李志強(qiáng) 張華榮 張娜

內(nèi)容提要：城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展使新農(nóng)墾社區(qū)場(chǎng)域建構(gòu)要素的集聚效應(yīng)日益凸顯，農(nóng)墾組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和機(jī)制要素越來越體現(xiàn)出市場(chǎng)化和開放性的特征，農(nóng)村社區(qū)的治理體制、主體框架和發(fā)展路徑日漸清晰，而與此相比，陷入歷史體制性沼澤中的農(nóng)墾社區(qū)在城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史機(jī)遇中，卻日益處于邊緣化的境地。廣西壯族自治區(qū)農(nóng)墾也在這種歷史變遷過程中，農(nóng)墾組織從結(jié)構(gòu)與功能方面都發(fā)生了較大變化，主要表現(xiàn)在組織結(jié)構(gòu)的行政化和部門內(nèi)部權(quán)力的集結(jié)化。為突破發(fā)展困境，推進(jìn)農(nóng)墾改革，建立企業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營體制、農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營管理體制，廣西壯族自治區(qū)農(nóng)墾改革開始朝向行政與社會(huì)職能的功能分離，混合角色清晰與實(shí)體化和社區(qū)組織機(jī)制調(diào)適與新要素整合的方向發(fā)展，探索出了一條面向政府化的獨(dú)立區(qū)劃，自治性社區(qū)經(jīng)營和融入?yún)^(qū)域整體系統(tǒng)的新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)墾社區(qū)的建構(gòu)路徑。

十一屆三中全會(huì)后，在黨中央和國家農(nóng)墾管理部門的推動(dòng)下，各地的農(nóng)墾企業(yè)在市場(chǎng)化改革和集團(tuán)化經(jīng)營方面成效顯著，很好地發(fā)揮了對(duì)于國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的示范作用，提振了現(xiàn)代農(nóng)場(chǎng)的生產(chǎn)力水平。但另一方面，作為生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系兩方面示范中國農(nóng)村集體所有制形態(tài)的農(nóng)業(yè)企業(yè)組織，其本身的探索就充滿曲折，很多歷史遺留問題尚未解決，再加上發(fā)展體系仍然囿于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制范疇，在經(jīng)濟(jì)形式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、分配方式和導(dǎo)引動(dòng)力方面與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出較大程度的悖離①龔懷林：《江蘇農(nóng)墾事業(yè)的歷史追蹤與思考》，《中國農(nóng)史》1996年第4期。，這種畸形的體制和經(jīng)濟(jì)形態(tài)也導(dǎo)致了農(nóng)墾的國家政治身份的特殊性和區(qū)域體系中領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的差異化和復(fù)雜化，區(qū)劃屬性和部門隸屬關(guān)系定位模糊，在國家整體行政體系的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中職責(zé)不清，地位尷尬，特別是在生產(chǎn)經(jīng)營和社會(huì)事務(wù)雙重職能中左右搖擺，背上了沉重的歷史包袱。迅速的城鎮(zhèn)化推進(jìn)促動(dòng)了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的發(fā)展步伐，農(nóng)村社區(qū)的治理體制、主體框架和發(fā)展路徑日漸清晰，而與此相比，陷入歷史體制性沼澤中的農(nóng)墾社區(qū)在城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史機(jī)遇中，卻日益處于邊緣化的境地。那么，從農(nóng)墾的歷史和現(xiàn)實(shí)的溯源來看，問題的原因究竟有哪些，除去學(xué)界一般性認(rèn)知的經(jīng)驗(yàn)性總結(jié)之外，對(duì)于具體的農(nóng)墾區(qū)域而言，還有那些特殊性要素蘊(yùn)含在其中，而對(duì)于城鎮(zhèn)化視域中的農(nóng)墾社區(qū)的體制改革和建設(shè)思路問題，作為經(jīng)驗(yàn)性的問題闡釋，理論建構(gòu)和研究路徑的關(guān)注點(diǎn)又該如何設(shè)計(jì)，對(duì)于現(xiàn)實(shí)的農(nóng)墾社區(qū)改革發(fā)展的指導(dǎo)作用將如何體現(xiàn)，這些都是本文嘗試探索的問題方面。

一 農(nóng)墾社區(qū)變革：問題反思與系統(tǒng)功能重構(gòu)

從歷史的經(jīng)驗(yàn)來看，新中國建立后農(nóng)墾起步到改革開放以來，伴隨國家政經(jīng)體制大環(huán)境的時(shí)空遷移，農(nóng)墾社區(qū)自身也發(fā)生著深刻的結(jié)構(gòu)性變革，傳統(tǒng)體制性框架逐漸疏解，生產(chǎn)經(jīng)營與社會(huì)事務(wù)一體化的雙重功能并存格局出現(xiàn)松動(dòng)，隸屬關(guān)系和權(quán)責(zé)界限開始清晰，建構(gòu)新社區(qū)場(chǎng)域要素的集聚效應(yīng)不斷體現(xiàn)，農(nóng)墾社區(qū)的社區(qū)效果不斷趨向明朗。這種積極效果的產(chǎn)生源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展而導(dǎo)引的行政體制改革和基層治理模式的重構(gòu)動(dòng)力。農(nóng)墾組織作為一種特殊的公權(quán)力組織，是新中國成立之初特殊的國際和國內(nèi)政治背景下的產(chǎn)物，它作為國家邊疆管理的特殊手段，肩負(fù)著對(duì)地方整合與國家認(rèn)同等政治社會(huì)功能。在社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的時(shí)代背景下，農(nóng)墾組織也開始在傳統(tǒng)的國有制和集權(quán)控制的資本組織形式方面進(jìn)行改革，通過調(diào)整傳統(tǒng)國有所有制結(jié)構(gòu)，組織能夠逐漸適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的市場(chǎng)主體。十一屆三中全會(huì)以來，農(nóng)墾系統(tǒng)按照中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的總體要求，結(jié)合自身實(shí)際，進(jìn)行了一系列改革，取得了重大進(jìn)展，從稅制改革、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、大小農(nóng)場(chǎng)嵌套的雙層經(jīng)營體制、所有制結(jié)構(gòu)改革，到企業(yè)制度創(chuàng)新、墾區(qū)管理體制改革、農(nóng)墾社保體系建立及外向型經(jīng)營思路的確立①趙方田、彭劍良：《農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)體制改革二十年的基本進(jìn)程》，《中國農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)》1998年第11期。，農(nóng)墾整體結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和機(jī)制要素越來越體現(xiàn)出市場(chǎng)和開放的特征屬性。廣西壯族自治區(qū)農(nóng)墾也在這種歷史變遷過程中，農(nóng)墾組織從結(jié)構(gòu)與功能方面都發(fā)生了較大變化，宏觀環(huán)境變遷導(dǎo)致農(nóng)墾組織原有結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)的流失，而出現(xiàn)了 “內(nèi)卷化”困境，表現(xiàn)在組織結(jié)構(gòu)的行政化和部門內(nèi)部權(quán)力的集結(jié)化。自2000年開始，隨著廣西農(nóng)墾管理體制 “四大改革”的開始，農(nóng)墾結(jié)構(gòu)進(jìn)入重新整合的階段，當(dāng)然，由于農(nóng)墾體制的計(jì)劃屬性的痕跡難以徹底消除，與市場(chǎng)化改革要求尚有較長距離，因此改革后的廣西農(nóng)墾組織很難獲得組織結(jié)構(gòu)功能的現(xiàn)代性，呈現(xiàn)出傳統(tǒng)與現(xiàn)代要素悖離的特點(diǎn)。

