一、問題的提出

長期以來，中國的區(qū)域沖突主要是行政區(qū)之間的利益沖突，表現(xiàn)為地方保護(hù)主義和惡性競爭。為打破市場封鎖、促進(jìn)區(qū)域一體化，2009年以來國家相繼出臺了長三角、珠三角發(fā)展改革規(guī)劃、黃河三角洲生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃以及主體功能區(qū)規(guī)劃等三十多個(gè)區(qū)域規(guī)劃。此外還批復(fù)了天津?yàn)I海新區(qū)、上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、曹妃甸國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等數(shù)十個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。隨著多種區(qū)域規(guī)劃的出臺，又產(chǎn)生了新的區(qū)域協(xié)調(diào)問題。首先，國家通過區(qū)域規(guī)劃正式確定了長三角、珠三角、京津冀等地域經(jīng)濟(jì)區(qū)，并使之成為平行于行政區(qū)的重要經(jīng)濟(jì)區(qū)域，因此，長三角、珠三角等地域經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的關(guān)系成為區(qū)域關(guān)系中新的層級。其次，新區(qū)、自貿(mào)區(qū)、開發(fā)區(qū)等功能經(jīng)濟(jì)區(qū)有自己的一套班子和管理體制，具有特定的利益訴求，成為獨(dú)立于所在轄區(qū)的特殊區(qū)域，行政區(qū)與各類功能經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，被戲稱為“俄羅斯套娃”，成為影響區(qū)域發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。再次，由于新規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)區(qū)很多具有跨行政區(qū)域的特點(diǎn)，因此，與之前東中西三大地帶、七大經(jīng)濟(jì)區(qū)、八大經(jīng)濟(jì)片的區(qū)域劃分不同，新的區(qū)域規(guī)劃出現(xiàn)了交叉、重疊的特點(diǎn)。行政區(qū)與地域經(jīng)濟(jì)區(qū)、主體功能區(qū)之間的關(guān)系也需要協(xié)調(diào)。最后，我國提出了“一帶一路”倡議、出臺了長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃，它們橫跨多個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域和多種區(qū)域類型，帶有串聯(lián)的特征*“一帶一路”橫貫東、中、西三大區(qū)域版塊；長江經(jīng)濟(jì)帶涉及11個(gè)省市，覆蓋長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、皖江經(jīng)濟(jì)帶、武漢城市群、長株潭城市群、重慶兩江新區(qū)等國家級新區(qū)或區(qū)域規(guī)劃。。國家《十三五規(guī)劃》提出要以“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展為引領(lǐng)，打造沿海沿江沿線經(jīng)濟(jì)帶為主的縱向橫向經(jīng)濟(jì)軸帶，形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。因此，保障國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的順利實(shí)施也需要協(xié)調(diào)好各類區(qū)域之間的關(guān)系。從現(xiàn)有研究看，大量文獻(xiàn)集中于探討行政區(qū)之間的關(guān)系問題，比如地方政府間的競爭與合作*代表性文獻(xiàn)有麻寶斌：《中國地方政府間合作的動因、策略及其實(shí)現(xiàn)》，《行政管理改革》, 2010年第9期；汪偉全：《區(qū)域合作中地方利益沖突的治理模式》，《政治學(xué)研究》，2012年第2期。，城市群內(nèi)部的地方府際關(guān)系協(xié)調(diào)*代表性文獻(xiàn)有崔晶：《區(qū)域地方政府跨界公共事務(wù)整體性治理模式研究：以京津冀都市圈為例》，《政治學(xué)研究》，2012年第2期。，長三角、珠三角等地域經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部的地方關(guān)系整合等*代表性文獻(xiàn)有彭彥強(qiáng)：《長三角區(qū)域地方政府合作與資源的跨行政區(qū)配置》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》, 2012年第4期；高敏芳、楊培源等：《晉陜豫黃河金三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合與發(fā)展問題研究》，西北農(nóng)林科技大學(xué)出版社，2012年。。還有大量文獻(xiàn)涉及國家級新區(qū)、開發(fā)區(qū)等功能性經(jīng)濟(jì)區(qū)管理體制的調(diào)整*代表性文獻(xiàn)有張志勝：《國內(nèi)開發(fā)區(qū)管理體制:困頓及創(chuàng)新》，《經(jīng)濟(jì)問題探索》，2009年第4期；曹云：《國家級新區(qū)比較研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2014年。，以及“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶、主體功能區(qū)的推進(jìn)策略*代表性文獻(xiàn)有中行研究所“一帶一路”課題組：《一帶一路戰(zhàn)略背景下關(guān)于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局的思考》，《宏觀觀察》，2015 年第 31 期；彭勁松：《長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制》，《改革》，2014年第6期；楊偉民等：《實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略,構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的美好家園——主體功能區(qū)戰(zhàn)略研究總報(bào)告》，《管理世界》，2012年第10期。。可以說，上述研究反映了中國區(qū)域發(fā)展中新的變化和難點(diǎn)，但卻鮮有文獻(xiàn)關(guān)注和探討不同類型區(qū)域之間的關(guān)系及其對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的影響。

