王 偉

內(nèi)容提要：扶貧最根本的目的是促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。但經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能急功近利，不能超過環(huán)境的承載能力，不能以透支環(huán)境生態(tài)服務(wù)功能的方式來換取貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的暫時發(fā)展。扶貧依然要堅持走經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的道路。貴州省農(nóng)村地區(qū)實(shí)行生態(tài)扶貧是貴州省情的現(xiàn)實(shí)需要。貴州省農(nóng)村地區(qū)在生態(tài)扶貧實(shí)踐中，采取了異地搬遷加產(chǎn)業(yè)安置、生態(tài)治理加生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)旅游幾種模式，取得了一定的成績，但也存在著生態(tài)扶貧缺乏必要的法律保障，生態(tài)扶貧中政府部門之間缺乏有效聯(lián)系，生態(tài)扶貧過程中村民的參與度有待進(jìn)一步加強(qiáng)，生態(tài)扶貧考核機(jī)制有待進(jìn)一步完善的問題。

一 引 言

消除貧困和保護(hù)環(huán)境，這不僅是貴州農(nóng)村地區(qū)面臨的區(qū)域性問題，同樣也是全中國乃至全世界可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域都面臨的核心問題。如何做到扶貧開發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展并行不悖，扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)并重，這是許多國家和地區(qū)面臨的共同問題。中國在扶貧開發(fā)的實(shí)踐中，展開了生態(tài)扶貧工作。所謂生態(tài)扶貧，是一種全新的扶貧方式，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，將貧困地區(qū)的生產(chǎn)方式和生活方式徹底改變，促進(jìn)貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。①黃金梓：《生態(tài)扶貧的源流與制度》，《文史博覽》2016年第1期。作為全國貧困大省的貴州，近年來在農(nóng)村貧困地區(qū)進(jìn)行了生態(tài)扶貧的有益實(shí)踐，因此本文擬就貴州農(nóng)村地區(qū)在生態(tài)扶貧中的實(shí)踐狀況和存在問題進(jìn)行探討。

二 貴州省農(nóng)村地區(qū)實(shí)施生態(tài)扶貧的必要性分析

（一）實(shí)施生態(tài)扶貧是貴州省情的現(xiàn)實(shí)需要

貴州是中國貧困程度最深、貧困面范圍最廣、貧困人口最多的省份之一。資料顯示，截至2014年，貴州全省農(nóng)村人口共有623萬，占全國總數(shù)的8.9%，貧困發(fā)生率高達(dá)18%；貴州全省88個縣 （市、區(qū)）中有國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣50個，其中有934個貧困鄉(xiāng)、9000個貧困村；在我國14個由國家劃定的集中連片特困地區(qū)中，涉及貴州省的在武陵山區(qū)就有16個縣，烏蒙山區(qū)10個縣，滇黔桂石漠化區(qū)44個縣，覆蓋貴州全省85.3%的國土面積。②國家行政學(xué)院編寫組：《中國精準(zhǔn)脫貧攻堅十講》，人民出版社2016年版，第181頁。

貴州省蘊(yùn)含豐富的生物、礦產(chǎn)、水能、旅游資源，但由于貴州省位于中國西南巖溶地區(qū)的中心腹地，這里山地和丘陵、喀斯特面積比重大，導(dǎo)致貴州生態(tài)環(huán)境十分脆弱。貴州省的生態(tài)特點(diǎn)是山多田少，是全國唯一一個沒有平原地形的省份。廣泛分布的喀斯特巖溶地貌，使得土地零散、土層淺薄，原生植物被破壞后，土壤極易遭受侵蝕，演變?yōu)槁懵兜氖|(zhì)山地，草木難以生長，因此貴州省石漠化現(xiàn)象嚴(yán)重，是全國石漠化面積最大、等級最齊、程度最深、危害程度最重的省份。貴州省農(nóng)村貧困地區(qū)致貧的主要成因之一就是由于生態(tài)環(huán)境的脆弱。由于生態(tài)環(huán)境的脆弱使得環(huán)境的承載能力降低，落后的生產(chǎn)力水平對勞動人口數(shù)量的迫切需求導(dǎo)致人口過量的增長，人口的壓力加上落后的生產(chǎn)方式兩者共同導(dǎo)致對水、土、森林、草原資源的過量利用，使得生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。可以說，貴州省農(nóng)村地區(qū)貧困既是生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)物，又是生態(tài)環(huán)境脆弱性加劇的原因。與此同時，由于貴州位于兩江上游 （長江、珠江），是兩江上游重要的生態(tài)屏障，生態(tài)地位十分重要，為了保護(hù)兩江生態(tài)安全，因此貴州省不少地區(qū)被劃為生態(tài)保護(hù)區(qū)。2016年國務(wù)院 《關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的意見》將貴州設(shè)為生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，其嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度的實(shí)施會使得當(dāng)?shù)厝罕妴适Р簧俳?jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會，將可能進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)貧困加劇。