二 傳統(tǒng)農(nóng)墾社區(qū)體制的問題悖離與沖突表現(xiàn)

農(nóng)墾社區(qū)組織作為一種在特定歷史背景和政治體制之下形成的以特定目標(biāo)和利益結(jié)構(gòu)為建構(gòu)方式的組織模式，其發(fā)展變遷的動(dòng)力除了來自維持組織自身系統(tǒng)的內(nèi)在邏輯之外，難以脫離組織外界宏觀環(huán)境尤其是制度環(huán)境為組織提供的資源依賴和激勵(lì)機(jī)制。因此，作為承擔(dān)著生產(chǎn)經(jīng)營整個(gè)社會(huì)事務(wù)雙重職能的組織集群，很難擺脫更大范疇的國家與社會(huì)關(guān)系的大場(chǎng)域時(shí)空格局。換句話說，農(nóng)墾組織變遷始終處于公權(quán)力主導(dǎo)下的 “外源強(qiáng)制性”和組織內(nèi)部集團(tuán)及個(gè)人反饋性的 “內(nèi)生強(qiáng)制性”兩種力量的博弈之中，而這種博弈并非是均衡運(yùn)動(dòng)中的系統(tǒng)功能的自然進(jìn)價(jià)，而是在某種偏離的態(tài)勢(shì)下曲折迂回，螺旋前進(jìn)的狀態(tài)。

（一）計(jì)劃與市場(chǎng)管理權(quán)限的邊界沖突

農(nóng)墾組織的變革與外界制度環(huán)境的變遷緊密相關(guān)，制度助推或阻礙了農(nóng)墾組織結(jié)構(gòu)流變和功能的遷移。改革開放的逐步深入，使長期以來受計(jì)劃管制的農(nóng)墾組織開始進(jìn)入體制性調(diào)整的階段，廣西農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)也通過集團(tuán)化改革、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，培育壯大龍頭企業(yè)，大力發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì)和非公有經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展①周超光、胡光明：《廣西農(nóng)墾管區(qū)國有小農(nóng)場(chǎng)總場(chǎng)改革模式的探索》，《中國農(nóng)墾》2008年第1期。?？梢哉f，改革開放特別是進(jìn)入21世紀(jì)以后，中國農(nóng)墾總體進(jìn)行了較為系統(tǒng)、深入的市場(chǎng)化思路改革和企業(yè)化經(jīng)營模式探索，成效明顯。然而農(nóng)墾組織由于其產(chǎn)生的特殊歷史環(huán)境和曾經(jīng)的政治貢獻(xiàn)，而作為帶有某種地方性政治權(quán)力標(biāo)簽的組織形式，難免成為地方政府和利益集團(tuán)組織的特殊公權(quán)力的代理者。有學(xué)者指出，國有農(nóng)場(chǎng)實(shí)行公司制改革未能突破原有運(yùn)作模式而難以適應(yīng)競爭農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，除少數(shù)墾區(qū)將社會(huì)職能移交當(dāng)?shù)卣?，絕大多數(shù)墾區(qū)國有農(nóng)場(chǎng)政企、社企實(shí)行的是內(nèi)部分開②鄭有貴：《我國農(nóng)墾體制改革回顧與辨析——以黑龍江、海南兩省為例》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》2004年第4期。。在廣西農(nóng)墾組織變革歷程中，區(qū)域生產(chǎn)要素及制度性資源的分配構(gòu)建了主導(dǎo)部門及相關(guān)利益主體推行變革的動(dòng)力基礎(chǔ)，在利益格局和資源配置既定之后，權(quán)力掌控者傾向于用制度安排的方式固化已有的利益格局并獲得合法性和權(quán)力支持。在桂政發(fā) 〔2006〕29號(hào)文件之前，廣西國土資源局向農(nóng)墾地區(qū)派駐的土地管理機(jī)構(gòu)一致缺位，農(nóng)墾土地權(quán)限難以下放，農(nóng)墾土地管理一直在企業(yè)管理和政府管理之間徘徊不進(jìn)③李貴銀：《論廣西農(nóng)墾土地管理體制改革》，《中國農(nóng)墾》2009年第6期。，嚴(yán)重遲滯了農(nóng)墾地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。由此可以看出，對(duì)農(nóng)墾組織而言，政府構(gòu)成了區(qū)域發(fā)展及區(qū)域內(nèi)公權(quán)力組織生存和發(fā)展的主導(dǎo)力量，權(quán)力掌控著的經(jīng)濟(jì)觀念、行為和制度安排發(fā)揮了較于資源更大的影響。雖然改革后的廣西農(nóng)墾組織一段時(shí)間之內(nèi)較好地維持了高于之前的生產(chǎn)收益和經(jīng)濟(jì)績效，激勵(lì)了主體維持和鞏固組織企業(yè)化、集團(tuán)化整合等市場(chǎng)改革戰(zhàn)略的推進(jìn)，各方合意維持了農(nóng)墾組織系統(tǒng)的穩(wěn)定性及組織功能調(diào)試的延續(xù)性，特定的歷史條件下確實(shí)起到了較好效果。但由于避開產(chǎn)權(quán)問題來搞改革，農(nóng)墾企業(yè)國有資本比重過高、產(chǎn)權(quán)不清、政企難分、負(fù)擔(dān)過重以及廠長負(fù)盈、企業(yè)負(fù)虧、農(nóng)場(chǎng)負(fù)債、政府負(fù)責(zé)問題得不到根本解決①方麗槐：《桂平雄對(duì)農(nóng)墾企業(yè)改革的幾點(diǎn)理性思考》，《中國農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)》2001年第5期。，特別是國有小農(nóng)場(chǎng)的改革與發(fā)展相對(duì)滯后。正如中國農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心學(xué)者賈大明指出，不少墾區(qū)的改革缺乏動(dòng)力和新思路，且進(jìn)展緩慢，或習(xí)慣于用行政手段指揮經(jīng)營，或幻想靠行政主導(dǎo)或國家投資來振興農(nóng)墾，或過分強(qiáng)調(diào)農(nóng)墾特殊性，或忽略農(nóng)墾企業(yè)性，習(xí)慣于企業(yè)經(jīng)營、社會(huì)管理、政企合一的傳統(tǒng)管理模式，或不重視研究學(xué)習(xí)市場(chǎng)規(guī)律和市場(chǎng)需求，強(qiáng)調(diào)客觀困難，不愿主導(dǎo)探索和改革等②賈大明：《淺議我國農(nóng)墾系統(tǒng)改革、發(fā)展和穩(wěn)定的思路與路徑》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2006年第57期。，這也從側(cè)面說明，農(nóng)墾組織市場(chǎng)化過程仍然面臨不少考驗(yàn)。

