張國(guó)軍

（西南政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，重慶 401120）

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中總結(jié)過(guò)去五年的成績(jī)時(shí)指出，“不敢腐的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展”［1］。強(qiáng)勢(shì)反腐帶來(lái)了政治生態(tài)的明顯好轉(zhuǎn)，但近年來(lái)的基層社會(huì)治理卻面臨著越來(lái)越沉重的壓力，這一壓力主要來(lái)自于社會(huì)各領(lǐng)域中廣泛蔓延的民粹主義傾向。與政府官員的權(quán)力逐漸被關(guān)進(jìn)制度的籠子里相比，民眾的政治表達(dá)和參與行為卻有掙脫法律規(guī)則限制之虞，尤其表現(xiàn)為群體性事件、狹隘民族主義以及低俗極端的網(wǎng)絡(luò)表達(dá)等方面。

從國(guó)家治理法治化角度來(lái)看，反腐敗體現(xiàn)的邏輯是全面從嚴(yán)治黨，制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，而全面推進(jìn)依法治國(guó)不僅要制約和監(jiān)督政府官員的權(quán)力，即“治官”，也要把民眾的行為納入法律框架之下，通過(guò)強(qiáng)化“治民”的邏輯抵制民粹主義思潮的泛濫，阻止各種無(wú)序表達(dá)和違法抗法行為對(duì)社會(huì)政治秩序的破壞。

一、權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的變遷

推進(jìn)國(guó)家治理法治化所要應(yīng)對(duì)的是多元利益的沖突和分配問(wèn)題，利益分配有賴(lài)于具有強(qiáng)制性的權(quán)力，但如何分配則要藉由確認(rèn)權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)。在從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的社會(huì)變遷中，權(quán)利的主體和內(nèi)容都已有了顯著擴(kuò)展，但權(quán)利主體的擴(kuò)展一直局限在相對(duì)于“官”而言的“民”的范疇之下。與此相應(yīng)，對(duì)權(quán)力的限制也都是指限制“官”的權(quán)力。限制政府權(quán)力以保障民眾權(quán)利已經(jīng)成為現(xiàn)代政治的常識(shí)，其實(shí)正是這一常識(shí)孕育了民粹主義，它的根源在于權(quán)力與權(quán)利的二元分割。

（一）從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的權(quán)力與權(quán)利二分法

權(quán)力和權(quán)利是政治學(xué)的基本概念，但人們的認(rèn)知一直停留于“政府—權(quán)力”與“民眾—權(quán)利”二元分割的觀念，將權(quán)力視為政府強(qiáng)制民眾服從的能力，將權(quán)利視為由權(quán)力確定的資格性限制。在前現(xiàn)代社會(huì)中，“政—民”對(duì)立的基礎(chǔ)是權(quán)力與權(quán)利的二元分割，權(quán)力由政府壟斷，權(quán)利則只是民眾獲得賞賜的資格。權(quán)力的常態(tài)是赤裸裸的暴力，輔之以傳統(tǒng)習(xí)慣或天命神力的教化。權(quán)力由政府自上而下單向運(yùn)行，民眾只是被統(tǒng)治和管理的對(duì)象。利益分配當(dāng)然需要借助于權(quán)利的確認(rèn)，但權(quán)利的常態(tài)是特權(quán)，權(quán)利主體極其狹隘且具有顯著的等級(jí)差別。

從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的變遷逆轉(zhuǎn)了權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，權(quán)利不再是權(quán)力的賞賜，反而權(quán)力要經(jīng)由權(quán)利的認(rèn)可方能獲取合法性，這使現(xiàn)代政治成為“權(quán)利政治”，“它從根本上顛覆了傳統(tǒng)社會(huì)的權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系模型，實(shí)現(xiàn)了權(quán)利對(duì)權(quán)力的根本性否定，是對(duì)傳統(tǒng)權(quán)力至上理念的永遠(yuǎn)埋葬”［2］。在權(quán)利政治的邏輯中，權(quán)利的主體是民眾，也就是傳統(tǒng)意義上的被統(tǒng)治者，但這個(gè)理解未免過(guò)于褊狹——它仍然遵循著權(quán)力與權(quán)利相互隔離的單向政民關(guān)系，只不過(guò)把自上而下的單向變成了自下而上的單向。依此邏輯，談到限制權(quán)力就是限制政府權(quán)力，保障權(quán)利就是保障民眾權(quán)利。權(quán)利政治雖然銷(xiāo)蝕了專(zhuān)制統(tǒng)治的基礎(chǔ)，但卻矯枉過(guò)正，陷入了另一個(gè)極端，即國(guó)家權(quán)力具有原罪，因而國(guó)家權(quán)力和政府職能始終處于被質(zhì)疑的境地，這也是自由主義邏輯的一個(gè)漏洞。

