李娟　梁運文

摘 要 2005年以來，國家密集出臺了一系列國家戰(zhàn)略經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)。國家為什么要在短時間內(nèi)密集出臺數(shù)十個戰(zhàn)略經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)，或者說國家是出于什么樣的動因采取這樣的宏大策略？本文利用扎根理論對收集到的30個國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃文獻資料進行分析歸納，得出國家設立新一輪戰(zhàn)略經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)的驅動因素，主要是改革社會體制、提升經(jīng)濟績效、平衡發(fā)展權利、防范國際風險。這些驅動因素可以概括為內(nèi)部改革動力和外部競爭壓力。

關鍵詞 區(qū)域規(guī)劃 扎根理論 發(fā)展權力 國際競爭

一、 問題的提出

2005年6月，中央頒發(fā)《上海浦東新區(qū)進行綜合配套改革試點》方案，確定上海浦東新區(qū)為綜合配套改革試驗區(qū)，深化行政管理體制、經(jīng)濟管理體制和社會管理體制改革，由此拉開了新一輪區(qū)域規(guī)劃的序幕。截至2011年底，共有30個區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略，除了云南、貴州、寧夏、內(nèi)蒙等少數(shù)幾個省份沒有布局之外，其余省份都有一個甚至多個國家戰(zhàn)略經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)，使得當今中國經(jīng)濟整體空間版圖呈現(xiàn)出由系列“國家戰(zhàn)略經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)”分割支撐的格局。這些區(qū)域規(guī)劃因地制宜，特色鮮明，其中有新區(qū)規(guī)劃，如上海浦東新區(qū)發(fā)展規(guī)劃、天津濱海新區(qū)發(fā)展規(guī)劃等；有改革試驗區(qū)規(guī)劃，如廣東海洋經(jīng)濟綜合試驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃、青海省柴達木循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)總體規(guī)劃；還有區(qū)域協(xié)調發(fā)展規(guī)劃，如長三角區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、珠三角區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等。國家經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)密集出臺標志著我國區(qū)域經(jīng)濟從“東部率先發(fā)展”的不均衡發(fā)展戰(zhàn)略轉向了區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略；從經(jīng)濟發(fā)展的單一目標取向轉向了經(jīng)濟、社會、生態(tài)共同發(fā)展的多元目標取向；從“外向型”發(fā)展方式轉向內(nèi)外聯(lián)動，增強自主發(fā)展能力的方式；從各自為政粗放發(fā)展的模式轉向空間布局優(yōu)化與產(chǎn)業(yè)結構升級的精致模式；從行政區(qū)經(jīng)濟管理模式轉向了跨行政區(qū)的經(jīng)濟區(qū)和主體功能區(qū)建設模式。

我國國家戰(zhàn)略經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)的密集出臺引起了學界的高度關注，對區(qū)域規(guī)劃及其政策的研究也如規(guī)劃區(qū)的設立一樣“百花齊放”，如從空間布局和管制角度、從產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)鏈培育角度、從城市群建設和城鄉(xiāng)一體化角度、從資源保護與開發(fā)利用角度等進行研究。這些研究探討了區(qū)域規(guī)劃的性質、目的、形成機制、實施框架及管理模式等，但基本都傾向于對規(guī)劃內(nèi)涵及建設成效的思考，對于為什么要在短時期內(nèi)密集批復數(shù)十個戰(zhàn)略經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)這個“動機性”前置因素缺乏系統(tǒng)研究。國家為什么要采取如此氣勢磅礴的舉動，其背后有著怎樣的歷史背景和動力，這些問題對于我們深化認識國家戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律有著重要意義。本文認為，從案例歸納的視角深入探究國家實施經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)戰(zhàn)略的內(nèi)外部影響因素及其對規(guī)劃區(qū)建設的作用機理，才能更好地認識和指導國家經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)建設。

二、 文獻評述

（一） 規(guī)劃理論及其內(nèi)涵

Waterston認為，規(guī)劃在本質上是致力于選擇最佳方案以達到特定目標的一種組織性的、有意識的、持續(xù)的努力。Levy認為，規(guī)劃是一項有意識的系統(tǒng)分析過程，通過對問題的系統(tǒng)思考來提高決策的質量。Friedmann認為，公共領域的規(guī)劃就是運用科學技術知識來支持行動，其作用在于引導社會轉變。國內(nèi)學者孫施文認為，“規(guī)劃作為人類的一項社會行動，是人類有目的地改造和利用自然與創(chuàng)建人類環(huán)境的具體行動，具有鮮明的社會目標導引和參與者本身的社會特征”。葉敬忠從資源效率角度，認為“規(guī)劃是一個不斷選擇和決策的過程，它旨在利用有限的資源來完成未來特定時間內(nèi)的特定目標”。