自“十一五”規(guī)劃以來，國家明確將區(qū)域規(guī)劃作為推動國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的重要手段。隨著區(qū)域規(guī)劃的大量出臺，中國經(jīng)濟(jì)區(qū)域化的發(fā)展趨勢明顯，區(qū)域之間的沖突不再局限于傳統(tǒng)行政區(qū)之間，開始具有多元化的特征。而且，舊的區(qū)域沖突和新的區(qū)域規(guī)劃疊加在一起，使得區(qū)域協(xié)調(diào)的任務(wù)增加，難度增大。特別是在“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶等“串聯(lián)式”區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施背景下，理清各類區(qū)域之間的關(guān)系具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文將重點(diǎn)梳理和分析各類區(qū)域之間的沖突關(guān)系，探討它們對區(qū)域發(fā)展的影響，并提出協(xié)調(diào)區(qū)域間關(guān)系的對策和思路。

二、當(dāng)前中國區(qū)域間利益沖突的多元化特征

首先是地域經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的利益沖突。

地域經(jīng)濟(jì)區(qū)是在地理環(huán)境和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上形成的地域經(jīng)濟(jì)單元，比如長三角、珠三角、環(huán)渤海等。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似，這些區(qū)域的地方政府大多建立了自己的合作組織，在產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、稅收等經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域形成了內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制，但對于組織外部的地區(qū)卻具有一定的排斥性。如長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會成立之初便將部分達(dá)不到入會“門檻”的城市拒之門外。自2004年成立以來，盡管會員以外的周邊城市對加入長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會熱情很高，但協(xié)調(diào)會始終回避組織擴(kuò)容的問題。[1]近年來，隨著國家規(guī)劃出臺，地域經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部合作組織的功能日益強(qiáng)化，出現(xiàn)新的利益競爭和沖突。一是經(jīng)濟(jì)區(qū)為獲取更多的發(fā)展空間和資源開始不斷擴(kuò)張。2014年，泛珠三角區(qū)域合作行政首長聯(lián)席會議在廣州召開并簽署《泛珠三角區(qū)域深化合作共同宣言》，而長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)也已經(jīng)有“小長三角”、“大長三角”、“泛長三角”的提法。目前，“長三角”和“珠三角”兩大地域經(jīng)濟(jì)區(qū)之間已經(jīng)出現(xiàn)了區(qū)域合作空間的相互擠壓態(tài)勢。二是地域經(jīng)濟(jì)區(qū)對國家政策、國家重大項(xiàng)目等重要戰(zhàn)略資源和投資、技術(shù)以及勞動力等生產(chǎn)要素的爭奪，出現(xiàn)了所謂的“抱團(tuán)競爭”現(xiàn)象。比如，川渝經(jīng)濟(jì)區(qū)在納入國家“十一五”前期規(guī)劃后，重慶又向國家提交了“西三角經(jīng)濟(jì)圈”*“大西三角”經(jīng)濟(jì)圈又稱“新西三角”經(jīng)濟(jì)圈、“西三角”經(jīng)濟(jì)圈、“新西三角”經(jīng)濟(jì)區(qū)，是指重慶聯(lián)合成都、西安和蘭州，建立以重慶為中心的成渝城市群和以西安為中心的關(guān)中城市群、以蘭州為中心的西蘭銀城市群為核心的西部地區(qū)大經(jīng)濟(jì)實(shí)體。其區(qū)域大致包括重慶市、成都市、西安市和蘭州市及其周邊地區(qū)，總面積30—40萬平方公里，包含約60座城市。發(fā)展提案。近年來，長三角、珠三角、環(huán)渤海在汽車、流通、電子科技等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域競爭加劇，已經(jīng)引發(fā)了智聯(lián)新能源汽車的“硅谷”之爭。[2]為應(yīng)對長三角的強(qiáng)勢擴(kuò)張，珠三角正在努力使其“泛珠三角發(fā)展規(guī)劃”上升為國家戰(zhàn)略。2016年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化泛珠三角區(qū)域合作的指導(dǎo)意見》。長三角則借助長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略向中央爭取更多的統(tǒng)籌政策和設(shè)置更多的國家級新區(qū)和自由貿(mào)易區(qū)。據(jù)悉，長三角第四個(gè)國家級新區(qū)——合肥濱湖新區(qū)即將獲批。[3]

其次是功能經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的利益沖突。

功能經(jīng)濟(jì)區(qū)又稱經(jīng)濟(jì)功能區(qū)或功能區(qū)，通常被賦予特殊的政策和法規(guī)，采取特殊的管理體制。我國的功能經(jīng)濟(jì)區(qū)包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)(新區(qū))、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等。最新的功能經(jīng)濟(jì)區(qū)是2017年中央為疏解北京的非首都功能而設(shè)立的雄安新區(qū)。由于功能經(jīng)濟(jì)區(qū)有制度上的優(yōu)勢，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，國家區(qū)域規(guī)劃出臺的當(dāng)年或次年，地區(qū)經(jīng)濟(jì)一般都會有大規(guī)模的躍升。以浙江為例，目前全省65個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(包含國家級和省級)財(cái)政總收入約占全省的28.4%；固定資產(chǎn)投資約占全省的33.3%。因此，多辦功能經(jīng)濟(jì)區(qū)成為地方政府增加財(cái)政收入的重要手段。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前國家級經(jīng)濟(jì)功能區(qū)多達(dá)385個(gè)，省部級經(jīng)濟(jì)功能區(qū)則高達(dá)1 210個(gè)。[4]2015年，廣東、天津、福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)獲批后，自貿(mào)區(qū)申報(bào)也掀起熱潮，目前申報(bào)省市已達(dá)20多個(gè)，其中包括不少內(nèi)陸地區(qū)，如河南申報(bào)的以鄭州為主體的內(nèi)陸型自貿(mào)區(qū)，長沙聯(lián)合武漢、南昌、合肥等城市共同申報(bào)的首個(gè)內(nèi)陸跨區(qū)域自貿(mào)區(qū)等。

