□ 林 弋

從1978年至今，干部人事制度改革走過了四十年的歷程。隨著時代的變遷，“干部人事制度改革”這一稱謂今后也許不再使用或終將消失，但是，作為四十年中的一個重要改革內(nèi)容和改革現(xiàn)象，干部人事制度改革值得好好總結(jié)、思考和研究。

一、干部人事制度改革的發(fā)展歷程

中華人民共和國成立后，逐步建立形成了一套與計劃經(jīng)濟相對應(yīng)的干部人事制度，這一制度的特點是：將所有公職人員稱為干部，干部不僅是一種職業(yè)，更是一種身份；對所有干部采取一個模式、一套辦法進行管理；管理制度不健全，管理規(guī)范缺失，管理帶有隨意性；管理權(quán)限過于集中，在一定程度上管人和管事脫節(jié)。

這樣一套干部人事制度在計劃經(jīng)濟時期發(fā)揮了重要的作用，但難以適應(yīng)“文革”結(jié)束后經(jīng)濟、社會發(fā)展的要求。黨的十一屆三中全會宣布工作重點的轉(zhuǎn)移，啟動了中國的改革開放，同時也啟動了干部人事制度改革。這之后，干部人事制度改革經(jīng)歷了四個階段。

（一）第一階段：干部人事制度改革的起步（1978—1987）

十一屆三中全會之后，鄧小平、陳云等中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次提出要解決組織路線問題。1980年8月18日鄧小平發(fā)表的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話中，將干部人事制度改革作為一個重要問題加以系統(tǒng)地闡述，成為干部人事制度改革的綱領(lǐng)性文件。

1.啟動干部人事制度改革的三件大事

啟動干部人事制度改革的三件大事，也被稱為政治體制改革的三件大事。

第一是提出并貫徹干部隊伍建設(shè)的“四化”方針?！八幕奔锤刹筷犖榈母锩?、年輕化、知識化、專業(yè)化?，F(xiàn)代化建設(shè)需要大批年富力強，有知識文化，懂專業(yè)的干部。為此，鄧小平、陳云多次提出要改變當(dāng)時干部隊伍結(jié)構(gòu)狀況。鄧小平1980年8月18日的講話，特別是黨的十一屆六中全會明確提出四化方針。按照“四化”方針，大批年富力強，有知識文化，懂專業(yè)的干部走上了領(lǐng)導(dǎo)崗位。在干部中也出現(xiàn)了學(xué)文化、學(xué)專業(yè)知識的熱潮，干部隊伍結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本變化。

第二是廢除實際存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制。“文革”之后，大批老干部恢復(fù)了原來的職務(wù)，隨后出現(xiàn)的問題是，許多老干部年老體衰，難以勝任繁重的工作，而老的退不下去，新的就進不來，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制成為制約干部隊伍建設(shè)乃至整個現(xiàn)代化事業(yè)的瓶頸。1982年2月，中共中央作出了《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》，1982年4月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)制度的幾項規(guī)定》，明確規(guī)定，擔(dān)任正部級職務(wù)的干部，年齡不超過65歲，擔(dān)任副部級以下職務(wù)的，年齡不超過60歲，到齡的退休或離休。按照這一規(guī)定，大批老同志從領(lǐng)導(dǎo)崗位上退下來，作為過渡，符合條件的老同志到顧問委員會任職。離退休制度的建立，廢除了實際存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制。

第三是下放干部管理權(quán)限。長期以來，中央到地方黨委及其組織部門管理包括企事業(yè)單位干部在內(nèi)的黨政干部時，實行下管兩級的管理體制。上級黨委管理干部過多，影響工作效率。下級黨委特別是企事業(yè)單位缺少用人自主權(quán)，管事和管人脫節(jié)。1983年10月，中央組織部發(fā)出《關(guān)于改革干部管理體制若干問題的規(guī)定》，1984年4月，中央書記處決定進一步下放干部管理權(quán)限，中央與地方各級黨委實行下管一級的干部管理體制。干部管理權(quán)限下放后，給予了下級機關(guān)特別是企事業(yè)單位用人的自主權(quán)，收到了很好的效果。下管一級的干部管理體制延續(xù)至今。

2.在制度的恢復(fù)重建中改革

十年“文革”，原有的干部人事制度和管理秩序遭到嚴(yán)重破壞。“文革”后，進行了人事制度的恢復(fù)重建。這一時期恢復(fù)重建的制度主要有：吸收錄用制度、考核制度、干部培訓(xùn)制度、職稱制度、調(diào)配交流制度、工資制度、保險福利制度、退休制度等。但重建不是簡單恢復(fù)原有制度，而是對原有的制度有所改革，在原有制度中注入了新的元素。

（1）改革吸收錄用制度

吸收錄用是干部的“進口”。1982年，頒布了《吸收錄用干部問題的若干規(guī)定》，重建了吸收錄用制度，規(guī)定吸收錄用干部實行公開招收，自愿報名，全面考核，堅持考試，擇優(yōu)錄用。把住了干部的“進口”，杜絕了內(nèi)招干部的做法，并首次將考試辦法引入吸收錄用制度。與此同時，還從任用方式入手，探索吸收錄用制度的改革。部分省市試行選聘合同制的方式，通過公開考試選聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。部分企業(yè)試行聘用制，從工人中選拔聘用干部。

（2）工資制度改革

為了解決工資待遇中存在的職務(wù)級別不符、勞酬脫節(jié)等問題，1985年，國家機關(guān)和事業(yè)單位統(tǒng)一對1956年以來實行的等級工資制進行改革。改革后的結(jié)構(gòu)工資制廢除了27級的行政級別，實行的12個職務(wù)層級沿用至今。結(jié)構(gòu)工資以職務(wù)工資為主，還包括基礎(chǔ)工資、工齡津貼、獎勵工資等。工資制度改革緩解了原來工資制度存在的問題，但制度設(shè)計還不完善，以后還進行了多次工資制度改革。

（3）人才流動

“文革”后雖然恢復(fù)了干部調(diào)配制度，但統(tǒng)包統(tǒng)配的辦法難以適應(yīng)搞活經(jīng)濟、發(fā)展科技的要求。人才流動首先在科技人員中興起。1983年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于科技人員合理流動的若干規(guī)定》，允許科技力量薄弱的單位或地區(qū)到科技人員富余的地區(qū)招聘科技人員。此后，人才流動迅猛發(fā)展，成為干部人事制度改革的一個熱點。流動的形式包括招聘與應(yīng)聘、組織選拔、智力引進、兼職、辭職、停薪留職等。人才流動打破了人才的單位所有和地方所有，促進了人才資源的合理配置。

3.對干部人事制度改革的研討

為了做好干部人事制度改革的頂層設(shè)計和為干部人事制度改革提供理論支持，1984年，中央組織部、勞動人事部組織課題組主要就干部人事制度改革的法制化進行研討，這次研討的主要成果后來修改演變?yōu)椤秶夜珓?wù)員暫行條例（草案）》。1986年底到1987年又開展了課題研究，主要圍繞干部人事制度改革的內(nèi)涵、目標(biāo)、整體思路、突破口和關(guān)于建立公務(wù)員制度的構(gòu)想進行。該研究納入中央政治體制改革的研究框架。研究成果被十三大政治報告所汲取。

（二）第二階段：分類管理的形成（1987—2000）

1987年，黨的十三大報告對干部人事制度改革作了深入的闡述，提出了干部人事制度改革的總體思路，就是以建立國家公務(wù)員制度為突破口，對現(xiàn)行大一統(tǒng)的干部人事制度進行分解，建立分類管理體制。之后，干部人事制度改革按照這一思路展開。與前一階段在大一統(tǒng)的干部人事制度基礎(chǔ)上進行的改革不同，這一階段的改革是分類改革。經(jīng)過這一階段的改革，形成了分類管理的格局。