（二）規(guī)劃的動因

Peter Hall將近30年區(qū)域規(guī)劃的深刻背景歸納為：經(jīng)濟全球化、傳統(tǒng)制造業(yè)和產(chǎn)品經(jīng)濟在許多城市的急劇衰退、知識經(jīng)濟和網(wǎng)絡社會的到來及對環(huán)境議題的持久關注。肖金成認為，改革開放以來，中國經(jīng)濟在快速發(fā)展的同時，出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結構層次低、空間布局不合理、土地粗放利用、環(huán)境污染等問題，如何避免重蹈先發(fā)展地區(qū)的覆轍，在加快經(jīng)濟發(fā)展的同時，實現(xiàn)土地集約利用、生態(tài)環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)結構升級、空間布局優(yōu)化，只有通過區(qū)域規(guī)劃手段，將科學發(fā)展觀貫徹于區(qū)域規(guī)劃之中。張京祥認為，自由市場的失敗，區(qū)域城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的加速，經(jīng)濟全球化的挑戰(zhàn)是區(qū)域規(guī)劃的重要驅動因素。

（三）規(guī)劃的目的和意義

陳耀認為，國家級區(qū)域規(guī)劃的出臺一是在科學發(fā)展觀的指導下根據(jù)資源環(huán)境的承載力、開發(fā)條件和潛力，確定能夠體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟特色的戰(zhàn)略目標，對產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境和社會發(fā)展做出統(tǒng)一部署；二是為了應對國際金融危機提振經(jīng)濟，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展；三是從跨省區(qū)到省區(qū)內(nèi)部培育不同層次增長極。楊龍認為，密集增加的國家戰(zhàn)略經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)把解決經(jīng)濟發(fā)展中遇到的具體問題，如經(jīng)濟增長方式的轉變、環(huán)境保護，以及區(qū)域性政策或區(qū)域戰(zhàn)略的方式出現(xiàn)，增加了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的功能。國內(nèi)外學者從發(fā)展遇到的現(xiàn)實問題出發(fā)，分析了規(guī)劃的立足點和出發(fā)點，但對我國為什么要在短時間內(nèi)密集批復數(shù)十個國際戰(zhàn)略經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)的動因還沒有系統(tǒng)分析與論述，本文擬采用扎根理論對收集到的數(shù)十個戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃文獻進行歸納演繹，系統(tǒng)分析國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃批復實施的真實動因。

三、 研究方法和數(shù)據(jù)來源

扎根理論是由社會學家Glaser和Strauss首先提出并發(fā)展的質化研究方法，主要采用歸納手段對現(xiàn)象加以分析和整理，通過系統(tǒng)的資料搜集和分析挖掘，發(fā)展和驗證理論，目的是幫助研究者“由事實、數(shù)據(jù)資料中發(fā)現(xiàn)理論”。 GLASER（1997）指出扎根理論的提出是為了回答在社會研究中，如何能系統(tǒng)性地獲得分析資料以發(fā)現(xiàn)理論，保證其符合實際情境并能提供相關的預測、說明、解釋與應用。扎根理論的目的在于識別現(xiàn)實生活中社會現(xiàn)象的基本特征，如組織學習、技術開發(fā)、結構化或者戰(zhàn)略化等（Deborah Dougherty， 2002）。由此，扎根理論從一開始就明確了其使命，即“經(jīng)由質化方法來建立理論”。它的一般流程是在理論抽樣后的數(shù)據(jù)基礎上，通過開放編碼、主軸編碼和選擇編碼等方法構建理論模型。

羅伯特·殷指出，當研究者需要回答“為什么”的問題時，采用案例研究是合適的。本文的研究主題在于探索國家經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)戰(zhàn)略的驅動因素，即為什么國家要在短時間內(nèi)密集批復數(shù)十個國家戰(zhàn)略經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)，因而適合采用案例研究方法?；诖饲皣覒?zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃的理論對批復規(guī)劃區(qū)的動機缺乏完整系統(tǒng)的論述，本研究擬收集2005年以來國務院密集批復的30個國家戰(zhàn)略規(guī)劃區(qū)的規(guī)劃材料進行逐一剖析，進而層層深入，挖掘出區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)在動因。這30份《區(qū)域發(fā)展規(guī)劃》涉及全國絕大多數(shù)省份和各種類型的區(qū)域定位，其名單如表1：