貴州省既是生態(tài)文明的先行示范區(qū)，又是扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場。對于貴州這樣一個貧困與生態(tài)環(huán)境脆弱相互交織、互為因果的地區(qū)，實(shí)施單一的生態(tài)保護(hù)政策或者單一的扶貧開發(fā)政策都難以達(dá)到滿意的效果，而生態(tài)扶貧無疑是實(shí)現(xiàn)貴州省農(nóng)村地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和貧困人口穩(wěn)定脫貧的有效手段。通過生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展實(shí)現(xiàn)脫貧的任務(wù)。生態(tài)扶貧是貴州省農(nóng)村地區(qū)將生態(tài)文明建設(shè)和扶貧開發(fā)工作有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然之路。

（二）生態(tài)扶貧體現(xiàn)了現(xiàn)代扶貧的最新理念

扶貧的目的不僅僅是使貧困人口的收入水平提高，簡單的只是注重其經(jīng)濟(jì)收入的增長，更要注重貧困人口總體能力和水平的全面提升。扶貧產(chǎn)生的減貧效應(yīng)不僅僅是反映在貧困人口經(jīng)濟(jì)收入的提高上，還應(yīng)該是一種多維度、高層次的扶貧，即注重環(huán)境、生態(tài)、文化等綜合效應(yīng)的高質(zhì)量的扶貧。扶貧最根本的是要促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能急功近利，不能超過環(huán)境的承載能力，不能以透支環(huán)境的生態(tài)服務(wù)功能的方式來換取貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的暫時發(fā)展。扶貧要走經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的道路，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會目標(biāo)與生態(tài)目標(biāo)的完美統(tǒng)一。全面建成小康社會是當(dāng)前我國社會主義建設(shè)的總體目標(biāo)，而全面小康社會的內(nèi)涵不僅是社會生產(chǎn)要發(fā)展、人民生活要富裕，還要求人民生活的環(huán)境生態(tài)良好。我國通過扶貧開發(fā)解決溫飽問題的目標(biāo)現(xiàn)在已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，當(dāng)前我國的扶貧開發(fā)工作的目標(biāo)已經(jīng)發(fā)生改變，從原來的消除絕對貧困向消除相對貧困轉(zhuǎn)變，扶貧的目標(biāo)不僅僅是進(jìn)一步鞏固現(xiàn)有的扶貧成果，加快脫貧致富，同時還要保護(hù)貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境，提高貧困人口的發(fā)展能力，縮小他們與社會的發(fā)展之間的差距①鄭瑞強(qiáng)：《精準(zhǔn)扶貧的政策內(nèi)涵、關(guān)鍵問題與政策走向》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》（漢文版）2016年第3期。，這才是全面建成小康社會的應(yīng)有之義。生態(tài)扶貧強(qiáng)調(diào)資源永續(xù)利用，開發(fā)與保護(hù)并重，在保護(hù)生態(tài)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)生態(tài)，體現(xiàn)出以綠色增長和綠色減貧為目標(biāo)的扶貧新理念，是生態(tài)文明建設(shè)中減貧方式的創(chuàng)新②山西推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策研究課題組：《山西推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策研究》，中國社會科學(xué)出版社2015年版，第130頁。。

