文│楊靜 趙軍華 陳建新（農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)中心）

內(nèi)蒙古自治區(qū)是我國(guó)重要的奶牛養(yǎng)殖優(yōu)勢(shì)區(qū)和乳制品加工產(chǎn)區(qū)，奶牛存欄、奶類產(chǎn)量、乳品加工企業(yè)規(guī)模等均位于全國(guó)前列。近年來，隨著國(guó)內(nèi)飼料價(jià)格、人工成本的上升，國(guó)內(nèi)外價(jià)差擴(kuò)大，乳制品進(jìn)口增速加快，對(duì)乳品產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和提升帶來不利影響。深入了解主產(chǎn)區(qū)乳業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及進(jìn)口增長(zhǎng)，對(duì)乳業(yè)發(fā)展的影響具有重要意義。

一、內(nèi)蒙古乳業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.奶類產(chǎn)量波動(dòng)下降，奶牛存欄量減少。自2008年中新自貿(mào)協(xié)定實(shí)施和“三聚氰胺”事件發(fā)生以來，內(nèi)蒙古乳業(yè)正處于艱難復(fù)蘇、重塑中。近年來，在乳制品消費(fèi)需求增長(zhǎng)較快的情況下，產(chǎn)量占全國(guó)近四分之一的最大產(chǎn)區(qū)內(nèi)蒙古奶類產(chǎn)量出現(xiàn)兩次下降。2013年由于大量散養(yǎng)奶戶退出，規(guī)模化牧場(chǎng)又未能填補(bǔ)缺口，導(dǎo)致奶牛存欄量和牛奶產(chǎn)量均出現(xiàn)不同程度下降，當(dāng)年全區(qū)乳品產(chǎn)量?jī)H為778.6萬噸。2016年，受全球奶業(yè)主產(chǎn)國(guó)原料奶價(jià)格下降影響，全國(guó)奶類產(chǎn)量3712.1萬噸，同比下降4.1%，其中牛奶3602.2萬噸，是當(dāng)年7個(gè)減產(chǎn)產(chǎn)品之一，減幅僅次于棉花；內(nèi)蒙古自治區(qū)奶類產(chǎn)量741.3萬噸，同比下降8.7%，其中牛奶產(chǎn)量為734.1萬噸。奶牛養(yǎng)殖數(shù)量降幅更大，2016年全區(qū)存欄量202.3萬頭，同比下降14.7%，比2012年的263.2萬頭減少了23.1%。

2.規(guī)模化養(yǎng)殖程度顯著增加，奶牛單產(chǎn)水平顯著提高。內(nèi)蒙古于2009年出臺(tái)《內(nèi)蒙古自治區(qū)奶牛標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）建設(shè)規(guī)劃綱要》，以規(guī)模養(yǎng)殖扶持資金為引導(dǎo)，吸引社會(huì)資本投入，推動(dòng)奶牛規(guī)模養(yǎng)殖發(fā)展。2016年，全區(qū)荷斯坦奶牛存欄100頭以上規(guī)模養(yǎng)殖水平超過80%，是2008年規(guī)模養(yǎng)殖比重的10倍多，高于全國(guó)平均水平32個(gè)百分點(diǎn)。奶牛養(yǎng)殖從一家一戶散養(yǎng)為主轉(zhuǎn)向規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖，生產(chǎn)方式發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。根據(jù)生產(chǎn)性能測(cè)定，內(nèi)蒙古自治區(qū)荷斯坦泌乳牛平均單產(chǎn)達(dá)到6.5噸以上，較2005年提高2噸；規(guī)模牧場(chǎng)單產(chǎn)達(dá)到7噸以上，部分已超9噸。

3.牛奶質(zhì)量安全水平和品質(zhì)大幅度提升。通過加強(qiáng)養(yǎng)殖場(chǎng)飼養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)化管理、運(yùn)輸車輛管理、產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)力度，內(nèi)蒙古自治區(qū)的牛奶質(zhì)量安全水平和品質(zhì)顯著提升，目前規(guī)模牧場(chǎng)平均乳脂率在3.67%以上，乳蛋白率3.32%以上，細(xì)菌菌落總數(shù)小于10萬/毫升，體細(xì)胞數(shù)小于30萬個(gè)/毫升，營(yíng)養(yǎng)和衛(wèi)生指標(biāo)均達(dá)到甚至超過美國(guó)、歐盟等奶業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)水平。在農(nóng)業(yè)部連續(xù)多年抽檢中，沒有檢出違禁物質(zhì)，質(zhì)量安全合格率保持100%，也沒有發(fā)生一起重大質(zhì)量安全事件。

