周望

〔摘要〕 黨法關(guān)系是中國(guó)法治的核心問題，而黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系則是黨法關(guān)系的基礎(chǔ)性問題。從性質(zhì)和定位上看，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律屬于“軟法”與硬法、社會(huì)法與國(guó)家法的關(guān)系。從外在特征上看，二者既有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、階級(jí)意志、指導(dǎo)思想和價(jià)值取向的一致性，又有制定主體、表現(xiàn)形式、調(diào)整對(duì)象和適用范圍、實(shí)施方式和保障力量等方面的區(qū)別。從效力上看，黨領(lǐng)導(dǎo)立法與法律優(yōu)先原則辯證統(tǒng)一，黨內(nèi)法規(guī)不得與憲法和法律相抵觸；在不違背法律原則的前提下，黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)以憲法為統(tǒng)率，通過立法權(quán)限界分、立法規(guī)劃、備案審查、法規(guī)清理、立法后評(píng)估等制度機(jī)制加以保障。

〔關(guān)鍵詞〕 黨內(nèi)法規(guī)，國(guó)家法律，黨領(lǐng)導(dǎo)立法，法律優(yōu)先

〔中圖分類號(hào)〕D920.0 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2018）01-0022-10

一、問題的緣起及界定

黨的十九大提出“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。事實(shí)上，自黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)研究一直備受關(guān)注，其中最重要的問題之一就是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系問題，這也是黨內(nèi)法規(guī)體系形成過程中必須解決的重大理論和實(shí)踐問題。兩者關(guān)系問題究竟是一個(gè)什么樣的問題，為什么會(huì)成為一個(gè)問題？主要緣由有二。其一，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）把“完備的法律規(guī)范體系”和“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”一并納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，作為全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)的內(nèi)容。這樣，如何理解同一個(gè)法治體系內(nèi)國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)兩個(gè)規(guī)范體系并存，如何理解并處理兩個(gè)規(guī)范體系的關(guān)系，就成為法治中國(guó)建設(shè)的一個(gè)基礎(chǔ)性問題。其二，黨法關(guān)系是中國(guó)法治的核心問題。黨法關(guān)系問題不僅是一個(gè)政治實(shí)踐問題，也是一個(gè)學(xué)術(shù)理論問題。盡管“‘黨大還是法大是一個(gè)政治陷阱，是一個(gè)偽命題”，但是，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題?！?〔1 〕事實(shí)上，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，是我國(guó)法治建設(shè)和政治文明發(fā)展實(shí)踐中形成的基本經(jīng)驗(yàn)之一。但是這一經(jīng)驗(yàn)尚未回答，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“依法治國(guó)”究竟是什么關(guān)系？?jī)烧呷绻l(fā)生沖突怎么辦？黨的十八屆四中全會(huì)試圖破解這一難題，指出：“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨?！比欢@一論斷仍然沒有解決依規(guī)治黨與依法治國(guó)的關(guān)系，正如有學(xué)者指出的：“依規(guī)治黨和依法治國(guó)的關(guān)系是政黨與法治關(guān)系中最核心的問題?！?〔2 〕而要解決這一難題，首先要追問作為管黨治黨的黨內(nèi)法規(guī)與作為治國(guó)理政的國(guó)家法律之間的關(guān)系，如何理解兩者的關(guān)系？?jī)烧呤欠駮?huì)發(fā)生沖突？如果會(huì)，如何避免和解決？

要厘清黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，基本涉及兩層關(guān)系：一層是靜態(tài)關(guān)系，包括本質(zhì)/性質(zhì)層面的關(guān)系和形式/特征層面的關(guān)系，前者的核心問題是黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和定位，后者則主要涉及黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在表現(xiàn)形式和外在特征方面的聯(lián)系和區(qū)別；另一層是動(dòng)態(tài)關(guān)系，主要涉及兩者的效力關(guān)系，以及如何避免和解決兩者可能的沖突，也就是兩者的銜接協(xié)調(diào)問題。本文試圖對(duì)這些問題做一探討。

二、黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和定位

要回答黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系問題，首先面臨的就是黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和定位問題，即黨內(nèi)法規(guī)是不是法？是什么法？這也是長(zhǎng)期以來(lái)爭(zhēng)論不休的問題。即使《決定》明確提出“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，也沒有終結(jié)學(xué)術(shù)爭(zhēng)論。有人認(rèn)為，《決定》表明至少政治層面認(rèn)可黨內(nèi)法規(guī)是法，黨內(nèi)法規(guī)體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，“這是一個(gè)重大的理論創(chuàng)新，為中國(guó)特色社會(huì)主義法學(xué)增添了新內(nèi)容?！?〔3 〕但是質(zhì)疑者不以為然，認(rèn)為從《決定》行文看，“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”之前用的是逗號(hào)而不是頓號(hào)，意味著黨內(nèi)法規(guī)體系不是與法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系相并列，而是與這四個(gè)方面作為一個(gè)整體相并列，這四個(gè)方面構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。

概括起來(lái)，圍繞黨內(nèi)法規(guī)是不是法，主要形成了兩種觀點(diǎn)。一種是否定論，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)不是法，其主要理論依據(jù)是國(guó)家法理論，主張國(guó)家法之外沒有法律。另一種是肯定論，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)是法，其主要理論依據(jù)是法律多元主義理論，主張從廣義上理解法，包括國(guó)家法在內(nèi)的幾乎所有規(guī)范都可以稱為法。此外，也有從其他角度對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)或定位做出解釋的，但從實(shí)質(zhì)看，亦基本可以歸入國(guó)家法或法律多元主義框架。

（一）國(guó)家法視角

對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)是不是法”的不同回答，根源在于對(duì)“法是什么”的不同理解。經(jīng)典法理論認(rèn)為，“法是由國(guó)家制定或認(rèn)可的、以國(guó)家強(qiáng)制力保證執(zhí)行的行為規(guī)范的總和?！薄胺x不開國(guó)家?！瓫]有國(guó)家就不可能有法。” 〔4 〕48根據(jù)這種理論，法就是國(guó)家法，法與國(guó)家不可分，能夠被稱為法的，只能是國(guó)家立法意義上的規(guī)范。這種觀點(diǎn)可以追溯到19世紀(jì)奧斯丁的分析法學(xué)，根據(jù)奧斯丁的理論，法律就是主權(quán)者的命令。從這個(gè)角度出發(fā)，黨內(nèi)法規(guī)顯然不是法，因?yàn)樗皇怯蓢?guó)家制定或認(rèn)可，而是由黨組織制定；它反映的不是國(guó)家意志，而是黨的意志；它也不是依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，而是依靠黨員的自律和黨的紀(jì)律保證實(shí)施。

典型的論述如曾市南認(rèn)為，“黨內(nèi)法規(guī)”提法不妥?！? 〕理由主要有三：其一，政黨組織不擁有立法權(quán)限。《立法法》明確規(guī)定了相關(guān)主體的立法權(quán)限，作為政黨組織的共產(chǎn)黨沒有立法權(quán)限，不能成為立法主體。其二，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等屬于黨的政策性和制度性的文件范疇，不具備法規(guī)特征，與法規(guī)是兩種不同屬性的概念。其三，“黨內(nèi)法規(guī)”的提法不能嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確地反映黨與法的關(guān)系?！饵h章》明確提出，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”。這里起碼有兩層含義：黨既不能超越于憲法和法律之外成為“法外黨”，搞黨大于法，也不能將黨與法混為一談，以為黨就是法，法就是黨。但“黨內(nèi)法規(guī)”的提法很容易產(chǎn)生歧義，一方面將法的適應(yīng)對(duì)象區(qū)分為“黨內(nèi)”與“黨外”，被人誤解為黨內(nèi)存在著法之外的一套“法規(guī)”，另一方面認(rèn)為黨與法就是一回事。endprint