（三）生態(tài)扶貧是精準(zhǔn)扶貧的有效方式

1949年以后，尤其是改革開放以后，我國的扶貧開發(fā)工作取得了顯著成績，為世界扶貧減貧工作做出了巨大貢獻(xiàn)。在經(jīng)歷了體制改革推動扶貧 （1978—1985年）、大規(guī)模開發(fā)扶貧 （1986—1993年）、攻堅扶貧（1994—2000年）、整體規(guī)劃扶貧 （2001—2012年）幾個階段以后③李藍(lán)：《建議國家加大 “生態(tài)扶貧”的政策支持力度》，《前進(jìn)論壇》2016年第4期。，以往的扶貧工作逐漸暴露出扶貧對象不明確、扶貧內(nèi)容不具體、扶貧方式不準(zhǔn)確、扶貧措施針對性不強(qiáng)的缺點(diǎn)④劉解龍、陳湘海：《精準(zhǔn)扶貧的幾個基本問題分析》，《長沙理工大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2016年第6期。，為了增強(qiáng)扶貧的針對性和有效性，2012年以后，中共中央提出了精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想。精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)通過一系列精確、準(zhǔn)確的扶貧方式，對不同的貧困者，針對不同的致貧原因，采取有針對性的措施，真正使貧困者擺脫貧困。而生態(tài)扶貧則是精準(zhǔn)扶貧的一種有效方式，它通過貫徹可持續(xù)發(fā)展的觀念，采用一系列生態(tài)保護(hù)的方式以及手段，諸如退耕還林、治理沙漠化、加大保護(hù)力度等，來修復(fù)生態(tài)環(huán)境，改善環(huán)境質(zhì)量，堅持生態(tài)建設(shè)與扶貧開發(fā)同步進(jìn)行，將提升生態(tài)功能作為扶貧開發(fā)工作的重要措施，充分利用貧困地區(qū)的生態(tài)資源，避免貧困地區(qū) “先發(fā)展后治理”，提高扶貧工作的整體效果，使貧困地區(qū)做到可持續(xù)發(fā)展。⑤李廣義：《桂西石漠化地區(qū)生態(tài)扶貧的應(yīng)對之策研究》，《廣西社會科學(xué)》2012年第9期。正如學(xué)者所說的，生態(tài)扶貧進(jìn)一步豐富、完善了精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵，為精準(zhǔn)扶貧提供了一種切實(shí)可行的、行之有效的扶貧方式。①黃金梓：《精準(zhǔn)生態(tài)扶貧芻論》，《湖南農(nóng)業(yè)科學(xué)》2016年第4期。

三 貴州省農(nóng)村地區(qū)生態(tài)扶貧的模式

貴州省農(nóng)村地區(qū)在生態(tài)扶貧的實(shí)踐中，逐漸形成了以下幾種生態(tài)扶貧的模式：

（一）“異地搬遷＋產(chǎn)業(yè)安置”的模式

貴州省農(nóng)村一些貧困人口居住于武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化等連片特困區(qū)，這些地方的特點(diǎn)是喀斯特地貌發(fā)育完全，人均耕地數(shù)量少，生態(tài)環(huán)境脆弱。生態(tài)脆弱意味著這些地方不可能通過傳統(tǒng)的重工業(yè)化等方式來推進(jìn)扶貧工作。對這些地區(qū)扶貧的關(guān)鍵，是將其貧困人口從生態(tài)功能脆弱地區(qū)搬遷出來，在易地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)安置，使原地區(qū)生態(tài)環(huán)境得以恢復(fù)。根據(jù) 《貴州省扶貧生態(tài)移民規(guī)劃 （2012—2020年）》，貴州計劃到2020年，對全省204.3萬居住在深山區(qū)、高寒地區(qū)和石漠化地區(qū)等生態(tài)環(huán)境脆弱、不適應(yīng)開發(fā)建設(shè)，在原地扶貧成本高的地區(qū)，對其貧困人口進(jìn)行生態(tài)移民。截至2015年初，貴州省已經(jīng)有42萬貧困人口完成了搬遷工作。②新華社：《貴州扶貧生態(tài)移民搬遷超過42萬人》2016年3月25日，中華人民共和國政府網(wǎng) （http： ／／www.gov.cn／xinwen／2016—03／25／content＿5058189.htm）。為了實(shí)現(xiàn) “搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的目標(biāo)，盡快實(shí)現(xiàn)搬遷貧困人口的脫貧，貴州省除了將生態(tài)移民貧困戶的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由原先的每人1.2萬元提高到每人2萬元以外，還將移民搬遷安置地選在以城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)為主，同時篩選出一批養(yǎng)殖種植、園區(qū)就業(yè)、商業(yè)貿(mào)易等符合移民特點(diǎn)的項(xiàng)目，使移民能盡早脫貧致富。