1.建立公務(wù)員制度

經(jīng)過反復(fù)修改和試點，1993年，國務(wù)院頒布實施了《國家公務(wù)員暫行條例》，在行政機關(guān)中執(zhí)行。黨的機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、民主黨派機關(guān)和人民團體機關(guān)參照該條例管理。審判機關(guān)實施《中華人民共和國法官法》，檢查機關(guān)實施《中華人民共和國檢察官法》，黨政機關(guān)干部人事制度改革全面展開。建立公務(wù)員制度的工作采取整體推進，突出重點，分步到位的工作方針。在結(jié)合機構(gòu)改革進行職位設(shè)置，經(jīng)考試考核完成人員過渡工作后，一年一個重點，逐個建立公務(wù)員管理的單項制度。如1994年建立推行錄用制度，1995年建立推行考核、辭職辭退制度，1996年建立推行輪崗和回避制度。公務(wù)員制度的建立和推行，規(guī)范了黨政機關(guān)的人事管理，提高了政府效能，加強了國家能力建設(shè)，同時也使干部人事制度改革在分類管理上首先邁出了重要的一步。

2.黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度改革的突起

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是在黨政機關(guān)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)成員，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部與黨政機關(guān)干部管理主體不同，擔(dān)負(fù)的職責(zé)不同，選拔任用方式不同，在其他一些管理辦法上也有所不同，需要建立與管理黨政機關(guān)干部不同的管理制度。1995年，中央頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理的核心環(huán)節(jié)選拔任用工作作出規(guī)范，第一次以黨內(nèi)法規(guī)的形式將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理加以制度化。條例的頒布實施帶動了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度改革。面對社會上出現(xiàn)的諸如跑官、要官的不正之風(fēng)和買官、賣官的腐敗現(xiàn)象，推進干部制度改革被視為治本之策。地方和基層改革熱情高漲，按照黨的十四屆四中全會提出的“擴大民主，完善考核，推進交流，加強監(jiān)督”的改革方針，以擴大民主為主要價值取向，自下而上積極探索，推進黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度改革，創(chuàng)造和發(fā)展了許多新的制度措施和制度形式，諸如公開選拔、競爭上崗、任職試用期、考察預(yù)告、定期考核和實績考核、黨委會表決、公示制等，形成了一個改革熱潮。

3.國有企業(yè)人事制度改革的全面突破

在原來的干部人事制度中，企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人員、管理人員和技術(shù)人員統(tǒng)稱為企業(yè)干部。干部是一種有別于工人的身份，企業(yè)干部納入大一統(tǒng)的干部人事制度進行管理。在企業(yè)內(nèi)部并行存在管理工人的勞動用工制度和管理干部的企業(yè)人事制度兩種制度。20世紀(jì)80年代中期，企業(yè)開始勞動用工制度的改革，實行勞動合同制。十三大以后，在轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制的過程中，企業(yè)有了更大的用人自主權(quán)，開始引入競爭機制，改革人事制度。1991年，開始推行企業(yè)干部聘用制。干部聘用制的最大特點是受聘什么職務(wù)，就享受什么待遇。干部聘用制起初用于從優(yōu)秀工人中聘用干部，聘用制干部與錄用制干部享受一樣的待遇，以后發(fā)展到對原來錄用制的干部也實行聘用制。干部聘用制和勞動合同制逐步融合，打破了干部與工人的界線。在隨后建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革中，進一步發(fā)展為現(xiàn)代企業(yè)人力資源管理制度?，F(xiàn)代企業(yè)人力資源管理制度和原來的企業(yè)人事制度、勞動用工制度的區(qū)別在于：一是企業(yè)有充分的用人自主權(quán)，包括設(shè)置機構(gòu)和崗位、聘用人員的自主權(quán)；二是引入競爭機制，市場機制在人力資源配置中發(fā)揮主要作用；三是人員有崗位的不同，但沒有身份的區(qū)別，同屬企業(yè)員工；四是在人力資源規(guī)劃、工作分析和崗位設(shè)置、招聘錄用、績效管理、培訓(xùn)開發(fā)、薪酬管理等環(huán)節(jié)上引進和使用現(xiàn)代人力資源管理的技術(shù)和方法。

4.事業(yè)單位人事制度改革的探索和醞釀

事業(yè)單位也在積極探索建立符合事業(yè)單位特點的人事制度，如出臺并實施了事業(yè)單位工作人員的考核辦法和事業(yè)單位工作人員的獎懲辦法。特別是在1993年工資制度改革中，雖然黨政機關(guān)與事業(yè)單位同步改革，但事業(yè)單位實行的是與機關(guān)職務(wù)級別工資制不同的事業(yè)單位工資制度，邁出了與黨政機關(guān)人事管理相分離的一大步。由于事業(yè)單位行業(yè)門類多樣、人數(shù)眾多，涉及教、科、文、衛(wèi)不同部門，情況復(fù)雜，干部人事制度改革改什么、怎么改，人事部門組織各地總結(jié)交流經(jīng)驗，進行充分的研究論證。

（三）第三階段：在分類管理的基礎(chǔ)上推進改革（2000—2012）

2000年，中央辦公廳印發(fā)了《深化干部人事制度改革綱要》（以下簡稱《改革綱要》），這是一個干部人事制度改革的綱領(lǐng)性文件?！陡母锞V要》按照分類管理的思路，對整個干部人事制度改革進行了整體規(guī)劃，提出了各類人事制度改革的主要措施和十年內(nèi)要達成的目標(biāo)?！陡母锞V要》也開創(chuàng)了對政治改革進行規(guī)劃的先例。直到2012年，干部人事制度改革基本上沿著《改革綱要》規(guī)劃的線路開展。這期間，2009年還印發(fā)了《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》（簡稱《規(guī)劃綱要》），延續(xù)了《改革綱要》的思路，對一些重點改革措施進行了強調(diào)。

1.黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度改革自上而下推進

在總結(jié)地方與基層改革探索經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中央及中央主管部門以制定黨內(nèi)法規(guī)的形式密集推出黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理的單項制度，自上而下推進改革。在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用方面，2003年修訂了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（以下簡稱《條例》）。修訂后的條例，總結(jié)各地在選拔任用工作中擴大民主的經(jīng)驗，將考察預(yù)告、全委會表決、公示制、試用期制作為選拔任用的必經(jīng)程序。將公開選拔、競爭上崗作為一種選拔方式寫進了《條例》。不久后又單獨出臺了公開選拔、競爭上崗的單項法規(guī)。形成了常規(guī)性選拔與競爭性選拔雙軌并行的局面。在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理方面，建立辭職制度，規(guī)定了因公辭職、自愿辭職、引咎辭職、責(zé)令辭職四種辭職形式。為了推動干部的能上能下，建立了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制，規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任同一職位不超過十年，擔(dān)任同一級職務(wù)不超過十五年。出臺了黨政領(lǐng)導(dǎo)綜合考核評價辦法，建立包括平時考核、年度考核、換屆考察、任職考察在內(nèi)的考核評價機制。修訂重建了后備干部制度、交流制度，制定了干部教育培訓(xùn)制度等。在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督方面，建立了任職回避制度、誡勉談話和函詢制度、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部述職制度。針對拉票賄選、買官賣官等用人腐敗現(xiàn)象和不正之風(fēng)，推出了選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法、選拔任用工作有關(guān)事項報告辦法、地方黨委常委向全委會報告選拔任用工作并接受民主評議辦法，等等。經(jīng)過了這一階段的改革，搭建起黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度的制度框架，各項管理內(nèi)容日臻充實和完善。