在基督教的觀念中，人有原罪，受各種欲望的支配而導(dǎo)致墮落和戰(zhàn)爭(zhēng)，國(guó)家即產(chǎn)生于抵制人的墮落的需要，因此，“國(guó)家的根基是不潔凈的，源于人的罪，國(guó)家不過(guò)是用以壓制邪惡和懲罰違法者的必要的惡”［3］。這種基于人的原罪的國(guó)家原罪論被自由主義接受，并被轉(zhuǎn)化為基于人性惡假設(shè)的國(guó)家原罪論?；舨妓固拱椎爻姓J(rèn)，心靈最初的活動(dòng)就是罪惡，只是由于畏懼上帝才受到了遏制，這一問(wèn)題與其失之不及，不如失之過(guò)分［4］?；舨妓篂榱藢?duì)抗卑污的人性構(gòu)建了以惡制惡的“利維坦”，將國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)治奠基于民眾的恐懼，尤其要使民眾對(duì)國(guó)家權(quán)力的恐懼更甚于對(duì)其鄰居的恐懼。雖然霍布斯式國(guó)家為后來(lái)的自由主義修正，但國(guó)家權(quán)力作為“必要的惡”的基本定位卻始終如一。國(guó)家權(quán)力旨在以惡制惡，但怎么來(lái)衡量哪個(gè)惡更惡？權(quán)力本身就容易誘發(fā)惡，為了對(duì)抗人性之惡，權(quán)力所制造的惡何嘗不是更大的惡？自由主義最終訴諸于公民反抗和不服從的權(quán)利以控制國(guó)家權(quán)力，這就回到了邏輯起點(diǎn)——無(wú)政府狀態(tài)，如亨利·梭羅所言，“最好的政府一無(wú)所掌”，從而陷入死循環(huán)。這些問(wèn)題所導(dǎo)致的最終困境就是，國(guó)家權(quán)力之惡既然如此難以預(yù)測(cè)和控制，那么它存在的必要性就確實(shí)可疑了，自由主義對(duì)于政府存在目的的論證也就有著不容忽視的缺陷。

“性惡論”是自由主義人學(xué)的一個(gè)面向，它的另一個(gè)面向是個(gè)人主義。前現(xiàn)代政治將國(guó)家權(quán)力視為不證自明的自然存在并以此規(guī)制權(quán)利，現(xiàn)代自由憲政則反其道而行之，基于不證自明的自由權(quán)利來(lái)論證國(guó)家權(quán)力的正當(dāng)性，其根源即在于自由主義的個(gè)人主義取向。作為自由主義人學(xué)的兩個(gè)面向，“性惡論”和個(gè)人主義之間存在著內(nèi)在聯(lián)系。性惡假設(shè)意味著警惕他人保全自我，這就需要在自己與他人之間筑起籬笆確定界限，以防相互侵犯。自我保存的強(qiáng)烈欲望迫使人們蜷縮到私人領(lǐng)域，自由對(duì)他們來(lái)說(shuō)就是消極意義的免于外界的干涉和強(qiáng)制。這樣一來(lái)，自由主義的個(gè)人只能是完備的個(gè)人，自由生活并自由界定其人生意義，而不需依賴(lài)他人和社會(huì)。由“性惡論”到個(gè)人主義的邏輯演繹到極致，就出現(xiàn)了“人對(duì)人是狼”“他人即地獄”的論斷，自由主義的個(gè)人也就成為幽靈般的存在。雖然自由主義基于其人學(xué)假設(shè)論證了法律、國(guó)家和政府的必要性，但此必要性又被其人學(xué)假設(shè)本身所銷(xiāo)蝕——性惡假設(shè)陷入了死循環(huán)，個(gè)人主義假設(shè)則凸顯了它的反社會(huì)性。

（二）權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的重新思考

在政治體系的各種歷史形態(tài)中，政治都涉及統(tǒng)治和管理，但其內(nèi)在邏輯性表現(xiàn)在傳統(tǒng)社會(huì)與現(xiàn)代社會(huì)中迥然不同?，F(xiàn)代社會(huì)中的權(quán)力仍然包含暴力的因素，政府仍然是暴力的壟斷者，且暴力是其統(tǒng)治和管理的后盾，但政府賴(lài)以履行統(tǒng)治管理職能的權(quán)力卻來(lái)自于民眾的授權(quán)，現(xiàn)代政治是基于民眾“同意”的政治。民眾授權(quán)的理念及其實(shí)踐打破了傳統(tǒng)社會(huì)中的基于權(quán)力與權(quán)利二元分割的單向政民關(guān)系，權(quán)力與權(quán)利都具有了雙重主體。也就是說(shuō)，在傳統(tǒng)兩分法格局的“政府—權(quán)力”與“民眾—權(quán)利”之外，產(chǎn)生了“民眾—權(quán)力”和“政府—權(quán)利”這兩個(gè)新命題。民眾的權(quán)利基于人民主權(quán)，“民眾—權(quán)力”也就是“權(quán)利的權(quán)力”；政府的權(quán)力需要權(quán)利的確認(rèn)才能合法且有效地運(yùn)行，“政府—權(quán)利”也就是“權(quán)力的權(quán)利”。由此，現(xiàn)代的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系格局就包括四個(gè)命題，其中兩個(gè)是傳統(tǒng)觀念中的民眾“權(quán)利”和政府“權(quán)力”，另外兩個(gè)則是作為政治現(xiàn)代化結(jié)果的民眾“權(quán)利的權(quán)力”和政府“權(quán)力的權(quán)利”。