由于部分地方政府設(shè)置功能區(qū)的主要目的是將其作為爭奪國家重大項(xiàng)目、政策資源的平臺，因此，功能區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同和同質(zhì)化競爭現(xiàn)象嚴(yán)重。長三角地區(qū)的上海浦東新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、南京江北新區(qū)等多個(gè)國家級新區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)均是電子與信息、光機(jī)電一體化、生物醫(yī)藥、化工新材料等。而與其毗鄰的浙江杭州、安徽合肥的多個(gè)省級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也高度相似。[5]珠三角的三個(gè)國家級新區(qū)也存在類似情況。其中，廣州南沙新區(qū)提出要建設(shè)珠三角重要的金融服務(wù)區(qū)，珠海橫琴新區(qū)規(guī)劃也提出發(fā)展創(chuàng)新金融，深圳前海地區(qū)規(guī)劃則將金融服務(wù)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，力圖打造國際性金融中心。[6]京津冀地區(qū)各種園區(qū)過濫，在招商引資項(xiàng)目中互相壓價(jià)，各園區(qū)之間的產(chǎn)品雷同、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。[7]《2015年中國開發(fā)區(qū)競爭力研究報(bào)告》顯示：不同類型、不同區(qū)域的國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相對較集中，全國215家國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)中121家的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為機(jī)械設(shè)備制造；全國115家國家級高新區(qū)中共有68家以生物醫(yī)藥為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)*參見商務(wù)部國際商報(bào)社聯(lián)合投促匯開發(fā)區(qū)研究院編：《2015中國開發(fā)區(qū)競爭力研究報(bào)告》，2015年12月。。有些地區(qū)國家級、省部級開發(fā)區(qū)扎堆，甚至出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)布局一模一樣的“雙胞胎”產(chǎn)業(yè)園。由于地方政府不顧自身?xiàng)l件爭相設(shè)置功能經(jīng)濟(jì)區(qū)，導(dǎo)致招商引資過程中“僧多粥少”、“饑不擇食”、“明爭暗搶”現(xiàn)象日益普遍。一些偏遠(yuǎn)地區(qū)花費(fèi)大量人力物力剛剛申請到國家級開發(fā)區(qū)便在惡性競爭中出現(xiàn)邊緣化趨勢。2012年獲批的西北地區(qū)第一個(gè)國家級新區(qū)“蘭州新區(qū)”重點(diǎn)布局發(fā)展石化化工、裝備制造、生物醫(yī)藥、現(xiàn)代物流等產(chǎn)業(yè)，預(yù)計(jì)2020年人口達(dá)到60萬。但隨后陜西西咸新區(qū)、貴州貴安新區(qū)、四川天府新區(qū)、云南滇中新區(qū)相繼獲批，導(dǎo)致其很快失去了西部地區(qū)“政策洼地”的優(yōu)勢，招商日益困難。據(jù)央視財(cái)經(jīng)記者調(diào)查，2016年新區(qū)商品房庫存600萬平方，未銷售率高達(dá)82%，多個(gè)投資數(shù)十億元的樓盤已成為“爛尾樓”，目前整個(gè)新區(qū)只有四萬人左右，幾乎是一座空城*參見2016年7月20日中央電視臺財(cái)經(jīng)頻道《樓市新觀察》欄目報(bào)道：“一個(gè)樓盤僅有3戶入??！蘭州新區(qū)怎么了？”。早期國家級新區(qū)的布局與沿海開放、中部崛起、西部大開發(fā)等區(qū)域戰(zhàn)略演進(jìn)緊密結(jié)合，呈現(xiàn)由南至北、從東到西、由沿海到內(nèi)陸的漸次推進(jìn)格局，因此新區(qū)之間的利益沖突并不明顯。2010年以后，國家級新區(qū)的批復(fù)與“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略以及“一帶一路”、“長江經(jīng)濟(jì)帶”等區(qū)域規(guī)劃存在脫節(jié)現(xiàn)象，導(dǎo)致大量新設(shè)立的新區(qū)利益擴(kuò)張領(lǐng)域相互重疊。隨著國家級新區(qū)數(shù)量不斷增多，新區(qū)之間在發(fā)展速度、項(xiàng)目引入等方面互相攀比和競爭呈現(xiàn)愈演愈烈的趨勢。[8]

再次是行政區(qū)與地域經(jīng)濟(jì)區(qū)、功能經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的利益沖突。

盡管建立了地方政府間的合作組織，但由于政治因素的干擾，行政區(qū)與地域經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的沖突仍很明顯。雖然工信部等部門制定的“京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指導(dǎo)目錄”已經(jīng)發(fā)布，但由于企業(yè)搬遷牽涉地方的稅收和政績，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移一直是京津冀協(xié)同發(fā)展中的難點(diǎn)。[9]行政區(qū)與地域經(jīng)濟(jì)區(qū)之間還存在產(chǎn)業(yè)定位的沖突，比如珠三角較小的地域范圍內(nèi)就有深圳、珠海、廣州等多個(gè)大型機(jī)場和廣州黃埔港、深圳鹽田港、珠海高欄港、中山南沙港等多個(gè)港口，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)耗嚴(yán)重。此外，區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)布局完成后，勞動力等資源將在區(qū)域內(nèi)大幅度流動，由此帶來對醫(yī)療、教育、社會保障等基本公共服務(wù)一體化的迫切需求。從珠三角推進(jìn)廣(州)佛(山)肇(慶)同城化以及京津冀協(xié)同發(fā)展的情況看，由于財(cái)政收入差距明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方政府推進(jìn)基本公共服務(wù)一體化的動力明顯不足?！吨袊鴧^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告(2015—2016)》顯示，京津冀公共服務(wù)落差過大依然是疏解非首都功能、推動京津冀協(xié)同發(fā)展的短板。北京、天津人均基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)均已超過3 000元，而河北僅為1 167元；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金北京是河北平均水平的6.7倍，天津是河北的3.5倍。