二、內(nèi)蒙古乳業(yè)發(fā)展存在的問題

1.乳制品進(jìn)口量大幅增長(zhǎng)，主產(chǎn)區(qū)鮮奶收購(gòu)價(jià)格和國(guó)產(chǎn)乳制品市場(chǎng)占有率雙降。近年來，國(guó)內(nèi)土地和勞動(dòng)力成本剛性上漲態(tài)勢(shì)無法逆轉(zhuǎn)，包括牛奶在內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格居高不下。而自中新和中澳自貿(mào)協(xié)議簽訂以來，乳制品進(jìn)口關(guān)稅逐年遞減，國(guó)內(nèi)外價(jià)差拉大，乳制品進(jìn)口量快速增加。2014年乳品進(jìn)口量為193.6萬噸，其中奶粉進(jìn)口量達(dá)到歷史峰值105.4萬噸，是2008年的10倍；2017年前10個(gè)月已增至88.6萬噸，折合液態(tài)奶相當(dāng)于752萬噸。除奶粉進(jìn)口量快速增長(zhǎng)外，鮮奶進(jìn)口量增勢(shì)迅猛也值得關(guān)注。2013年鮮奶進(jìn)口量?jī)H為18.5萬噸，占乳品進(jìn)口總量的11.6%；2016年進(jìn)口量增至63.4萬噸，年均增長(zhǎng)50.9%，占乳品進(jìn)口總量的29.1%。一方面，價(jià)差帶來的奶粉大量進(jìn)口對(duì)鮮奶收購(gòu)價(jià)格形成壓制。國(guó)際奶粉價(jià)格幾乎為國(guó)內(nèi)奶粉生產(chǎn)成本的一半，乳品企業(yè)為降低生產(chǎn)液態(tài)奶成本，使用進(jìn)口大包奶粉作為原料，在進(jìn)口產(chǎn)品的打壓下，主產(chǎn)區(qū)原料奶收購(gòu)價(jià)格不斷下跌，2017年上半年生鮮乳收購(gòu)價(jià)每千克平均為3.24元，低于2016年全年收購(gòu)價(jià)平均值3.27元，比全國(guó)上半年收購(gòu)價(jià)平均值3.71元低12.7%。而按目前的養(yǎng)殖成本測(cè)算，收購(gòu)價(jià)至少達(dá)到3.5～3.6元才能維持正常發(fā)展，奶農(nóng)盈利能力嚴(yán)重不足。另一方面，鮮奶進(jìn)口量的增長(zhǎng)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)牛奶新增消費(fèi)市場(chǎng)被進(jìn)口產(chǎn)品擠占，國(guó)產(chǎn)乳制品市場(chǎng)占有率由2012年的80.9%下降至2016年的72.7%，對(duì)乳品產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展壯大造成沖擊。

2.乳品企業(yè)和養(yǎng)殖場(chǎng)之間利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不健全，國(guó)際奶價(jià)下跌時(shí)易出現(xiàn)“拒收”或“限收”現(xiàn)象。

多數(shù)乳品企業(yè)執(zhí)行三套收奶標(biāo)準(zhǔn)，最低標(biāo)準(zhǔn)為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，其規(guī)定了乳蛋白含量、菌落總數(shù)等數(shù)量基本要求，除此之外，還有更加嚴(yán)格的“內(nèi)控”標(biāo)準(zhǔn)和“預(yù)警”標(biāo)準(zhǔn)，必要時(shí)就會(huì)啟動(dòng)。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，當(dāng)國(guó)際奶價(jià)下跌時(shí)，企業(yè)為降低原料成本，往往會(huì)抬高收奶標(biāo)準(zhǔn)，減少?gòu)谋镜啬淘词召?gòu)的數(shù)量，而更多選擇使用進(jìn)口原料。盡管養(yǎng)殖場(chǎng)與企業(yè)之間簽訂了供奶協(xié)議，但由于大型乳品企業(yè)在市場(chǎng)中具有較強(qiáng)話語權(quán)和定價(jià)權(quán)，加之缺乏必要的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，收購(gòu)價(jià)格和收購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)僅由企業(yè)單方來決定，養(yǎng)殖場(chǎng)只能被動(dòng)接受。一旦乳制品進(jìn)口數(shù)量劇增，就會(huì)對(duì)本地奶源形成強(qiáng)烈替代關(guān)系，出現(xiàn)“拒收”或“限收”現(xiàn)象，奶牛養(yǎng)殖戶“有奶賣不出”，給奶業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展帶來不利影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年6月末，全區(qū)荷斯坦奶牛存欄128.1萬頭，同比下降13.4%，與最高峰時(shí)相比減少46%，已連續(xù)4年降至200萬頭以下。2017年上半年全區(qū)生鮮乳收購(gòu)價(jià)每千克平均僅為3.24元。