2.《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）的制定與實施

2001年中央組織部、人事部組成起草小組，認(rèn)真總結(jié)實施《國家公務(wù)員暫行條例》（以下簡稱《公務(wù)員暫行條例》）的經(jīng)驗，汲取干部制度改革的有關(guān)成果，研究起草《公務(wù)員法》。2005年，《公務(wù)員法》經(jīng)全國人大常委會審議通過后頒布實施?！豆珓?wù)員法》的頒布實施帶動了新一輪機關(guān)干部人事制度改革。這一輪改革與上一輪改革有相似之處，但又有不同的特點。一是實施范圍大，涉及面廣?！豆珓?wù)員法》的實施范圍包括共產(chǎn)黨機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、中國人民政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)機關(guān)七類機關(guān)。另外，具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位、使用國家行政編制的人民團體和群眾團體機關(guān)參照《公務(wù)員法》管理。為此，公務(wù)員主管部門確定為組織部門和人事部門。七類機關(guān)和兩類參照管理單位在完成公務(wù)員登記、確定職務(wù)和級別、工資套改之后同步實施《公務(wù)員法》。二是配套法規(guī)更為嚴(yán)密，管理規(guī)范化程度高。公務(wù)員主管部門在較短的時間內(nèi)制定了多個配套法規(guī)，出臺一個，實施一個。由于之前有了實施《公務(wù)員暫行條例》的經(jīng)驗，配套法規(guī)更為科學(xué)，管理制度更加合理，實施后機關(guān)人事管理的規(guī)范化程度更高。如每年由公務(wù)員主管部門組織的公開招考錄用公務(wù)員的工作，組織嚴(yán)密，影響巨大。三是《公務(wù)員法》實施伊始即開始人員分類管理的探索?！豆珓?wù)員法》的實施范圍包括不同類型的機關(guān)，不同類型機關(guān)的人事管理有共性，也有特殊性。如審判機關(guān)的法官、檢察機關(guān)的檢察官，與黨委行政機關(guān)的公務(wù)員具有不同的職業(yè)特點，履行職務(wù)的方式和任免程序也不同，因此人員分類管理的要求也更為迫切。所以在《公務(wù)員法》開始實施時即在公務(wù)員制度框架下實行人員分類管理的探索，率先推出了法官、檢察官兩個職務(wù)序列的設(shè)置辦法。人員分類管理的探索，帶動了公務(wù)員管理科學(xué)化水平的提高。

3.事業(yè)單位人事制度改革的全面開展

從2000年開始，中央組織部、人事部分別會同不同的部門，分門別類制定出臺了科研、衛(wèi)生、高校、廣播影視、文化、中小學(xué)、新聞出版七個事業(yè)單位人事制度改革的實施意見。按照實施意見的部署和要求，事業(yè)單位人事制度改革全面展開。改革的內(nèi)容，一是全面推行聘用制，由固定用人向合同用人轉(zhuǎn)變。單位與工作人員簽訂聘用合同，以合同來規(guī)范單位和工作人員的人事關(guān)系，建立以合同管理為基礎(chǔ)的用人機制。對新進人員，實行公開招聘，擇優(yōu)聘用。二是實行崗位管理制度，由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變。在單位內(nèi)按需設(shè)崗，確定崗位的類別和等級，推行競聘上崗。根據(jù)崗位職責(zé)和工作績效進行崗位考核，以考核結(jié)果確定工資收入、實行獎懲，并根據(jù)考核結(jié)果決定是否調(diào)整崗位、續(xù)訂還是解除聘用合同。2011年，在事業(yè)單位的分類改革中，進一步明確：承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政機關(guān)，實行公務(wù)員制度；從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)，實行企業(yè)人事制度；而作為事業(yè)單位主體部分的從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，繼續(xù)實行和完善事業(yè)單位人事制度。

4.聚焦國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理制度改革

企業(yè)內(nèi)部建立現(xiàn)代人力資源管理制度的局面明朗以后，企業(yè)人事制度改革開始聚焦于企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理制度的改革。在此之前，國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了由黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負(fù)責(zé)制到廠長負(fù)責(zé)制再到公司法人治理結(jié)構(gòu)的演變。對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的管理也進行過任期目標(biāo)責(zé)任制、公開招標(biāo)選聘企業(yè)經(jīng)營者等探索。各級國有資產(chǎn)管理委員會成立后，以資產(chǎn)為紐帶，理順了國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的管理關(guān)系。在選拔任用方面，根據(jù)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員不同的職位，明確了委任、聘任、選任等不同的任用方式，選拔方式除了以組織選拔為主渠道外，還采取公開選拔、競爭上崗和通過中介組織推薦等方法產(chǎn)生任職人選，探索由董事會聘任經(jīng)理班子的做法。在管理監(jiān)督方面，實行年度考核和任期考核相結(jié)合，考核結(jié)果和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的績效年薪直接掛鉤。實行任職回避和公務(wù)回避制度、責(zé)任追究制度、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)制度。在退出機制方面，明確了免職、退休、撤職、辭職等退出方法和退出渠道。2009年，中央制定了《中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》，2011年，制定了《中管金融企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》，標(biāo)志新的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理制度的形成。

（四）第四階段：抓住突出問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)深化改革（2012—2018）

黨的十八大以后，改革進入了全面深化的新階段。以習(xí)近平同志為核心的黨中央對干部人事制度改革提出了新的要求。干部人事制度改革以問題為導(dǎo)向，針對存在的突出問題和主要矛盾，抓住關(guān)鍵和主要環(huán)節(jié)，深化改革，完善制度。

1.抓住突出問題深化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度改革

一是規(guī)范選拔任用，提高用人質(zhì)量。2014年，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》再次修訂。針對現(xiàn)實生活中出現(xiàn)的簡單以票取人的現(xiàn)象及由此引起屢禁不止的拉票歪風(fēng)，《條例》將民主推薦由“重要依據(jù)”重新定位為“重要參考”，合理確定參加民主推薦人員的范圍，改進民主推薦的操作方法。同時通過增加“動議”作為選拔任用的首要程序、在考察程序中增加綜合分析環(huán)節(jié)和民意調(diào)查、延伸考察兩種考察方法，落實選拔任用工作的責(zé)任追究等，強化黨組織對選拔任用工作的領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)作用和作為選拔任用主體的主體責(zé)任。針對競爭性選拔中出現(xiàn)的“以分取人”“高分低能”“考試專業(yè)戶”現(xiàn)象，重新界定競爭性選拔的適用情形，防止把競爭性選拔作為主要乃至唯一的方式，嚴(yán)格規(guī)定人選的條件和資格，強調(diào)改進測試方法，突出實績競爭，樹立實干導(dǎo)向。

二是貫徹從嚴(yán)治黨方針，落實對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的管理監(jiān)督。對之前出臺的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項報告制度，制定了抽查核實辦法，改變了以往只報不查，只查不處理的情況，真正發(fā)揮這一制度的監(jiān)督作用。對領(lǐng)導(dǎo)干部的誡勉、談話和函詢制度，制定出臺了實施細則，增強其操作性。此外，還對配偶已移居國（境）外的領(lǐng)導(dǎo)干部的任職崗位作出限制，進一步清理黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)的兼職行為。修訂了巡視工作條例，健全巡視制度，有力地配合了反腐敗斗爭的開展。

三是改進考核內(nèi)容，強化問責(zé)機制。針對一段時間以來出現(xiàn)的盲目追求國民生產(chǎn)總值的傾向，重點調(diào)整了考核內(nèi)容，對黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核時不搞地區(qū)生產(chǎn)總值增長率的排名，對不同地區(qū)設(shè)置各有側(cè)重的考核指標(biāo)體系，對包括民生改善、社會進步、環(huán)境保護等在內(nèi)的政績進行綜合評價，對造成資源、生態(tài)嚴(yán)重破壞的地方的主要領(lǐng)導(dǎo)成員和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)實行追責(zé)。針對組織渙散，紀(jì)律松弛，不擔(dān)當(dāng)不負(fù)責(zé)等突出問題，明確問責(zé)情形，規(guī)定問責(zé)方式，落實問責(zé)機制。

四是進一步推進能上能下。能上不能下是長期困擾干部管理的難題。2015年，中央辦公廳印發(fā)了《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定》，除了強調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行干部到齡退休、任期屆滿離任的制度外，還從兩個方面健全能上能下機制。一是加大干部問責(zé)力度，對在問責(zé)中認(rèn)定失職失責(zé)，情節(jié)較重的采取責(zé)令辭職、降職、免職等處理措施。二是對不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的干部進行調(diào)整，為此具體列出了不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的若干種情形，明確了調(diào)整不適宜擔(dān)任現(xiàn)職干部的程序和主體責(zé)任。