功能經(jīng)濟(jì)區(qū)與屬地政府之間的矛盾也比較突出。雖然開發(fā)區(qū)、新區(qū)具有特殊的職能，但卻與其他區(qū)域規(guī)劃之間缺乏明確的法律定位和分工，學(xué)術(shù)界將其稱為“第三區(qū)域”，反映了其管理和定位的模糊性?！暗谌齾^(qū)域如開發(fā)區(qū)、新城、新區(qū)等作為地方轄區(qū)中的特區(qū)，是地方政府空間選擇性開發(fā)的產(chǎn)物，往往將某個(gè)地域空間的經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)權(quán)剝離出來，設(shè)立專門負(fù)責(zé)的管委會，這打破了基于行政區(qū)劃的傳統(tǒng)屬地管理體制?！盵10]以開發(fā)區(qū)為例，其管理體制主要包括政府成立開發(fā)區(qū)管理委員會或派出辦公室對開發(fā)區(qū)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行管理、政府負(fù)責(zé)行政管理事務(wù)而企業(yè)行使開發(fā)和服務(wù)功能、設(shè)立具有公司性質(zhì)的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)并承擔(dān)一定的行政職能。從現(xiàn)狀看，開發(fā)區(qū)總是游離于行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)之間，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)管理職能和社會管理職能的沖突。從區(qū)域定位上看，開發(fā)區(qū)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主，占據(jù)地方GDP的大頭，行政區(qū)主要負(fù)責(zé)社會事務(wù)，屬于純支出項(xiàng)目，因此雙方在GDP和財(cái)政收入分配中利益糾葛明顯*以天津微電子工業(yè)區(qū)為例，微電子是由天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(泰達(dá))與西青區(qū)政府合作設(shè)立。西青區(qū)政府以土地作價(jià)入股開發(fā)公司，公司由開發(fā)區(qū)管委會進(jìn)行統(tǒng)一管理。項(xiàng)目審批、企業(yè)設(shè)立等職能需要開發(fā)區(qū)各部門的職能延伸，其他的公安、交管、消防、城管、污水處理等工作都需要由屬地的政府直接管理，公司向其支付一定的費(fèi)用購買這些服務(wù)。然而由于開發(fā)區(qū)與西青區(qū)政府在微電子的稅收分割上存在爭議，導(dǎo)致西青區(qū)政府以及下屬的大寺鎮(zhèn)政府的管理部門對微電子園區(qū)的相關(guān)服務(wù)并不到位。在行政體系上，功能經(jīng)濟(jì)區(qū)(比如新區(qū)、開發(fā)區(qū))管委會屬于規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并非權(quán)力機(jī)構(gòu)，因此在涉及到屬地政府的利益時(shí)，管委會的管理職能也無法有效發(fā)揮。。某些地區(qū)甚至出現(xiàn)地方政府故意擾亂當(dāng)?shù)亻_發(fā)區(qū)企業(yè)的生產(chǎn)活動，讓開發(fā)區(qū)搞不下去。有的國家級開發(fā)區(qū)橫跨多個(gè)行政區(qū)，與行政區(qū)之間的利益沖突更為激烈。