3.環(huán)保成本投入較大，養(yǎng)殖場(chǎng)經(jīng)營(yíng)收益不斷下滑，牧場(chǎng)數(shù)量快速減少。按照國(guó)務(wù)院“水十條”要求，到2017年所有養(yǎng)殖場(chǎng)必須配套建設(shè)糞便污水貯存、處理和利用設(shè)施。但目前多數(shù)規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)糞污處理設(shè)施與環(huán)評(píng)要求差距比較大，已成為發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖的瓶頸。中小型牧場(chǎng)1頭牛環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施（不包括設(shè)備）投入至少1500元，大型牧場(chǎng)的投入更大。據(jù)估計(jì)，奶牛存欄量4000頭以上的大型牧場(chǎng)一次性投入的環(huán)保設(shè)備就要400萬元。養(yǎng)殖場(chǎng)在飼料等成本居高不下的情況下，還需支付額外的高額環(huán)保投入，面臨進(jìn)口低價(jià)奶粉的沖擊時(shí)，只能通過減少牛奶產(chǎn)量和奶牛存欄量來維持生產(chǎn)。近年來，由于奶價(jià)低，大量養(yǎng)殖場(chǎng)虧損倒閉，僅呼和浩特市賽罕區(qū)就由2008年的274家減少至2017年的24家，嚴(yán)重影響主產(chǎn)區(qū)奶業(yè)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

4.復(fù)原乳標(biāo)識(shí)執(zhí)行仍有漏洞，進(jìn)口奶粉的市場(chǎng)流通監(jiān)管制度不夠完善。復(fù)原乳又稱“還原乳”或“還原奶”，通俗來講就是用奶粉勾兌還原而成的牛奶。盡管國(guó)家早就出臺(tái)了《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)液態(tài)奶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的通知》等規(guī)定，要求乳制品生產(chǎn)企業(yè)必須按照規(guī)定要求進(jìn)行復(fù)原乳的標(biāo)簽標(biāo)識(shí)，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局也在2016年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)復(fù)原乳標(biāo)簽標(biāo)識(shí)監(jiān)管的通知》，但仍有部分乳品企業(yè)使用奶粉生產(chǎn)復(fù)原乳，特別是在國(guó)際市場(chǎng)奶粉價(jià)格較低時(shí)這種現(xiàn)象更為突出。企業(yè)使用低價(jià)進(jìn)口奶粉，或不在外包裝標(biāo)明“復(fù)原乳”字樣，或不寫明奶粉添加百分比，或含糊在配料中以“全脂奶粉”替代復(fù)原乳概念，或以極小字體寫在不顯眼的位置。另外，進(jìn)口大包粉從境外進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)一般需要7～9個(gè)月時(shí)間，再?gòu)?fù)原加工成嬰幼兒配方奶粉、液態(tài)奶等，品質(zhì)都難以與生鮮乳加工成的產(chǎn)品相比。但廠家只標(biāo)注產(chǎn)品最后分裝的日期，人為延長(zhǎng)了產(chǎn)品的保質(zhì)期，掩蓋了產(chǎn)品主要原料大包粉的初始生產(chǎn)日期，對(duì)乳制品質(zhì)量安全帶來隱患。