（二）“生態(tài)治理＋生態(tài)產(chǎn)業(yè)”的模式

貴州省有的農(nóng)村貧困地區(qū)，由于原來人口壓力大、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下，無限制地墾植耕種方式使得當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境不堪重負(fù)，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件進(jìn)一步惡化，形成了 “越挖越窮，越窮越挖”的惡性循環(huán)。對這些區(qū)域，貴州省采取了 “生態(tài)治理＋生態(tài)產(chǎn)業(yè)”的模式進(jìn)行扶貧脫貧，有效解決了生態(tài)脆弱地區(qū)農(nóng)村貧困與生態(tài)退化惡性循環(huán)的怪圈。貴州省各地在實(shí)踐中，根據(jù)自己的實(shí)情，在生態(tài)治理的基礎(chǔ)上，采取了不同的生態(tài)產(chǎn)業(yè)形式。例如，貴州省晴隆縣在陡坡巖溶山地上退耕還草，人工種植優(yōu)質(zhì)牧草，養(yǎng)殖優(yōu)質(zhì)牛羊。在種草養(yǎng)殖畜牧的過程中，嚴(yán)格以地定草、以草定養(yǎng)、以草定畜、以產(chǎn)定域，這樣既避免了在坡耕地上種植農(nóng)作物引發(fā)水土流失，又增加了村民的經(jīng)濟(jì)收入。①劉鵬、何珊：《專家點(diǎn)贊貴州生態(tài)扶貧種草養(yǎng)畜 “晴隆模式”》2016年8月24日，貴陽網(wǎng) （http： ／／www.gywb.cn／content／2016—08／24／content＿5210929.htm）。貴州省長順縣采取的則是山地立體生態(tài)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)形式，除了植樹治理水土流失之外，還大力發(fā)展蘋果、核桃、葡萄等水果種植，在林下養(yǎng)殖綠殼蛋雞等，充分、合理地利用有限的土地，最大限度地提高土地的產(chǎn)出率，實(shí)現(xiàn)多種品種的共生共贏，既治理了水土流失，改善了生態(tài)環(huán)境，又發(fā)展了山地立體生態(tài)農(nóng)業(yè)，增加了農(nóng)民的收入。建立于1988年的中國第一個喀斯特地區(qū)農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)區(qū)——貴州省 “畢節(jié)開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)”，創(chuàng)造性地采用了 “五子登科”的山地生態(tài)治理脫貧的模式，即在山頂種樹給山 “戴帽子”，在山腰實(shí)行坡改梯配果林給山 “系帶子”，坡地種草給山 “鋪毯子”，山腳基本農(nóng)田種稻子 “收谷子”，山下多種經(jīng)營給村民 “抓票子”，使得生態(tài)環(huán)境明顯改善，人民生活實(shí)現(xiàn)從貧困到基本小康的轉(zhuǎn)變。

（三）“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”模式

貴州省有些農(nóng)村貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境尚保存良好，對此，這些地方充分利用自己的生態(tài)優(yōu)勢，開發(fā)生態(tài)產(chǎn)品，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，將自身的生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。例如，貴州省鳳岡縣森林覆蓋率高達(dá)66%，生態(tài)環(huán)境良好，該縣就在農(nóng)村貧困地區(qū)因地制宜發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，大力種植遠(yuǎn)銷國內(nèi)外的富硒茶，同時還推動茶葉的深加工，如生產(chǎn)茶食品、茶飲品、茶保健品、茶化妝品，鳳崗還將這些精深加工的茶產(chǎn)品同農(nóng)村電商、大數(shù)據(jù)結(jié)合起來，擴(kuò)大銷售的途徑和范圍。與此同時，茶園觀光又給農(nóng)民帶來不菲的收入。鳳岡縣將自身的生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和發(fā)展優(yōu)勢，充分體現(xiàn)了生態(tài)就是資源，生態(tài)就是生產(chǎn)力。