（二）垂直控制與松散協(xié)作的關(guān)系沖突

新中國成立后在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家采取了一系列強(qiáng)有力的政策法令，設(shè)置了農(nóng)墾組織邊疆穩(wěn)定和防戍守邊、發(fā)展生產(chǎn)的任務(wù)。農(nóng)墾組織建立之初，主要以國家戰(zhàn)略需求為發(fā)展導(dǎo)向，組織行政帶有極強(qiáng)的政治色彩，如20世紀(jì)60年代初，中央政務(wù)院為擴(kuò)大橡膠樹的培育，頒布了 《中央關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā) 〈國營農(nóng)場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)管理體制〉的規(guī)定》，規(guī)定從農(nóng)業(yè)部林業(yè)管理總局到各省林業(yè)廳到植膠區(qū)專署及縣人民政府，都設(shè)立了相應(yīng)的橡膠管理部門或機(jī)構(gòu)，并設(shè)專門的書記分工領(lǐng)導(dǎo)植膠工作。后來，農(nóng)墾局逐漸下放到省區(qū)，負(fù)責(zé)國營農(nóng)場(chǎng)的生產(chǎn)計(jì)劃、產(chǎn)品處理、資產(chǎn)管理和人員調(diào)動(dòng)等部分地方性權(quán)力。但實(shí)際而言，這段整頓主要是針對(duì)國營農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營無序而意欲恢復(fù)集中管理，對(duì)農(nóng)墾組織進(jìn)行的重新權(quán)力分配。在權(quán)限方面，地方自主性經(jīng)濟(jì)決策很難進(jìn)入決策者視野，就價(jià)值取向而言，這是典型的國家本位政策主義。

在國家主導(dǎo)性政策框架下，農(nóng)墾組織呈現(xiàn)一種典型的垂直型層級(jí)治理結(jié)構(gòu)：權(quán)力運(yùn)作的直線式管理。如廣西農(nóng)墾屬于地方墾區(qū)，人、財(cái)、物全部由自治區(qū)政府管理。自建立墾區(qū)以來，廣西壯族自治區(qū)農(nóng)墾局對(duì)墾區(qū)所屬企事業(yè)單位一直實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)和全面管理，只有個(gè)別農(nóng)場(chǎng)曾一度交給屬地市、縣，后又并入省級(jí)農(nóng)墾垂直管理體制①丁哲元：《關(guān)于廣西農(nóng)墾集團(tuán)化改革的思考》，《中國農(nóng)墾》2006年第4期。，產(chǎn)生政企不分，層級(jí)錯(cuò)序，職能錯(cuò)位的問題。70年代末到80年代中后期，隨著國家工作重心向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向，農(nóng)墾企業(yè)開始了擴(kuò)大自主權(quán)的企業(yè)化改革，各地農(nóng)墾組織開展了力度空前的集團(tuán)化改革，農(nóng)墾企業(yè)在組織自主權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)管理體制方面進(jìn)入新階段。農(nóng)墾組織屬地化管理權(quán)限增強(qiáng)，在組織層級(jí)和結(jié)構(gòu)方面表現(xiàn)出更多靈活性，農(nóng)墾企業(yè)開始承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能：一方面，城鎮(zhèn)化的發(fā)展推動(dòng)了農(nóng)墾企業(yè)系統(tǒng)逐漸向社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)移的過程，農(nóng)墾組織系統(tǒng)的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)趨向于實(shí)際性地方治理的思路；另一方面，農(nóng)墾組織整體而言仍然實(shí)施的是國家農(nóng)墾總局自上而下垂直管理的模式，很大程度保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管控痕跡，這就同農(nóng)墾在地化發(fā)展思路構(gòu)成張力。組織結(jié)構(gòu)和功能產(chǎn)生了較嚴(yán)重的錯(cuò)位，無論對(duì)于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，還是社會(huì)治理都帶來一定困惑和挑戰(zhàn)。

