王云華 彭 升

自改革開(kāi)放40年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民擁有了對(duì)土地的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)及收益權(quán)等，激發(fā)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，我國(guó)農(nóng)業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)得到了迅速的發(fā)展，解決了13億人口的溫飽問(wèn)題。然而，隨著改革的深入，現(xiàn)代化、工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化的不斷加劇，越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致了廣大良田的荒置與浪費(fèi)，我國(guó)的“三農(nóng)問(wèn)題”成了亟需解決的問(wèn)題。當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，農(nóng)村土地治理中存在“產(chǎn)權(quán)不明、土地分置、土地征用”的三大主要異化現(xiàn)象。因此，理清當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村土地治理存在的主要異化問(wèn)題對(duì)實(shí)施我國(guó)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

一、當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村土地治理存在的三大主要異化問(wèn)題

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整帶動(dòng)了農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，越來(lái)越多的農(nóng)民放棄務(wù)農(nóng)走進(jìn)城市務(wù)工，成為了新生的農(nóng)民工力量。正因?yàn)檗r(nóng)村的主要?jiǎng)趧?dòng)力進(jìn)城務(wù)工成為普遍現(xiàn)象，導(dǎo)致了我國(guó)大量的良田良地變荒地現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，一方面是我國(guó)的耕地減少，18億畝耕地紅線難保；另一方面是廣大農(nóng)村地區(qū)的良地荒廢現(xiàn)象嚴(yán)重。長(zhǎng)期下去，我國(guó)的糧食安全問(wèn)題也會(huì)引發(fā)出來(lái)。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的嚴(yán)重失衡與良地變荒地現(xiàn)象嚴(yán)重是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)面臨的主要問(wèn)題，隨著這一問(wèn)題的日益凸顯，引發(fā)了當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村治理的三大主要異化問(wèn)題。

（一）異化問(wèn)題之一：產(chǎn)權(quán)不明

2002年，我國(guó)政府出臺(tái)了《土地承包法》，該文件蘊(yùn)含了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)私有化的性質(zhì)，雖然形式上土地屬于集體所有，但從本質(zhì)上確定了農(nóng)民對(duì)土地的使用、收益、流轉(zhuǎn)、出租等權(quán)限。

馬克思產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為：所有權(quán)是所有制的法律形態(tài)；財(cái)產(chǎn)權(quán)并不是單一的權(quán)利，而是一組權(quán)利的組合體，不僅包括所有權(quán)，還包括占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、索取權(quán)、繼承權(quán)和不可侵犯權(quán)；在這一組合體中，財(cái)產(chǎn)的各種權(quán)利可以是統(tǒng)一的，也可以是分離的，這種分離具有各種形式。①吳易風(fēng)：《產(chǎn)權(quán)理論：馬克思和科斯的比較》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2007年第2期。

根據(jù)馬克思產(chǎn)權(quán)理論，我們不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的《土地承包法》存在著兩大問(wèn)題：一是一方面財(cái)產(chǎn)權(quán)中的所有權(quán)、占有權(quán)歸國(guó)家、集體，性質(zhì)為公有，農(nóng)民擁有使用權(quán)、支配權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、索取權(quán)和不可侵犯權(quán)等，性質(zhì)為私有。而使用權(quán)包含了土地的性質(zhì)和用途，支配權(quán)也包含了抵押權(quán)。另一方面，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，土地使用性質(zhì)和用途改變的權(quán)力在于政府，如農(nóng)村集體土地征用時(shí)改變土地的性質(zhì)與用途在于政府，最終決定權(quán)還是在于基層地方政府，這種土地所有權(quán)與使用權(quán)分離會(huì)導(dǎo)致所有者和使用者兩個(gè)主體出現(xiàn)利益沖突。二是依據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，如果不使農(nóng)民承包的土地私有產(chǎn)權(quán)融入公共領(lǐng)域，不僅需要明確界定產(chǎn)權(quán)的歸屬，同時(shí)更重要的是有效地保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)。土地法界定了土地的各種權(quán)力大多屬于農(nóng)民，但卻不能保證農(nóng)民能真正擁有其權(quán)利。基層政府可以通過(guò)各種不同形式的地方政策或在土地征用中侵占或剝奪農(nóng)民真正所歸屬的權(quán)利，尤其是由于土地產(chǎn)權(quán)的分離性，農(nóng)用地的抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)就等同是缺失的，這可稱(chēng)之為“虛擬的真實(shí)權(quán)利”。究其原因就在于產(chǎn)權(quán)不明、重要權(quán)利的分離性所引起的結(jié)果。