“權(quán)利的權(quán)力”意指民眾的權(quán)利是基于人民主權(quán)的權(quán)利，人民主權(quán)賦予民眾權(quán)利以不證自明的特性，這也就是權(quán)利的權(quán)力基礎(chǔ)。對(duì)民眾來(lái)說(shuō)，權(quán)利的權(quán)力基礎(chǔ)一方面意味著權(quán)利訴求的正當(dāng)性，同時(shí)也意味著對(duì)人民主權(quán)本身的限制，權(quán)利不能挾人民主權(quán)以自重，否則必然掉入民粹主義陷阱。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)人民概念的抽象整體性，并以此論證“以權(quán)利制約權(quán)力”的困境，“人民的權(quán)力無(wú)法外化為單個(gè)人的行為，因而人民主權(quán)的理論并不能真正使權(quán)力制約成為現(xiàn)實(shí)”［5］。這一觀點(diǎn)有其邏輯上的合理性，不過(guò)，這種邏輯一旦遭遇民粹主義就立即失效了。當(dāng)前民粹主義泛濫成為全球性問(wèn)題，在西方國(guó)家導(dǎo)致了合法性和治理危機(jī)，在中國(guó)也對(duì)基層社會(huì)治理構(gòu)成了挑戰(zhàn)。民粹主義分子從不宣稱(chēng)其行動(dòng)是為自己代言，而往往打著人民的旗號(hào)自我標(biāo)榜代表人民。在民粹主義的邏輯中，“任何言論，任何思想，只要冠以‘人民’的名號(hào)，就可以大行其道，不證自明”［6］。實(shí)際上，正是由于人民概念的抽象整體性使其所指不明，才為居心叵測(cè)者提供了濫用人民名義的可能。

“權(quán)力的權(quán)利”意指政府的權(quán)力需要權(quán)利的確認(rèn)，它在主體和含義上與“權(quán)利的權(quán)力”相對(duì)。傳統(tǒng)社會(huì)中的權(quán)力被理解為強(qiáng)制力，這就意味著權(quán)力的運(yùn)行不僅以暴力為后盾，而且往往直接訴諸于暴力。然而，暴力的手段往往遭遇暴力的反抗，因此盧梭提出了“最強(qiáng)者的權(quán)利”這一概念，認(rèn)為即使是最強(qiáng)者也決不會(huì)強(qiáng)得足以永遠(yuǎn)做主人，除非他把自己的強(qiáng)力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，把服從轉(zhuǎn)化為義務(wù)，由此就得出了最強(qiáng)者的權(quán)利，強(qiáng)力并不構(gòu)成權(quán)利，而人們只是對(duì)合法的權(quán)力才有服從的義務(wù)［7］。合法性是人們對(duì)政治體系的自愿服從，這賦予權(quán)力以統(tǒng)治的權(quán)利，合法性的實(shí)質(zhì)就是對(duì)統(tǒng)治權(quán)利的確認(rèn)。權(quán)力的合法性與“權(quán)力的權(quán)利”本質(zhì)一致，但側(cè)重點(diǎn)有著較為顯著的差異。合法性著重于憑什么統(tǒng)治的問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的獲取要得到人們的認(rèn)可?！皺?quán)力的權(quán)利”不但包含這一層面，還意味著對(duì)已經(jīng)獲得認(rèn)可的權(quán)力之運(yùn)行的保障，即具有合法性的權(quán)力應(yīng)該且必須被尊重和服從。簡(jiǎn)而言之，權(quán)力的合法性強(qiáng)調(diào)權(quán)力來(lái)源的正當(dāng)性，“權(quán)力的權(quán)利”還強(qiáng)調(diào)（甚至更強(qiáng)調(diào)）權(quán)力運(yùn)行的有效性，它是合法性與有效性的統(tǒng)一。

有學(xué)者指出自由憲政對(duì)于公民權(quán)利與政府權(quán)力關(guān)系的認(rèn)知陷入了“二元對(duì)立的思維范式”［8］，也有學(xué)者進(jìn)一步意識(shí)到了“權(quán)力的權(quán)利性”［9］，但他們要么訴諸于公民權(quán)利與政府權(quán)力的協(xié)調(diào)，要么對(duì)“權(quán)力的權(quán)利性”的理解仍然局限于限制和規(guī)范政府權(quán)力這個(gè)層面。其實(shí)，獲得權(quán)威的權(quán)力關(guān)系已不同于一般的權(quán)力關(guān)系，它已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N既具有強(qiáng)制性，又具有正當(dāng)性的權(quán)利關(guān)系，這就使權(quán)力既受到了限制，又得到了強(qiáng)化［10］。因此，現(xiàn)代政治是權(quán)利政治，但它并非個(gè)人權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的徹底否定，而是將國(guó)家政府納入權(quán)利范疇，實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)權(quán)力的權(quán)利化改造。

二、基于權(quán)力與權(quán)利關(guān)系變遷重塑的法治框架

從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的變遷改變了權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的格局，其中蘊(yùn)含著依法治國(guó)的兩個(gè)基本維度，即法治對(duì)象和法治客體，且二者都具有了雙重性。就法治對(duì)象來(lái)說(shuō)，在前現(xiàn)代社會(huì)中，權(quán)力從政府到民眾單向度運(yùn)行，治理對(duì)象只是社會(huì)公眾，政治現(xiàn)代化進(jìn)程重塑了權(quán)力與權(quán)利、政府與民眾的關(guān)系，意味著政府機(jī)構(gòu)也要成為法治的對(duì)象，沒(méi)有任何個(gè)人、組織和機(jī)構(gòu)能超脫于法治之外。就法治客體來(lái)說(shuō)，基于權(quán)利的勃興，現(xiàn)代政治被視為權(quán)利政治，其主題即馴服權(quán)力，但它不能局限于自由主義的權(quán)利規(guī)制權(quán)力，而要擴(kuò)展到保障政府權(quán)利和制約民眾權(quán)力。法治對(duì)象包括社會(huì)公眾和執(zhí)法主體，法治客體包括限制權(quán)力和保障權(quán)利，那么，法治對(duì)象與法治客體兩個(gè)維度相互交叉，也就產(chǎn)生了政府權(quán)力、政府權(quán)利、公眾權(quán)利和公眾權(quán)力四個(gè)命題。這四個(gè)命題構(gòu)成了依法治國(guó)的四項(xiàng)任務(wù)，即依法執(zhí)法與保障自由權(quán)利、全民守法與保障執(zhí)法權(quán)威。