（二）法律多元主義視角

國(guó)家法理論受到法律多元主義的猛烈批評(píng)。如強(qiáng)世功認(rèn)為，黨法關(guān)系之所以成為一個(gè)難解的問題，根本在于我們未能從理論和實(shí)踐上排除“國(guó)家法中心主義”的消極影響，依然以西方國(guó)家法中心主義的形式法治觀作為我們進(jìn)行法治建設(shè)的藍(lán)本?！? 〕羅豪才、宋功德將傳統(tǒng)的國(guó)家法理論稱之為“國(guó)家—控制法范式”的法理論，他們指出：“這種法范式將國(guó)家當(dāng)做法制化的唯一軸心，強(qiáng)調(diào)法規(guī)范的國(guó)家性、法邏輯的對(duì)抗性和法秩序的強(qiáng)制性，它與不同的國(guó)家觀聯(lián)結(jié)在一起形成不同的法律模式：在其一端，它與全能政府聯(lián)姻產(chǎn)生一種國(guó)家運(yùn)用依附性的法律工具控制社會(huì)的管理法；在另一端，它與夜警國(guó)家聯(lián)姻產(chǎn)生一種社會(huì)依靠自治型法控制國(guó)家的控權(quán)法?！瓏?guó)家—控制法范式雖然長(zhǎng)期以來(lái)居于主導(dǎo)地位，但伴隨著多中心的、強(qiáng)調(diào)合作共贏、尊重不同主體性的公共治理模式的崛起，這種傳統(tǒng)的法范式陷入了嚴(yán)重危機(jī)之中，一種與公共治理相適應(yīng)的回應(yīng)型法開始取而代之，國(guó)家—控制法范式正在成為過去時(shí)。” 〔7 〕7-8姜明安批判道，在社會(huì)公權(quán)力逐漸發(fā)達(dá)，公共治理和社會(huì)管理日益興起，國(guó)家公權(quán)力逐步向社會(huì)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)代社會(huì)，這種法理論及對(duì)“法”的定義離今天法現(xiàn)象的客觀真實(shí)性就越來(lái)越有差距了，從而也越來(lái)越難闡釋今天調(diào)整現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活，規(guī)范今人行為的各種不同形式的法規(guī)則了。〔8 〕

與國(guó)家法理論不同，法律多元主義理論認(rèn)為，法不僅包括國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范即國(guó)家法，也包括政策、習(xí)慣、道德、自治規(guī)則等其他規(guī)范，政黨規(guī)章制度自然也在其列。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的解釋又包括三種理論：軟法論，社會(huì)法論，高級(jí)法論。

1.軟法論。如宋功德提出：“如果我們按照能否運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施這個(gè)形式標(biāo)準(zhǔn)，可以將所有法規(guī)范一分為二，一類是硬法規(guī)范，指的是能夠依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法規(guī)范，它們屬于國(guó)法；另一類是軟法規(guī)范，指的是不能運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法規(guī)范（內(nèi)涵），它們由部分國(guó)法規(guī)范與全部政治與社會(huì)法規(guī)范共同構(gòu)成（外延）。” 〔9 〕63-64具體而言，軟法又可分為4類：一是國(guó)家法律、法規(guī)和規(guī)章中的那些旨在描述法律事實(shí)或者具有宣示性、號(hào)召性、鼓勵(lì)性、促進(jìn)性、協(xié)商性、指導(dǎo)性的法規(guī)范；二是國(guó)家機(jī)關(guān)制定的諸如綱要、指南、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、裁量基準(zhǔn)、辦法等大量的規(guī)范性文件；三是各類政治組織創(chuàng)制的旨在解決執(zhí)政、參政、議政等政治問題以及自身建設(shè)問題的自律規(guī)范；四是名目繁多的社會(huì)共同體創(chuàng)制的自治規(guī)范。〔9 〕64從這個(gè)角度看，“我們黨作為一種政治組織，其所制定的黨規(guī)屬于軟法?！?〔9 〕64對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨而言，黨規(guī)雖然因其不得使用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施而被歸入軟法范疇，但對(duì)于黨組織和黨員而言一點(diǎn)都不“軟”，不是可遵守可不遵守的選擇性規(guī)范，而是必須一體遵循、不得例外的硬要求，是不容違反、不得突破的剛性約束，屬于“堅(jiān)硬的軟法”。〔9 〕64

然而，也有論者質(zhì)疑軟法論的局限性。如武小川認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)屬于軟法，并不意味著軟法可以解釋其概念的合理性；高度抽象的軟法理論無(wú)法解釋黨內(nèi)法規(guī)區(qū)別于其他社會(huì)規(guī)范的特性；軟法理論的理念和黨內(nèi)法規(guī)的理念并不一致；軟法和黨內(nèi)法規(guī)在形式特征上有顯著差異；軟法理論不能及時(shí)回應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)被納入法治體系的時(shí)代內(nèi)涵。

2. 社會(huì)法論。這里所說(shuō)的社會(huì)法，是與國(guó)家法相對(duì)的社會(huì)法，而不是作為法律部門的社會(huì)法，其基本理論就是主張廣義的法。如強(qiáng)世功認(rèn)為，“法的概念有廣義、狹義之分。‘國(guó)家法中心主義所謂的‘法僅僅是狹義上的法，即國(guó)家法。國(guó)家法只是‘法的類型之一。事實(shí)上，所有指導(dǎo)人類共同生活、為人的行為提供遵從的依據(jù)、從而提供穩(wěn)定行為預(yù)期的形形色色的規(guī)則，都可以稱之為法?！?〔6 〕王振民則區(qū)分了“法”與“法律”，他指出，“法”是一個(gè)更為廣泛的概念，“法律”是“法”的一種，專指國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范。除了國(guó)家制定的“法律”之外，還有很多其他的“法”規(guī)范。一個(gè)社會(huì)整個(gè)規(guī)范體系至少包括以下內(nèi)容：一是國(guó)家憲法和法律；二是社會(huì)自然形成的善良風(fēng)俗和道德規(guī)范；三是社會(huì)自治組織制定的自我約束的規(guī)范，例如鄉(xiāng)規(guī)民約；四是社團(tuán)、大型企業(yè)尤其是上市的公共公司制定的自我管理的內(nèi)部規(guī)章制度；五是各個(gè)政黨、政治性組織制定的章程和其他規(guī)范?！?0 〕從這個(gè)角度看，黨內(nèi)法規(guī)雖然不是國(guó)家法律，但屬于國(guó)家法律之外的其他法規(guī)范，實(shí)質(zhì)上就是社會(huì)法的思路。