（四）“生態(tài)旅游”模式

貴州省有些生態(tài)環(huán)境良好的農(nóng)村貧困地區(qū)則采取的是生態(tài)旅游的方式來實(shí)現(xiàn)扶貧脫貧，讓良好的生態(tài)環(huán)境成為當(dāng)?shù)厝嗣裆畹脑鲩L點(diǎn)。貴州省雷山縣植被覆蓋率高、生物資源豐富，同時當(dāng)?shù)赜质巧贁?shù)民族聚居的地區(qū)，民族風(fēng)情濃厚，因此，當(dāng)?shù)卦诒Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下發(fā)展旅游業(yè)。村民開酒店、餐館，或者經(jīng)營苗族蠟染、刺繡、銀飾等民族特色工藝品，或者加入民族歌舞表演隊(duì)，有效地增加了村民的收入。數(shù)據(jù)顯示，貴州省開展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的村寨目前已經(jīng)超過1600個，鄉(xiāng)村生態(tài)旅游收入每年超過550億元人民幣，帶動了全省230多萬農(nóng)村人口的社會就業(yè)。貴州省還規(guī)劃到2017年在全省建成100個以上的鄉(xiāng)村生態(tài)旅游轉(zhuǎn)型示范村寨，還有1000個左右的重點(diǎn)村寨，對一批示范和重點(diǎn)經(jīng)營戶，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民旅游收入占農(nóng)民人均純收入的20%以上的目標(biāo)。①《精準(zhǔn)扶貧：貴州如何可持續(xù)消除貧困》2016年7月8日，新浪網(wǎng) （http：／／news.sina.com.cn／o／2016—07—08／184933203553.shtm l）。

四 貴州省農(nóng)村地區(qū)生態(tài)扶貧存在的問題

（一）貴州省農(nóng)村生態(tài)扶貧尚缺乏必要的法律保障

1994年國務(wù)院制定的 《國家扶貧攻堅計劃 （1994—2000年）》，首次從國家層面提出，生態(tài)脆弱或者生態(tài)破壞是造成貧困地區(qū)貧困的原因之一，指出在中國，大多數(shù)貧困縣的共同特征是生態(tài)失調(diào)，國家已經(jīng)意識到扶貧和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間存在有機(jī)聯(lián)系；1996年中共中央、國務(wù)院下發(fā)的 《關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題決定》的文件中指出，扶貧開發(fā)工作要發(fā)動群眾治水、改土、種樹，通過治理環(huán)境、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效改善生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)工作的可持續(xù)發(fā)展，開始出現(xiàn)了生態(tài)扶貧的萌芽；2001年中國政府在總結(jié)之前扶貧工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，發(fā)布了 《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)白皮書》，提出要將扶貧開發(fā)工作與水土保持、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，明確了扶貧開發(fā)工作與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的密切關(guān)系；此后，中共中央、國務(wù)院陸續(xù)發(fā)布的一系列文件，如 《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 （2001—2010年）》， 《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 （2011—2020年）》《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制積極扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作》等文件，都反復(fù)強(qiáng)調(diào)改變貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境是改變貧困地區(qū)貧困面貌的關(guān)鍵所在，強(qiáng)調(diào)通過改善或者修復(fù)貧困地區(qū)的生態(tài)功能，以可持續(xù)發(fā)展的理念取得扶貧開發(fā)工作的整體成效?？梢钥闯鲞M(jìn)入21世紀(jì)以來，我國生態(tài)扶貧的理念逐漸成熟。作為國家貧困大省的貴州省，也陸陸續(xù)續(xù)出臺了一些關(guān)于生態(tài)扶貧的相關(guān)文件。2003年 《中共貴州省委關(guān)于加大新階段扶貧開發(fā)工作力度的決定》提出，切實(shí)改善貴州省貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，這是扶貧開發(fā)工作的基本措施。要加快以退耕還林、還草為重點(diǎn)的生態(tài)建設(shè)，將生態(tài)建設(shè)與調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)二者相結(jié)合，有效增加農(nóng)民的收入，使農(nóng)民脫貧致富。 《貴州省扶貧辦2016年全省扶貧開發(fā)工作要點(diǎn)》更是強(qiáng)調(diào)要做好生態(tài)扶貧工作，支持農(nóng)村地區(qū)有勞動能力的貧困人口就地轉(zhuǎn)成護(hù)林員等生態(tài)保護(hù)人員。從相關(guān)的規(guī)定可以看出，目前關(guān)于農(nóng)村地區(qū)生態(tài)扶貧的相關(guān)規(guī)定，從中央到地方，主要是黨中央和國務(wù)院、地方黨委和政府相關(guān)的政策規(guī)定。政策不如法律具有穩(wěn)定性強(qiáng)、約束力強(qiáng)、適用普遍的優(yōu)點(diǎn)。為了增強(qiáng)生態(tài)扶貧政策的約束力，有必要通過立法渠道，將政策上升為法律規(guī)范，做到生態(tài)扶貧政策法制化，進(jìn)一步增強(qiáng)其穩(wěn)定性、約束性、強(qiáng)制性。生態(tài)扶貧政策的法制化可以保障政策的有效運(yùn)行，防止政策在運(yùn)行中出現(xiàn)偏差。