四、 模型構建

（一） 開放式編碼

開放編碼指將所獲得的原始資料逐字逐句進行分析、記錄，并進行初始概念化，然后把資料記錄以及抽象出來的初始概念打破、揉碎并重新整合發(fā)掘出概念和范疇的過程。根據(jù)開放編碼的要求，我們先對前25個樣本材料中對制定區(qū)域規(guī)劃的驅動和影響因素的描述進行編碼，編號中包含有：區(qū)域規(guī)劃編號—章編號—節(jié)編號—句子編號。如1-1-1-1表示《平潭綜合實驗區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》的第一章第一節(jié)的第一句話。

經(jīng)過對標簽進行多次整理與初始概念化，本研究從資料中抽象出11個范疇及其下屬的45個概念，具體見表2：

（二） 主軸編碼

主軸編碼是指通過運用因果條件→現(xiàn)象→脈絡→中介條件→行動互動策略→結果這一典范模型，將開放性編碼中得出的各項范疇聯(lián)結在一起的過程。主軸編碼是將開放式編碼中得到的各獨立的范疇加以連結，將被分解的資料重新整合進而形成新的更高統(tǒng)攬層次上的范疇。本研究根據(jù)不同范疇在概念層次上的相互關聯(lián)和邏輯關系對其進行歸類和抽象，共得出4個主范疇，分別是：改革社會體制、提升經(jīng)濟績效、平衡發(fā)展權利、防范國際風險。各主范疇及其對應的開放式編碼范疇如表3所示：

（三） 選擇性編碼

選擇性編碼是從主范疇中挖掘出核心范疇，分析核心范疇與主范疇及其他范疇的連結關系的過程。經(jīng)過對范疇的繼續(xù)考察和對范疇關系的不斷思考，結合規(guī)劃原始資料，最終得出“國家經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)戰(zhàn)略的動力機制”這一核心范疇?？梢院喎Q為“內(nèi)部改革動力—外部環(huán)境壓力”模型。如圖1所示。

（五） 理論飽和度檢驗

本研究用另外5份國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃材料進行理論飽和度檢驗。結果顯示模型中的范疇發(fā)展較為豐富，對4個主范疇（改革社會體制、提升經(jīng)濟績效、平衡發(fā)展權利、防范國際風險）的檢驗沒有發(fā)現(xiàn)形成新的重要范疇和關系，4個主范疇內(nèi)部也沒有發(fā)現(xiàn)新的構成因子。

五、 模型闡釋

（一） 改革社會體制

改革開放使中國經(jīng)濟獲得飛速發(fā)展，但社會事業(yè)發(fā)展落后于經(jīng)濟發(fā)展，依然存在城鄉(xiāng)二元結構、教育投入不足、醫(yī)療衛(wèi)生體系不健全、文化事業(yè)發(fā)展滯后等問題。國家戰(zhàn)略經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)不僅僅局限于經(jīng)濟發(fā)展，也突出了發(fā)展社會事業(yè)的重要性。規(guī)劃以改善民生為重點，大力發(fā)展各項社會事業(yè)，以實現(xiàn)人民學有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，促進經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展，形成人民幸福安康、社會和諧進步的良好局面。一是開展各項教育改革試點，探索教育發(fā)展新路子。二是提升醫(yī)療衛(wèi)生服務水平，深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革。以實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務為目標，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度。三是加快文化事業(yè)發(fā)展，提升公民文明素養(yǎng)，大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。四是完善就業(yè)和社會保障體系，推進新型農(nóng)村養(yǎng)老制度建設，探索建立城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度。

（二） 提升經(jīng)濟績效

我國實行中央與地方的“分權化”與“分稅制”改革后，地方政府獲得了極大的促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的動力，有力地助推了中國經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展。但地方政府“經(jīng)濟人”的特征使其在以“GDP”為主要指標的政績考核體制下從本區(qū)域利益出發(fā)，強行設置行政壁壘，人為干預市場機制，地區(qū)之間低水平重復建設嚴重，降低了經(jīng)濟發(fā)展的效率。國家戰(zhàn)略經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)的題中應有之義是促進經(jīng)濟發(fā)展，通過促進產(chǎn)品和生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)自由流動，從而降低區(qū)域內(nèi)交易成本，以達到資源最優(yōu)配置的一種空間格局的優(yōu)化狀態(tài)。一是優(yōu)化空間布局 。按照主體功能區(qū)定位，充分發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用，形成資源要素優(yōu)化配置、地區(qū)優(yōu)勢充分發(fā)揮的協(xié)調發(fā)展新格局。二是促進產(chǎn)業(yè)結構升級。規(guī)劃明確在進一步推進工業(yè)化與信息化融合的基礎上，改造優(yōu)勢傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展先進制造業(yè)和高技術產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)結構高級化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚化、產(chǎn)業(yè)競爭力高端化的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