因此，筆者認(rèn)為：當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)業(yè)治理中存在的較大的異化問(wèn)題是土地產(chǎn)權(quán)不明或產(chǎn)權(quán)分離的問(wèn)題。土地產(chǎn)權(quán)是土地占有權(quán)與使用權(quán)等核心權(quán)利的權(quán)力主體在為實(shí)現(xiàn)其利用土地的目的，分別依法行使其權(quán)利時(shí)對(duì)土地的使用、用益、流轉(zhuǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理權(quán)等。在我國(guó)廣大農(nóng)村，農(nóng)用地承包到戶時(shí)，每戶農(nóng)民就擁有了對(duì)其自家農(nóng)地的使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)等，其他權(quán)利并不清晰。此外，產(chǎn)權(quán)關(guān)系是一種交易關(guān)系還是一種生產(chǎn)關(guān)系?“按照西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，產(chǎn)權(quán)問(wèn)題之所以重要，是因?yàn)槭袌?chǎng)交易需要花費(fèi)成本，不同的產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)可以產(chǎn)生不同的效率結(jié)果。因此，交易費(fèi)用的大小就成了決定和選擇產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的主要依據(jù)。產(chǎn)權(quán)問(wèn)題首先是一個(gè)生產(chǎn)關(guān)系的概念，而不是交易概念?！雹诔潭鞲唬骸恶R克思主義經(jīng)濟(jì)思想史》，上海：中國(guó)出版集團(tuán)東方出版中心，2006年，第190頁(yè)。“從馬克思和恩格斯對(duì)所有制關(guān)系進(jìn)行分析的具體方法來(lái)看，作為一個(gè)生產(chǎn)概念的所有制關(guān)系本質(zhì)上是直接生產(chǎn)過(guò)程中發(fā)生的生產(chǎn)關(guān)系，是一個(gè)客觀的經(jīng)濟(jì)過(guò)程，這一過(guò)程與分配和交換不是割裂開(kāi)的，而是相互聯(lián)系的。”③程恩富：《馬克思主義經(jīng)濟(jì)思想史》，上海：中國(guó)出版集團(tuán)東方出版中心，2006年，第191頁(yè)。一方面，土地所有權(quán)高度集中而缺乏明確的所有者代表，土地集體所有制賦予每個(gè)集體組織成員平等擁有土地的權(quán)利，名義上歸集體所有，由村委會(huì)這個(gè)農(nóng)村基層的自治組織來(lái)管理土地使用權(quán)與分配權(quán)，再由鄉(xiāng)政府、區(qū)、縣、市政府等層層管理，實(shí)際上個(gè)人所有者是沒(méi)有實(shí)際擁有權(quán)的，從而嚴(yán)重背離了產(chǎn)權(quán)的排他性原則，即所有權(quán)缺位。因此，農(nóng)民很少愿意對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資，并進(jìn)行掠奪式經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源無(wú)序配置；相反，村委會(huì)在對(duì)閑置土地進(jìn)行出租時(shí)，商人則會(huì)考慮土地的使用年限并進(jìn)行掠奪式大面積經(jīng)營(yíng)，而這種經(jīng)營(yíng)往往是以犧牲環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)至上的短期效益的增長(zhǎng)。另一方面，土地使用權(quán)分屬于不同的利益主體而其對(duì)土地的合理使用及對(duì)所有者不承擔(dān)任何經(jīng)濟(jì)和法律的責(zé)任關(guān)系。這就使土地資源得不到充分利用和合理使用，由此造成土地資源的浪費(fèi)和使用上的不經(jīng)濟(jì)。也即是享有土地使用權(quán)的主體——農(nóng)民雖為集體經(jīng)營(yíng)組織方的主體，但實(shí)際上是往往沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)的，真正的使用權(quán)、分置權(quán)等都在基層自治組織單位——村委會(huì)。