3.高級(jí)法。所謂高級(jí)法，指的是相對(duì)于一般實(shí)定法而言效力更高的更為基礎(chǔ)性的法規(guī)范，自然法常常被視為高級(jí)法。將黨內(nèi)法規(guī)定位為高級(jí)法，主要是從黨章的層面而言。強(qiáng)世功認(rèn)為：“從‘實(shí)效憲法的角度看，黨章作為規(guī)范性憲章，就其內(nèi)容和發(fā)揮的政治作用而言，必須被理解為中國(guó)不成文憲法的有機(jī)組成部分?！?〔11 〕黨章不僅是中國(guó)憲法體系的組成部分，而且在憲法體系中居于高級(jí)法的地位。“憲法所遵循的自然法或高級(jí)法的原則就體現(xiàn)在黨章以及由此產(chǎn)生的黨所秉持的政治哲學(xué)中。……黨章及其背后的政治哲學(xué)和價(jià)值訴求乃是中國(guó)憲法體系真正的生命，是整個(gè)多元主義憲法規(guī)范體系的關(guān)鍵，甚至是多元主義法治共和國(guó)的核心?！?〔6 〕

中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，部分黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定涉及黨和國(guó)家的關(guān)系，涉及國(guó)家權(quán)力。比如中國(guó)憲法確認(rèn)并規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，但是黨如何領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家卻不是憲法所規(guī)定的，而是由黨章所規(guī)定。高級(jí)法的提出，是對(duì)這種現(xiàn)象的一種解釋，但是也有學(xué)者提出了不同的解釋和處理?？氯A慶提出了“黨導(dǎo)法規(guī)”的概念以別于“黨內(nèi)法規(guī)”，并將中國(guó)的法治概括為“黨導(dǎo)法治”，即共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的全面依法治國(guó)。他說(shuō)：“黨導(dǎo)法治體系應(yīng)該包含黨內(nèi)規(guī)治系統(tǒng)、國(guó)家法治系統(tǒng)和黨導(dǎo)法規(guī)治系統(tǒng)，黨導(dǎo)法規(guī)治系統(tǒng)是規(guī)治與法治的銜接系統(tǒng)。需要特別區(qū)分的是黨內(nèi)法規(guī)和黨導(dǎo)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)僅僅適用于黨組織和黨員，黨導(dǎo)法規(guī)解決從適用于黨組織和黨員到適用于政府和公民，也就是中國(guó)共產(chǎn)黨通過規(guī)治到法治的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)則。” 〔12 〕

（三）其他視角

1.法律與政策的二重性。屠凱認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)既有法律的一些特征，又有政策的一些特征，是具有法政二重屬性的規(guī)范性文件?；谒姆商卣?，在廣義的“法”與其他社會(huì)現(xiàn)象的對(duì)立中，黨內(nèi)法規(guī)可以納入“法”的范疇；基于它的政策特征，在國(guó)家法與黨的政策的對(duì)立中，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)屬于政策的范疇。 〔13 〕這種觀點(diǎn)的意義在于揭示了黨內(nèi)法規(guī)的復(fù)雜性，畢竟沒有脫離政治或政策的黨內(nèi)法規(guī)或法律。但是，說(shuō)黨內(nèi)法規(guī)既有法律性，又有政策性，就跟說(shuō)法律既有規(guī)范性，又有政治性，甚或還有科學(xué)性一樣，更多停留于黨內(nèi)法規(guī)的外在特征，沒有就其內(nèi)在本質(zhì)增加新的認(rèn)知。而從實(shí)質(zhì)看，該觀點(diǎn)實(shí)際仍然是受法律多元主義的支配。endprint

2.權(quán)力規(guī)限論。武小川認(rèn)為，軟法理論不能合理解釋黨內(nèi)法規(guī)的獨(dú)特性，因此跳出“軟法——硬法”的分析框架，轉(zhuǎn)而從黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的相似性上提出“黨內(nèi)法規(guī)”的權(quán)力規(guī)限論?！啊h內(nèi)法規(guī)的權(quán)力規(guī)限論是指，中國(guó)共產(chǎn)黨為更好地行使執(zhí)政權(quán)，自覺借鑒國(guó)家法律對(duì)國(guó)家權(quán)力的規(guī)范和限制方式，運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)來(lái)管黨治黨，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)管治的法治化。規(guī)范權(quán)力意味著各種黨內(nèi)活動(dòng)都要依據(jù)既有的程序和方式進(jìn)行，限制權(quán)力則意味著把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，要求各種黨內(nèi)活動(dòng)必須恪守邊界，不得隨意侵入國(guó)家權(quán)力領(lǐng)域和公民權(quán)利領(lǐng)域。……和國(guó)家法律相比，黨內(nèi)法規(guī)并不能自我授權(quán)，但卻可以自我約束?！?〔14 〕這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨通過黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)自我約束的重要性，具有重要意義。因?yàn)椤凹炔幌鈾?quán)威，又要保證權(quán)威守法，可行的路徑是權(quán)威從自己做起，嚴(yán)格自我管理，借助內(nèi)部嚴(yán)肅的紀(jì)律和嚴(yán)密的制度，保證其組織和成員遵守法律?！?〔2 〕該觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的“硬約束”，但并不反對(duì)軟法論的解釋，實(shí)質(zhì)主張的是“堅(jiān)硬的軟法”，亦在軟法論的框架內(nèi)。

由上可知，黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和定位問題與法的本質(zhì)如影隨形，其實(shí)質(zhì)就是關(guān)于法的本質(zhì)的不同理解。如果從分析實(shí)證主義法學(xué)的視角來(lái)看，法僅限于國(guó)家法，那么黨內(nèi)法規(guī)不是法，甚至連“黨內(nèi)法規(guī)”的提法都難以成立。但是，如果從社會(huì)法學(xué)的視角來(lái)看，法不限于國(guó)家法，那么黨內(nèi)法規(guī)也是法。社會(huì)法學(xué)不是從法的本質(zhì)出發(fā)，而是從法的特征和作用來(lái)看待什么是法，也就是法律多元主義的廣義法概念。除了國(guó)家法，其他社會(huì)規(guī)范同樣起到的是規(guī)范社會(huì)行為、調(diào)整社會(huì)關(guān)系的作用，在一定范圍內(nèi)具有普遍的約束力和強(qiáng)制性。因此，從社會(huì)法學(xué)看，黨內(nèi)法規(guī)可以理解為廣義的法，是相對(duì)于國(guó)家法的社會(huì)法，也常常被稱為“活法”（埃利希語(yǔ)），是相對(duì)于硬法的軟法，是一種強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨自我約束的“堅(jiān)硬的軟法”。

從當(dāng)代中國(guó)實(shí)際出發(fā)，將黨內(nèi)法規(guī)定位為法，亦更有利于理順黨法關(guān)系。一方面，黨內(nèi)法規(guī)的提法沿用已久，約定俗成，具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)和接受度。一般認(rèn)為，最早使用“黨內(nèi)法規(guī)”概念的是毛澤東。1938年，毛澤東在黨的六屆六中全會(huì)報(bào)告《中國(guó)共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭(zhēng)中的地位》中指出：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)。” 〔15 〕528 1978 年，鄧小平在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的講話中強(qiáng)調(diào)：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障。” 〔16 〕147另一方面，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)有相應(yīng)的制度依據(jù)。中共中央1990年發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，2013年發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》?！叭绻褚恍┏之愖h的學(xué)者所主張的那樣，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)布的任何規(guī)范性文件均不稱‘黨內(nèi)法規(guī)，均不以法和近似于法的嚴(yán)格要求對(duì)之進(jìn)行規(guī)范，而任由制定主體隨意發(fā)布，那將會(huì)更遠(yuǎn)離法治的原則和要求。” 〔17 〕