（二）貴州省農(nóng)村地區(qū)生態(tài)扶貧工作中政府部門之間缺乏有效聯(lián)系

目前貴州省農(nóng)村地區(qū)扶貧工作與生態(tài)保護(hù)具有明顯的條塊分割的特點(diǎn)，有關(guān)部門、地區(qū)之間很難有效的分工、配合。 《貴州省扶貧開發(fā)條例》第十六條雖然規(guī)定，縣級以上人民政府有關(guān)部門，在安排農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治、生態(tài)建設(shè)、村級公路建設(shè)、小流域與水土流失治理、農(nóng)村水電建設(shè)和教育、科技、文化、衛(wèi)生等項(xiàng)目時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排在貧困地區(qū)實(shí)施，但是并沒有規(guī)定各部門要統(tǒng)一協(xié)作安排生態(tài)扶貧開發(fā)項(xiàng)目。實(shí)踐中，各部門安排項(xiàng)目時往往出發(fā)點(diǎn)是不同的，例如水利部門、林業(yè)部門安排項(xiàng)目時，往往是從本部門生態(tài)治理的角度出發(fā)，較少考慮該項(xiàng)目實(shí)施能給村民帶來什么扶貧效應(yīng)；而扶貧部門安排項(xiàng)目時，則更多考慮的是項(xiàng)目所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益，項(xiàng)目能否增加村民的收入而使村民脫貧，但是對于項(xiàng)目的生態(tài)效益往往不重視。由于生態(tài)扶貧實(shí)施中各部門之間缺乏有效的溝通聯(lián)系，使得生態(tài)扶貧的效果大打折扣。為了提高生態(tài)扶貧的效果，做到村民脫貧與環(huán)境保護(hù)環(huán)境治理并重，當(dāng)前做緊迫的任務(wù)就是盡快建立扶貧開發(fā)部門與生態(tài)保護(hù)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)制。

（三）貴州農(nóng)村地區(qū)生態(tài)扶貧過程中村民的參與度有待進(jìn)一步加強(qiáng)

扶貧開發(fā)工作中貧困主體的積極參與是扶貧工作取得良好效果的保證。只有在貧困主體的積極參與下，針對不同的貧困主體開出具有針對性、可行性、有效性的方案，貧困主體自愿、積極、主動地完成脫貧任務(wù)，扶貧工作的目的才能圓滿達(dá)成。目前，為了便于管理，對于生態(tài)扶貧項(xiàng)目一般都規(guī)定了嚴(yán)格的扶貧資金專項(xiàng)用途。這些專項(xiàng)用途有的由于忽視了貧困群眾自身的發(fā)展能力，未真正考慮貧困群眾的發(fā)展需求，所以往往和貧困人口的實(shí)際需求之間存在矛盾。例如現(xiàn)在的扶貧工作更關(guān)注將扶貧資金使用到生產(chǎn)環(huán)節(jié)，其實(shí)貧困群眾更希望在市場營銷方面獲得扶貧幫助，能更好地將現(xiàn)有產(chǎn)品賣出去。由于忽視了貧困群眾的實(shí)際需求，造成生態(tài)扶貧的效果未達(dá)到最佳效果。在生態(tài)扶貧的過程中，一定要切記，貧困群眾是扶貧工作的主體，其具有強(qiáng)烈的愿望和責(zé)任感，所以應(yīng)賦予貧困群眾知情權(quán)、選擇參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在扶貧工作中堅持公平、公開的原則，強(qiáng)化程序管理，嚴(yán)格按照工作的程序和步驟，建立申訴反饋機(jī)制，增強(qiáng)扶貧工作的透明度。完善生態(tài)扶貧群眾參與機(jī)制，既可以全面反映貧困群眾的意愿，反映他們的需求，選擇發(fā)展項(xiàng)目，又可以引導(dǎo)貧困群眾參與監(jiān)督管理，形成雙向互動的局面。