（一）依法執(zhí)法與保障自由權(quán)利

公共權(quán)力的載體是廣義的政府，但在中國(guó)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中，立法、行政和司法三者之間的關(guān)系并不均衡，中國(guó)政治過(guò)程具有顯著的“行政主導(dǎo)”特征。人大制度是我國(guó)的根本政治制度，“一府兩院”由人大產(chǎn)生，并對(duì)人大負(fù)責(zé)，但人大的實(shí)際地位與其法律地位并不相稱(chēng)，顯著表現(xiàn)即行政主導(dǎo)型立法體制以及人大對(duì)政府的監(jiān)督、質(zhì)詢和問(wèn)責(zé)尚未完全落到實(shí)處。司法機(jī)關(guān)遭到的種種干預(yù)使其守護(hù)正義的功能打了折扣，民眾“信訪不信法”的體制性根源即行政主導(dǎo)。更有甚者，司法機(jī)關(guān)竟然屢屢被要求參與政府的行政事務(wù)，致使最高人民法院要通過(guò)發(fā)文來(lái)嚴(yán)令禁止。

中國(guó)政治過(guò)程的行政主導(dǎo)取向有其歷史根源，“中國(guó)歷來(lái)是一個(gè)行政主導(dǎo)的國(guó)家，或者更準(zhǔn)確地說(shuō)，是一個(gè)立法和司法權(quán)力一直沒(méi)有與行政權(quán)力成功剝離的國(guó)度”［11］。從現(xiàn)實(shí)角度來(lái)看，中國(guó)政治更加重視政策法令的貫徹執(zhí)行。行政主導(dǎo)“不僅是指在各國(guó)家機(jī)關(guān)中，行政機(jī)關(guān)居于突出的位置，而且是指在整個(gè)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中，‘執(zhí)行’的部分享有相當(dāng)高的地位”［12］。行政主導(dǎo)體制具有強(qiáng)大的資源整合能力，因而效率優(yōu)勢(shì)顯著，它如今已經(jīng)成為“中國(guó)模式”的核心要素。

中國(guó)政治過(guò)程具有顯著的行政主導(dǎo)取向，限制公共權(quán)力的重心就是限制狹義的政府權(quán)力，“依法執(zhí)法”勢(shì)必成為推進(jìn)依法治國(guó)的首要任務(wù)。依法執(zhí)法就是理順執(zhí)法體制，確定執(zhí)法程序，并嚴(yán)格依照法定程序執(zhí)法。程序至上是法治的基本要素，也是法治的外在體現(xiàn)，其意義在于使權(quán)力運(yùn)行有章可循，也就是向民眾提供政府行為的可預(yù)期性。程序至上保證了政府執(zhí)法的公開(kāi)透明，而公開(kāi)透明是監(jiān)督政府權(quán)力運(yùn)作的前提，如今網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進(jìn)步為執(zhí)法公開(kāi)化提供了極大便利，網(wǎng)絡(luò)自媒體的發(fā)展也正在倒逼著執(zhí)法的透明化。

限制政府的權(quán)力旨在保護(hù)民眾的權(quán)利，依法執(zhí)法的邏輯與保障自由權(quán)利的邏輯具有內(nèi)在一致性。權(quán)力亙古長(zhǎng)存，普遍平等的權(quán)利則是政治現(xiàn)代化的結(jié)果。中國(guó)本土的法治傳統(tǒng)已有數(shù)千年，基于權(quán)力與權(quán)利二元分割的單向政民關(guān)系在《商君書(shū)》中表露無(wú)遺，“勝民之本在制民”“有道之國(guó)，務(wù)在弱民”。現(xiàn)代法治精神不僅不是弱民和制民，反而是強(qiáng)民和護(hù)民?；趯?duì)傳統(tǒng)的權(quán)力政治的反對(duì)，現(xiàn)代政治被視為權(quán)利政治，雖然它陷入了權(quán)力與權(quán)利二元分割的困境，但其保障公民權(quán)利的主張卻是歷史的進(jìn)步。

（二）全民守法與保障執(zhí)法權(quán)威

推進(jìn)依法治國(guó)亟須把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，學(xué)界在這方面已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。然而，當(dāng)前人們對(duì)權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的理解仍然局限于傳統(tǒng)的二元分割觀念，對(duì)政民關(guān)系的理解也仍然是單向度的，只是把傳統(tǒng)權(quán)力政治中的從上而下置換為現(xiàn)代權(quán)利政治中的自下而上，這就導(dǎo)致對(duì)全民守法和保障執(zhí)法權(quán)威的忽視或輕視。出于對(duì)數(shù)千年專(zhuān)制傳統(tǒng)的警惕，人們基于現(xiàn)代法治理念探討治理法治化的路徑，也就更傾向于突出限權(quán)治官的重要性。吊詭的是，政治宣傳和理論思考側(cè)重的是限權(quán)治官，“治官”話語(yǔ)成為時(shí)下的政治正確，但治理實(shí)踐中卻因民粹主義的高漲而不得不突出“治民”的邏輯，在基層政府這一悖論尤其清晰。這一悖論的存在，不僅使得法治建設(shè)在“治官”層面有淪為口號(hào)的危險(xiǎn)，更重要的是，由于政治宣傳和理論思考對(duì)“治民”的選擇性輕視，基層政府可能會(huì)采取暴力壓制的手段對(duì)待民眾的表達(dá)，或者在縱容部分民眾的無(wú)理要求中助長(zhǎng)民粹主義傾向，加劇了基層治理危機(jī)。