2.突破難點完善公務(wù)員制度

《公務(wù)員法》相對之前的《公務(wù)員暫行條例》有兩個重要的發(fā)展。一是在職位分類中除綜合管理類之外還劃分出專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類，二是對公務(wù)員的職務(wù)聘任做出了原則性的規(guī)定。由于這兩個問題都很復(fù)雜，是公務(wù)員制度建設(shè)的難點問題。本著先易后難的原則，在其他配套法規(guī)和單項制度出臺后，公務(wù)員制度建設(shè)集中力量攻克這兩個難點問題。2016年，出臺了《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定》和《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定》兩個管理規(guī)定，分別對這兩類公務(wù)員的職位設(shè)置，職務(wù)與級別對應(yīng)，特別是對在職務(wù)任免與職務(wù)升降和管理監(jiān)督方面與綜合管理類公務(wù)員有哪些不同等作出了規(guī)定。2017年，頒布了《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》，對聘任制公務(wù)員的職位設(shè)置與招聘，聘任合同的內(nèi)容和簽訂，聘任制公務(wù)員的日常管理等作出了具體規(guī)定。這三個配套法規(guī)出臺，充實和完善了公務(wù)員制度。與此有關(guān)的是審判機關(guān)、檢察機關(guān)的職位分類工作也取得了進展。審判機關(guān)的公務(wù)員劃分為法官、審判輔助人員、司法行政人員三大類別，檢察機關(guān)的公務(wù)員劃分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三大類別。

如何完善公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展激勵，也是公務(wù)員制度中的一個難點問題。2015年，中辦發(fā)文，在縣級以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，在公務(wù)員制度框架內(nèi)開啟了職務(wù)與級別制度改革的探索。

3.推進事業(yè)單位人事管理的制度化

事業(yè)單位人事制度改革的全面展開，為事業(yè)單位人事管理積累了豐富的、寶貴的經(jīng)驗。2014年，國務(wù)院頒布了《事業(yè)單位人事管理條例》（以下簡稱《管理條例》）。作為事業(yè)單位人事管理總章程的行政法規(guī)，《管理條例》在總結(jié)事業(yè)單位人事制度改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上將聘用制、崗位管理、公開招聘定型為事業(yè)單位人事管理的基本制度，對事業(yè)單位人事管理的其他環(huán)節(jié)，諸如競聘上崗、考核、培訓(xùn)、獎勵、處分、工資福利、社會保險、交流、退休、人事爭議等都作出規(guī)范。條例的頒布。使事業(yè)單位有了一整套不同于黨政機關(guān)和國有企業(yè)的人事管理制度，使事業(yè)單位的人事管理有了基本遵循?！豆芾項l例》的實施深化了事業(yè)單位人事制度改革，同時通過配套制度的制定和完備，進一步完善健全事業(yè)單位人事制度。

對事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員的管理是事業(yè)單位人事管理的重要組成部分。過去對事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員的管理執(zhí)行的是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理規(guī)定。2015年，中央頒布了專門規(guī)范事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理的黨內(nèi)法規(guī)《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》。事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理制度除了堅持和體現(xiàn)對領(lǐng)導(dǎo)人員管理的基本原則、基本要求之外，注意根據(jù)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員不同于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的特點，實行有所不同的管理辦法?！妒聵I(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》出臺后，中央組織部會同不同的主管部門，分別制定了宣傳思想文化系統(tǒng)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員、高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人員、中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人員、科研事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員、公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)人員五個管理辦法，形成了較為完備的事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理的制度體系。

4.回應(yīng)社會關(guān)注熱點，深化國企領(lǐng)導(dǎo)人員管理制度改革

考核是國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員日常管理的重要環(huán)節(jié)。2013年，出臺了對央企領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)人員的綜合考核評價辦法，規(guī)范了考核形式、考核程序和考核結(jié)果的應(yīng)用，特別是將考核內(nèi)容細化為各項考核指標(biāo)，確定了各項指標(biāo)的權(quán)重，健全了國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的考核制度。

國企領(lǐng)導(dǎo)人員的薪酬及職務(wù)消費問題是社會比較關(guān)注的熱點問題。2014年，出臺了《中央管理企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革方案》。內(nèi)容包括確定企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的薪酬結(jié)構(gòu)，合理調(diào)節(jié)企業(yè)負(fù)責(zé)人和企業(yè)員工的收入分配比例，調(diào)節(jié)不同行業(yè)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員之間的薪酬差距。適當(dāng)降低了企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的薪酬水平，完善了薪酬管理監(jiān)督機制。與此同時，對國企領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)消費制度也進行了力度較大的改革，嚴(yán)格規(guī)范國企領(lǐng)導(dǎo)人員各種履職待遇和支出標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，劃清公私界限，促使國企領(lǐng)導(dǎo)人員樹立廉潔從業(yè)的良好風(fēng)氣。修訂后的《中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理規(guī)定》正式頒布，充實了國企領(lǐng)導(dǎo)人員管理制度。

二、干部人事制度改革的目標(biāo)和路徑，成就與不足

（一）干部人事制度改革的目標(biāo)和路徑

干部人事制度改革的目標(biāo)，是實現(xiàn)干部人事管理的科學(xué)化、民主化、法制化。所謂干部人事管理的科學(xué)化，是指干部人事管理符合管理規(guī)律，符合人才資源開發(fā)規(guī)律，契合組織機構(gòu)的職能和領(lǐng)導(dǎo)體制，契合管理對象的工作性質(zhì)和工作特點，管理功能健全，管理機制協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，投入產(chǎn)出合理，能有效實現(xiàn)組織機構(gòu)的目標(biāo)并最大限度實現(xiàn)人才資源的開發(fā)。干部人事管理民主化要求按照人民群眾的意愿選拔和管理領(lǐng)導(dǎo)干部，提高干部人事制度的公開性和透明度，保證選人用人公平公正，擴大群眾的有序參與，實現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。法制化是指通過制定法律法規(guī)，建立完備的制度體系，依法管理，對違反制度的行為，要堅決糾正?！叭蹦繕?biāo)是引導(dǎo)干部人事制度改革發(fā)展的方向。

如何實現(xiàn)干部制度改革的目標(biāo)，有一個路徑選擇問題。黨的十三大報告提出：“進行干部人事制度改革，就是要對‘國家干部’進行合理分解，改變集中統(tǒng)一管理的現(xiàn)狀，建立科學(xué)的分類管理體制；改變用黨政干部的單一模式管理所有人員的現(xiàn)狀，形成各具特色的管理制度。”[1]按照哪幾類人員實行分類管理，形成哪些類別的管理制度，十三大報告提到黨政群團機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員、企事業(yè)單位的管理人員，還特別提出“國家公務(wù)員分為政務(wù)類和業(yè)務(wù)類”。[1]黨的十四大報告進一步明確“逐步建立符合機關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位不同特點的分類管理體制和有效的激勵機制”。[2]綜合十三大、十四大報告的表述，干部人事制度改革的路徑就是按四類人員實行分類管理，形成分類管理的體制。四類人員是：政務(wù)類公務(wù)員即黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、業(yè)務(wù)類公務(wù)員即黨政機關(guān)干部、國有企業(yè)人員、事業(yè)單位人員。

四十年干部人事制度改革，就是沿著分類管理的路徑展開的。十三大以后，首先從黨政機關(guān)干部人事制度改革入手突破，國家公務(wù)員制度的建立，意味著原來大一統(tǒng)的干部人事制度分解。隨后《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》的出臺，啟動了建立健全黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度的改革。而在國有企業(yè)改革的大潮中，企業(yè)人事制度掙脫了原有干部人事制度的羈絆，走上了建立現(xiàn)代企業(yè)人力資源管理制度的道路。事業(yè)單位人事管理也在探索自身發(fā)展道路。20世紀(jì)90年代，分類改革奠定了分類管理的格局。2000年，《深化干部人事制度改革綱要》頒布后，在分類管理的基礎(chǔ)上推進改革。十八大以后，各類人事管理制度抓住突出問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)深化改革，完善制度。