因此，確立完善的土地產(chǎn)權(quán)制度，明晰與規(guī)范土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利及義務(wù)內(nèi)容，完善農(nóng)村土地權(quán)利體系和保障機(jī)制，并對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)組織予以重構(gòu)，必須從土地法律關(guān)系上有其重要作用?！叭r(nóng)”問(wèn)題從微觀方面關(guān)系到農(nóng)民的權(quán)益，從中觀方面關(guān)系到農(nóng)村的穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，從宏觀方面關(guān)系到國(guó)家的安全與穩(wěn)定。

（二）異化問(wèn)題之二：土地分置

土地分置即是“三權(quán)分置”，農(nóng)地的三權(quán)是指所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)。隨著我國(guó)改革的不斷深入，城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展讓原有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即“二權(quán)合一”，使現(xiàn)有的農(nóng)村生產(chǎn)力出現(xiàn)了不適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展的局勢(shì)，如大量的農(nóng)民工進(jìn)城，荒地閑置，零散個(gè)人土地較多且分散，土地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)不靈活等，因此，我國(guó)政府審時(shí)度勢(shì)，與時(shí)俱進(jìn)，將原有的“二權(quán)分置”改為“三權(quán)分置”。即在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。這在很大程度上是農(nóng)業(yè)改革的重大創(chuàng)新，堅(jiān)持國(guó)家或集體公有的所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)等，進(jìn)一步解放與發(fā)展了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力。

首先，“三權(quán)分置”不能解決集體和個(gè)體農(nóng)民對(duì)土地處分權(quán)行使的矛盾。其中國(guó)家或集體享有絕對(duì)的土地處分權(quán)，承包的個(gè)體農(nóng)民同時(shí)享有相對(duì)的處分權(quán)。前者是公有，后者是私有，后者在行使處分權(quán)時(shí)對(duì)前者存在一定的異化現(xiàn)象。土地所有者或使用者有依法處置土地的權(quán)力，包括出賣(mài)、出租、贈(zèng)送、遺贈(zèng)、抵押等。土地處分權(quán)通常由土地所有者行使，在某些情況下可由土地所有者授權(quán)土地的使用者行使部分處分權(quán)。如國(guó)有土地的使用權(quán)可授權(quán)其承包期內(nèi)的使用權(quán)享有者有部分的處分權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)后且在承包內(nèi)的可將部分處分權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人等。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是指農(nóng)村土地承包人對(duì)其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利。因此，農(nóng)民在承包農(nóng)地期間原本享有一定的處分權(quán)，但實(shí)際上這種權(quán)利是真空的，土地處分權(quán)是民事權(quán)利人將土地的自然形態(tài)予以變更或者對(duì)土地的權(quán)利形態(tài)予以處置（如轉(zhuǎn)讓、抵押、拋棄等）的行為或法律事實(shí)。也就是在法律允許的范圍內(nèi)決定土地最終歸宿的權(quán)利。土地處分權(quán)是土地所有權(quán)中最基本的核心權(quán)能，有無(wú)土地處分權(quán)是區(qū)分土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的界限?，F(xiàn)在中國(guó)農(nóng)民的土地處分權(quán)受到嚴(yán)格限制。因而，個(gè)體農(nóng)民所擁有的土地處分權(quán)是現(xiàn)行制度體系下的異化，農(nóng)民在承包期內(nèi)行使較多的是占有、使用、經(jīng)營(yíng)、收益等權(quán)利，即使在承包期內(nèi)，農(nóng)民對(duì)土地也是沒(méi)有處分權(quán)的，真正的處分權(quán)在于代表集體土地管理者的村委會(huì)或上級(jí)自治組織。