（三）生產(chǎn)經(jīng)營與社會(huì)事務(wù)權(quán)責(zé)界定的角色沖突

農(nóng)墾緣起特定時(shí)代背景與制度框架，是我國借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上創(chuàng)立的，符合當(dāng)時(shí)國家和政府急需的農(nóng)副產(chǎn)品及戰(zhàn)略物資的制度安排，并且對(duì)于安置人員，保境安民都起到了示范性作用。隨著國家經(jīng)濟(jì)體制與行政機(jī)制的轉(zhuǎn)變，農(nóng)墾社區(qū)同時(shí)兼顧生產(chǎn)經(jīng)營并大量承擔(dān)社會(huì)管理職能的社會(huì)形態(tài)，已越來越不適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展要求。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)墾封閉式運(yùn)營，經(jīng)營內(nèi)容單一，作為一個(gè)行業(yè)來對(duì)待不無道理。然而，隨著改革的不斷深化，農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)向開放型、多元化方向發(fā)展，農(nóng)墾社會(huì)事業(yè)的內(nèi)容不斷增多，企業(yè)負(fù)擔(dān)日益繁重。農(nóng)墾不僅有相應(yīng)的公安、檢察和法院等政府機(jī)構(gòu)，還要自辦教育、衛(wèi)生、文化交通、通訊等事業(yè)，甚至要自辦能源，還要進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)，也即是說農(nóng)墾擁有地方政府建制內(nèi)的所有功能。面對(duì)農(nóng)墾的這種特殊性，如果繼續(xù)把它作為一個(gè)行業(yè)來進(jìn)行宏觀管理必然存在許多漏洞。盡管農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局也主管農(nóng)墾系統(tǒng)的社會(huì)管理工作，研究制定墾區(qū)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、法規(guī)，但畢竟是偏重于經(jīng)濟(jì)管理，這跟農(nóng)墾所擔(dān)負(fù)的眾多社會(huì)事務(wù)相比是不相稱的，地方政府只取不予的做法導(dǎo)致了同農(nóng)墾企業(yè)間的矛盾。從體制性溯源看，農(nóng)墾隸屬于不同的地方政府建制，但地方政府大多數(shù)對(duì)農(nóng)墾只是負(fù)責(zé)收取稅收而不返還，也沒有把墾區(qū)納入當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃，致使農(nóng)墾仍要自我承擔(dān)大量的本應(yīng)由政府承擔(dān)的行政職能，僅直屬直供墾區(qū)每年的政社開支即高達(dá)20億元以上，其中國家財(cái)政只撥給5億元，其余全由企業(yè)負(fù)擔(dān)，造成墾區(qū)和地方政府之間尖銳的矛盾?？梢姡F(xiàn)行農(nóng)墾管理體制存在很大的缺陷，地方政府該管卻不愿管或無力管，國家想管卻沒有資格管，最終只好全落在農(nóng)墾自身上，這勢(shì)必影響了農(nóng)墾企業(yè)改革的深度。換句話說，不管采取什么形式，只要企業(yè)還承擔(dān)著大量的政府和社會(huì)功能，就不可能真正實(shí)現(xiàn)政企分開，也就不可能使農(nóng)墾企業(yè)成為真正意義上的企業(yè)①尚啟君：《論影響農(nóng)墾改革與發(fā)展的三個(gè)核心問題》，《農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理》1999年第1期。。可見，現(xiàn)行農(nóng)墾社區(qū)管理體制存在諸多問題且矛盾不斷深化，其生產(chǎn)經(jīng)營和社會(huì)事務(wù)角色如果將繼續(xù)混淆，必然會(huì)直接影響農(nóng)墾社區(qū)改革的深度和廣度，難以達(dá)到有效適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。

三 新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)墾社區(qū)組織結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)重構(gòu)：廣西實(shí)例

正如上文所述，受現(xiàn)行整體農(nóng)墾系統(tǒng)行政結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的制約，廣西壯族自治區(qū)農(nóng)墾也在這種歷史變遷過程中，表現(xiàn)出了計(jì)劃與市場(chǎng)管理權(quán)限的邊界沖突，垂直控制與松散協(xié)作的關(guān)系沖突，生產(chǎn)經(jīng)營與社會(huì)事務(wù)權(quán)責(zé)界定的角色沖突等發(fā)展困境。為推進(jìn)農(nóng)墾改革建立企業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營體制、農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營管理體制，做到新時(shí)期農(nóng)墾社區(qū)功能作用明晰化、具體化，廣西壯族自治區(qū)農(nóng)墾改革開始朝向行政與社會(huì)職能的功能分離，混合角色清晰與實(shí)體化和社區(qū)組織機(jī)制調(diào)適與新要素整合的方向發(fā)展，取得了一定成效。

（一）行政與社會(huì)職能的功能分離

國有農(nóng)場(chǎng)具有區(qū)域性特征，同一般的工商企業(yè)相比，社會(huì)職能往往分而不離，需要因地制宜進(jìn)行改革。中共中央、國務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》 （中發(fā) 〔2015〕33號(hào)）將國有農(nóng)場(chǎng)承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能納入地方政府統(tǒng)一管理，但允許各地結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際分類分步推進(jìn)辦社會(huì)職能改革①農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局：《農(nóng)墾改革發(fā)展文件解讀》，《中國農(nóng)墾》2015年第12期。。正如前文所述，針對(duì)農(nóng)墾社區(qū)存在的管理制度的缺陷，其改革應(yīng)遵循管理職能與生產(chǎn)經(jīng)營職能分開、國有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則，按照生產(chǎn)經(jīng)營職能與社會(huì)管理職能相分離的原則，將農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營性資產(chǎn)和資源剝離出來，組建實(shí)業(yè)公司，推進(jìn)農(nóng)墾集團(tuán)由管理型企業(yè)向經(jīng)營型企業(yè)轉(zhuǎn)變。廣西農(nóng)墾的改革是從1979年開始的，當(dāng)時(shí)以 “政企分開，簡政放權(quán)，增強(qiáng)企業(yè)活力，提高經(jīng)濟(jì)效益”為方向，重點(diǎn)進(jìn)行了發(fā)展農(nóng)工商綜合經(jīng)營，興辦家庭農(nóng)場(chǎng)，實(shí)行聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬的家庭承包制和建立場(chǎng)長 （廠長、經(jīng)理）負(fù)責(zé)制與承包經(jīng)營責(zé)任制等一系列改革，取得了明顯成效，結(jié)束了全系統(tǒng)長期虧損的局面。進(jìn)入 “九五”時(shí)期后，隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，社會(huì)供需關(guān)系發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，產(chǎn)品出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性飽和，市場(chǎng)轉(zhuǎn)為買方市場(chǎng)。廣西農(nóng)墾由于經(jīng)營管理未能適應(yīng)新形勢(shì)的變化，再次出現(xiàn)連年虧損。為了改變這種狀況，1997年，廣西農(nóng)墾經(jīng)自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)成立國有獨(dú)資的廣西農(nóng)墾集團(tuán)有限責(zé)任公司，并與原廣西農(nóng)墾行政管理局一起實(shí)行兩塊牌子、一套人馬，行使經(jīng)自治區(qū)人民政府授權(quán)經(jīng)營管理所屬企事業(yè)單位國有資產(chǎn)的權(quán)限，并對(duì)國有資產(chǎn)保值增值負(fù)責(zé)。2001年以來，廣西農(nóng)墾根據(jù)自治區(qū)出臺(tái)的關(guān)于分離國有企業(yè)辦學(xué)校、醫(yī)院的政策，對(duì)墾區(qū)企業(yè)的社會(huì)職能進(jìn)行了改革。截至2004年底，先后完成了廣西農(nóng)墾醫(yī)院、廣西農(nóng)墾明陽高中以及明陽農(nóng)場(chǎng)、綠達(dá)公司、沙塘園藝場(chǎng)、西江農(nóng)場(chǎng)、昌菱農(nóng)場(chǎng)等企業(yè)辦學(xué)校、醫(yī)院的移交工作，共有48所學(xué)校、40所醫(yī)院基本上實(shí)行了內(nèi)部剝離或移交屬地管理。墾區(qū)不再設(shè)立地區(qū)分局一級(jí)的農(nóng)墾社會(huì)職能管理部門，自治區(qū)農(nóng)墾局設(shè)社會(huì)事業(yè)處負(fù)責(zé)宏觀管理文教衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)，農(nóng)場(chǎng) （廠、司）不設(shè)專門職能科室，一般由黨辦兼管企業(yè)文教衛(wèi)生事業(yè)②周超光、胡光明：《廣西農(nóng)墾管區(qū)國有小農(nóng)場(chǎng)總場(chǎng)改革模式的探索》，《中國農(nóng)墾》2008年第1期。。總而言之，農(nóng)墾社區(qū)的改革必須遵循政企分離，剝離墾區(qū)的社會(huì)管理職能，它必須建立完整的現(xiàn)代企業(yè)管理體制，且擁有符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競爭企業(yè)的所有性質(zhì)，其所具有的政企合一、社企合一的職能才完全消除，代之以單純的經(jīng)濟(jì)職能，實(shí)現(xiàn)自主性發(fā)展。