最后是全國性的區(qū)域規(guī)劃和行政區(qū)利益之間的沖突。

中國的國土面積大，因此在國家層面和地方層面都有區(qū)域規(guī)劃，地方的區(qū)域規(guī)劃主要出現(xiàn)在省級行政區(qū)層次。中國改革早期的區(qū)域規(guī)劃具有“點(diǎn)狀拉動”的特征，以深圳、珠海、汕頭、廈門四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)開始，之后大連、青島、寧波、廣州等14個(gè)沿海城市開放。由于早期的區(qū)域規(guī)劃著眼點(diǎn)是單個(gè)的城市或小區(qū)域，因此中央規(guī)劃與行政區(qū)利益高度重合，推進(jìn)很順利。近年來，中央以經(jīng)濟(jì)區(qū)為導(dǎo)向?qū)嵤﹨^(qū)域規(guī)劃，打破了之前以點(diǎn)為支撐的規(guī)劃模式，具有“面狀組合”的特點(diǎn)，面狀規(guī)劃注重全局性利益和區(qū)域性利益，因此與行政區(qū)的“點(diǎn)狀”利益出現(xiàn)沖突。此外，區(qū)域政策分為鼓勵(lì)性政策與限制性政策。在各項(xiàng)鼓勵(lì)性區(qū)域政策里，特殊功能區(qū)政策使用最為廣泛，其中經(jīng)濟(jì)功能區(qū)是大多數(shù)，比如批準(zhǔn)創(chuàng)建新區(qū)、開發(fā)區(qū)、自貿(mào)區(qū)，對其給予特殊授權(quán)、優(yōu)惠貸款、稅收減免、投資傾斜等都屬于鼓勵(lì)性政策。禁止或限制某些污染嚴(yán)重產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、限制企業(yè)在人口和經(jīng)濟(jì)活動過于集中的地區(qū)進(jìn)一步發(fā)展等則屬于限制性的區(qū)域政策。2011年我國正式頒布“主體功能區(qū)規(guī)劃”，將國土區(qū)分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，并實(shí)施分類管理。從政策出臺的背景看，主體功能區(qū)規(guī)劃是一種限制性的區(qū)域政策，主要應(yīng)對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入資源和生態(tài)約束階段后面臨的一系列發(fā)展難題。由于主體功能區(qū)規(guī)劃的主旨是限制開發(fā)強(qiáng)度，自然會影響招商引資和經(jīng)濟(jì)增長，在落實(shí)中遇到來自行政區(qū)的強(qiáng)大阻力，出現(xiàn)“執(zhí)行難”和“落地難”問題。自2012年12月第一個(gè)省級主體功能區(qū)規(guī)劃出臺，到2015年上半年各省才全部完成，距離規(guī)劃到期的2020年只剩下5年。在省級主體功能區(qū)規(guī)劃中，有的省出現(xiàn)了變通性的主體功能區(qū)類型，有的省沒有關(guān)于優(yōu)化開發(fā)區(qū)的劃分，有的省出現(xiàn)了變相增加重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和減少限制開發(fā)區(qū)的現(xiàn)象。比如四川省主體功能區(qū)規(guī)劃要求“與重點(diǎn)開發(fā)區(qū)相連的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)以及省級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)50個(gè)縣的縣城鎮(zhèn)及重點(diǎn)鎮(zhèn)均納入重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域范圍(點(diǎn)狀開發(fā)城鎮(zhèn)面積共0.22萬平方公里)”。[11]

由于行政區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的愿望與全國的主體功能區(qū)規(guī)劃中限制開發(fā)的規(guī)定存在諸多沖突，地方政府對國家的區(qū)域規(guī)劃采取選擇性執(zhí)行和變通執(zhí)行，導(dǎo)致鼓勵(lì)性區(qū)域政策和限制性區(qū)域政策的實(shí)施效果出現(xiàn)巨大反差：一方面開發(fā)區(qū)、新區(qū)等各類功能經(jīng)濟(jì)區(qū)過多過濫，另一方面主體功能區(qū)規(guī)劃卻流于形式。為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，多年來中央政府通過設(shè)立經(jīng)濟(jì)功能區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的空間布局，地方政府也通過各種方式爭取用規(guī)劃的方式促使國家發(fā)布了一系列重點(diǎn)開發(fā)規(guī)劃，幾乎每個(gè)省區(qū)市都有幾個(gè)甚至十幾個(gè)國家級重點(diǎn)開發(fā)區(qū)。這些區(qū)域政策實(shí)際上使主體功能區(qū)規(guī)劃的推進(jìn)面臨“碎片化”的區(qū)域布局。約束性為導(dǎo)向的主體功能區(qū)規(guī)劃與已有的激勵(lì)為主的區(qū)域政策之間如何協(xié)調(diào)，主體功能區(qū)規(guī)劃如何融入到已有的區(qū)域規(guī)劃體系中，成為區(qū)域發(fā)展中新的難題。[12]

三、區(qū)域多元利益沖突的協(xié)調(diào)思路

第一，加強(qiáng)區(qū)域“中間組織”與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)，協(xié)調(diào)地域經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的關(guān)系。