其次，“三權(quán)分置”中的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離有利于解決當(dāng)前廣大農(nóng)村出現(xiàn)的良田荒置的現(xiàn)象，穩(wěn)定了承包權(quán)，同時(shí)放活了經(jīng)營(yíng)權(quán)，但僅憑“三權(quán)分置”并不能確保土地的有效流轉(zhuǎn)。因?yàn)椤叭龣?quán)分置”從形式上來(lái)看對(duì)土地進(jìn)行了確權(quán)，但從本質(zhì)上是剝?nèi)チ送恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的具體環(huán)境下的抽象性基礎(chǔ)。各種相關(guān)權(quán)利的流轉(zhuǎn)總是在不同時(shí)空的具體環(huán)境中進(jìn)行的，在土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，各地不同的人地關(guān)系，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的程度的供給狀況等都影響著土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，“三權(quán)分置”的土地流轉(zhuǎn)從根本上取決于社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要與條件。

從理論上來(lái)說(shuō)，土地分置過(guò)程演變實(shí)質(zhì)上是由原先的多元主體對(duì)同一土地?fù)碛胁糠之a(chǎn)權(quán)后轉(zhuǎn)為各個(gè)主體對(duì)同一土地?fù)碛械牟糠之a(chǎn)權(quán)更為清晰，而這些相對(duì)清晰與完整的產(chǎn)權(quán)通過(guò)市場(chǎng)的供求關(guān)系使得土地價(jià)值提升。土地分置從理論上不僅基本上解決了產(chǎn)權(quán)不明的問(wèn)題，而且實(shí)現(xiàn)了土地價(jià)值的最大化，同時(shí)讓農(nóng)民受益。但實(shí)際并非政策制定時(shí)的想象，土地分置是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)村治理中出現(xiàn)的異化現(xiàn)象。擁有承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、支配權(quán)及使用權(quán)等的農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)及征用上受到基層政府的控制，征用地價(jià)格受到特定時(shí)期市場(chǎng)需求與土地供求關(guān)系的影響，土地實(shí)為國(guó)有，基層政府卻成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)用土地處置的官方代理機(jī)構(gòu)，對(duì)土地的處置權(quán)遠(yuǎn)大于基層農(nóng)民。因此，名義上擁有對(duì)土地支配權(quán)與占有權(quán)的農(nóng)民卻基本上喪失對(duì)土地的支配與占有，這在某種意義上可以說(shuō)是土地分置權(quán)的異化。

（三）異化問(wèn)題之三：土地征用

土地征用是指國(guó)家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償和妥善安置的法律行為。土地征用權(quán)是一項(xiàng)具體的行政征用權(quán)，是一種社會(huì)公共權(quán)力，用以壟斷公共強(qiáng)制力資源，以抑制因個(gè)體任性而阻礙社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。