（二）混合角色清晰與實(shí)體化發(fā)展

農(nóng)墾社區(qū)是歷史發(fā)展的特定產(chǎn)物，農(nóng)墾社區(qū)集中了黨、政、經(jīng)的領(lǐng)導(dǎo)于一體，擔(dān)負(fù)了經(jīng)濟(jì)、行政、社會(huì)管理的多重職能。因此農(nóng)墾社區(qū)改革務(wù)必明確自身的角色定位。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向。這不僅是全面深化改革的總體要求，也是推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展必須牢牢把握的基本遵循，著力推進(jìn)農(nóng)墾國有經(jīng)濟(jì)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效對(duì)接，促進(jìn)農(nóng)墾更好地與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)融合，既發(fā)揮公有制經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性，又注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，體現(xiàn)出農(nóng)墾社區(qū)的改革必須建立企業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營體制、農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營管理體制，新時(shí)期農(nóng)墾社區(qū)功能作用必須明晰化、具體化。不但要用政策支撐和保證進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)墾社區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營功能，繼續(xù)發(fā)揮穩(wěn)定糧食安全的主要功能，也要完善和發(fā)展農(nóng)墾社區(qū)的公共服務(wù)和社會(huì)保障功能，利用地區(qū)的獨(dú)特資源和地域資本，發(fā)展出具有比較優(yōu)勢(shì)和特色的農(nóng)墾社區(qū)的發(fā)展模式。逐漸趨向于建立獨(dú)立行政層級(jí)和建制的方向發(fā)展轉(zhuǎn)化，健全完整的地方治理機(jī)制和能力的組織功能。同時(shí)農(nóng)墾局也充分運(yùn)用授權(quán)宏觀規(guī)劃，加大扶持力度。2006年自治區(qū)人民政府印發(fā)了 《關(guān)于授予自治區(qū)農(nóng)墾局相關(guān)管理職能和落實(shí)有關(guān)政策實(shí)施方案的通知》等文件，明確對(duì)廣西農(nóng)墾實(shí)行自治區(qū)人民政府授權(quán)、系統(tǒng)垂直管理、企業(yè)自主經(jīng)營的管理體制，授予自治區(qū)農(nóng)墾局相當(dāng)?shù)丶?jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，對(duì)廣西農(nóng)墾改革發(fā)展給予一系列政策支持①鐘文干：《廣西農(nóng)墾管理體制改革探討》，《學(xué)術(shù)論壇》2005年第10期。。為理順農(nóng)墾社區(qū)管理體制，健全法人治理結(jié)構(gòu)發(fā)揮重要政策導(dǎo)向作用。此外還提出了國有農(nóng)場(chǎng)需納入地方整體規(guī)劃，實(shí)施農(nóng)墾區(qū)域與城鎮(zhèn)化統(tǒng)一發(fā)展的思路，比如通過成立農(nóng)場(chǎng)社區(qū)管理委員會(huì)，建立和完善一整套農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)域社會(huì)事業(yè)管理的組織體系和制度建設(shè)，積極爭取屬地政府部門的委托授權(quán)和扶持政策，全面履行場(chǎng)域社會(huì)事業(yè)管理職能，在做好農(nóng)墾社區(qū)企業(yè)和公共事業(yè)職能合理分離的基礎(chǔ)上，積極向成熟社區(qū)的方向發(fā)展的基本思路。

（三）農(nóng)墾社區(qū)組織機(jī)制調(diào)適與新要素整合

改革農(nóng)墾社區(qū)辦社會(huì)職能，逐步推進(jìn)農(nóng)墾社區(qū)社會(huì)職能改革，并取得了顯著成效。

首先，堅(jiān)持社企分開改革方向。辦社會(huì)職能改革是農(nóng)墾社區(qū)改革的核心，也是整個(gè)農(nóng)墾社區(qū)改革的難點(diǎn)之一。農(nóng)墾的基本屬性是企業(yè)，本質(zhì)上是以國有土地為依托、主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)組織。我國西部地區(qū)屬于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)，受到各種環(huán)境和制度的制約，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)非常明顯，企業(yè)的市場(chǎng)并非面向農(nóng)村而是城市①徐大佑、萬文倩：《我國西部農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式選擇及構(gòu)建路徑研究》，《中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》2015年第5期。。由此導(dǎo)致農(nóng)墾社區(qū)經(jīng)營職能和社會(huì)職能的邊界不劃清，政府和企業(yè)的職責(zé)不理順，不僅使農(nóng)墾企業(yè)無法真正參與市場(chǎng)競爭，墾區(qū)的社會(huì)發(fā)展也無法全部納入公共財(cái)政保障，因此農(nóng)墾社區(qū)必須堅(jiān)持社企分開的改革方向。2006年國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化國有農(nóng)場(chǎng)稅費(fèi)改革的意見指出，逐步分離國有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)職能。各地區(qū)要根據(jù)實(shí)際情況，因地制宜，積極創(chuàng)造條件分離國有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)職能，實(shí)行政企分開，切實(shí)減輕農(nóng)工負(fù)擔(dān)。對(duì)地處邊陲、擔(dān)負(fù)屯墾戍邊任務(wù)的國有農(nóng)場(chǎng)，要繼續(xù)加強(qiáng)其履行職責(zé)所必要的職能，提高其綜合保障能力。推進(jìn)了農(nóng)墾社區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)化和社會(huì)管理的屬地化。