三、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的聯(lián)系和區(qū)別

前文討論主要著眼于黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)，本部分則主要著眼于黨內(nèi)法規(guī)的形式和外在特征展開討論。

（一）兩者聯(lián)系

容易理解，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、階級(jí)意志、指導(dǎo)思想和價(jià)值取向等方面具有一致性。

第一，共同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。我國(guó)正處在社會(huì)主義初級(jí)階段，實(shí)行公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，實(shí)行按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。從根本上說(shuō)，兩者都是這種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的產(chǎn)物。

第二，共同的階級(jí)意志。黨內(nèi)法規(guī)是黨的統(tǒng)一意志的體現(xiàn)，而中國(guó)共產(chǎn)黨又是以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，代表中國(guó)最廣大人民的根本利益，因此從根本上說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)也是人民意志的體現(xiàn)。法律作為統(tǒng)治階級(jí)意志的反映，反映的是國(guó)家一切權(quán)力所屬的人民的意志，而法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，自然也是黨的意志的反映。因此，兩者反映的都是黨和人民的根本意志，體現(xiàn)共同的利益追求。

第三，共同的指導(dǎo)思想。馬克思主義是我們立黨立國(guó)的根本指導(dǎo)思想。〔18 〕黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律都堅(jiān)持以馬克思主義為指導(dǎo)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》作為全黨必須遵循的總章程，明確規(guī)定了馬克思主義的指導(dǎo)地位。黨的十九大通過的關(guān)于《中國(guó)共產(chǎn)黨章程（修正案）》的決議，把習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀一道確立為黨的行動(dòng)指南。憲法作為國(guó)家的根本法，同樣明確宣示了馬克思主義的指導(dǎo)地位，堅(jiān)持以馬列主義和馬克思主義中國(guó)化的理論成果為指引。

第四，共同的價(jià)值取向。兩者在實(shí)質(zhì)價(jià)值上都追求公平正義、自由、平等，追求權(quán)力制約和權(quán)利保障，在形式價(jià)值上都追求普遍性、平等性、穩(wěn)定性、可預(yù)期性等良法品質(zhì)。“共享價(jià)值驅(qū)動(dòng)力，使黨內(nèi)法規(guī)體系和國(guó)家法律體系不但完備并且良善，這無(wú)疑是兩個(gè)規(guī)范體系達(dá)致‘內(nèi)在統(tǒng)一的核心，在此基礎(chǔ)上方能建構(gòu)起保障黨內(nèi)治理法治化和依法執(zhí)政的‘法治同心圓?！?〔19 〕

（二）兩者區(qū)別

總的來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)與政黨相聯(lián)，國(guó)家法律與國(guó)家相聯(lián)，由此衍生出如下一系列的區(qū)別。

1.制定主體不同

根據(jù)當(dāng)前實(shí)際，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體包括三類：黨的中央組織；中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門；省、自治區(qū)、直轄市黨委。其中，黨的中央組織包括黨的全國(guó)代表大會(huì)、中央委員會(huì)，以及中央政治局及其常委會(huì)。

國(guó)家法律的制定主體則是有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)。根據(jù)立法法等法律法規(guī)規(guī)定，如全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律（狹義），國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)，民族自治地方的人大制定自治條例和單行條例，國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)制定部門規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定地方政府規(guī)章。此外，中央軍事委員會(huì)制定軍事法規(guī)，中央軍事委員會(huì)各總部、軍兵種、軍區(qū)、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)制定軍事規(guī)章，最高人民法院、最高人民檢察院作出司法解釋。endprint

有一種特殊的情況，就是黨組織和其他組織聯(lián)合發(fā)文，最常見的是黨委和政府聯(lián)合制發(fā)，如中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合制定發(fā)布的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》《關(guān)于高級(jí)干部生活待遇的若干規(guī)定》，對(duì)黨政機(jī)關(guān)均具有約束力。但是，聯(lián)合發(fā)文的問題，論者多有批評(píng)。如秦前紅等認(rèn)為：“從文件性質(zhì)上分析，黨政聯(lián)合發(fā)文并不符合黨內(nèi)法規(guī)的制定主體、內(nèi)容形式和文件名稱等規(guī)范要件，通常也不符合制定行政法規(guī)和規(guī)章的法定程序，因而不應(yīng)屬于黨內(nèi)法規(guī)或者行政法規(guī)、規(guī)章，應(yīng)當(dāng)屬于規(guī)范性文件。……這類文件處于事前審核和事后備案審查的模糊地帶?！薄斑@種重‘效率和‘權(quán)威而輕法治的觀念和做法與依法執(zhí)政和依法行政的要求存在差距，應(yīng)當(dāng)予以轉(zhuǎn)變。” 〔19 〕筆者以為，聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范化顯然是必要的，至少不能游離于備案審查的范圍之外，但是否急于取消可能還需要從實(shí)際出發(fā)，做更加充分的討論。

2.表現(xiàn)形式不同

其一，名稱不同。黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。對(duì)國(guó)家法律而言，憲法和法律（狹義）顯然與此不同，法律（狹義）通常是稱××法；行政法規(guī)的名稱一般稱“條例”，也可以稱“規(guī)定”“辦法”等（《行政法規(guī)制定程序條例》第4條）；規(guī)章的名稱一般稱“規(guī)定”“辦法”，但不得稱“條例”（《規(guī)章制定程序條例》第6條）。這也帶來(lái)一個(gè)問題，盡管黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的名稱存在差異，但在某些情況下，也存在“重名”的可能：黨內(nèi)法規(guī)和行政法規(guī)都可以稱“條例”“規(guī)定”“辦法”，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)章都可以稱“規(guī)定”“辦法”。如《湖北省安全生產(chǎn)黨政同責(zé)暫行辦法》《海南省“庸懶散奢貪”行為問責(zé)辦法（試行）》等就難以從文件名稱上判斷其屬于黨內(nèi)法規(guī)還是國(guó)家法律。

其二，體系構(gòu)成不同。黨內(nèi)法規(guī)制度體系可以從縱向和橫向兩個(gè)維度考察?？v向上看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系由中央黨內(nèi)法規(guī)、部門黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成。中央黨內(nèi)法規(guī)的效力高于中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力。省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)不得同中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。橫向上看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系可以分為綜合性黨內(nèi)法規(guī)、思想建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)、作風(fēng)建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)、反腐倡廉方面的黨內(nèi)法規(guī)、民主集中制建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)、軍事方面的黨內(nèi)法規(guī)。也有人認(rèn)為，“黨規(guī)制度體系主要包括規(guī)范黨的自身建設(shè)活動(dòng)方面的黨規(guī)、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)方面的黨規(guī)、規(guī)范黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障方面的黨規(guī)3大板塊?！?〔9 〕71國(guó)家法律體系同樣可以從縱向和橫向兩個(gè)維度考察?？v向上看，我國(guó)法律體系分為三個(gè)層次：憲法，法律，行政法規(guī)、地方性法規(guī)等。到2010年底，我國(guó)已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，并全面完成對(duì)現(xiàn)行法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)的集中清理工作?！?0 〕截至2011年8月底，中國(guó)已制定現(xiàn)行憲法和有效法律共240部、行政法規(guī)706部、地方性法規(guī)8600多部。〔20 〕從橫向上看，我國(guó)法律體系分為七大法律部門：憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。