推進(jìn)法治建設(shè)面臨著缺乏法治觀念和規(guī)則意識(shí)的困境，這尤其表現(xiàn)為對(duì)規(guī)則的工具主義和機(jī)會(huì)主義態(tài)度。從政治文化角度來(lái)看，政民其實(shí)具有一體性，民眾的觀念和氣質(zhì)造就政府的形態(tài)和格調(diào)，政府反過(guò)來(lái)又會(huì)強(qiáng)化民眾的既有心理。柏拉圖對(duì)政制類(lèi)型的劃分影響深遠(yuǎn)，其劃分依據(jù)雖然包含統(tǒng)治者人數(shù)的因素，更重要的卻是“個(gè)人心靈”，“有多少種不同類(lèi)型的政制就有多少種不同類(lèi)型的人們性格。你不要以為政治制度是從木頭里或石頭里產(chǎn)生出來(lái)的。不是的，政治制度是從城邦公民的習(xí)慣里產(chǎn)生出來(lái)的；習(xí)慣的傾向決定其他一切的方向”［13］。

規(guī)范政府權(quán)力固然重要，但若忽視或輕視了全民守法重要性，規(guī)范政府權(quán)力的邏輯也將會(huì)陷入困境。頻發(fā)的群體性事件威脅到社會(huì)穩(wěn)定，亟須理性應(yīng)對(duì)和恰當(dāng)處置，但它卻與維穩(wěn)政治陷入了相互強(qiáng)化的惡性循環(huán)。對(duì)于民眾以危害社會(huì)秩序和他人利益的方式提出的合理或不合理的利益訴求，“花錢(qián)買(mǎi)穩(wěn)定”成為基層政府常見(jiàn)的維穩(wěn)策略，但這種維穩(wěn)策略直接導(dǎo)致群體性事件更頻繁地發(fā)生，其實(shí)質(zhì)是對(duì)群體性事件的縱容。違法維權(quán)和違法維穩(wěn)二者之間是相互強(qiáng)化的，對(duì)于推進(jìn)法治建設(shè)而言，全民守法的重要性絕不亞于依法行政。在政治宣傳層面，也必須把“治民”提到與“治官”同等重要的地位上來(lái)，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，同時(shí)也必須把民眾行為控制在法律規(guī)范之下，旗幟鮮明地提出依法治民，民眾權(quán)利才會(huì)更有保障，依法治權(quán)也才更有實(shí)現(xiàn)的可能。

當(dāng)前對(duì)于全民守法的推進(jìn)主要著眼于法治教育，具體來(lái)說(shuō)就是普法宣傳。不可否認(rèn)普法宣傳對(duì)于提高民眾法治意識(shí)具有重要意義，也有助于塑造政府的法治形象。如果不涉及法律應(yīng)用的切身體驗(yàn)，這些積極效果都沒(méi)有問(wèn)題，然而一旦出現(xiàn)司法不公的現(xiàn)象，人們通過(guò)法治宣傳所獲得的對(duì)于司法系統(tǒng)的美好印象可能就會(huì)大打折扣。在網(wǎng)絡(luò)普及率已經(jīng)極高的背景下，負(fù)面的個(gè)別案例通過(guò)網(wǎng)絡(luò)發(fā)酵會(huì)迅即被渲染為公共事件，從而構(gòu)成對(duì)司法體系的普遍質(zhì)疑，大大抵消普法宣傳和法治建設(shè)所帶來(lái)的積極成果。

宣傳教育當(dāng)然有其必要性，但它從來(lái)都不能單獨(dú)發(fā)揮作用，而要以利益的實(shí)現(xiàn)來(lái)證明。法治教育同樣如此，實(shí)現(xiàn)全民守法要從兩方面著手。一方面，司法機(jī)關(guān)獨(dú)立公正司法，全面落實(shí)司法責(zé)任制，確保實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書(shū)記多次提及的司法公正目標(biāo)，“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”［14］。另一方面，通過(guò)嚴(yán)厲執(zhí)法提高民眾違法行為的成本，確保法律威信，“使民眾在對(duì)預(yù)期收益與預(yù)期成本進(jìn)行衡量的基礎(chǔ)上壓制機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)，并在此持續(xù)的自我強(qiáng)化中實(shí)現(xiàn)法治意識(shí)的自發(fā)成長(zhǎng)”［15］。

需要注意的是，對(duì)于嚴(yán)厲執(zhí)法要明確區(qū)分古今之別。當(dāng)前有學(xué)者試圖從中國(guó)古代法家思想中汲取資源，認(rèn)為“強(qiáng)制力和威懾性仍然是法律的核心要素和本質(zhì)特征，因此先秦法家思想的核心理念并沒(méi)有受到實(shí)質(zhì)性沖擊”［16］。法律確實(shí)需要強(qiáng)制和威懾，但法家思想的核心理念并非法律的特性，而是通過(guò)“弱民”“制民”維護(hù)君主專(zhuān)制統(tǒng)治?，F(xiàn)代政治是民主政治，習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中明確提出，要堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，在發(fā)展中保障和改善民生，實(shí)現(xiàn)“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”［17］。這就意味著當(dāng)今中國(guó)的法治絕非對(duì)公眾的普遍高壓統(tǒng)治，而是要通過(guò)嚴(yán)厲執(zhí)法為人民群眾創(chuàng)造更和諧宜居的社會(huì)環(huán)境。