其次，探索改革農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)職能的多種模式。農(nóng)墾社區(qū)具有區(qū)域性特征，農(nóng)墾社區(qū)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能納入地方政府統(tǒng)一管理，公檢法、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生等管理邊界清楚、系統(tǒng)管理成熟度高的辦社會(huì)職能，一次性移交地方政府管理，暫不具備條件的要在一定過渡期內(nèi)分步分項(xiàng)移交。遠(yuǎn)離中心城鎮(zhèn)等不具備社會(huì)職能移交條件的國有農(nóng)場(chǎng)，可設(shè)立內(nèi)部社會(huì)管理機(jī)構(gòu)。探索以授權(quán)委托、購買服務(wù)等方式推進(jìn)國有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)職能內(nèi)部分開、管辦分離。對(duì)于農(nóng)墾社區(qū)的社會(huì)管理職能，中央和地方財(cái)政需對(duì)辦社會(huì)職能改革予以適當(dāng)補(bǔ)助，妥善化解辦社會(huì)職能形成的歷史債務(wù)。2006年 《關(guān)于農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)體制改革問題的報(bào)告》指出，當(dāng)前的改革，要圍繞增強(qiáng)企業(yè)活力這一中心環(huán)節(jié)，著重解決好國家和企業(yè)、企業(yè)和職工的經(jīng)濟(jì)關(guān)系問題。各級(jí)政府主管部門要按照國家規(guī)定，把應(yīng)該下放的權(quán)力下放給農(nóng)墾企業(yè)，使其真正成為獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。1997年，廣西農(nóng)墾經(jīng)自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)，成立國有獨(dú)資的廣西農(nóng)墾集團(tuán)有限責(zé)任公司。成立后的廣西農(nóng)墾集團(tuán)有限責(zé)任公司，采用 “歸大堆”方式，首先對(duì)占農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)60%以上的糖業(yè)企業(yè)進(jìn)行首次戰(zhàn)略重組，成立了農(nóng)墾糖業(yè) （集團(tuán)）有限公司。但由于當(dāng)時(shí)母子公司關(guān)系沒有理順和其他各項(xiàng)改革工作不到位等諸多原因，改革成效并不顯著。1997年之后仍然沒有改變連年虧損的局面。2000年開始，廣西農(nóng)墾圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以整合資源與資產(chǎn)、大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、實(shí)施大集團(tuán)發(fā)展為目標(biāo)，開展以現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)、構(gòu)建新型母子公司體系、轉(zhuǎn)變行政管理職能為主要內(nèi)容的集團(tuán)化改造；農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作物由承包經(jīng)營向產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓全面轉(zhuǎn)制，明確家庭農(nóng)場(chǎng)獨(dú)立經(jīng)營主體的地位；進(jìn)行剝離企業(yè)社會(huì)職能的改革，減輕墾區(qū)社會(huì)性、政策性負(fù)擔(dān)，最終實(shí)現(xiàn)扭虧為盈。①鐘文干：《廣西農(nóng)墾管理體制改革探討》，《學(xué)術(shù)論壇》2005年第10期。

第三，創(chuàng)新農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體制，堅(jiān)持和完善以職工家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、大農(nóng)場(chǎng)統(tǒng)籌小農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營體制，積極推進(jìn)多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，這是創(chuàng)新農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體制總的要求?！蛾P(guān)于農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)體制改革問題的報(bào)告》要求在農(nóng)墾企業(yè)內(nèi)部，要圍繞興辦職工家庭農(nóng)場(chǎng)和推行各種經(jīng)濟(jì)承包制度，完善大農(nóng)場(chǎng)套小農(nóng)場(chǎng)的雙層經(jīng)營體制，破除企業(yè)內(nèi)部的 “大鍋飯”，把職工家庭經(jīng)營的積極性同農(nóng)場(chǎng)統(tǒng)一組織產(chǎn)前產(chǎn)后服務(wù)的優(yōu)越性結(jié)合起來，充分發(fā)揮農(nóng)墾企業(yè)在資源、技術(shù)、機(jī)械裝備等方面的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造出最佳的經(jīng)營效果。2009年，為保障國有資產(chǎn)的保值與增值，完善國營農(nóng)場(chǎng)內(nèi)部體制改革，促進(jìn)國營農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)的發(fā)展，《關(guān)于國營農(nóng)場(chǎng)向家庭農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)的若干暫行規(guī)定》對(duì)有關(guān)國營農(nóng)場(chǎng)向家庭農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)問題做出了相應(yīng)的規(guī)定。改革方向總體而言是要農(nóng)墾社區(qū)統(tǒng)一經(jīng)營管理和服務(wù)職能。

第四，重新構(gòu)建農(nóng)墾社區(qū)中的權(quán)利義務(wù)，明確國有土地經(jīng)營制度。即：農(nóng)墾社區(qū)土地歸屬國有，勞動(dòng)者身份是國有企業(yè)職工。國有農(nóng)場(chǎng)與農(nóng)工之間，既有企業(yè)與職工、管理與被管理的隸屬關(guān)系，又有發(fā)包與承包的契約關(guān)系。建立規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，完善農(nóng)墾土地經(jīng)營權(quán)配置方式，全面加強(qiáng)農(nóng)場(chǎng)土地承包和租賃經(jīng)營管理。建立市場(chǎng)化的用工機(jī)制及鼓勵(lì)農(nóng)墾社區(qū)職工子女扎根農(nóng)墾興農(nóng)，中央、地方政府及農(nóng)墾社區(qū)加大對(duì)創(chuàng)業(yè)的扶持。中央、地方政府必須完善農(nóng)墾社區(qū)的社會(huì)保障機(jī)制，解決農(nóng)墾職工的老有所養(yǎng)。綜上所述，對(duì)于農(nóng)墾社區(qū)的組織機(jī)構(gòu)及新要素整合才能從根本上解決目前農(nóng)墾社區(qū)改革中存在的根深蒂固的問題。