3.調(diào)整對(duì)象和適用范圍不同

簡(jiǎn)言之，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的是黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為，主要適用于黨內(nèi)。國(guó)家法律適用于全體公民和全社會(huì)?！包h內(nèi)法規(guī)的直接約束力僅限于黨的組織、黨員行為、黨的建設(shè)、黨的運(yùn)行、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的紀(jì)律等方面，直接約束對(duì)象僅是黨員和黨的機(jī)構(gòu)，與國(guó)家法律不同，不直接給國(guó)家、社會(huì)和非黨員的公民施加義務(wù)。” 〔21 〕

但是，不能認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間的適用界限是涇渭分明的，實(shí)際上兩者往往存在一定的交叉和重疊。主要原因是：其一，黨員要受黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整，但黨員同時(shí)也是公民，需要受國(guó)家法律調(diào)整，這就可能出現(xiàn)交叉重合。其二，黨內(nèi)法規(guī)雖然調(diào)整的是黨組織和黨員，但是黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整包括三種類型，一種是黨的自身建設(shè)活動(dòng)，一種是黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障，一種是黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)，前兩者只涉及黨內(nèi)關(guān)系，后者則涉及黨和人大、政府、司法等國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，這必然與國(guó)家法律發(fā)生交叉重疊。如前所述，有學(xué)者把調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)的黨規(guī)稱為“黨導(dǎo)法規(guī)”，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的暫行規(guī)定》《關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》等，都關(guān)涉國(guó)家事務(wù)，而“黨內(nèi)法規(guī)”僅限于調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，其主張：“社會(huì)主義法治體系必須包含黨內(nèi)法規(guī)體系、國(guó)家法律體系和黨導(dǎo)法規(guī)體系。”“黨內(nèi)規(guī)治系統(tǒng)與國(guó)家法治系統(tǒng)之間的橋梁，就是黨導(dǎo)法規(guī)體系。” 〔22 〕需要指出，黨規(guī)與國(guó)法之間的交叉重合或重疊可能一致，也可能不一致。因?yàn)閮烧呖赡懿灰恢?，所以就需要解決兩者之間的效力關(guān)系及銜接協(xié)調(diào)，以保障法治統(tǒng)一。

4.實(shí)施方式和保障力量不同

黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施主要依靠黨員的自覺和黨的紀(jì)律保障。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，對(duì)黨員的紀(jì)律處分有：警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍。對(duì)嚴(yán)重違犯黨紀(jì)的黨組織的紀(jì)律處理措施有：改組、解散。

國(guó)家法律主要依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施。違反法定義務(wù)或約定義務(wù)，或者不當(dāng)行使權(quán)利，行為人就要承擔(dān)相應(yīng)的不利后果即法律責(zé)任，包括民事責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任、違憲責(zé)任、國(guó)家賠償責(zé)任等。

此外，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律還在其他方面存在一些差異。如制定程序方面，黨內(nèi)法規(guī)一般需要經(jīng)過起草、審核、審議批準(zhǔn)和報(bào)請(qǐng)公布等程序，而國(guó)家法律必須經(jīng)過起草、提出、審議（審查）、表決（決定）和公布等法定程序。國(guó)家立法的表決（決定）程序依法通過會(huì)議作出，而黨內(nèi)法規(guī)除了重要的須經(jīng)黨的全國(guó)代表大會(huì)、中央全會(huì)、政治局或其常委會(huì)會(huì)議審批外，部分中央黨內(nèi)法規(guī)、紀(jì)檢條規(guī)、部門黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)均未要求必須經(jīng)會(huì)議審批。因此，部分中央黨內(nèi)法規(guī)還可按程序報(bào)請(qǐng)中央領(lǐng)導(dǎo)同志簽批，個(gè)別省市區(qū)黨委更直接規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)草案可以經(jīng)書記等個(gè)人審批。內(nèi)容重點(diǎn)方面，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容重點(diǎn)在于黨的建設(shè)、黨員權(quán)利和義務(wù)等，而國(guó)家法律的重點(diǎn)在于調(diào)整社會(huì)關(guān)系、保障公民權(quán)利、約束國(guó)家權(quán)力。endprint

四、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的效力關(guān)系

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的效力關(guān)系，實(shí)質(zhì)是黨法關(guān)系的集中反映，既不能簡(jiǎn)單化為“黨大法大”的爭(zhēng)論，以防掉入“政治陷阱”，又要結(jié)合黨在中國(guó)法治建設(shè)中的地位加以討論。這里面似乎存在一個(gè)悖論，一方面，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，意味著黨具有某種超然的地位，而黨的領(lǐng)導(dǎo)通過黨內(nèi)法規(guī)保障、規(guī)范和實(shí)現(xiàn)，相應(yīng)地邏輯上似乎意味著黨內(nèi)法規(guī)高于國(guó)家法律，另一方面，黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，這又意味著憲法法律至上，國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī)。究竟如何理解呢？

這一問題產(chǎn)生的根本原因在于中國(guó)共產(chǎn)黨的雙重身份和性質(zhì)。一個(gè)解釋是，中國(guó)共產(chǎn)黨既是領(lǐng)導(dǎo)黨，又是執(zhí)政黨，兼有領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政兩種身份和行為。張恒山對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政做了精細(xì)區(qū)分，指出兩者的諸多不同：（1）主體不同：黨的領(lǐng)導(dǎo)的主體就是黨組織自身，黨的執(zhí)政的直接主體不是黨組織自身，而是黨的代表們。（2）地位獲得途徑不同：黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨在社會(huì)生活中通過自己無(wú)私的工作同人民群眾形成的一種事實(shí)性關(guān)系，黨的執(zhí)政卻是一種法律意義上的權(quán)力地位。（3）依賴手段不同：執(zhí)政必然要運(yùn)用國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的權(quán)力，推行以國(guó)家名義制定的法律和政令，黨的領(lǐng)導(dǎo)行為卻并不以政權(quán)機(jī)構(gòu)為支撐。（4）法律效力不同：黨的執(zhí)政行為是具有強(qiáng)制性的行為，而一般意義上的領(lǐng)導(dǎo)是政黨不依賴于國(guó)家權(quán)力進(jìn)行的活動(dòng)，對(duì)人民群眾不具有強(qiáng)制性。（5）處理事務(wù)不同：執(zhí)政者能夠處理的社會(huì)公共性事務(wù)的范圍不取決于自己的認(rèn)識(shí)和意志，而取決于國(guó)家憲法和法律的規(guī)定，而一個(gè)政黨試圖從事的領(lǐng)導(dǎo)性事務(wù)不屬法律規(guī)定的事項(xiàng)。還有一個(gè)解釋是對(duì)黨和人民關(guān)系做出區(qū)分。強(qiáng)世功提出，從法律技術(shù)的角度看，在立法和修法的過程中，黨可以作為“人民的化身”，通過政策來(lái)指導(dǎo)立法和修法，而一旦法律制定完畢，黨作為人民的日常代表，在之后的執(zhí)法和守法環(huán)節(jié)就必須遵守人民制定的憲法和法律?！? 〕

因此，討論黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的效力關(guān)系，不能簡(jiǎn)單地下結(jié)論說(shuō)兩者效力誰(shuí)高誰(shuí)低：黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨也必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。前者主要是黨的領(lǐng)導(dǎo)行為，后者主要是黨的執(zhí)政行為。立法之前，黨組織通過黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮指引和引領(lǐng)作用。立法之后，黨組織和黨員都要帶頭守法，黨內(nèi)法規(guī)不得與法律相抵觸，否則無(wú)效，并且黨內(nèi)法規(guī)不得僭越法律保留事項(xiàng)。這樣才能實(shí)現(xiàn)“把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)”（《決定》語(yǔ)）。