土地征用的異化主要是指對(duì)土地?fù)碛卸嘣獧?quán)力的農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中基本上是毫無(wú)權(quán)力，而政府對(duì)土地具有絕對(duì)的處置權(quán)與支配權(quán)。土地征用的異化主要表現(xiàn)在土地征用的過(guò)程異化。目前，我國(guó)的農(nóng)用地管理制度及征收制度并不健全，因此造成土地征收的程序與過(guò)程異化。首先，土地征用的程序目前尚未以明確的法律加以規(guī)范，而土地征用的過(guò)程在其實(shí)質(zhì)上就是“國(guó)家為了特定的公益事業(yè)建設(shè)，依法從農(nóng)村村民集體成員所有者中取得土地的所有權(quán)。它是發(fā)生在國(guó)家和農(nóng)民集體成員之間的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。對(duì)農(nóng)民集體成員土地征收的一個(gè)直接的法律后果是農(nóng)民失去集體土地的所有權(quán)，同時(shí)也失去了土地的使用權(quán)，成為喪失土地的農(nóng)民，并依照法律規(guī)定獲得一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”。①曹圣明：《土地征收法律制度及完善》，北京：法律出版社，2013年，第4頁(yè)。農(nóng)民在土地征用過(guò)程中一直處于弱勢(shì)的狀態(tài)，在整個(gè)土地征用過(guò)程中農(nóng)民只是被動(dòng)地接受信息，而沒(méi)有主動(dòng)的參與權(quán)與真正的話語(yǔ)權(quán)。其次，在現(xiàn)代憲法中，正當(dāng)程序原則是財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的核心?！八^程序，就是為了法律性決定的選擇而預(yù)備的人們相互行為的系統(tǒng)安排?！雹谕跞f(wàn)華：《行政法程序研究》，北京：中國(guó)法制出版社，2000年，第76頁(yè)。通過(guò)程序規(guī)范權(quán)力主體的運(yùn)行。目前國(guó)家為了建設(shè)與發(fā)展，用地、征地不可避免，而對(duì)財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，主要是對(duì)財(cái)產(chǎn)征用的目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和征用程序等方面的正當(dāng)性、合法性進(jìn)行監(jiān)督與審核。在現(xiàn)行土地征用程序中，只規(guī)定了征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。因此，一方面，這與正當(dāng)程序原則要求相差甚遠(yuǎn)，主要體現(xiàn)在制定土地規(guī)劃、審查公共利益和確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)缺失公開(kāi)聽(tīng)證制度；在征地補(bǔ)償中，缺失獨(dú)立于政府與農(nóng)民之間的第三方中立的評(píng)估機(jī)構(gòu)；在發(fā)生糾紛時(shí)，農(nóng)民缺失相應(yīng)的司法救濟(jì)或法律支持。另一方面，由于征用程序與過(guò)程不規(guī)范、不透明，結(jié)果導(dǎo)致中間環(huán)節(jié)產(chǎn)生了大量的權(quán)力尋租行為，并滋生了層層腐敗與集體貪污行為。從某種意義上說(shuō)，土地征用過(guò)程的異化也是代表農(nóng)民利益的基層村委及政府組織權(quán)力的異化。

二、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)農(nóng)村治理異化問(wèn)題的對(duì)策

第一，針對(duì)產(chǎn)權(quán)不明的異化問(wèn)題，我們首先應(yīng)在法律上明確產(chǎn)權(quán)，在明確所有權(quán)與使用權(quán)分離的情況下，重點(diǎn)界定農(nóng)民的使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、支配權(quán)、不可侵犯權(quán)等，從法律上明確提出保護(hù)以上權(quán)利不受侵犯并明確相關(guān)權(quán)利受到其侵犯時(shí)對(duì)應(yīng)的責(zé)罰制度；在承包期間，農(nóng)地可由專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行地價(jià)評(píng)估，并在國(guó)內(nèi)農(nóng)地市場(chǎng)流通。依照馬克思的地租理論，絕對(duì)地租的產(chǎn)生是由于對(duì)土地所有權(quán)的壟斷，而極差地租的產(chǎn)生是因?yàn)閷?duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的壟斷。我國(guó)以《憲法》為主的相關(guān)法律規(guī)定我國(guó)農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但對(duì)于“集體”這個(gè)共同體，法律上卻沒(méi)有明確規(guī)定代表“集體”是指哪一級(jí)行政部門(mén)管理事務(wù)。因此，大部分農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)村集體土地的所有者是國(guó)家，只有少部分的認(rèn)為是集體。由于這種土地所有權(quán)不明確，導(dǎo)致了大部分農(nóng)村集體土地的所有權(quán)最終是在村委會(huì)與黨委支部，尤其是兩委合一的鄉(xiāng)村，集體農(nóng)地所有權(quán)被代表當(dāng)?shù)卮迕窭娴拇逯?shū)或少數(shù)幾個(gè)核心干部所控制。稅改前，農(nóng)業(yè)稅等集體提留等絕對(duì)地租經(jīng)常被他們所“節(jié)流”；時(shí)下土地征用與流轉(zhuǎn)時(shí)而發(fā)生，村委會(huì)不是村民的“守夜人”而是“代理人”，非法占地、賣(mài)地，集體貪污征地補(bǔ)償款甚至自行處置土地等，農(nóng)村集體所有權(quán)名存實(shí)亡。