（三） 平衡發(fā)展權利

1. 平衡區(qū)域發(fā)展權利。中國改革開放走的是不平衡發(fā)展道路，希望通過一部分地區(qū)先富裕起來帶動后發(fā)地區(qū)共同富裕，這在事實上產(chǎn)生了區(qū)域發(fā)展權利的不平衡。受政策優(yōu)惠扶持的地區(qū)獲得了跨躍式發(fā)展，而在市場機制的作用下，落后地區(qū)的資源不斷涌向發(fā)達地區(qū)，從而更難把握發(fā)展機會，改革的極化效應明顯，回波效應不足，區(qū)域發(fā)展差距不斷擴大。國家戰(zhàn)略經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)的設立，是要改變以單純依靠部分地區(qū)及中心城市發(fā)展的做法，形成城市群和城市圈的主導地位，通過“極化”和“擴散”效益，使區(qū)域內(nèi)資源配置得到優(yōu)化，從而形成強大的經(jīng)濟合力和內(nèi)聚力。國家戰(zhàn)略經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)不再圍繞長三角、珠三角、京津冀布局，而是遍及東南西北的絕大部分省份，不同經(jīng)濟圈、城市帶交叉融合，形成網(wǎng)絡化格局。

2. 平衡代際發(fā)展權利。經(jīng)濟的高速發(fā)展以高投入高消耗為代價，過度開采資源和對環(huán)境的破壞透支了下一代甚至幾代人的發(fā)展?jié)摿?，直接導致代際發(fā)展權利的不平衡。以犧牲下一代甚至幾代人的發(fā)展來維持當下的高速發(fā)展是難以持續(xù)的，只有平衡代際之間的發(fā)展權利，才能實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。潘陽湖生態(tài)經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)、柴達木循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)針對這些區(qū)域自然資源豐富但資源環(huán)境脆弱的特點，專門制定生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，以實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)同并進。其他規(guī)劃區(qū)嚴格按照國家功能規(guī)劃區(qū)要求，在限制開發(fā)區(qū)內(nèi)謹慎開發(fā)，堅決不允許在禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)開發(fā)。

（四） 防范國際風險

1. 提高利用外資質量，增強抗風險能力。地方政府在自身利益驅使下一度為爭奪外資大打出手，優(yōu)惠條件一讓再讓，不僅擾亂了地區(qū)之間競爭秩序，也導致了資源的極大浪費。國家戰(zhàn)略經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)明確要求提高利用外資水平，嚴格限制低水平、高污染、高耗能的外資進入，實現(xiàn)利用外資從資金為主提升到以先進技術、管理經(jīng)驗和高素質人才為主轉變，同時引導外資投向高技術產(chǎn)業(yè)、基礎設施領域等，提高國際資源要素的集聚層次。

2. 鼓勵企業(yè)“走出去”，攫取全球競爭優(yōu)勢。國家戰(zhàn)略經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)強調培養(yǎng)企業(yè)的合約精神、法治觀念和商業(yè)信用意識，鼓勵企業(yè)通過境外投資并購、境外上市等方式“走出去”。規(guī)劃區(qū)不斷完善支持企業(yè)“走出去”的總體協(xié)調機制，在資金籌措、外匯審核、檢驗檢疫、項目管理方面建立高效便捷的支撐體系，為企業(yè)境外拓展業(yè)務創(chuàng)造良好條件。

國家新的經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)戰(zhàn)略不僅進一步拓展對外開放思路，明確提高企業(yè)的國際競爭力以應對全球化風險，同時還探索出新的區(qū)域合作模式，如設立廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)、圖們江合作開發(fā)經(jīng)濟區(qū)。這些規(guī)劃區(qū)的設立把對外開放和次區(qū)域合作結合起來，打開新的對外經(jīng)濟交流通道，不僅有利于提升沿邊開放開發(fā)水平，繁榮邊疆地區(qū)經(jīng)濟，而且有利于民族團結和加強睦鄰友好關系。

綜上所述，國家密集設立經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)是繼西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地和中部地區(qū)崛起之后的新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)劃區(qū)域范圍縮小，規(guī)劃內(nèi)容更具體，可操作性更強。這是在國際競爭壓力和國內(nèi)改革動力的雙重環(huán)境下采取的制度變遷，將為我國經(jīng)濟社會發(fā)展注入新的強大動力，對提升區(qū)域整體競爭力和促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展產(chǎn)生深遠意義。

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（責任編輯：周 睿）