三、對(duì)策及建議

1.在多雙邊談判中加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有關(guān)稅和支持空間的維護(hù)，開展乳制品特保措施的可行性研究。根據(jù)中新和中澳自貿(mào)協(xié)定，中方對(duì)自新西蘭和澳大利亞進(jìn)口的所有乳制品最終全部取消關(guān)稅。鑒于乳制品是中方較為敏感的農(nóng)產(chǎn)品，中方除爭(zhēng)取到盡可能長(zhǎng)的降稅過渡期外，還設(shè)置了數(shù)量觸發(fā)的特殊保障機(jī)制?？紤]到新西蘭的乳制品相對(duì)更有競(jìng)爭(zhēng)力，中方對(duì)自新乳制品特保機(jī)制的觸發(fā)水平相對(duì)澳更低。建議在中新自貿(mào)協(xié)定升級(jí)談判中繼續(xù)堅(jiān)持特殊保障機(jī)制的執(zhí)行期限不改變、稅目數(shù)量和進(jìn)口量觸發(fā)水平不改變。另外，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)新西蘭等乳品主要進(jìn)口國(guó)乳品生產(chǎn)潛力和供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)跟蹤和預(yù)警分析，開展乳制品貿(mào)易救濟(jì)措施可行性研究，在國(guó)內(nèi)乳業(yè)受到?jīng)_擊和損害形勢(shì)下適時(shí)啟動(dòng)，確保乳業(yè)健康發(fā)展。

2.合理確定奶牛養(yǎng)殖規(guī)模，推進(jìn)種養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)殖模式。目前，2016年全國(guó)100頭以上奶牛規(guī)模養(yǎng)殖比重已達(dá)到52%，在內(nèi)蒙古自治區(qū)這個(gè)比重已超過80%。但我國(guó)原料奶生產(chǎn)成本高于歐盟和新西蘭50%～100%，只能通過合理確定奶牛養(yǎng)殖規(guī)模，走種養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)殖模式才能有效降低成本，提高養(yǎng)殖效益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，擁有500頭左右奶牛的牧場(chǎng)通過種植國(guó)產(chǎn)苜蓿和青貯玉米，開發(fā)本土化的粗飼料資源，并輔之以部分進(jìn)口苜蓿和混合飼料，能夠降低奶牛養(yǎng)殖成本。同時(shí)，這些奶牛的糞便通過填埋還田，不僅對(duì)環(huán)境沒有污染，還可以利用有機(jī)肥改善土質(zhì)，提高土壤效力。因此，建議根據(jù)環(huán)境承載能力，合理確定奶牛養(yǎng)殖規(guī)模，配套建設(shè)飼草料種植基地，促進(jìn)糞污還田利用。支持規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)建設(shè)干清糞等糞污處理設(shè)施，提高糞污處理配套設(shè)施比例。建議繼續(xù)加大糧改飼支持力度，降低養(yǎng)殖場(chǎng)飼料成本，提高國(guó)產(chǎn)乳品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

3.優(yōu)化乳制品產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)復(fù)原乳標(biāo)識(shí)的監(jiān)管。目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)大中型牧場(chǎng)原料奶質(zhì)量已接近或達(dá)到國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，整體上具備生產(chǎn)巴氏奶等低溫奶的條件。乳品加工企業(yè)應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)未來國(guó)內(nèi)市場(chǎng)消費(fèi)需求變化，積極調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，調(diào)減“高溫奶”，大力發(fā)展低溫“巴氏奶”生產(chǎn)，為鮮奶生產(chǎn)尋找新的發(fā)展空間，促進(jìn)原料奶銷售多元化。同時(shí)，隨著國(guó)內(nèi)消費(fèi)者的年輕化和飲食習(xí)慣的多樣化，國(guó)內(nèi)乳酪和黃油等其他乳品消費(fèi)量快速增長(zhǎng)，但新興消費(fèi)市場(chǎng)均被進(jìn)口產(chǎn)品所擠占。建議進(jìn)一步優(yōu)化乳制品產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，發(fā)展國(guó)產(chǎn)乳酪、黃油等乳制品。另外，還需加強(qiáng)對(duì)復(fù)原乳監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行復(fù)原乳標(biāo)識(shí)制度，實(shí)現(xiàn)進(jìn)口奶粉渠道和用途可追溯，從源頭上減少企業(yè)對(duì)進(jìn)口奶粉的過度需求和依賴。建議修訂《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》和《生乳》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步嚴(yán)格衛(wèi)生要求，建立生乳分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)體系引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。修訂滅菌乳等液態(tài)奶產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)原料使用做出更加嚴(yán)格的規(guī)定。制定發(fā)布復(fù)原乳檢測(cè)方法食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，為復(fù)原乳監(jiān)管提供依據(jù)。對(duì)存在不執(zhí)行現(xiàn)有復(fù)原乳標(biāo)識(shí)制度的違規(guī)行為要嚴(yán)厲查處，給消費(fèi)者以知情權(quán)和選擇權(quán)。