依法執(zhí)法與保障自由權(quán)利的邏輯相一致，相應(yīng)地，全民守法與保障執(zhí)法權(quán)威的邏輯也是相一致的。在現(xiàn)代權(quán)利政治中，執(zhí)法權(quán)力必須獲得行動(dòng)的權(quán)利才能施加其影響力，一旦獲得權(quán)利認(rèn)可，權(quán)利就賦予執(zhí)法權(quán)力以來(lái)源的正當(dāng)性，并將其轉(zhuǎn)換為執(zhí)法權(quán)威，那么執(zhí)法權(quán)威就必須得到尊重和服從，從而保障權(quán)力運(yùn)行的有效性。執(zhí)法權(quán)威的直接來(lái)源是法律，法律權(quán)威內(nèi)在地包含著執(zhí)法權(quán)威，那么保障執(zhí)法權(quán)威也就是保障法律權(quán)威的基本要求。如果說(shuō)機(jī)會(huì)主義泛濫反映的是對(duì)法律權(quán)威的自覺(jué)或不自覺(jué)的漠視，那么各種抗法行為則是對(duì)執(zhí)法權(quán)威的公然挑戰(zhàn)，從而對(duì)法律權(quán)威為害更烈。因此，保障執(zhí)法權(quán)威是保障法律權(quán)威的基礎(chǔ)，更是全民守法的基礎(chǔ)。

三、限制權(quán)力與保障權(quán)利之間的平衡

基于權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的新格局審視治理法治化，厘清其邏輯的同時(shí)也揭示了它的復(fù)雜性。人民主權(quán)固然是現(xiàn)代政治合法性的基本原則，政府主治卻也是個(gè)客觀事實(shí)，民眾權(quán)利若被視作不證自明，政府權(quán)威更是維持基本秩序的前提。從治理法治化四項(xiàng)任務(wù)之間的關(guān)系來(lái)看，這一復(fù)雜性表現(xiàn)為，在依法執(zhí)法與保障執(zhí)法權(quán)威、全民守法與保障自由權(quán)利之間，前者的邏輯是限制，后者則是保障，這就產(chǎn)生了如何在限制與保障之間取得平衡的問(wèn)題。

由于區(qū)分了政府和民眾各自的權(quán)力和權(quán)利，那么限制的就是二者的權(quán)力，保障的則是二者的權(quán)利，限制與保障的客體的交錯(cuò)為其平衡提供了可能性。平衡的出路在于政府與民眾各自范圍的確定和分割，將雙方的權(quán)力限定在各自的范圍內(nèi)，同時(shí)確保雙方在各自范圍內(nèi)的權(quán)利。確定了政府與民眾各自的范圍，以下兩大難題將迎刃而解：既要限制政府權(quán)力又要確保政府權(quán)威；既要保障公民自由權(quán)利又要確保社會(huì)秩序。對(duì)政府而言，既限制又保障的平衡落腳于有限權(quán)力的強(qiáng)力政府。對(duì)民眾而言，既限制又保障的平衡落腳于動(dòng)態(tài)的社會(huì)穩(wěn)定。由此，國(guó)家治理法治化最終落實(shí)為兩個(gè)主題，即有限責(zé)任政府和動(dòng)態(tài)社會(huì)穩(wěn)定。

（一）有限責(zé)任政府

傳統(tǒng)中國(guó)的國(guó)家權(quán)力缺乏限制和制衡，國(guó)家總是傾向于將其權(quán)力向社會(huì)各領(lǐng)域滲透，直至秦國(guó)那種以法家法治進(jìn)行強(qiáng)制動(dòng)員的軍事化國(guó)家。秦式法治雖然具有極強(qiáng)的戰(zhàn)斗力，卻也最終導(dǎo)致秦王朝的覆滅，它畢竟不能成為國(guó)家治理的常態(tài)。自秦以來(lái)的歷代王朝基本延續(xù)秦制，試圖基于“鄉(xiāng)里—保甲”制度實(shí)行對(duì)社會(huì)的一元化統(tǒng)治，比如清王朝在18世紀(jì)時(shí)，“曾反復(fù)嘗試過(guò)將民眾的所有階層納入這一制度，包括地方紳士，他們也要和平民一道登記……以制約紳士在其地方社會(huì)中早已存在的重要影響”［18］，只是由于貫徹能力的不足，最終形成了“皇帝—官僚”統(tǒng)治與基層鄉(xiāng)紳自治并存的格局。國(guó)家統(tǒng)治與基層自治并存且相互滲透的治理模式一直持續(xù)到民國(guó)時(shí)期，直到被中國(guó)共產(chǎn)黨的高強(qiáng)度政治動(dòng)員打破，建立了基于黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的“革命教化政體”［19］，以全民動(dòng)員的國(guó)家運(yùn)動(dòng)推進(jìn)趕超型現(xiàn)代化，這就實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)諸領(lǐng)域的全方位滲透，從而使政府成為全能政府，全能政府同時(shí)也承擔(dān)著無(wú)限責(zé)任。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府不斷優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)，但體制性問(wèn)題仍然存在。一方面是該放權(quán)的放權(quán)不徹底，政府對(duì)民間社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)仍然普遍存在，導(dǎo)致多軌制運(yùn)行中的公平問(wèn)題和尋租問(wèn)題嚴(yán)重。另一方面是不該放權(quán)的卻早早放權(quán)，導(dǎo)致社會(huì)的失衡和失序愈演愈烈。從政府職能方面來(lái)看，由國(guó)家權(quán)力不當(dāng)放權(quán)導(dǎo)致的政府越位、缺位問(wèn)題長(zhǎng)期存在，并且越位與缺位共存的組合有其邏輯一致性，越位的領(lǐng)域存在巨大利益，缺位的領(lǐng)域則存在重大責(zé)任。