協(xié)調(diào)地域經(jīng)濟(jì)區(qū)利益的一個(gè)重要主體是地方政府間合作組織，如長三角合作與發(fā)展聯(lián)席會議、泛珠三角區(qū)域合作行政首長聯(lián)席會議、環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會等。這些區(qū)域合作組織大多設(shè)有常設(shè)性的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理和協(xié)調(diào)行政區(qū)之間的利益關(guān)系和區(qū)域性公共事務(wù)的供給。目前長三角、珠三角等區(qū)域合作組織已經(jīng)意識到相互協(xié)調(diào)的重要性，2007年長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會、泛珠三角區(qū)域合作行政首長聯(lián)席會、環(huán)渤海地區(qū)市長聯(lián)席會三大區(qū)域合作組織在杭州共同簽署了《關(guān)于區(qū)域合作組織間開展工作交流與合作的協(xié)議》?！皡f(xié)調(diào)區(qū)域間的關(guān)系還應(yīng)該有一個(gè)具有代表性的委員會，它有權(quán)對區(qū)域問題做出決定，并有能力和獨(dú)立的資源來實(shí)施或監(jiān)督區(qū)域間決策的實(shí)施?！盵13](P148-150)從國外經(jīng)驗(yàn)看，區(qū)域組織間的合作一般制定有會議章程和合作程序，并由一個(gè)“中間組織”(intermediary organization)負(fù)責(zé)落實(shí)和實(shí)施。比如美國佛羅里達(dá)州的區(qū)域規(guī)劃委員會(Regional Planning Councils，RPCs)由縣市政府公共事業(yè)機(jī)構(gòu)代表、公司代表、非營利組織代表、公民組織代表和相關(guān)專家學(xué)者組成，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)佛州各市縣建立的各類合作組織間的關(guān)系。在全國層面上，美國還建有“國家區(qū)域聯(lián)合委員會”(National Association of Regional Councils, NARC)，主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)由縣、市以及特區(qū)等組成的450多個(gè)地方政府聯(lián)合會的行動。根據(jù)聯(lián)邦政府的法令，國家區(qū)域聯(lián)合委員會具有多重管轄權(quán)，包括跨區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)施、制定大都市區(qū)發(fā)展規(guī)劃、審查地方政府聯(lián)合會的撥款申請等。對于那些與聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和大都市區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展不符的地方合作規(guī)劃，國家區(qū)域聯(lián)合委員會均有權(quán)拒絕。此外，國家區(qū)域聯(lián)合委員會還有一個(gè)重要職能是進(jìn)行“會員教育”，即通過執(zhí)行相關(guān)的區(qū)域課題研究、利用舉辦會議及發(fā)行刊物等方式為地方政府聯(lián)合會提供最新的區(qū)域合作方面的政策訓(xùn)練與法律技術(shù)援助，其中也包括促進(jìn)企業(yè)組織和市民組織的積極參與。為促進(jìn)區(qū)域組織間的協(xié)同發(fā)展，國家區(qū)域聯(lián)合委員會專門成立了“區(qū)域共同體研究院”(Institute for the Regional Community, ITRC)作為整合不同區(qū)域組織和利益團(tuán)體的理論平臺?！皡^(qū)域共同體研究院”出版“The Regionalist”學(xué)術(shù)季刊，重點(diǎn)關(guān)注如何加強(qiáng)各類區(qū)域組織間的合作、推動區(qū)域間資訊交換和全國區(qū)域發(fā)展信息資料庫的建設(shè)、新世紀(jì)區(qū)域組織聯(lián)盟的創(chuàng)立以及增強(qiáng)區(qū)域協(xié)同應(yīng)對公共危機(jī)和突發(fā)自然災(zāi)害的能力等。我國目前較為成熟的省際合作組織或城市群——比如長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會、珠三角行政首長聯(lián)席會議、環(huán)渤海地方行政首長聯(lián)席會議——可以考慮建立一個(gè)類似的中間組織來協(xié)調(diào)各方利益。利用中間組織也可防止各個(gè)地域經(jīng)濟(jì)區(qū)的行動和策略相互脫節(jié)而影響到“一帶一路”與長江經(jīng)濟(jì)帶的推進(jìn)。

另一個(gè)思路是設(shè)立跨區(qū)域的行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。“事實(shí)上，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一大難題是國家主要依靠傳統(tǒng)的政治機(jī)構(gòu)來處理問題，而在區(qū)域一級缺乏相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)，結(jié)果往往是企業(yè)和其他非政府組織能夠并且愿意解決區(qū)域問題，卻苦于找不到對應(yīng)的政府官員和工作機(jī)構(gòu)。”[14]國外有專門隸屬于中央政府的區(qū)域管理和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。比如芬蘭建有13個(gè)區(qū)域環(huán)境中心(Regional Environmental Center)，為中央政府環(huán)境部(Ministry of Environment)的派出機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各種政府組織和非政府組織在水資源維護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、廢棄物管理、土地與建筑物開發(fā)以及促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展方面的職能。美國也有類似的跨州流域管理機(jī)構(gòu)，比如特拉華流域管理委員會、俄亥俄流域水質(zhì)衛(wèi)生委員會和里帕布里肯河行政管理局等。他們是跨州流域治理的執(zhí)行、監(jiān)督與技術(shù)支撐的主體，并被賦予決策權(quán)和管理權(quán)。我國的政府職能至今尚未根據(jù)經(jīng)濟(jì)區(qū)域化的發(fā)展進(jìn)行調(diào)整，在中央層面和地方層面，均沒有設(shè)立協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系的部門。因此，國家的區(qū)域規(guī)劃和政策的匹配不好、執(zhí)行效果差，缺少區(qū)域性管理機(jī)構(gòu)是一個(gè)重要原因。地方自發(fā)形成的各類區(qū)域合作組織本質(zhì)上屬于社會組織，不屬于政府行政序列或事業(yè)單位系列，也沒有對應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。目前承擔(dān)我國區(qū)域發(fā)展的行政職能分散在國家發(fā)改委、建設(shè)部、國土資源部等多個(gè)部門，具有“九龍治水”的特點(diǎn)，甚至在區(qū)域規(guī)劃編制上還存在部門間的爭奪和沖突。為協(xié)調(diào)地域經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的利益，保障“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶等跨經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃的實(shí)施，可考慮成立全國性的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展管理機(jī)構(gòu)，其主要職能包括區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略的統(tǒng)籌、調(diào)控和監(jiān)督，這一管理機(jī)構(gòu)具有大部制的特點(diǎn)，可以將原來分散在國家發(fā)改委、商務(wù)部、財(cái)政部的部分職能集中起來，并吸收區(qū)域經(jīng)濟(jì)專家參與，該機(jī)構(gòu)享有對區(qū)域性環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的審查批準(zhǔn)權(quán)和資金的分配權(quán)，以及對區(qū)域性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和公共服務(wù)資源分配的倡議權(quán)等。近期還可考慮在國務(wù)院設(shè)立區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展局，作為珠三角、長三角以及其他地域經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是制定區(qū)域政策和區(qū)域法律法規(guī)，包括裁決地域經(jīng)濟(jì)區(qū)的利益沖突等。

第二，啟動區(qū)域性立法協(xié)調(diào)功能經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的關(guān)系。