實踐證明，分類管理是一個正確的路徑選擇。四十年的干部人事制度改革，形成了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度、公務(wù)員制度、國有企業(yè)人力資源管理制度、事業(yè)單位人事管理制度。四類各具特色的制度共同構(gòu)成了中國特色的干部人事管理體系，即中國特色的公共部門人事管理體系。這一體系為我國的經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟發(fā)展、政治體制改革和政治發(fā)展、文化體制改革和文化發(fā)展、社會管理體制改革和社會發(fā)展，提供了有效的組織保障。

（二）干部人事制度改革的成就和不足

四十年干部人事制度改革取得的成就，具體表現(xiàn)為干部人事管理科學(xué)化、民主化、法制化水平的提高。科學(xué)化方面，第一是分類管理體制的建立。人事管理是為實現(xiàn)組織機構(gòu)的目標(biāo)服務(wù)的。黨政機關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位是不同的社會組織，具有不同的社會職能和社會目標(biāo)，對其各自所屬人員的要求和管理方式也不同。分類管理體制的形成，改變了原來用一個模式、一套辦法管理所有人員的狀況，本身就是科學(xué)化的重大進步，同時也為推進干部人事管理的科學(xué)化打下重要的基礎(chǔ)。第二是人事管理功能的健全。人事管理作為一個系統(tǒng)，要求具備選拔配置、更新、監(jiān)控、保障、開發(fā)、激勵等功能。與原來的干部人事制度相比，經(jīng)過改革和制度建設(shè)，無論是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理、黨政機關(guān)干部管理，還是國有企業(yè)人力資源管理、事業(yè)單位人事管理，都建立了較為完整的管理系統(tǒng)，各項管理功能基本具備。第三是管理規(guī)范化程度的提高。人事管理有其自身的規(guī)律。在人事管理的各個環(huán)節(jié)，諸如職位分析和崗位設(shè)置、招聘錄用、考核評價、職務(wù)升降、獎勵懲戒、培訓(xùn)開發(fā)、薪酬管理、辭職退休等都有一系列反映管理規(guī)律的管理規(guī)范。在干部人事制度改革中，通過實踐探索、學(xué)習(xí)先進的理論和經(jīng)驗、引進現(xiàn)代管理技術(shù)和方法，整個公共部門人事管理的規(guī)范化水平和管理效能有了很大程度地提高。

在民主化方面的進步也顯而易見。一是發(fā)展了民主政治。對重要官員的選拔任用、監(jiān)督管理，在西方國家是通過多黨制、競選制、議會制等一系列制度實施的，在我國則主要通過黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度實現(xiàn)。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度是中國特色政治體制的一項重要制度。干部人事制度改革廢除了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的終身制，建立了包括問責(zé)制在內(nèi)的一系列監(jiān)督管理措施，在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用中引進民主機制，擴大了人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。同樣，公務(wù)員制度也為監(jiān)督和管理參與公共權(quán)力行使的公務(wù)人員提供了制度保證。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度、公務(wù)員制度的建立健全，加強了民主政治的建設(shè)，推進了民主化的進程。二是擴大了自由擇業(yè)權(quán)。民主與自由是聯(lián)系在一起的。計劃經(jīng)濟時期，一次分配定終身，人們基本上沒有選擇職業(yè)的自由。公務(wù)員的招考錄用、企事業(yè)單位的公開招聘、畢業(yè)生就業(yè)的雙向選擇，使人們有了選擇職業(yè)的機會和權(quán)利，公民可以通過應(yīng)考、應(yīng)聘獲得公共部門的職位，也可以通過辭職重新選擇職業(yè)，這是個人自由權(quán)利的歷史性進步。三是實現(xiàn)了被管理者權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一是民主社會的標(biāo)志之一。在傳統(tǒng)的人事管理制度中，被管理者只有義務(wù)，鮮有權(quán)利。干部人事制度改革打破了個人對單位的人身依附，作為被管理者的個人，在履行義務(wù)的同時，也獲得相應(yīng)的權(quán)利，如取得工資報酬享受福利待遇的權(quán)利、對領(lǐng)導(dǎo)提出批評建議的權(quán)利、參加培訓(xùn)的權(quán)利、申訴控告的權(quán)利等。

在法制化方面取得的成就，一是通過制定法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、黨內(nèi)法規(guī)，建立了以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》為核心的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度的制度體系，以《公務(wù)員法》及其配套法規(guī)構(gòu)成的黨政機關(guān)人事管理的制度體系，以《事業(yè)單位人事管理條例》為中心的事業(yè)單位人事管理的制度體系，以《中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理規(guī)定》為標(biāo)志的國有企業(yè)人力資源管理的制度體系。干部人事管理基本上做到有法可依。二是在實際工作中，執(zhí)行制度的意識增強，在一定程度上改變了過去存在的管理隨意性與領(lǐng)導(dǎo)說了算的弊病。三是對制度的執(zhí)行情況有監(jiān)督有檢查，對違反制度的行為進行處理糾正，維護了法律法規(guī)和制度的權(quán)威。

四十年干部人事制度改革，是我國政治改革和政治發(fā)展的一個耀眼的亮點。但是，現(xiàn)在回過頭來看，也還存在遺憾和不足。在改革的組織領(lǐng)導(dǎo)上，系統(tǒng)性、整體性不夠。在許多文件上，常以黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度改革指代整個干部人事制度改革，對黨政機關(guān)干部人事制度改革、事業(yè)單位人事制度改革，尤其是對企業(yè)人事制度改革，缺少部署、規(guī)劃和要求，出現(xiàn)改革走到哪算哪的“竹排現(xiàn)象”。學(xué)術(shù)界理論界，真正了解和研究干部人事制度改革的人不多，改革缺乏理論支持和理論指導(dǎo)。實際工作部門也缺乏對改革系統(tǒng)的、深入的研究，以致難以抓住一些深層次的重點難點問題實行突破，引導(dǎo)改革在更深層次上推進和開展，干部人事管理的科學(xué)化、民主化、法制化還有待進一步提高。

如果說分類管理體制的形成極大地提高了人事管理與組織機構(gòu)的契合度的話，那么，人事管理與管理對象的契合度則相對較低。無論是公務(wù)員管理還是事業(yè)單位人事管理，職位分類的工作還剛剛起步，對不同職位類別人員的分類管理還沒有落地，用一種方式一種辦法無差別地管理不同職位類別的人員，不僅影響管理的效能，而且不利于不同類型人才的成長和人才作用的發(fā)揮。

人事管理體系的基本功能雖然具備，但或者是缺乏剛性的制度措施，或者是制度操作性不強，或者是相關(guān)制度不協(xié)調(diào)，或者是與外部環(huán)境不銜接，種種原因?qū)е鹿芾砉δ茈y以形成科學(xué)高效的管理機制。在各類人事管理中共同存在的問題是，監(jiān)控機制疲軟，激勵機制乏力。

干部人事制度改革還沒有完全破除官本位的體制和政治文化。在干部人事管理中，官本位表現(xiàn)為行政層級本位、職務(wù)本位。不管是黨政機關(guān)還是企業(yè)、事業(yè)單位，都有顯性或隱性的行政級別，一切按照行政級別管理。公職人員的地位、待遇、價值及外界對其的認(rèn)知，取決于他所擔(dān)任的職務(wù)。不管是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、專業(yè)技術(shù)職務(wù)，都統(tǒng)屬或可換算成統(tǒng)一的職務(wù)層次，科級還是處級，司局級還是部級，一切取決于在十二個職務(wù)層級金字塔中所處的位置（十二個職務(wù)層級是：辦事員級、科員級、副科級、正科級、副處級、正處級、副廳局級、正廳局級、副省部級、正省部級、國家級副職、國家級正職）。這種以做官的價值尺度來衡量一個人的社會地位和人生價值的官本位文化，誘發(fā)人事管理上的諸多弊端，不僅阻礙了干部人事管理的民主化，而且阻礙了干部人事管理的科學(xué)化。由于官權(quán)的過于強大，公共部門的人事管理基本上是一個外界難以進入的自我封閉、自我循環(huán)的管理系統(tǒng)。如何引進群眾參與管理，例如在公職人員考核中引進群眾評價；如何加強群眾監(jiān)督，監(jiān)督公共部門的用人權(quán)，是一個始終沒有解決好的難題。