此外，現(xiàn)在生態(tài)扶貧還存在參與主體少、參與方式單一的問題。目前生態(tài)扶貧以政府的資金項(xiàng)目扶貧為主，更多的是政府對貧困地區(qū)貧困人口的扶貧，社會群眾參與扶貧的力度不大。從扶貧的主體看，解決貧困問題是黨和政府義不容辭的責(zé)任。從組織、推動實(shí)施，到政策支持和財力支持，無疑各級政府是扶貧工作當(dāng)仁不讓的主導(dǎo)者和責(zé)任人。但是扶貧開發(fā)是一項(xiàng)龐大的社會系統(tǒng)工程，除了需要政府進(jìn)行扶貧外，還應(yīng)廣泛吸引企業(yè)、社會組織和個人通過多種方式積極參與到扶貧工作中。脫貧攻堅是全社會的共同義務(wù)，在強(qiáng)化政府責(zé)任的同時，也要引領(lǐng)市場、社會協(xié)同發(fā)力，吸引更多的社會資源參與到扶貧工作中來。另外現(xiàn)在生態(tài)扶貧方式上以資金項(xiàng)目扶貧為主，而且主要集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)上的扶貧，應(yīng)該轉(zhuǎn)換思路，運(yùn)用多種方式進(jìn)行生態(tài)扶貧，例如，在生態(tài)扶貧過程中，貧困群眾利用當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)優(yōu)勢，生產(chǎn)出生態(tài)產(chǎn)品，投放市場獲取經(jīng)濟(jì)收入是一種主要方式，可以應(yīng)充分發(fā)揮社會各界的力量，動員、引導(dǎo)廣大消費(fèi)者，以購買生態(tài)產(chǎn)品的方式，參與到生態(tài)扶貧工作當(dāng)中去。①郭英民：《解讀 “生態(tài)扶貧進(jìn)社區(qū)”》，《營銷界 （農(nóng)資與市場）》2016年第14期。當(dāng)然現(xiàn)在消費(fèi)者購買生態(tài)產(chǎn)品的熱情還不高，之所以出現(xiàn)這樣的情況，除了對生態(tài)產(chǎn)品缺少宣傳，信息來源不暢通，消費(fèi)者缺乏了解的因素外，還有產(chǎn)品流通渠道不暢通、社會信任度低、規(guī)模效應(yīng)低而導(dǎo)致價格高消費(fèi)者不愿購買等原因。為解決這些問題，可考慮為生態(tài)扶貧地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品提供有國家信譽(yù)保證的“生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證書”，為生態(tài)產(chǎn)品順利走向城鎮(zhèn)和市場創(chuàng)造條件。