長期以來，我國的立法主要是協(xié)調(diào)行政區(qū)之間的關(guān)系，有關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理以及特殊區(qū)域發(fā)展的立法事宜一直未能提上日程，截至目前還沒有出臺協(xié)調(diào)其他類型區(qū)域關(guān)系的立法。鑒于功能經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和發(fā)展方面出現(xiàn)的問題，有學(xué)者已經(jīng)提出要盡快制定《開發(fā)區(qū)法》，進(jìn)一步創(chuàng)新國家對開發(fā)區(qū)的管理體制。[15](P142)從國外經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)達(dá)國家均普遍建立和推行產(chǎn)業(yè)立法制度以保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。比如英國制定的《工業(yè)布局法》、日本的《高技術(shù)工業(yè)地區(qū)開發(fā)促進(jìn)法》、《產(chǎn)業(yè)特別地區(qū)促進(jìn)法》、韓國的《地區(qū)工業(yè)布局法》和《地方工業(yè)開發(fā)法》等。政府的開發(fā)行為必須服從上述法律的要求。這樣就防止了經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的重復(fù)建設(shè)和惡性競爭。面對功能經(jīng)濟(jì)區(qū)越來越多且重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重的現(xiàn)象，中國應(yīng)盡快針對這類特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)制定一部全國統(tǒng)一實(shí)施的法律，對各個(gè)功能經(jīng)濟(jì)區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位、布局和重點(diǎn)發(fā)展方向進(jìn)行宏觀調(diào)控和約束，避免無序競爭現(xiàn)象蔓延。

第三，適度調(diào)整行政區(qū)劃消解行政區(qū)與地域經(jīng)濟(jì)區(qū)、功能經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的矛盾。

通過合并、撤銷、擴(kuò)大等方式改變行政區(qū)劃可以有效解決區(qū)域問題。從國際經(jīng)驗(yàn)看，德國在20世紀(jì)60—70年代對地方政府的邊界進(jìn)行了大規(guī)模的重劃和調(diào)整，其中市的數(shù)量從24 000個(gè)銳減到8 400個(gè)，縣的數(shù)量從425個(gè)減為237個(gè)。通過行政區(qū)劃的調(diào)整，德國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)保持了快速穩(wěn)定的增長。[16]我國行政區(qū)層級過多，數(shù)量較大，是導(dǎo)致地域經(jīng)濟(jì)區(qū)難以整合的一個(gè)重要原因，可以采取合并或撤銷的方式減少地方政府的層級和數(shù)目。比如廣東省17.98萬平方公里轄區(qū)內(nèi)就有21個(gè)地級以上的市。由于地級以上市的數(shù)量過多，導(dǎo)致資源分割、重復(fù)建設(shè)等問題。廣東省人大近期建議重劃廣東區(qū)域版塊、適當(dāng)壓縮地級市數(shù)量，推動珠三角的區(qū)域整合。[17]此外，還可通過擴(kuò)大地方轄區(qū)協(xié)調(diào)行政區(qū)與地域經(jīng)濟(jì)區(qū)的關(guān)系?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出要有序疏解北京非首都功能，作為京津冀的副中心的河北保定市通過撤縣設(shè)區(qū)等方式將城區(qū)面積擴(kuò)大到2 000多平方公里，轄區(qū)面積已經(jīng)超過了石家莊。保定市轄區(qū)的擴(kuò)大為推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造了有利的條件。由于區(qū)域合作組織并不是一級權(quán)力機(jī)構(gòu)，本身沒有追責(zé)和處罰的權(quán)力，對地方政府不認(rèn)真執(zhí)行經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃的行為缺乏有力的約束機(jī)制，特別是在牽涉地方稅收、財(cái)政利益的產(chǎn)業(yè)布局和公共服務(wù)方面更為突出。因此，協(xié)調(diào)行政區(qū)與地域經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的沖突還可考慮建設(shè)雙層的政府體制，從法律上明確二者的分工，區(qū)域政府是具備擁有一定實(shí)權(quán)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)跨地區(qū)的公共事務(wù)，比如地域經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、公共設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等，社會保障制度的統(tǒng)一、平衡地區(qū)間公共服務(wù)供給水平，地方政府則負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)，長三角和珠三角城市密集地區(qū)可以考慮采取此模式。

經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的設(shè)立已經(jīng)30多年，隨著開發(fā)建設(shè)任務(wù)的逐步完成，面對日益增加的社會管理和公共服務(wù)任務(wù)，其管理體制應(yīng)該由“管委會”體制向傳統(tǒng)的政府管理體制轉(zhuǎn)變，建立一級地方政府。近年國內(nèi)一些較早成立的開發(fā)區(qū)已經(jīng)開始告別管委會體制，代之以行政區(qū)建制，轉(zhuǎn)向提供公共服務(wù)。比如深圳蛇口開發(fā)區(qū)管理局轉(zhuǎn)為南山區(qū)政府，上海浦東新區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)也采取開發(fā)區(qū)與行政區(qū)“兩區(qū)合一”的形式，即成立一級建制政府，從法律層面賦予新區(qū)完整的行政管理權(quán)限。這種調(diào)整在一定程度上克服了管委會體制存在的“飛地經(jīng)濟(jì)”問題，有利于區(qū)域內(nèi)部協(xié)調(diào)。但很多地區(qū)仍然通過托管或兼并周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)將更多的土地資源納入開發(fā)區(qū)規(guī)劃范圍，進(jìn)行開發(fā)區(qū)擴(kuò)容，比如2016年西咸新區(qū)就托管了咸陽市15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。這種調(diào)整反映了地方政府過于倚重開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能，同時(shí)可能激化行政區(qū)與新區(qū)之間的矛盾。