因此，我們從根本上解決農(nóng)地的問(wèn)題，首先就必須完善土地產(chǎn)權(quán)制度，明確各主體的各項(xiàng)權(quán)利。只有明確產(chǎn)權(quán)，才能確保各經(jīng)濟(jì)主體合理利用土地，最大限度促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置。那么，明確各主體的各項(xiàng)權(quán)利之前需要理清各權(quán)利主體之間的相互關(guān)系。其次，建立代表農(nóng)民利益的經(jīng)濟(jì)合作集體組織，它的主要職能是代表當(dāng)?shù)卮迕窆芾斫?jīng)濟(jì)事務(wù)，包括土地出租、土地流轉(zhuǎn)、土地征用、經(jīng)銷(xiāo)農(nóng)產(chǎn)品、銷(xiāo)售種子、農(nóng)具、農(nóng)藥等。因?yàn)槲覈?guó)當(dāng)前的農(nóng)地所有權(quán)不明確，集體所有權(quán)真空，農(nóng)民的土地使用權(quán)、支配權(quán)、處分權(quán)等受限。因此，建立一個(gè)非行政的經(jīng)濟(jì)合作集體組織可以相對(duì)減少貪污腐敗、農(nóng)民利益受損嚴(yán)重的情況。再次，農(nóng)用地的抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)在農(nóng)民承包土地期間可以以不超出承包剩余年限為限進(jìn)行市價(jià)評(píng)估到銀行抵押，當(dāng)然，我們可以建立一個(gè)具有公信力的農(nóng)地地價(jià)評(píng)估中心，所有農(nóng)地必須到這個(gè)國(guó)家指定的中心進(jìn)行地價(jià)評(píng)估。最后，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是指土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、交換和贈(zèng)送。未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開(kāi)發(fā)，利用土地的，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)簽訂轉(zhuǎn)讓合同。此外，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的合同基層行政單位必須嚴(yán)格實(shí)行備案，同時(shí)實(shí)行電子信息大數(shù)據(jù)管理，上級(jí)行政單位及各級(jí)行政部門(mén)可監(jiān)督管理。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中必須規(guī)范土地轉(zhuǎn)讓者不得隨意更改土地的用途、性質(zhì)等，國(guó)家也須要將此立法，明確到土地使用的管理?xiàng)l例中去，使之有法可依。

第二，針對(duì)土地分置的異化，我們可建立一個(gè)公開(kāi)公正的由政府組織與監(jiān)管農(nóng)地交易平臺(tái)。土地分置土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為代表的土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題不僅是一個(gè)效率問(wèn)題，還是一個(gè)社會(huì)公平問(wèn)題。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)該較好地體現(xiàn)等價(jià)交換、尊重土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的意愿以及社會(huì)公平公正的原則。

第三，關(guān)于土地征用的異化問(wèn)題，我們一定要采取公開(kāi)的地價(jià)招標(biāo)，讓農(nóng)民與政府一起參與農(nóng)地征用的管理，征用過(guò)程與結(jié)果要公開(kāi)、公正、公平，讓價(jià)格顯化、利益共享。