（一）黨領(lǐng)導(dǎo)立法

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。〔23 〕5憲法確認(rèn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！读⒎ǚā芬矊?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)確立為一項(xiàng)基本的立法原則。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》強(qiáng)調(diào)要“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到立法工作全過程，確保立法反映黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展要求、體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀、回應(yīng)人民群眾關(guān)切期待，實(shí)現(xiàn)良法善治”。

一般認(rèn)為，黨領(lǐng)導(dǎo)立法是“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”的必然要求和具體體現(xiàn)。朱景文認(rèn)為，在立法中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是把握政治方向，二是提供政治、思想和組織保障。把握政治方向，主要是黨委、特別是黨中央的職能；提供政治、思想和組織保障，是黨中央領(lǐng)導(dǎo)下的立法機(jī)關(guān)黨組的職能，在政治上、思想上和組織上保障黨中央的決策通過法律程序變?yōu)閲?guó)家意志?！?4 〕《決定》列舉了三項(xiàng)黨的立法領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的具體內(nèi)容：（1）重大立法事項(xiàng)決定權(quán)，即凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定；（2）憲法修改建議權(quán)，即黨中央向全國(guó)人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改；（3）聽取重大問題報(bào)告權(quán)，即法律制定和修改的重大問題由全國(guó)人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告。

黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在立法工作中的實(shí)現(xiàn)，就是使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志的過程?？偨Y(jié)實(shí)踐做法，從黨的主張到國(guó)家意志的轉(zhuǎn)化程序主要包括以下六個(gè)環(huán)節(jié)：其一，黨委依規(guī)決定提出法律制度立改廢釋意見和建議；其二，黨委依規(guī)向立法機(jī)關(guān)提出立法主張；其三，有立法提案權(quán)的主體依法向立法機(jī)關(guān)提出立法議案；其四，立法機(jī)關(guān)依法依規(guī)辦理黨委立法提議與提案機(jī)構(gòu)提出的立法議案；其五，立法機(jī)關(guān)黨組依規(guī)進(jìn)行黨內(nèi)動(dòng)員部署，統(tǒng)一思想、統(tǒng)一行動(dòng)；其六，立法機(jī)關(guān)按照法定程序和要求依法審議通過立法議案 。在這些環(huán)節(jié)中，第一、第二、第五環(huán)節(jié)均屬于黨內(nèi)活動(dòng)，主要依靠黨內(nèi)法規(guī)來(lái)規(guī)范，第六環(huán)節(jié)屬于國(guó)家立法活動(dòng)，主要依據(jù)《立法法》進(jìn)行，第三、第四環(huán)節(jié)既有黨內(nèi)事項(xiàng)，又有國(guó)家立法活動(dòng)，則分別依照黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律進(jìn)行?？梢钥吹?，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的過程中，《立法法》等國(guó)家法律固然重要，黨內(nèi)法規(guī)亦發(fā)揮著至關(guān)重要的引領(lǐng)和保障作用，兩者相輔相成、缺一不可。

（二）黨內(nèi)法規(guī)不得與憲法法律相抵觸

1. 法律優(yōu)先原則。黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，這是一條基本原則。這一原則意味著，第一，國(guó)家法律的效力高于黨內(nèi)法規(guī)，國(guó)法具有相對(duì)于黨規(guī)的優(yōu)先性；第二，黨內(nèi)法規(guī)不得違背國(guó)家法律，抵觸無(wú)效?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨依法領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家，依法執(zhí)政既要依國(guó)家法律，又要依黨內(nèi)法規(guī)，二者怎么統(tǒng)一呢？二者統(tǒng)一的原則就是黨內(nèi)法規(guī)服從國(guó)家法律，國(guó)家法律優(yōu)位于黨內(nèi)法規(guī)?！?〔8 〕理由在于：第一，這是憲法和黨章的原則和要求。憲法規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！秉h章規(guī)定：“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)?！备鶕?jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定”是制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循的原則之一。第二，這是黨內(nèi)法規(guī)正當(dāng)性和法治權(quán)威性、統(tǒng)一性的要求。“如果黨內(nèi)法規(guī)與法律有沖突，應(yīng)該先執(zhí)行法律。如果不執(zhí)行法律，而執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，會(huì)在社會(huì)成員間造成不公平，損害法律和黨的權(quán)威。當(dāng)然如果確實(shí)是法律本身的問題造成了黨內(nèi)法規(guī)與法律的沖突那應(yīng)該由國(guó)家立法機(jī)關(guān)及時(shí)修改法律。在相關(guān)法律修改之前，還應(yīng)該嚴(yán)格依照法律辦事。” 〔10 〕endprint

2. 法律保留原則。法律保留原則指的是有的事項(xiàng)屬于專屬立法事項(xiàng)，必須由立法機(jī)關(guān)通過法律規(guī)定?！读⒎ǚā返诎藯l規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：（1）國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)；（2）各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（3）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（4）犯罪和刑罰；（5）對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（6）稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；（7）對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用；（8）民事基本制度；（9）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（10）訴訟和仲裁制度；（11）必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。”第九條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外?！狈杀Ａ粼瓌t應(yīng)當(dāng)同樣適用于黨內(nèi)法規(guī)。法律保留事項(xiàng)只能由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)通過法律（狹義）作出規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)不得作出規(guī)定。特別是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，屬于法律絕對(duì)保留事項(xiàng)，即使法律沒有規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)也不得作出規(guī)定。

（三）黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法

盡管在法治實(shí)施環(huán)節(jié)，國(guó)家法律效力高于黨內(nèi)法規(guī)。但是，《決定》指出：“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律。”如何理解？

黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律是由黨的性質(zhì)決定的。國(guó)家成員的權(quán)利與生俱來(lái)，而政黨成員的權(quán)利則是在政黨認(rèn)同的基礎(chǔ)上通過自身的努力爭(zhēng)取的，是黨員在自己作為公民本來(lái)享有的自由權(quán)利的基礎(chǔ)上，以部分的公民權(quán)利交換而來(lái)的，黨員在享有黨員權(quán)利的同時(shí)，必須接受黨的嚴(yán)格的紀(jì)律剛性約束，因此，一般來(lái)說(shuō)，黨紀(jì)黨規(guī)的要求嚴(yán)于國(guó)法?！?5 〕中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，當(dāng)然應(yīng)該接受更嚴(yán)格的約束，以保障政治理想和使命的實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平指出：“在我們國(guó)家，法律是對(duì)全體公民的要求，黨內(nèi)法規(guī)制度是對(duì)全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴(yán)格。我們黨是先鋒隊(duì)，對(duì)黨員的要求應(yīng)該更嚴(yán)?！?〔1 〕