四 新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)墾社區(qū)的建構(gòu)路徑

（一）面向政府化的獨(dú)立區(qū)劃思路

國務(wù)院 《關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》，即要求全面推進(jìn)墾區(qū)集團(tuán)化改革，加快墾區(qū)集團(tuán)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。這次 《意見》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)繼續(xù)堅(jiān)持墾區(qū)集團(tuán)化改革的方向，加快內(nèi)部體制機(jī)制改革和資源資產(chǎn)整合，建設(shè)墾區(qū)現(xiàn)代大型農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)。集團(tuán)化是農(nóng)墾社區(qū)改革的主導(dǎo)方向，農(nóng)墾社區(qū)集團(tuán)化改革既符合農(nóng)墾發(fā)展實(shí)際，也有利于農(nóng)墾做強(qiáng)做優(yōu)做大、更好服務(wù)國家戰(zhàn)略需要。農(nóng)墾社區(qū)集團(tuán)化，必須按現(xiàn)代企業(yè)制度要求，建立健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的行政管理體制向以資本為紐帶的母子公司管理體制轉(zhuǎn)變，著手農(nóng)墾社區(qū)公司化改造，推進(jìn)企業(yè)的股份制改革，進(jìn)而提升農(nóng)墾社區(qū)的市場(chǎng)競爭力，實(shí)施屬地管理農(nóng)場(chǎng)集團(tuán)化改革路徑。非集團(tuán)化墾區(qū)國有農(nóng)場(chǎng)主要?dú)w屬所在市縣管理，省級(jí)農(nóng)墾管理部門屬行政或事業(yè)性質(zhì)，主要履行行業(yè)指導(dǎo)服務(wù)職能。同時(shí)，面向政府化的獨(dú)立區(qū)劃思路要結(jié)合地方的城鎮(zhèn)化建設(shè)開展。黨的十五屆三中全會(huì)作出的 《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中明確指出了加快農(nóng)墾社區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要意義，發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對(duì)集中，更大規(guī)模地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力，避免向大中城市盲目流動(dòng)，有利于擴(kuò)大內(nèi)需，推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)更快增長。2004年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》要求，“重點(diǎn)漁區(qū)、漁場(chǎng)和墾區(qū)場(chǎng)部建設(shè)要與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來”，各級(jí)政府都應(yīng)該給予墾區(qū)小城鎮(zhèn)資金和政策支撐，賦予相應(yīng)的政府各項(xiàng)職能，對(duì)于滿足建鎮(zhèn)條件的國有農(nóng)場(chǎng)批準(zhǔn)建鎮(zhèn)，實(shí)施獨(dú)立建制，納入全省整體發(fā)展戰(zhàn)略。農(nóng)墾局副局長葉長江提出，農(nóng)墾要在2020年率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、率先全面建成小康社會(huì)，必須加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，不斷推進(jìn)農(nóng)墾事業(yè)的新進(jìn)步。①葉長江：《加快農(nóng)墾新型城鎮(zhèn)化建設(shè)》，《中國農(nóng)墾》2015年第1期。這就進(jìn)一步明確了農(nóng)墾社區(qū)的發(fā)展方向，為農(nóng)墾地區(qū)的政府化發(fā)展提供了政策合法性支持。

（二）探索自治性社區(qū)經(jīng)營的路徑

社區(qū)管理模式不外乎三種類型：政府主導(dǎo)模式、社區(qū)自治模式和混合模式。它們的主要區(qū)別在于政府與社區(qū)結(jié)合的緊密程度不同。正是由于這種結(jié)合緊密程度的不同，使社區(qū)的組織管理工作各具特色。農(nóng)墾社區(qū)的改革應(yīng)以改善服務(wù)引領(lǐng)社會(huì)管理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)控制型管理向服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變。經(jīng)過長期建設(shè)和發(fā)展，以農(nóng)墾社區(qū)為中心的農(nóng)墾小城鎮(zhèn)已初具規(guī)模，成為吸納人口、聚集產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要載體。比如海南樂光農(nóng)場(chǎng)，“重服務(wù)”是其鮮明特征。為完善和強(qiáng)化社區(qū)管理，農(nóng)場(chǎng)積極推進(jìn)社區(qū)信息化管理。社區(qū)信息化管理模式實(shí)施后，呈現(xiàn)在面前的不再是一個(gè)個(gè)干癟的數(shù)字，而是更加清晰的人員動(dòng)態(tài)信息，為居民的各種利益維護(hù)和訴求的及時(shí)傳遞提供了便利，為利益分配提供了依據(jù)，為農(nóng)場(chǎng)在社會(huì)管理、衛(wèi)生防疫、災(zāi)害預(yù)警、民生保障、社區(qū)治安、社區(qū)穩(wěn)定等方面的工作提供了堅(jiān)強(qiáng)的保證。樂光農(nóng)場(chǎng)摸索社區(qū)管理新模式，一定程度上解決了管理橫不到邊、縱不到底的 “死角”問題，使社區(qū)的管理延伸到了農(nóng)場(chǎng)的每個(gè)角落。大局為基礎(chǔ)，以促進(jìn)農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為目標(biāo)，建立一種政府依法行政、社區(qū)依法自治和市場(chǎng)依法調(diào)節(jié)的農(nóng)墾社區(qū)新的體制模式，形成政府組織、社區(qū)公共組織、社區(qū)公益服務(wù)組織、社區(qū)民間自治組織、專業(yè)服務(wù)組織等社會(huì)組織和居民合作互動(dòng)的善治機(jī)制②梁振君、鐘朝海：《農(nóng)墾探索自身特色社區(qū)管理新模式》，《海南日?qǐng)?bào)》2013年12月29日第7版。。