正因我國(guó)土地征用過(guò)程中農(nóng)村與農(nóng)用地管理制度的缺失，導(dǎo)致了一些土地征用的異化問(wèn)題。因此，首先要加強(qiáng)與完善農(nóng)村及農(nóng)地管理制度?，F(xiàn)行的土地制度存在著權(quán)利多元、價(jià)格扭曲、增值收益分配不公等弊端。我們須建立一個(gè)以農(nóng)民民主選舉產(chǎn)生組成一個(gè)處理多方事務(wù)的“農(nóng)委會(huì)”，通過(guò)農(nóng)委會(huì)形成一個(gè)中介力量，他使得土地交易價(jià)格透明化、市場(chǎng)化，當(dāng)然土地的所有權(quán)仍然屬于國(guó)家，農(nóng)用地屬于集體所有制土地，只是可以出售土地的使用權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)等；關(guān)于土地的增值收益可由農(nóng)委會(huì)組織農(nóng)民組成議員參與會(huì)議民主決定收益分配。其次，特別是對(duì)當(dāng)前廣大農(nóng)村存在的大量荒地現(xiàn)象，要用法律規(guī)范農(nóng)用地、荒地、二用地等不同農(nóng)地的處置規(guī)定。再次，對(duì)于農(nóng)用地轉(zhuǎn)其他用途的規(guī)范性法律也需加強(qiáng)，農(nóng)用地的處置權(quán)中的抵押權(quán)如何保護(hù)等問(wèn)題也是當(dāng)前亟需解決的問(wèn)題。比如農(nóng)地可抵押給銀行讓農(nóng)民進(jìn)行信用貸款進(jìn)行農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)或二次地創(chuàng)業(yè)等。此外，土地改革的核心還是要形成一個(gè)同地同權(quán)的交易體系，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)格的市場(chǎng)化。農(nóng)用地的管理必須實(shí)行規(guī)范性法制化的管理，從立法上明確農(nóng)民的土地權(quán)與管理權(quán)等，地權(quán)的有效分置將大大提升土地的使用價(jià)值與總體價(jià)值，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)社會(huì)的極大進(jìn)步。因此，我們只有以法治農(nóng)、規(guī)范農(nóng)地、分置地權(quán)、完善結(jié)構(gòu)、改進(jìn)民主、關(guān)注民生、增值地價(jià)、提高收入等，將政府宏觀調(diào)控與基層微觀管理相結(jié)合，調(diào)動(dòng)一切生產(chǎn)力要素，搞活地權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)地、流通地市，最終建成一個(gè)以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、規(guī)?；?jīng)營(yíng)的多元生產(chǎn)要素相結(jié)合的和諧、生態(tài)的新農(nóng)村。

產(chǎn)權(quán)不明、土地分置、土地征用等三大異化問(wèn)題其核心就是要在立法上明確產(chǎn)權(quán)，并有相應(yīng)的保護(hù)其擁有權(quán)的相關(guān)法律；改變行政機(jī)構(gòu)權(quán)力集中、監(jiān)管無(wú)效的狀態(tài)，我們亟需建立一個(gè)由民眾選舉投票組成的具有與基層政府權(quán)力相制衡的組織或行政機(jī)構(gòu)，此機(jī)構(gòu)作為第三方監(jiān)管的代表農(nóng)民利益的組織巡視與監(jiān)察村委與黨委的執(zhí)政事務(wù)，同時(shí)賦予這個(gè)機(jī)構(gòu)平時(shí)重要的職能就是經(jīng)濟(jì)職能—經(jīng)銷(xiāo)農(nóng)產(chǎn)品、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、有效解決荒地等問(wèn)題，這樣才能從根本上解決以上問(wèn)題。

最后，中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的鄉(xiāng)村振興之路決不能單方面以犧牲生態(tài)為代價(jià)，走資本主義發(fā)展的老路，必須重新審視我們?cè)?jīng)在改革高速發(fā)展過(guò)程中所留下的歷史問(wèn)題。因此，我們必須高度警醒地認(rèn)識(shí)到農(nóng)村走生態(tài)、和諧發(fā)展的重要性。我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的治理必須走一條以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為基礎(chǔ)、農(nóng)村環(huán)境保障為前提、農(nóng)業(yè)產(chǎn)能效益為導(dǎo)向，從而實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)興旺、生活富裕、生態(tài)宜居”的“三生農(nóng)村”。

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