第四，推動區(qū)域政策的精細(xì)化與民主化，協(xié)調(diào)國家規(guī)劃與行政區(qū)之間的矛盾。

區(qū)域政策主要依據(jù)區(qū)域規(guī)劃制定。從“十一五”開始，國家陸續(xù)推出一系列區(qū)域規(guī)劃，國家級的開發(fā)區(qū)、新區(qū)和試驗(yàn)區(qū)迅速增加，出現(xiàn)了某一行政區(qū)內(nèi)可以存在一種或多種類型的功能區(qū)，某一類型的功能區(qū)又可以散布在不同的行政區(qū)中。同時(shí)新的區(qū)域規(guī)劃分別賦予了區(qū)域不同的功能和定位，比如“成渝全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”的任務(wù)是探索城鄉(xiāng)均衡發(fā)展模式；“皖江城市帶”是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，任務(wù)是聯(lián)動?xùn)|、中、西三大地帶；“山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)”的任務(wù)是發(fā)展以海洋經(jīng)濟(jì)為主題的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等。這就需要采取精準(zhǔn)細(xì)致的區(qū)域空間管控政策，增強(qiáng)區(qū)域調(diào)控的針對性。但從實(shí)踐中看，我國的區(qū)域政策歸在宏觀調(diào)控政策體系中，還比較籠統(tǒng)，甚至存在只有區(qū)域規(guī)劃而沒有區(qū)域政策的現(xiàn)象，導(dǎo)致地方政府對區(qū)域規(guī)劃隨意解讀和變通執(zhí)行。隨著中國區(qū)域類型的多樣化和區(qū)域協(xié)調(diào)任務(wù)的增加，區(qū)域政策的導(dǎo)向應(yīng)呈現(xiàn)出細(xì)化和差別化特征。特別是推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃就必然要求國家區(qū)域政策從“分塊”的宏觀調(diào)控模式向“分類”調(diào)控的方向轉(zhuǎn)變。而且，相應(yīng)的區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該有配套的政策工具，二者不能脫節(jié)。特殊類型的區(qū)域如開發(fā)區(qū)、新區(qū)等需要在產(chǎn)業(yè)投資、GDP考核以及土地管理方面予以特別考慮?！斑@些政策在確定區(qū)域發(fā)展重點(diǎn)、各類特定地區(qū)開發(fā)對策的同時(shí)，對各類地區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、特別是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)應(yīng)有所規(guī)定?！盵18](P34)

另一方面，國家的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃是從整體的角度來把握，在某些方面可能對行政區(qū)利益造成損害，如果一味強(qiáng)調(diào)區(qū)域利益而忽視行政區(qū)利益，地方政府很難認(rèn)真執(zhí)行區(qū)域規(guī)劃。從陜西的情況看，被劃為限制開發(fā)區(qū)域的陜南和陜北的一些地方政府對國家“主體功能區(qū)”規(guī)劃存在異議，認(rèn)為這一規(guī)劃沒有因地制宜，給需要脫貧致富的地區(qū)套上了無形的枷鎖，可能加劇這些地區(qū)的貧困。[19]如果利益補(bǔ)償不到位，甚至?xí)せ醒牒偷胤街g的矛盾。因此，除了鼓勵(lì)性、限制性區(qū)域政策，還應(yīng)該增加補(bǔ)償性區(qū)域政策。所謂補(bǔ)償性區(qū)域政策，是指對因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而無法發(fā)展經(jīng)濟(jì)的地區(qū)采取財(cái)政補(bǔ)貼或橫向分稅安排的政策。國外很多國家均有地方橫向稅收轉(zhuǎn)移、區(qū)域稅收共享機(jī)制、區(qū)域合作或開發(fā)基金等類似制度設(shè)計(jì)，均可參考借鑒。

最后，由于我國地區(qū)差異較大，國家的區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該與地方的發(fā)展需求相銜接。特別是同種類型的主體功能區(qū)分布在幾個(gè)不同的行政區(qū)，這種情況下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及其他必須由政府提供的公共服務(wù)應(yīng)該基于什么方式或比例，在幾個(gè)地方政府之間如何分擔(dān)，都需要通過大量的民主協(xié)商來決定。20世紀(jì)90年代，國外區(qū)域發(fā)展已經(jīng)開始強(qiáng)調(diào)參與型民主并構(gòu)建了“主題網(wǎng)絡(luò)”和“政策社群”這樣的決策模型，其基本理念是每一項(xiàng)區(qū)域政策的實(shí)施都會影響到不同的地方利益、社會團(tuán)體和公民的生存與發(fā)展，因此他們都有權(quán)力對政策進(jìn)行參與，政府需要聽取各方面的意見并積極做出回應(yīng)。[20]換言之，區(qū)域規(guī)劃只有是參與式的，各種利益相關(guān)者才愿意和有必要考慮共同的利益，從而保障它的順利實(shí)施。從目前的情況看，“我國無論是主體功能區(qū)規(guī)劃還是區(qū)域規(guī)劃，都只代表自上而下的規(guī)劃方式，而缺乏自下而上的參與式規(guī)劃作為維護(hù)私人和集體產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)。”[19]為保障國家區(qū)域規(guī)劃在各級行政區(qū)的順利落地和實(shí)施，未來需要特別重視區(qū)域發(fā)展中協(xié)商民主制度的建設(shè)。

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