也有質(zhì)疑認(rèn)為，“黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法”難以成立。從嚴(yán)密角度看，黨規(guī)不如國(guó)法邏輯嚴(yán)密，體系嚴(yán)密；從嚴(yán)格角度看，黨規(guī)的形成過程不如國(guó)法程序嚴(yán)格；從嚴(yán)厲角度看，黨規(guī)的處理不如國(guó)法嚴(yán)厲，因?yàn)樽顕?yán)厲的處理莫過于刑罰。那么，在何種意義上黨規(guī)“嚴(yán)于”國(guó)法？應(yīng)該說(shuō)，主要是行為規(guī)范層面的“嚴(yán)”。法律是對(duì)一個(gè)公民最低限度的要求，而黨內(nèi)法規(guī)則對(duì)黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部提出了更高的要求。某些規(guī)范不要求公民做到，但是要求黨員做到；某些規(guī)范對(duì)公民是倡導(dǎo)性鼓勵(lì)性的軟要求，對(duì)黨員則是剛性的硬要求；某些要求公民可為可不為，但是對(duì)黨員卻是必須為或禁止為的義務(wù)；某些要求公民做不到無(wú)需承擔(dān)不利后果，但是黨員做不到則要受到紀(jì)律處分。比如，黨章要求黨員“吃苦在前，享受在后”“在一切困難和危險(xiǎn)的時(shí)刻挺身而出，英勇斗爭(zhēng)，不怕犧牲”“隨時(shí)準(zhǔn)備為黨和人民犧牲一切”等，均是黨員的義務(wù)性要求，而法律對(duì)普通公民沒有類似要求。又如，中央八項(xiàng)規(guī)定精神、反對(duì)“四風(fēng)”等相關(guān)要求，對(duì)普通公民來(lái)說(shuō)只是一個(gè)道德教養(yǎng)問題，只是一種倡導(dǎo)，但對(duì)黨員干部來(lái)說(shuō)卻是一種剛性約束，違反就要受到相應(yīng)懲處。某些規(guī)范要求黨員不得做的，黨內(nèi)法規(guī)的要求比國(guó)法也更嚴(yán)。比如“通奸”行為，普通公民如犯主要受道德譴責(zé)，而黨員如犯則要受到紀(jì)律處分。“對(duì)黨員來(lái)說(shuō)，有些違反黨章、黨內(nèi)法規(guī)制度的言行并不一定都違反憲法、法律法規(guī)。但只要違反了憲法和法律法規(guī)，它也一定違反了黨章及黨內(nèi)法規(guī)制度?！?〔3 〕

需要指出，黨內(nèi)法規(guī)可以嚴(yán)于國(guó)家法律，但不得違背國(guó)家法律原則和法治精神，不得違背法律保留原則，法律保留事項(xiàng)只能由法律作出規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)不得僭越，更不得作出嚴(yán)于法律的規(guī)定。

五、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)

形成完備的法律規(guī)范體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，不僅要求受調(diào)整領(lǐng)域有法可依，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律沒有缺位、錯(cuò)位，也要求黨內(nèi)法規(guī)體系和國(guó)家法律體系內(nèi)部及其相互之間沒有矛盾，前者主要涉及兩者的銜接，后者主要指的是兩者的效力沖突及其解決，即協(xié)調(diào)問題。

（一）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律需要銜接和協(xié)調(diào)的情形

銜接和協(xié)調(diào)的要求通常發(fā)生在需要黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域。銜接主要涉及兩種情形：一種情形是國(guó)家法律有規(guī)定而黨內(nèi)法規(guī)沒有相應(yīng)規(guī)定，以致國(guó)家法律沒有細(xì)化或配套而難以落實(shí)，需要黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律做好銜接的情形；另一種情形是黨內(nèi)法規(guī)有規(guī)定而國(guó)家法律沒有規(guī)定，需要將黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律的情形。協(xié)調(diào)意味著無(wú)矛盾，不沖突，根據(jù)前述效力關(guān)系，協(xié)調(diào)的情形主要指的是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律不發(fā)生矛盾沖突。通常而言，在黨的自身建設(shè)活動(dòng)領(lǐng)域，黨規(guī)不得與國(guó)法相沖突；在黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)領(lǐng)域，黨規(guī)應(yīng)與國(guó)法銜接聯(lián)動(dòng)；在黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障、特別是機(jī)關(guān)事務(wù)管理活動(dòng)領(lǐng)域，黨規(guī)應(yīng)與國(guó)法保持一致。

1. 黨內(nèi)法規(guī)需要與國(guó)家法律銜接。主要包括兩種情況：一是黨內(nèi)法規(guī)與憲法的銜接。憲法規(guī)定大多抽象、原則，需要制定法律、行政法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)加以細(xì)化。應(yīng)該說(shuō)，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成和不斷完善，多數(shù)憲法規(guī)定得到了細(xì)化和落實(shí)。但是，黨規(guī)在細(xì)化和落實(shí)憲法所規(guī)定的黨的領(lǐng)導(dǎo)地位等方面明顯滯后。

二是黨內(nèi)法規(guī)與其他國(guó)家法的銜接。目前，黨內(nèi)多以零散的規(guī)范性文件或會(huì)議決定對(duì)法律規(guī)定加以具體化，許多領(lǐng)域還存在空白，需要與國(guó)家法律相銜接。比如，在目前的國(guó)家法律體系中，已有十余部法律對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨在立法、教育、國(guó)防和國(guó)家安全等特定領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)，以及黨在軍隊(duì)、公司和農(nóng)村等公私主體內(nèi)的設(shè)立組織及其活動(dòng)作出了原則性規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟進(jìn)，制定具體規(guī)范承接法律規(guī)定?！?9 〕又如，《國(guó)家安全法》確認(rèn)了中共中央國(guó)家安全委員會(huì)的法律地位和職責(zé)。那么，中共中央完全可以考慮制定國(guó)家安全委員會(huì)組織條例和議事規(guī)則等黨內(nèi)法規(guī)，與《國(guó)家安全法》的規(guī)定相承接。當(dāng)然，也要看到，黨內(nèi)法規(guī)在與國(guó)家法律的銜接方面，也有大量有益的實(shí)踐。如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》作為選人用人的黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)定了國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人候選人產(chǎn)生的條件和程序，與組織法、選舉法等實(shí)現(xiàn)銜接，共同保障“使黨組織推薦的人選通過程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員”。《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》專章規(guī)定“對(duì)違法犯罪黨員的紀(jì)律處分”，亦是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接的典型實(shí)例。endprint

2. 黨內(nèi)法規(guī)需要轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律。主要有以下幾種情況：其一，黨章修改轉(zhuǎn)化為憲法修改的情形。中國(guó)共產(chǎn)黨黨章規(guī)定了黨的性質(zhì)、宗旨、指導(dǎo)思想、奮斗綱領(lǐng)和重大方針政策，規(guī)定了中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局和黨的建設(shè)總體要求，其修改往往要求憲法在有關(guān)國(guó)家大政方針的規(guī)定方面做出相應(yīng)調(diào)整。比如，1992 年黨的十四大黨章提出“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，1993年八屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過的憲法修正案，把憲法第15條第1款修改為：“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。”其二，其他黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律的情形。黨內(nèi)法規(guī)集中體現(xiàn)黨的路線方針政策，其中一些需要通過法定程序上升為國(guó)家意志，確保黨的路線方針政策落到實(shí)處。（1）一些領(lǐng)域目前主要由黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整，條件成熟時(shí)需要轉(zhuǎn)化為國(guó)法。比如，按照黨管宣傳、黨管意識(shí)形態(tài)原則，新聞宣傳多由黨內(nèi)規(guī)定進(jìn)行規(guī)范，將來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí)可轉(zhuǎn)化為國(guó)家立法。又如，反腐敗領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮了非常重要的作用，應(yīng)當(dāng)把那些經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)比較成熟的法規(guī)制度及時(shí)上升為國(guó)家法律，更好地推進(jìn)法治反腐。（2）一些領(lǐng)域國(guó)家法律尚付闕如，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮著試驗(yàn)作用和引領(lǐng)作用，條件成熟時(shí)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)需要轉(zhuǎn)化為國(guó)法。比如領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公示制度本應(yīng)由國(guó)家法律調(diào)整和規(guī)范，但因國(guó)家立法條件尚不成熟，目前主要由黨內(nèi)法規(guī)即《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》等予以調(diào)整，并積累改革經(jīng)驗(yàn)，一旦條件成熟就要及時(shí)轉(zhuǎn)化為國(guó)法。又如，為了遏制“官商一體，一家兩制”的尋租和腐敗行為，上海市率先探索制定了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范本市領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女及其配偶經(jīng)商辦企業(yè)行為的規(guī)定（試行）》，亦可視作為國(guó)家立法探路。（3）一些黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍涉及黨外，從法治角度考量，亦需要在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候轉(zhuǎn)化為國(guó)法。比如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》等黨內(nèi)法規(guī)雖然體現(xiàn)了黨管干部等重要原則，但是由于適用范圍涉及黨外的公權(quán)力機(jī)關(guān)、團(tuán)體和人員等，宜由國(guó)法規(guī)范和調(diào)整。

