突破與發(fā)展。

（二）推進黨風廉政建設的重要武器

健全完善黨內巡視制度是建設清正廉潔的黨風政風的有力武器。在全面從嚴治黨背景下，必須構建起密實的巡視監(jiān)督網(wǎng)，形成完善監(jiān)督體系，才能將反腐工作貫徹到底，而巡視制度的完善就是監(jiān)督體系的重要內容構成。自上而下進行的巡視監(jiān)督，為上級監(jiān)督提供“千里眼”，為同級監(jiān)督注射“強心針”，為下級監(jiān)督提供發(fā)展契機。巡視監(jiān)督綜合利用動態(tài)監(jiān)督、靜態(tài)監(jiān)督兩種方式，改變了過去事前、事中、事后三者監(jiān)督脫節(jié)的狀況，可將部分腐敗行為扼殺在搖籃中，有力遏制黨員干部的腐敗變質，扎實推進黨風廉政建設，促進政治生態(tài)的積極轉向。

鋼琴學習的起步是扎實的樂譜認知。樂譜認知包括音符在五線譜位置的認知、基本音符時值的認知、基本節(jié)奏的認知以及譜內各種術語的認知等。樂譜的認知對于兒童來說是抽象的，如何將抽象變具體，如何讓兒童愉悅地進行鋼琴識譜學習，情景教學給我們提供了新的思路。

（三）“圓夢中華”的加速與驅動器

黨是中國特色社會主義建設的“指導者”與“引路人”，只有嚴于律己、具有良好政治生態(tài)、不斷進行自我優(yōu)化的黨才能更好地引導廣大人民群眾為中華民族偉大復興凝神聚力與實踐踐履。向群眾公布辦公地址、電話、設置群眾意見征集箱、接待群眾來訪、創(chuàng)建網(wǎng)絡舉報平臺等，是我國巡視制度創(chuàng)新與發(fā)展的體現(xiàn)。作為巡視對象的黨員干部的行為處于群眾的監(jiān)督之下，既落實了廣大群眾的知情權、監(jiān)督權，又保證了權力的陽光運行，有效調動了廣大群眾對各級領導干部進行監(jiān)督的積極性與科學性，有利于鞭策消極落后分子，促進黨風建設與黨群關系的優(yōu)化，更有利于創(chuàng)造良好的政治生態(tài)環(huán)境，提高黨和政府的公信力，從而保證黨的正確領導，為“圓夢中華”增加強大的動力引擎。

四、改革完善巡視制度的路徑選擇

巡視制度是我黨堅持從嚴治黨、完善黨內監(jiān)督體系、有效遏制權力尋租現(xiàn)象的制度創(chuàng)新，是新時期加強執(zhí)政黨自身建設、推進我國政治文明的重要戰(zhàn)略工程，積極以多元路徑探索調整完善巡視制度的路徑具有重大意義。

（一）巡視內容的聚焦與輻射

巡視內容既要聚焦巡視中心，同時也要輻射四周，實現(xiàn)巡視全覆蓋、全方位，避免死角：

其一，聚焦巡視內容中心，才能針對巡視要害問題，重拳出擊，達到有效配置巡視資源，事半功倍的效果。聚焦巡視任務是指掃除非主要任務，回歸紀律檢查本職工作。它不是工作范圍的擴大，而是抓主要矛盾，著力解決紀檢監(jiān)察范圍內的工作。就當下而言，巡視“中心”任務應著力于加強黨風廉政建設和反腐工作。政治、組織、工作、生活等“六個紀律”則是巡視內容的四周。它們從密切聯(lián)系但又迥然不同的六個維度建構起巡視內容的藩籬，為巡視工作指明了方向。

其二，巡視內容既要聚焦于宏觀構圖，又要放眼微觀貫徹執(zhí)行。以點連線，以線成面，點線面統(tǒng)一結合，從而構筑起嚴密的巡視制度監(jiān)督網(wǎng)。制度的生命力在于執(zhí)行。就巡視制度而言，在制度執(zhí)行上要發(fā)揮中央和地方雙重積極性，要著眼巡視全覆蓋、全國一盤棋的格局。這就要求各級黨委承擔起主體責任，紀檢監(jiān)察機關擔負起監(jiān)督大梁，以“主人翁”的姿態(tài)攜手踐履，下好“全國巡視一盤棋”。

（二）巡視主體的激勵與處罰

做好巡視工作并非易事，具有耗時長、強度高、壓力大等特征。在具體巡視實踐過程中需要充分調動巡視主體的主動性、積極性，這就需要一套科學可行的選拔機制、激勵機制和倒查懲罰機制，實現(xiàn)“獎勵先進、鞭策落后”的目的。

其一，建立巡視主體的競爭選拔機制。建立巡視組長庫，讓巡視組長通過競爭上位，打破原有的任命、選拔終身制。習近平指出，“建立組長庫的辦法很好”，要進一步挖掘探索。[9]