在法制化制度化方面，除了存在一些制度的權(quán)威性、穩(wěn)定性不夠的問題之外，還有一個缺憾是，在進行制度建設(shè)的同時，沒有抓好制度文化的建設(shè)，沒有下功夫花力氣進行職業(yè)倫理教育，幫助公職人員樹立正確的職業(yè)價值觀和職業(yè)榮譽感，培養(yǎng)現(xiàn)代職業(yè)精神。由此帶來一些公職人員道德水平下降，公共精神部分喪失。沒有制度文化的支持和滋養(yǎng)，制度就會蒼白無力。

三、干部人事制度改革的基本經(jīng)驗

四十年干部人事制度改革的經(jīng)驗值得很好地總結(jié)和吸取。

1.干部人事制度改革隨經(jīng)濟、社會的變革而產(chǎn)生，經(jīng)濟、社會的發(fā)展要求是干部人事制度改革最原初的動力。干部人事制度改革要傾聽經(jīng)濟、社會發(fā)展的呼聲，對經(jīng)濟、社會發(fā)展的要求作出切實的回應(yīng)。

20世紀(jì)70年代末80年代初，剛從“文革”中走出來的中國社會面臨著一場變革，經(jīng)濟上要掙破計劃經(jīng)濟體制的束縛，社會管理也要逐步放開、搞活。干部人事制度改革就是順應(yīng)這一時代潮流而發(fā)生的。人才流動成為最早干部人事制度改革的熱點，就是最好的證明。而20世紀(jì)90年代國企人事制度改革中打破干部與工人的身份界限，也說明了經(jīng)濟改革對干部人事制度改革巨大的沖擊力和牽引力。隨著經(jīng)濟改革的深入，建立了社會主義市場經(jīng)濟。市場經(jīng)濟催生了社會的多元化、多樣化，帶動了傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型。由形態(tài)固化、主體單一、相對封閉的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向形態(tài)多樣、主體多元、相對開放的社會結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)社會的單一管理模式、身份管理、個人對單位的人身依附關(guān)系等積習(xí)陋規(guī)難以適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的要求。干部人事的分類管理正是反映了這一社會發(fā)展的趨勢，順應(yīng)了經(jīng)濟、社會發(fā)展的要求，這也是干部人事制度改革取得成功的主要原因。

干部人事制度改革與經(jīng)濟、社會發(fā)展的關(guān)系，也折射和反映到干部人事制度改革與體制改革關(guān)系上面。干部人事制度改革既不完全歸屬于政治體制改革，也不完全歸屬于經(jīng)濟體制改革和社會管理體制改革。干部人事制度與政黨體制、行政體制、經(jīng)濟體制、企業(yè)體制、醫(yī)療衛(wèi)生體制、文化體制、科研體制、社會保障體制等都有著密不可分的關(guān)系，或者說，干部人事制度中的不同部分與不同的體制有著密不可分的關(guān)系。干部人事制度改革追求其自身的理性邏輯，有相對的獨立性。但是，干部人事制度改革又必須服務(wù)于體制改革，受體制改革的影響和制約，與體制改革相配套。當(dāng)體制改革能較好地反映經(jīng)濟、社會發(fā)展的要求時，干部人事制度改革就能順利發(fā)展，當(dāng)體制改革不能恰當(dāng)?shù)胤从辰?jīng)濟、社會發(fā)展的要求時，干部人事制度改革也會受到阻滯，出現(xiàn)偏差。干部人事制度改革中出現(xiàn)的一些問題本身就是體制和體制改革中的問題。

歸根結(jié)底，干部人事制度改革和干部人事制度的發(fā)展要服從經(jīng)濟、社會發(fā)展的趨勢，順應(yīng)社會發(fā)展的潮流。這就要求，干部人事制度改革和干部人事制度的發(fā)展，既要從一個時期經(jīng)濟、社會發(fā)展的總體趨勢、社會發(fā)展的主體潮流來把握歷史的方位感和大方向，又要從某一時期社會關(guān)注的熱點、焦點問題上確定改革和發(fā)展的切入點和著重點，把握改革和發(fā)展的節(jié)奏。一言以蔽之，干部人事制度改革要傾聽經(jīng)濟、社會發(fā)展的呼聲，對經(jīng)濟、社會發(fā)展的要求做出切實的回應(yīng)。

2.干部人事制度改革要從中國國情出發(fā)，既要善于學(xué)習(xí)和借鑒國外先進的管理經(jīng)驗，又要堅持制度自信，走中國特色的制度發(fā)展之路。

學(xué)習(xí)和借鑒國外的先進經(jīng)驗，是對外開放的題中應(yīng)有之義。20世紀(jì)80年代到90年代初，在醞釀建立我國的公務(wù)員制度時，主管部門組織翻譯了多個國家公務(wù)員管理的法律法規(guī)，比較研究了不同國家的公務(wù)員制度。正是因為學(xué)習(xí)和借鑒了外國公務(wù)員制度的經(jīng)驗，使我國公務(wù)員制度一開始就站在較高的起點上，在建立之初就有一個比較完整的制度體系和管理框架。同樣，我國國有企業(yè)的人力資源管理，也學(xué)習(xí)借鑒了國外企業(yè)人力資源管理的技術(shù)和方法。國外特別是一些發(fā)達國家諸如公務(wù)員制度之類的管理經(jīng)驗，反映了人事管理的一般規(guī)律，也是人類社會文明的先進成果。學(xué)習(xí)借鑒國外的先進經(jīng)驗，可以打開我們的眼界，拓寬我們的視野，幫助我們少走彎路。例如，國外對一些職業(yè)群體，如教師、醫(yī)生、科研人員、編輯記者等的管理，也有不少好的經(jīng)驗和做法，可惜我們在這方面研究、學(xué)習(xí)、借鑒不夠。

但是，學(xué)習(xí)借鑒國外的經(jīng)驗，并不是照搬照抄國外的制度和做法。比如，西方國家公務(wù)員制度強調(diào)公務(wù)員的政治中立，并把這作為公務(wù)員制度的一個重要原則，這是因為西方國家實行的是多黨制。我國實行的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制，我國公務(wù)員制度不實行所謂的政治中立，相反強調(diào)中國共產(chǎn)黨對公務(wù)員隊伍的領(lǐng)導(dǎo)。西方國家公務(wù)員制度實行政務(wù)官與事務(wù)官的兩官分途，我國公務(wù)員制度不實行兩官分途，而是對公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員和非領(lǐng)導(dǎo)成員實行有所不同的管理辦法。事實表明，借鑒和學(xué)習(xí)國外的管理經(jīng)驗，包括學(xué)習(xí)和借鑒國外政治體制和政治管理的一些有益做法，并不影響和動搖我國根本的政治制度，反而有利于建設(shè)中國特色的政治制度和政治體制。

我們堅持制度自信，不是說不學(xué)習(xí)不借鑒國外的先進經(jīng)驗、更不是說不搞制度改革，而是說要立足中國國情，從中國社會的實際出發(fā)，走中國自身的制度發(fā)展道路。在起草制定《公務(wù)員法》時，即21世紀(jì)初，西方主要國家的公務(wù)員制度在新公共行政改革的浪潮中發(fā)生了很大的變化，公務(wù)員由職務(wù)常任改為市場化聘任，由統(tǒng)一管理改為部門、單位分散管理，由依規(guī)管理轉(zhuǎn)向放松規(guī)制、彈性管理等。西方國家的社會條件、發(fā)展階段、面對的矛盾和問題和我國很不相同，我們沒有必要亦步亦趨去追趕西方國家的發(fā)展潮流。我國《公務(wù)員法》選擇偏向于傳統(tǒng)的公務(wù)員管理模式，堅持公務(wù)員的常任制、委任制為主，堅持統(tǒng)一管理和嚴(yán)格依法依規(guī)管理。后來的實踐證明，《公務(wù)員法》這一選擇是正確的，有效地加強了國家能力建設(shè)。任何有生命力的制度都必須植根于本國的國情和文化，在應(yīng)對和解決本國現(xiàn)實問題和現(xiàn)階段的主要矛盾中生長和成熟，這才是制度自信的應(yīng)有之義。