權(quán)責(zé)對(duì)等是政府職能設(shè)定的基本準(zhǔn)則，但大權(quán)大責(zé)和小權(quán)小責(zé)都有顯著的弊端，前者存在國(guó)家吞噬社會(huì)的危險(xiǎn)并導(dǎo)致依附性人格，后者則容易陷入社會(huì)達(dá)爾文主義。因此，政府的理想狀態(tài)是有限責(zé)任政府，將政府權(quán)力限定在固定范圍內(nèi)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。確定職能并精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)之后，政府才能明確其治理責(zé)任，進(jìn)行更有效的治理。并且，縮減了政府職能范圍，它的運(yùn)行負(fù)荷才能減輕，政府才會(huì)有足夠的治理資源和能力對(duì)國(guó)家進(jìn)行常規(guī)治理，從而走出積弊叢生、治亂循環(huán)的運(yùn)動(dòng)式治理模式，將國(guó)家治理導(dǎo)向法治化和制度化的正軌。簡(jiǎn)而言之，政府職能唯其有限，才能有效有為。

構(gòu)建有限責(zé)任政府的首要任務(wù)是明確政府、社會(huì)與市場(chǎng)三者相分的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，將政府職能限定于提供公共服務(wù)、監(jiān)管市場(chǎng)秩序和提供基本社會(huì)保障，從而使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，使社會(huì)治理重心下移，充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用。鑒于當(dāng)前政府職能過(guò)于龐雜，要發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)組織在其各自領(lǐng)域中的作用，政府所要做的不是去宣傳教化和培育扶持，而是縮減政府職能并放松管制。這也是習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中提出的深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的目標(biāo)，“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”［20］。

在路徑依賴(lài)的作用之下，從全能政府到有限責(zé)任政府的改革障礙重重，以致有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)政治體制改革的契機(jī)就是民眾通過(guò)施壓讓政府承擔(dān)更多責(zé)任從而導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)。然而，路徑依賴(lài)不單單是制度的自我強(qiáng)化，還表現(xiàn)為人們思維觀念的定勢(shì)效應(yīng)，全能政府塑造的依附性人格的改變將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。猶如普法教育的積極效果難以抵制個(gè)別司法不公案例所帶來(lái)的負(fù)面評(píng)價(jià)，有限責(zé)任政府理念的普及可能容易，然而，人們一旦產(chǎn)生某些利益訴求或思考某些社會(huì)問(wèn)題，還是會(huì)傾向于訴諸政府。即便在西方國(guó)家，這個(gè)問(wèn)題也仍然存在，“一般說(shuō)來(lái)，存在一種廣為流傳的觀點(diǎn)，即國(guó)家（控制）的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)減少，但在具體問(wèn)題上，公眾永遠(yuǎn)要求更多的而不是更少的政府行為”［21］。

不斷強(qiáng)化的依附性人格如果突然遭遇財(cái)政危機(jī)，結(jié)果很可能是深陷“鎖定”狀態(tài)從而導(dǎo)致系統(tǒng)性危機(jī)。雖然秦暉教授將其思路稱(chēng)作“無(wú)痛轉(zhuǎn)型”的起點(diǎn)，但實(shí)踐起來(lái)可能不會(huì)那么“無(wú)痛”。無(wú)痛轉(zhuǎn)型的路徑不應(yīng)是強(qiáng)化和放大既有體制的弊病，而是由當(dāng)政者主動(dòng)推進(jìn)改革對(duì)其予以積極應(yīng)對(duì)，但這需要社會(huì)壓力的刺激以及當(dāng)政者對(duì)社會(huì)壓力的感知。相較于社會(huì)壓力刺激的不確定性，當(dāng)政者對(duì)社會(huì)壓力的感知?jiǎng)t更具可控性，這就涉及如何看待社會(huì)穩(wěn)定、需要什么樣的社會(huì)穩(wěn)定的問(wèn)題。

（二）動(dòng)態(tài)社會(huì)穩(wěn)定

基于革命動(dòng)員所建立的革命教化政體具有總體化特征，民眾被整合進(jìn)政黨國(guó)家中，意見(jiàn)表達(dá)也就具有了高度組織化的特征，即意見(jiàn)表達(dá)必須通過(guò)自己工作或生活所在地的正式組織來(lái)進(jìn)行。總體型社會(huì)中的利益分化程度極低，個(gè)人幾乎完全依附于國(guó)家，這就使得組織化的意見(jiàn)表達(dá)方式和途徑是有效的。當(dāng)然，這種有效性還有另一層更重要的含義。由于個(gè)人利益被整合進(jìn)集體利益，權(quán)力以強(qiáng)制和教化的方式自上而下高效運(yùn)行，意見(jiàn)表達(dá)的含義和內(nèi)容也就與現(xiàn)在大為不同，當(dāng)時(shí)的意見(jiàn)表達(dá)服務(wù)于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)這一宏大目標(biāo)，而非個(gè)體的私人利益。對(duì)于這種表達(dá)，國(guó)家不僅不限制，反而是鼓勵(lì)的，“革命性威權(quán)主義需要社會(huì)以國(guó)家授權(quán)的方式積極參與其中（而不是‘退出’）。人們被鼓勵(lì)來(lái)表達(dá)‘意見(jiàn)’和‘忠誠(chéng)’，只要他們的行為遵守官方的游戲規(guī)則”［22］。革命教化政體抑制了個(gè)人利益，也就缺乏個(gè)人利益訴求表達(dá)機(jī)制。