（四）貴州省農(nóng)村地區(qū)生態(tài)扶貧考核機(jī)制有待進(jìn)一步完善

為加強(qiáng)對扶貧工作成效的考核。中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了 《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，該考核辦法適用對象包括我國中西部的22個省、自治區(qū)直轄市 （當(dāng)然也包括貴州?。┑氖〖夵h委和政府，對其在扶貧開發(fā)工作中的成效規(guī)定了考核辦法，規(guī)定考核工作從2016年至2020年，每年一次，將貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增長情況、貧困人口的數(shù)量減少、資金使用情況、群眾的滿意度作為考核內(nèi)容?？己私Y(jié)果不合格的，省級黨委和政府會被限期整改，對其負(fù)責(zé)人由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行行政約談。如若扶貧工作中情節(jié)嚴(yán)重、造成不良影響的，則要追究相關(guān)人員的責(zé)任?？己私Y(jié)果作為對省級黨委、政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評價的重要依據(jù)。《貴州省扶貧開發(fā)條例》規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全扶貧開發(fā)工作考核績效評價制度，將扶貧開發(fā)目標(biāo)任務(wù)完成情況作為年度考核評價政府及其有關(guān)部門和主要負(fù)責(zé)人的重要內(nèi)容。為了鼓勵盡快脫貧，避免實(shí)踐中為獲得扶貧優(yōu)惠政策而不愿意脫“貧困帽”的現(xiàn)象，貴州省規(guī)定，在國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果達(dá)到省確定的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，并且經(jīng)過考核驗(yàn)收如期或者提前實(shí)現(xiàn)脫貧的，享受的扶貧優(yōu)惠政策不變，而且還將得到由省人民政府給予的獎勵。同時，對那些經(jīng)省批準(zhǔn)列入脫貧計劃，但未在規(guī)定時限內(nèi)實(shí)現(xiàn)脫貧的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行行政問責(zé)。可以看出，目前對扶貧工作的考核，關(guān)鍵因素是扶貧工作是否盡快出成績、貧困群眾盡快脫貧，并且考核結(jié)果主要是運(yùn)用到干部提拔任用上。因此，為了使扶貧工作能盡快出成績，干部能夠得到提拔任用，政府部門和相關(guān)工作人員往往將生態(tài)扶貧項(xiàng)目盡量選擇在經(jīng)濟(jì)條件相對較好、發(fā)展能力相對較強(qiáng)的貧困地區(qū)和貧困人口上，使生態(tài)扶貧的長遠(yuǎn)性打了折扣，不能保證所有的真正貧困的人都脫貧，這勢必將影響我國全面建成小康社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我們既要強(qiáng)調(diào)生態(tài)扶貧工作的有效性，又要強(qiáng)調(diào)生態(tài)扶貧工作的長遠(yuǎn)性，許多生態(tài)扶貧項(xiàng)目，其生態(tài)規(guī)律的特點(diǎn)決定了可能不能在短期內(nèi)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，比如發(fā)展林業(yè)項(xiàng)目。如果僅僅從經(jīng)濟(jì)效益的角度考核生態(tài)扶貧工作，就會打擊真正真心實(shí)施生態(tài)扶貧項(xiàng)目的政府部門和相關(guān)工作人員的工作積極性，產(chǎn)生急功近利的不良導(dǎo)向。因此對生態(tài)扶貧項(xiàng)目扶貧效果的考核，應(yīng)該是一個綜合性的考核，不僅需要考核扶貧的人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)收入等指標(biāo)，更要考核其扶貧的質(zhì)量，考核生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益是否都發(fā)揮了效用?，F(xiàn)在貴州省已經(jīng)在生態(tài)扶貧考核機(jī)制上進(jìn)行了有益的嘗試，中共貴州省委辦公廳、貴州省人民政府辦公廳發(fā)布 《貴州省貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)績考核辦法》，對貴州省50個國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣的黨委政府領(lǐng)導(dǎo)班子和主要領(lǐng)導(dǎo)規(guī)定考核標(biāo)準(zhǔn)。對其中的地處重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、不具備新型工業(yè)化發(fā)展條件的紫云、關(guān)嶺、赫章、江口、劍河、雷山、三都、荔波、冊亨、望謨10個貧困縣不再進(jìn)行GDP考核指標(biāo)，而對當(dāng)?shù)靥厣珒?yōu)勢產(chǎn)業(yè)增收指標(biāo)的考核權(quán)重大大增加；對其余40個貧困縣弱化GDP指標(biāo)分值，將推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、石漠化面積減少幅度等指標(biāo)增加為考核指標(biāo)，并提高森林覆蓋率指標(biāo)的權(quán)重。貴州省不僅將扶貧開發(fā)工作成效作為評價貧困縣黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子和主要領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績的重要內(nèi)容，把考核結(jié)果作為干部選拔任用、年度考核等次確定、評優(yōu)獎懲的重要依據(jù)，還將扶貧開發(fā)工作考核結(jié)果運(yùn)用到扶貧資源的分配上，規(guī)定對貧困縣扶貧開發(fā)工作考核結(jié)果優(yōu)良的，按不同等次給予項(xiàng)目資金獎勵，進(jìn)一步激勵扶貧工作的積極性，突出了考核的權(quán)威性。這些嘗試是符合中共中央 《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中對考核既要看發(fā)展又要看基礎(chǔ)，既要看顯績又要看潛績，把民生改善、社會進(jìn)步、生態(tài)效益等指標(biāo)和實(shí)績作為重要考核內(nèi)容等相關(guān)精神的。但是目前這些規(guī)定僅僅適用于貴州省50個國家級扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，建議盡快將這些規(guī)定覆蓋全省農(nóng)村扶貧開發(fā)工作。

五 結(jié) 語

生態(tài)扶貧突出的是綠色、生態(tài)、環(huán)保的扶貧新理念，強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)緊密結(jié)合。生態(tài)扶貧中，要貫徹五大發(fā)展理念，既要適度開發(fā)減少貧困，同時為貧困地區(qū)留足持續(xù)發(fā)展的生態(tài)資本。貴州省農(nóng)村地區(qū)在生態(tài)扶貧中的實(shí)踐中，走出了一條貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境相輔相成，共同促進(jìn)、持續(xù)發(fā)展的新路，盡管目前還存在一些問題，但是我們相信，經(jīng)過完善，貴州省農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)扶貧之路必將結(jié)出更加豐碩的成果，為我國 “兩個一百年”奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出突出的貢獻(xiàn)。