3.干部人事制度改革是一次制度變遷，以漸進式的制度演進為基本形態(tài)，推進制度變革，既要有自下而上的探索，也要有頂層設(shè)計和自上而下的推進。

在制度變遷中，制度演進呈現(xiàn)為三種形態(tài)。

第一種形態(tài)，舊制度出現(xiàn)了松動，某些方面被突破，新制度因素在舊制度中孕育和生長，雖然舊制度框架還在，但新制度因素越聚越多，由弱變強。這時候制度變遷已經(jīng)開始。

第二種形態(tài)，作為新制度載體的主要或核心的法律法規(guī)頒布，這時從理論上來說，新制度已經(jīng)誕生，但并不意味著新制度已經(jīng)建立。這時候，一方面是配套法規(guī)的制定頒布；另一方面是新制度的貫徹執(zhí)行與日常管理的融合，與外部環(huán)境的銜接磨合。而這些都需要時間，有時候，建立期的時間段還比較長。

第三種形態(tài)，新制度在日常運轉(zhuǎn)中調(diào)適、修正和鞏固。一種情況是新制度的調(diào)適幅度不大，主要著力于新制度的鞏固。另一種情況是新制度的實行引發(fā)新的問題，這時候?qū)π轮贫戎胁贿m合的部分進行幅度較大的調(diào)適，表現(xiàn)為對改革成果的再改革，但這仍應(yīng)視為同一制度變遷的過程。

把握這三種形態(tài)，在不同的時期做好不同的事，能夠較好地促進和完成制度變遷。在制度變遷中，還要用好路徑依賴的規(guī)律。路徑依賴即制度慣性，一種表現(xiàn)是，新制度或借用舊制度的形式，或保留舊制度中一些有效的習(xí)慣做法，或繼承舊制度中某方面或某幾個方面的因素。這時候，路徑依賴有助于新舊制度的平穩(wěn)過渡。而一旦新制度開始建立，路徑依賴又表現(xiàn)為“制度配套”的慣性，新制度的運轉(zhuǎn)要求相應(yīng)的配套措施，要求填充空白環(huán)節(jié)，新制度會依據(jù)其自身邏輯發(fā)展推進。這時候利用路徑依賴的慣性，有利于新制度的健全和完善。

在制度改革中，有兩種基本的推進方式。一種是自下而上的探索，即發(fā)揮地方和基層的積極性、主動性，鼓勵地方和基層按照改革的方向探索創(chuàng)新。另一種是自上而下的推進，高層通過總結(jié)地方和基層的經(jīng)驗，通過頂層設(shè)計，制定出臺新的制度措施，自上而下推進改革。在干部人事制度改革中，這兩種方式交替出現(xiàn)。地方特別是基層更貼近實際，他們的首創(chuàng)精神是改革的源泉，他們探索積累的經(jīng)驗，往往為新制度提供藍本。而即使改革不成功，也不至于造成全局性的影響。沒有自下而上的探索，頂層設(shè)計就會成為無源之水、無本之木。而通過頂層設(shè)計，推出新的制度措施，自上而下推進改革，則可以收到統(tǒng)籌謀劃、整體改革、環(huán)環(huán)相扣、協(xié)調(diào)配套的效果。實踐證明，兩種方式都是推進制度改革不可或缺的有效方式。

干部人事制度改革的經(jīng)驗也表明，制度改革和制度變遷是一個漫長的過程，只要確定了改革的目標(biāo)，按照預(yù)設(shè)的方向鍥而不舍地往前走，不翻盤，不折騰，不走回頭路，盡管艱難，盡管緩慢，久久為功，終歸會取得成效。

四、今后一個時期公共部門人事管理制度改革的價值取向

四十年干部人事制度改革完成了由傳統(tǒng)的干部人事制度到現(xiàn)代公共部門人事管理制度的變遷。以分類管理格局和各具特色的管理制度為標(biāo)志，現(xiàn)代公共部門人事管理的制度體系已經(jīng)形成。但制度變遷沒有終結(jié)，制度改革和制度建設(shè)仍在路上。一個制度要有生命力并保持有效的運轉(zhuǎn)，就要隨社會的發(fā)展變化不斷進行自我調(diào)整和自我校正，這種持續(xù)不斷地調(diào)整和校正就是改革。今后一個時期，公共部門人事管理制度的制度改革和制度建設(shè)，在繼續(xù)堅持科學(xué)化、民主化、法制化大方向的前提下，要突出如下三個價值取向。

（一）加強對公共權(quán)力的監(jiān)督和制約

腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延，成為全社會的公害。黨的十八大以來，開展了前所未有的反腐敗斗爭，有效地遏制了腐敗蔓延的勢頭。今后一個時期，堅持標(biāo)本兼治，建立健全懲治特別是預(yù)防腐敗的體制機制，將是一個重要的戰(zhàn)略任務(wù)。

治理和預(yù)防腐敗，從根本上說要加強對公共權(quán)力的監(jiān)督和制約。為此，要對權(quán)力設(shè)置的體制和權(quán)力運行的機制進行科學(xué)合理的設(shè)計和制度安排，但無庸諱言，對掌握和參與權(quán)力行使的公職人員的監(jiān)督和制約，是治理特別是預(yù)防腐敗的一個重要途徑和重要方面。在傳統(tǒng)制度的功能劃分中，人事制度主要管公職人員的選拔任免、考核培訓(xùn)等，紀(jì)檢監(jiān)察制度管公職人員的監(jiān)督處分。有一種看法認(rèn)為反腐敗是紀(jì)檢監(jiān)察制度管的事，導(dǎo)致人事制度和人事管理在反腐防腐中不積極作為，這是一個誤區(qū)。

今后一個時期，公共部門人事管理制度改革，要突出對公共權(quán)力監(jiān)督制約的價值取向。規(guī)范職位設(shè)置，對掌握和直接參與行使公共權(quán)力的職位，要合理劃分其職權(quán)和明確其責(zé)任，防止職權(quán)過分集中，體現(xiàn)權(quán)力相互制約，完善工作程序，規(guī)范履職行為，提高辦事的公開性透明度，盡可能引進和加強群眾監(jiān)督。嚴(yán)格執(zhí)行任職回避與公務(wù)回避制度，對在主管人、財、物的崗位上任職的公職人員，堅持實行定期輪崗制度。要將報告?zhèn)€人重大事項制度、談話誡勉、函詢制度等等落實到日常管理中，加強制度化操作。除了加強對公職人員的制度約束之外，很重要一點還要加強對公職人員的道德約束。要下功夫花力氣推進公職人員職業(yè)道德建設(shè)。職業(yè)道德要具體化，如法官的職業(yè)道德、檢察官的職業(yè)道德、警察的職業(yè)道德、醫(yī)生的職業(yè)道德、教師的職業(yè)道德等。職業(yè)道德要有可視性、可操作性，將職業(yè)道德與職業(yè)行為規(guī)范結(jié)合起來，對遵守職業(yè)道德的情況進行認(rèn)真考核。在加強對公職人員監(jiān)督制約的同時，要處理好正激勵與負(fù)激勵的關(guān)系，堅持以正激勵為主，保護和鼓勵公職人員積極作為、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木?，防止從一個極端走向另一個極端。

（二）維護和彰顯社會公平正義

公平正義是人類社會不懈追求的價值理念，是社會主義社會的崇高境界。十九大政治報告指出：“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長?！盵3]人民群眾在解決了基本的溫飽之后，對社會公平正義的渴求更為強烈。公平正義成為處理社會階層矛盾，調(diào)解社會關(guān)系的重要標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，是維護社會安全、減少社會震蕩的穩(wěn)定器。公共部門和公職人員是社會公平正義的維護者和守夜人，公共部門人事管理要率先垂范，體現(xiàn)和彰顯社會公平正義。