3. 黨內(nèi)法規(guī)需要與國(guó)家法律協(xié)調(diào)。主要指黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律沖突或不一致的情形。黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，黨內(nèi)法規(guī)不得與國(guó)家法律相沖突。但在實(shí)踐中，仍有可能發(fā)生沖突或不一致。典型的如《地方組織法》規(guī)定縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大及其常委會(huì)有權(quán)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”，《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》規(guī)定地方委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)包括“對(duì)本地區(qū)的重大問題作出決策”。這樣，不僅縣以上地方人大和地方人大常委會(huì)的“重大事項(xiàng)決定權(quán)”如何區(qū)分未有定論，而且地方黨委的“重大問題決策權(quán)”和縣級(jí)以上地方人大及其常委會(huì)的“重大事項(xiàng)決定權(quán)”如何區(qū)分，實(shí)踐中亦缺少標(biāo)準(zhǔn)，帶來(lái)諸多問題。

（二）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的制度機(jī)制保障

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，首先應(yīng)當(dāng)在法治統(tǒng)一的框架內(nèi)，在憲法至上的原則下進(jìn)行。中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系是一個(gè)統(tǒng)一的整體，法治統(tǒng)一是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的基本原則。憲法是國(guó)家的根本法，法律的制定應(yīng)當(dāng)以憲法為根本依據(jù)，黨內(nèi)法規(guī)的制定亦應(yīng)遵循“憲法為上”原則。保障黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，需要四類制度或機(jī)制：一是預(yù)防機(jī)制，即避免不銜接、不協(xié)調(diào)情況的發(fā)生；二是發(fā)現(xiàn)機(jī)制，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)不銜接、不協(xié)調(diào)的情況；三是判斷機(jī)制，即判斷是否構(gòu)成不銜接、不協(xié)調(diào)；四是處理機(jī)制，發(fā)揮解決和糾正不銜接、不協(xié)調(diào)情況的功能。當(dāng)然，有的制度可能具有多種功能，如黨內(nèi)法規(guī)清理制度既有發(fā)現(xiàn)功能，又有處理功能。限于篇幅，本文僅簡(jiǎn)要列舉幾個(gè)。

1.立法權(quán)限界分。明確黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的立法權(quán)限劃分，是保障兩者銜接協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。兩者的界限多數(shù)情況下是清楚的，黨內(nèi)法規(guī)著眼于黨內(nèi)事務(wù)和黨內(nèi)關(guān)系，調(diào)整黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為，國(guó)家法律調(diào)整的是國(guó)家權(quán)力、公民權(quán)利和社會(huì)關(guān)系。但是在涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)時(shí)，兩者的界限往往難以界分。正如學(xué)者所說(shuō)：“當(dāng)下意欲精準(zhǔn)界分黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律調(diào)整范圍在理論和實(shí)踐上都是困難的，尤其在涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)政治原則的情形時(shí)，這種困難尤為明顯?！?〔19 〕因此，這一問題仍然有待解決，或許可以考慮就黨和人大、政府、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系制定專門法律或者憲法性條文。

2.立法規(guī)劃制度。黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃制度的缺失是造成法規(guī)與國(guó)家法律不銜接、不協(xié)調(diào)的重要原因?！伴L(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，由于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)缺乏頂層設(shè)計(jì)和科學(xué)規(guī)劃，無(wú)法形成一個(gè)完整的制度體系，立法缺失與立法重復(fù)并存，各部分之間沒有很好銜接，各項(xiàng)基本制度難以形成體系，相關(guān)配套法規(guī)、實(shí)施細(xì)則不夠完善?！?〔10 〕2013年11月，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》發(fā)布。這次編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，在我們黨歷史上是第一次?！?6 〕這種做法應(yīng)當(dāng)形成制度，并由中央黨內(nèi)法規(guī)擴(kuò)展到部門黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)。

3.黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》等初步建構(gòu)了事先審核和事后備案審查相結(jié)合的黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督制度，以避免黨內(nèi)法規(guī)同憲法法律不一致，保證黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部的統(tǒng)一。但是在備案審查的主體、標(biāo)準(zhǔn)、程序、效力等方面仍有較大的完善空間，比如可以考慮建立黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制。秦前紅等考慮到無(wú)論是由全國(guó)人大常委會(huì)或人民法院審查黨內(nèi)法規(guī)的合憲性，還是由黨內(nèi)法規(guī)備案審查機(jī)構(gòu)認(rèn)定黨內(nèi)法規(guī)是否違憲都不現(xiàn)實(shí)，提出了設(shè)立中央法治監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)想，與全國(guó)人大憲法委員會(huì)銜接聯(lián)動(dòng)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)合憲性進(jìn)行審查。

4.黨內(nèi)法規(guī)清理制度。法規(guī)清理對(duì)于解決黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以及黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)具有重要作用。黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理，并根據(jù)清理情況及時(shí)對(duì)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)作出修改、廢止等相應(yīng)處理。2012 年 6 月，中央批準(zhǔn)印發(fā)《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，啟動(dòng)了黨的歷史上第一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理。歷時(shí)兩年多，通過對(duì)新中國(guó)成立至2012年6月期間出臺(tái)的23000多件中央文件進(jìn)行全面篩查，共梳理出規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178件。經(jīng)過清理，廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；繼續(xù)有效的487件，其中42件需適時(shí)進(jìn)行修改。 〔27 〕endprint

5.黨內(nèi)法規(guī)立法后評(píng)估制度。立法后評(píng)估意在對(duì)現(xiàn)行立法做出全面客觀的評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)其在實(shí)施過程中的問題，從而為以后法律的立改廢提供依據(jù)。立法后評(píng)估作為提高立法質(zhì)量的重要手段，近年來(lái)受到立法機(jī)關(guān)和部門較廣泛的采用，全國(guó)人大常委會(huì)早在2010年即開展了立法后評(píng)估試點(diǎn)工作。黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)或相關(guān)主體同樣可以借鑒這一制度，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)開展立法后評(píng)估，以利于提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，其中，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)情況，自然是評(píng)估的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

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責(zé)任編輯 楊在平endprint