我國(guó)的改革開(kāi)放是經(jīng)濟(jì)體制改革先行，政治體制改革滯后，這就產(chǎn)生了意見(jiàn)表達(dá)與政府吸納的不對(duì)稱(chēng)：經(jīng)濟(jì)體制改革必然地導(dǎo)致了利益分化和基于個(gè)體利益的意見(jiàn)表達(dá)，而意見(jiàn)表達(dá)的制度設(shè)計(jì)還停留在革命教化時(shí)代。這一不對(duì)稱(chēng)致使意見(jiàn)表達(dá)的“非制度化”特征越來(lái)越顯著，而政府的應(yīng)對(duì)尚未適應(yīng)這種變化。從國(guó)家治理角度來(lái)看，政府應(yīng)對(duì)的不適應(yīng)體現(xiàn)在治理理念、治理體系和治理能力三個(gè)層面。其一是立場(chǎng)態(tài)度上的否定和反感，政府沿用革命教化時(shí)代的理念審視意見(jiàn)表達(dá)和社會(huì)抗?fàn)?，視其為?duì)黨和政府權(quán)威的威脅。其二是制度設(shè)計(jì)上的僵化和缺失，既有制度及其運(yùn)行無(wú)力吸納和協(xié)調(diào)民眾的表達(dá)抗?fàn)帯Ｆ淙菓?yīng)對(duì)能力上的不足和偏頗，政府試圖用行政手段管控民眾抗?fàn)?，卻往往難以達(dá)到預(yù)期效果。三重不適應(yīng)相互強(qiáng)化，最終導(dǎo)致了中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定領(lǐng)域中的一系列沖突、矛盾和悖論。

維穩(wěn)困局源于政府應(yīng)對(duì)非制度化意見(jiàn)表達(dá)的不適應(yīng)，那么解決路徑也需從不適應(yīng)的三個(gè)層面來(lái)考慮。這三個(gè)層面中，治理理念的轉(zhuǎn)變是前提，然后才會(huì)有制度的變革，最后再通過(guò)制度將能力引向常規(guī)治理的軌道。轉(zhuǎn)變理念即轉(zhuǎn)變對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的認(rèn)知，從靜態(tài)的絕對(duì)穩(wěn)定轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)的相對(duì)穩(wěn)定，相應(yīng)地，在維穩(wěn)問(wèn)題上，要把剛性維穩(wěn)轉(zhuǎn)變?yōu)轫g性維穩(wěn)。社會(huì)穩(wěn)定觀的轉(zhuǎn)變以承認(rèn)民眾表達(dá)和抗?fàn)幍臋?quán)利為基礎(chǔ)，隨著利益分化的加劇，權(quán)利意識(shí)的提高是必然趨勢(shì)，維權(quán)活動(dòng)也必將越來(lái)越多，政府要革新觀念，主動(dòng)地適應(yīng)形勢(shì)的變化。轉(zhuǎn)變觀念，承認(rèn)受憲法保護(hù)的公民權(quán)利，對(duì)于上級(jí)政府而言尤為重要，只有上級(jí)政府轉(zhuǎn)變觀念，下級(jí)政府才不會(huì)在一票否決等制度造成的仕途壓力下產(chǎn)生維穩(wěn)恐懼癥。

轉(zhuǎn)變觀念不僅是指轉(zhuǎn)變穩(wěn)定觀，還要轉(zhuǎn)變民眾對(duì)政府的過(guò)度依賴(lài)心理。在民眾的思考中，所有問(wèn)題都是體制問(wèn)題，所有責(zé)任都?xì)w到政府頭上，“端起碗來(lái)吃肉，放下筷子罵娘”的現(xiàn)象普遍存在，這都是依附性人格的表現(xiàn)。依附性人格不僅強(qiáng)化著政府負(fù)荷，阻礙著有限責(zé)任政府改革，還導(dǎo)致了思維觀念的狹隘性和排他性，不利于實(shí)現(xiàn)多元利益主體的寬容、協(xié)商和共識(shí)，從而成為體制危機(jī)的社會(huì)心理基礎(chǔ)。依附性人格的根源在于全能政府和政治教化的相互強(qiáng)化，而缺乏對(duì)公民人格或公民身份意識(shí)的培育，這就導(dǎo)致在利益分化中自發(fā)產(chǎn)生的權(quán)利意識(shí)變成了極端狹隘的刁蠻索取，民眾也就變成了傳統(tǒng)官民對(duì)立思維中的私民甚至“刁民”［23］。新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)要求與之相適應(yīng)的現(xiàn)代公民人格，這有賴(lài)于充分借鑒公民教育理念的現(xiàn)代性、內(nèi)容的公共性和方式的隱蔽性，對(duì)傳統(tǒng)的政治教化模式進(jìn)行改善。公民教育不僅可以把走偏了的自發(fā)權(quán)利意識(shí)導(dǎo)向正軌，從而提高義務(wù)觀念和法治觀念，還能確立理性自主的現(xiàn)代公民人格，從而削減由民眾的依附心理強(qiáng)化的政府負(fù)荷，為全面深化改革奠定社會(huì)心理基礎(chǔ)。