公共部門的職位是一種公共資源，從一定意義上說，是比礦產(chǎn)資源、石油資源更寶貴的公共資源，這種資源的分配要最大限度地做到公平正義。公務(wù)員的招考錄用，事業(yè)單位、國有企業(yè)的招聘，要嚴(yán)格照章辦事，堅決杜絕任何內(nèi)部招聘、人情招聘、關(guān)系招聘。在規(guī)則設(shè)置上，要打破出身地域的限制、畢業(yè)于名校與非名校的限制，防止因身份的代際繼承，關(guān)閉和阻斷社會流動的閘門，導(dǎo)致階層固化。要進一步探索在招錄招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)和邊遠地區(qū)公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員時，采取諸如放寬學(xué)歷和專業(yè)的限制、擴大本地人口報考比例、向特定群體定向招聘等辦法，為相對弱勢群體進入公共部門降低門檻、打開通道，以有差別的機會平等來體現(xiàn)社會機會的原初平等，在給弱勢群體提供更多的社會預(yù)期，打破階層固化方面積極探索和取得成果。完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用和交流制度，完善國有企業(yè)、事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員選拔任用制度，擴大來源，從不同的從業(yè)人員中選拔優(yōu)秀分子進入公共部門的領(lǐng)導(dǎo)層，防止精英集團固化，厚植執(zhí)政基礎(chǔ)。

在一些機關(guān)特別是事業(yè)單位，編制內(nèi)與編制外兩類人員，同工不同酬，工資級別、社會保障差別較大，有違公平正義原則，這一現(xiàn)象要通過綜合改革解決，防止身份管理死灰復(fù)燃，造成新的社會不平等。公共部門使用公共資源要自律內(nèi)斂。在深化公共部門收入分配、社會保障制度改革中，既要體現(xiàn)市場經(jīng)濟原則，也要體現(xiàn)公平正義原則，要在二者之間尋找最佳的結(jié)合點。

如何做到公平公正地選人用人是干部人事管理中一個深層次的難點問題。要繼續(xù)深化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度改革，豐富細化新時代選拔任用干部的標(biāo)準(zhǔn)條件，以事?lián)袢?，探索改進考察識人辦法，特別是要具體分解落實選拔主體的責(zé)任和責(zé)任追究，將公平公正與擇優(yōu)選優(yōu)有機結(jié)合，堅持靠制度選人用人。在公共部門內(nèi)部的人事管理中，公平正義的原則還體現(xiàn)為公開平等的競爭機制。在以往引進競爭機制的實踐中，有成功的經(jīng)驗，也有不成功的教訓(xùn)。不能因為出現(xiàn)了一些問題就不敢使用競爭機制。問題不在于要不要競爭，而在于以什么方式來競爭和如何競爭。要通過總結(jié)經(jīng)驗，創(chuàng)新和完善相關(guān)制度，實行公開平等有序合理的競爭，調(diào)動公職人員的積極性，提高公共部門的工作效能。

（三）營造有利于人才成長和發(fā)揮人才作用的制度環(huán)境

我們面臨一個大時代，中國從來沒有像現(xiàn)在這樣需要成千上萬各行各業(yè)的人才。公共部門是國之重器，公共部門更需要專業(yè)化、知識化、職業(yè)化的人才隊伍。吸納凝聚人才、培養(yǎng)開發(fā)人才、激勵使用人才，不能單靠一兩項政策和一兩項人才工程。從根本上來說，還要靠制度。好的人事管理制度，是吸納凝聚人才的聚寶盆，是人才成長的搖籃，是激發(fā)人才積極性創(chuàng)造性的發(fā)動機。目前公共部門人事管理制度在吸納、培養(yǎng)、激勵、使用人才方面還存在不少欠缺，有必要以人才為價值取向，啟動新一輪的改革和制度建設(shè)。

公共部門所需要的人才，主要是在某個專門領(lǐng)域具有深厚的知識和經(jīng)驗，能在其業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)解決和處理復(fù)雜問題并具有創(chuàng)新精神的人員，即專業(yè)人才。由于專業(yè)不同，業(yè)務(wù)領(lǐng)域不同。工作性質(zhì)和工作特點不同，人才養(yǎng)成和人才發(fā)揮作用的途徑也不同，由此而要求差異化的管理，切忌用一種方式方法管理不同職位的人員和不同類型的人才。為此，要大力推進和落實職位分類工作，分類是為了更好地管理，要將職位分類最終落實到管理上來。對不同職位類別的人員，如公務(wù)員中的法官、檢察官、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員、行政執(zhí)法類公務(wù)員，事業(yè)單位中的教師、醫(yī)生、科研人員、編輯記者等，要探索實行有所不同的管理方法。只有管理制度管理方法與管理對象高度契合，實行精準(zhǔn)的有針對性的管理，才會有利于不同類型人才的成長和不同類型人才作用的發(fā)揮。

無論是人才的成長還是人才作用的發(fā)揮，都有賴于激勵機制的健全。對公職人員來說，最有效的激勵是職業(yè)發(fā)展激勵。所謂的職業(yè)發(fā)展激勵，是指提供順暢的職業(yè)發(fā)展通道和有序的發(fā)展階梯，讓從業(yè)者在職業(yè)生涯中通過自身的不斷努力逐步達到最高或較高的職業(yè)層次，充分實現(xiàn)自身的價值。目前在公共部門中存在職業(yè)發(fā)展激勵機制不健全的問題。以公務(wù)員為例，很長一段時間里晉升職務(wù)特別是晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的唯一通道，公務(wù)員的待遇主要與所任職務(wù)掛鉤。所有職務(wù)根據(jù)國家的行政層級劃分為12個職務(wù)層次，職務(wù)層次與所在機關(guān)的行政層級捆綁在一起。由于地方機關(guān)特別是基層單位行政層級低，絕大多數(shù)公務(wù)員晉升受阻，職業(yè)發(fā)展通道堵塞，極大地影響了公務(wù)員的積極性。事業(yè)單位同樣存在如此問題。事業(yè)單位的專業(yè)技術(shù)職務(wù)是專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)發(fā)展的通道和階梯，但專業(yè)技術(shù)職務(wù)層次特別是崗位等級受所在單位的規(guī)格、規(guī)模、隸屬關(guān)系即行政層級所限制，在基層單位工作的專業(yè)技術(shù)人員即使業(yè)務(wù)水平再高，也難以升到最高或較高的專業(yè)技術(shù)職務(wù)和崗位等級。改變這一現(xiàn)狀的辦法是在公務(wù)員制度中將現(xiàn)行的職務(wù)層次和級別系統(tǒng)加以改造，設(shè)置公務(wù)員的職級體系，為公務(wù)員提供另一條職業(yè)化發(fā)展通道和更大的發(fā)展空間。讓公務(wù)員不僅可以根據(jù)工作需要晉升職務(wù)，更可以根據(jù)自己的能力水平、工作實績和積累貢獻晉升職級，公務(wù)員的待遇主要與職級掛鉤。不是鼓勵公務(wù)員去爭當(dāng)省長、市長，而是激勵公務(wù)員發(fā)奮有為，成為本業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專家能手，成為本專業(yè)的高級人才。同樣，在事業(yè)單位也要改革職務(wù)和崗位等級設(shè)置，不能刻板地根據(jù)所在單位的規(guī)格、規(guī)模、隸屬關(guān)系來決定職務(wù)層級和崗位等級，要根據(jù)業(yè)務(wù)水平、行業(yè)評價、實際貢獻來決定職務(wù)層級和崗位等級，為事業(yè)單位人員特別是基層事業(yè)單位人員提供更大的職業(yè)發(fā)展空間。

應(yīng)該承認(rèn)，在吸納人才方面，公共部門沒有私營部門靈活。在這方面，公共部門要向民營部門學(xué)習(xí)，國有企業(yè)要加大市場化選聘職業(yè)經(jīng)理人的力度，公務(wù)員制度要用好聘任制這一制度平臺，事業(yè)單位公開招聘不僅招聘初級人員，也可以招聘中、高級人員?？傊?，要采取更為積極、更為開放、更加有效的辦法，廣開渠道，吸納人才。