其三，建立巡視主體的失職懲罰機制。不斷完善激勵機制，標本兼治、賞罰分明、有效監(jiān)督，對工作不力、違法亂紀的巡視工作人員進行問責。十八屆中紀委三次全會報告明確提出，“巡視組應該發(fā)現(xiàn)問題卻沒有發(fā)現(xiàn)即為失職，發(fā)現(xiàn)問題隱瞞不報即為瀆職”，[10]說明了建立巡視主體失職懲罰機制是現(xiàn)代巡視制度發(fā)展完善的題中應有之義。

（三）巡視對象的改革與完善

對待任何巡視對象要一視同仁，做到黨政部門無特殊與典型區(qū)分：

一是部門無特殊。中央和地方各級部門、企事業(yè)單位（特別是國有骨干企業(yè)與金融企業(yè)）、軍事機關等應全面覆蓋。應向中央和國務院的辦公廳、全國人大、政協(xié)、中央組織部、宣傳部等派駐紀檢機構，以實現(xiàn)巡視部門無死角。

二是人員無特例。巡視對象無論職位高低，無論是在職還是離退，都應被巡視?！耙桓畠稍骸?，副省級城市“四大班子”，各地方高級人民法院、檢察院黨組負責人，副省級城市黨委和人大常委會、政府、政協(xié)黨組主要負責人均列為巡視對象。

三是自身監(jiān)督巡視無例外。十八大以來，我黨著力自查自糾，處分了違法亂紀干部1575人。[11]對巡視工作人員自身的巡視，能純潔巡視隊伍、破除特權、推進反腐，全面凈化政治生態(tài)。

（四）巡視方法的突破與創(chuàng)新

完善巡視制度，實現(xiàn)巡視方法的突破與創(chuàng)新至關重要。

其一，巡視方法要多樣化，實現(xiàn)巡視組長、巡視對象、巡視組與巡視對象的關系這“三個不固定”。盡可能切斷巡視組或人員與被巡視單位或人員之間可能存在的利益鏈條，革除巡視不視或視而不巡的歪風邪氣。實現(xiàn)常規(guī)與專項巡視相結合。常規(guī)巡視并不針對特定問題及目標，是對巡視對象的全盤巡視；而專項巡視則以問題為索引，針對特定事項或問題進行巡視，機動靈活。二者配合使用，可使巡視工作形成更大威力。明察與暗訪相結合?？稍谝延醒惨暪ぷ鞣绞降幕A上，受理并核實被巡視對象的下級黨組織負責人相關情況的匯報。四是針對不同區(qū)域和行業(yè)分門別類巡視。

其二，改變巡視策略。全力打造“中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站”，發(fā)揮其“千里眼”，“順風耳”的作用。充分借助互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字廣播、手機短信、報紙等新老媒體，高調反腐，形成輿論高潮，以威懾腐敗蛀蟲。實施“走出去”與“引進來”戰(zhàn)略。紀委負責人要主動“走出去”，到基層考察情況，直面新聞媒體，宣傳巡視檢查工作。同時，“引進來”該領域相關專家和學者進行交流、學習，指導意見，促進巡視工作的更好發(fā)展。

（五）巡視理論的設計與革新

創(chuàng)新完善巡視制度的頂層設計，對巡視制度在體制、機制等方面缺陷進行適時變革與調整優(yōu)化，對巡視工作中的體制性障礙進行系統(tǒng)性、全面性、科學性的突破與超越。創(chuàng)新頂層設計，可從根本上、整體上解決巡視制度的問題。

其一，要注重《巡視條例》的修訂調整。《巡視條例》是巡視工作順利開展和制約被巡視單位的指導規(guī)范、基本依據(jù)，其修訂既是過時條文存續(xù)的結束，也是新規(guī)范創(chuàng)建的開始。要在巡視指導思想、巡視人員構成、巡視對象、巡視程序、巡視內容、巡視責任等方面將黨的巡視工作實踐進行理論提取，以實現(xiàn)對《巡視條例》的創(chuàng)新修訂。其二，要設立專門的巡視工作研究機構、人員、資金。要注重巡視成果的運用轉化，加強巡視責任剛性規(guī)定。要努力探索巡視制度與其他監(jiān)督制度的無縫對接。要加強對巡視工作人員的保護，使其愿意、敢于反映問題，強化其責任意識，使那些不愿意反映問題的巡視人員受到懲罰。要完善巡視監(jiān)督領導體制，加強中央巡視組對地方巡視工作的領導，實行黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任的責任制。

[1]中央檔案館.中共中央文件選集(第11冊)[Z].北京:中共中央黨校出版社,1991.769.

[2]中國共產(chǎn)黨歷次黨章匯編(1921—2012)[Z].北京:中國方正出版社,2012.459.

[3][5][9]十八大以來重要文獻選編(上卷)[Z].北京:中央文獻出版社,2014.66.734.729.

[4]中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要[N].人民日報,2013-11-28.

[6]張晉藩.中國古代監(jiān)察法制史[M].南京:江蘇人民出版社,2007.115.

[7]中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例(試行）[Z].北京:中國方正出版社,2009.10.

[8]習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編[M].北京:中央文獻出版社,2015.5.

[10]王岐山.十八屆中央紀委第五次全會工作報告[EB/OL].http://www.ccdi.gov.cn/xxgk/hyzl/201501/t20150130_50785.html.

[11]中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/legal/2015-08/13/c_1116248322.htm.