（三）融入?yún)^(qū)域整體系統(tǒng)的治理框架

農(nóng)墾社區(qū)的改革應(yīng)堅(jiān)持 “體制融入地方、管理融入社會(huì)、經(jīng)濟(jì)融入市場(chǎng)”的改革方向，以創(chuàng)新管理體制，使農(nóng)墾社區(qū)與地方 “相融、互助、協(xié)調(diào)”方向發(fā)展③韓俊、伍振軍：《體制融入地方、管理融入社會(huì)、經(jīng)濟(jì)融入市場(chǎng)是農(nóng)墾系統(tǒng)改革的方向》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2012年第2期。。十四屆三中全會(huì)以來，農(nóng)墾系統(tǒng)逐步推進(jìn)社會(huì)職能移交工作，但存在農(nóng)墾以土地為依托，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為基礎(chǔ)的地域性特征，以及農(nóng)場(chǎng)所處區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性實(shí)際情況，使得社區(qū)管理等職能難以在短期內(nèi)采取簡單切割的辦法全面移交。農(nóng)墾社區(qū)的改革根本目的是理順政企關(guān)系，理順農(nóng)墾社區(qū)管理體制和經(jīng)營機(jī)制。2012年，國務(wù)院農(nóng)村綜合改革小組其中國有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)職能改革試點(diǎn)，總結(jié)近年來國有農(nóng)墾辦社會(huì)職能改革經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)始終堅(jiān)持社企分開改革方向，將農(nóng)墾承擔(dān)的社會(huì)管理、公共服務(wù)職能逐步納入地方統(tǒng)一管理和公共財(cái)政保證范圍。廣西農(nóng)墾社區(qū)的改革按照地方支持農(nóng)墾、農(nóng)墾融入地方，互相促進(jìn)、互利雙贏、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的總體原則，推動(dòng)農(nóng)墾和地方城鄉(xiāng)土地規(guī)劃統(tǒng)籌實(shí)施，實(shí)行全省一體化管理。地方政府在編制城市建設(shè)規(guī)劃時(shí)，要充分征求農(nóng)墾總局和農(nóng)場(chǎng)的意見，考慮農(nóng)墾的建設(shè)發(fā)展需要。對(duì)于相關(guān)規(guī)劃，農(nóng)墾應(yīng)有知情權(quán)、建議權(quán)和參與權(quán) （可采取農(nóng)墾承擔(dān)部分費(fèi)用，統(tǒng)一開展新規(guī)劃的編制和修訂）。

另一方面，農(nóng)墾各農(nóng)場(chǎng)在制訂社會(huì)主義新農(nóng)墾規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，小城鎮(zhèn)規(guī)劃和住房建設(shè)規(guī)劃時(shí)，積極主動(dòng)地與地方政府聯(lián)系，做好農(nóng)場(chǎng)規(guī)劃與地方相應(yīng)規(guī)劃的銜接，避免資源浪費(fèi)，實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的要求。經(jīng)過省級(jí)平衡后，統(tǒng)一納入市縣土地利用總體規(guī)劃體系。農(nóng)墾和地方土地利用和土地流轉(zhuǎn)應(yīng)形成全省一體化管理的體制機(jī)制。農(nóng)墾國有土地征用比地方土地征用相對(duì)容易。地方政府使用農(nóng)墾土地，屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的，按同期征用當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體同類土地的標(biāo)準(zhǔn)給予各類補(bǔ)償。從2008年起到2010年，作為過渡期安排，省政府有關(guān)部門在分解下達(dá)各市縣土地年度計(jì)劃指標(biāo)方案中，切塊單列農(nóng)墾系統(tǒng)土地利用指標(biāo)。在墾區(qū)內(nèi)實(shí)施的國家和省級(jí)重大項(xiàng)目所需農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，另行申報(bào)。農(nóng)墾系統(tǒng)使用的國有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款實(shí)行 “收支兩條線”管理，優(yōu)先足額支付被征用土地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)以及補(bǔ)助被征地農(nóng)場(chǎng)職工社會(huì)保障所需資金不足，剩余部分專項(xiàng)用于墾區(qū)的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、城鎮(zhèn)和農(nóng)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)場(chǎng)職工的廉租住房建設(shè)和完善國有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)。經(jīng)國務(wù)院和省政府批準(zhǔn)設(shè)立的墾區(qū)內(nèi)的工業(yè)園區(qū)的工業(yè)用地，享受省級(jí)工業(yè)開發(fā)區(qū)有關(guān)優(yōu)惠政策。2010年起，按照國務(wù)院耕地統(tǒng)一保護(hù)政策的要求并結(jié)合廣西實(shí)際，對(duì)農(nóng)墾和地方的建設(shè)用地征用，實(shí)行省域范圍統(tǒng)籌平衡，耕地占補(bǔ)也實(shí)行全省一體化管理。借鑒成都、重慶等地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的做法，嘗試推行層次化的土地流轉(zhuǎn)改革。

總之，我國農(nóng)墾是在特定歷史條件下為承擔(dān)國家使命而建立的。當(dāng)前在全面深化改革的新時(shí)期，農(nóng)墾改革必須要適應(yīng)新形勢(shì)和新要求，融入整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的發(fā)展框架中，深入推進(jìn)特色化、組織化、自主化的發(fā)展路徑。農(nóng)墾的 “塊狀分布”與 “多重管理”造成地方的 “支離破碎”與“區(qū)域失衡”，理順 “條塊分割”的管理格局，辨析相互間利益關(guān)系，以農(nóng)墾地方化實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，將是 “省部共建”型農(nóng)墾未來發(fā)展的核心議題。農(nóng)業(yè)部楊紹品指出，農(nóng)墾未來改革路徑主要有三點(diǎn)：一是要推進(jìn)農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化改革，同時(shí)推進(jìn)農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)職能的改革；二是要打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)，逐步構(gòu)建以資本為紐帶的母子公司體制，通過墾區(qū)集團(tuán)改革加強(qiáng)優(yōu)勢(shì)資源的聚集和整合；三是大力推進(jìn)資源要素的有效配置，構(gòu)建新型的勞動(dòng)用工制度、國有資產(chǎn)管理體制等①李慧：《新時(shí)期農(nóng)墾改革三問》，《光明日?qǐng)?bào)》2015年12月8日第8版。。新時(shí)期農(nóng)墾改革發(fā)展的方向，就是要按照政企分開、社企分開的要求，推進(jìn)墾區(qū)集團(tuán)化、農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化改革，把農(nóng)墾建設(shè)成為具有國際競爭力的大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集團(tuán)。事實(shí)上，多數(shù)農(nóng)墾在面對(duì)地方化這種制度劇變時(shí)，都會(huì)在目標(biāo)和方向選擇、路徑規(guī)劃、重點(diǎn)確定等環(huán)節(jié)上存在程度不一的無所適從性。盡管不同農(nóng)墾的改革背景不盡相同，但管理體制的相似性決定了關(guān)乎改革的一般性規(guī)律與經(jīng)驗(yàn)仍具較強(qiáng)的借鑒意義②張美文：《農(nóng)墾地方化問題探討——來自海南農(nóng)墾管理體制改革的啟示》，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第5期。。同時(shí)，農(nóng)墾向地方化社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，還需要在健全責(zé)任主體、構(gòu)建協(xié)調(diào)模式、改變價(jià)值觀念及重視運(yùn)行保障等方面做出努力。