張國生

[摘 要]貫徹全面從嚴(yán)治黨的方針必須加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。當(dāng)前，我們黨的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得了顯著成果，但依然存在著缺乏系統(tǒng)性與體系性、清理機(jī)制不健全、實(shí)施細(xì)則不明確等問題。針對這些問題，在黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)設(shè)環(huán)節(jié)，應(yīng)注重系統(tǒng)性與體系性建設(shè)；在黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施過程中，應(yīng)注重實(shí)施細(xì)則的建設(shè)；另外，還應(yīng)注重黨內(nèi)法規(guī)的常態(tài)清理機(jī)制建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī)；體系；若干問題；思考

[中圖分類號(hào)] D262.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1009-928X（2016）01--0039-03

一、黨內(nèi)法規(guī)及其分類

黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。[1]毛澤東最早使用“黨內(nèi)法規(guī)”的概念。1938年10月，毛澤東在黨的六屆六中全會(huì)所作的報(bào)告中提出，“還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”。在這次會(huì)議上，劉少奇同志作了《黨規(guī)黨法的報(bào)告》，使用了“黨規(guī)黨法”的名稱。[2]新中國成立以來，經(jīng)過不斷的豐富完善，黨內(nèi)法規(guī)已初步形成了一套較完備的制度體系。如何認(rèn)識(shí)這一體系從而對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行分類，實(shí)際上存在著兩種分類方法。

（一）以效力等級為標(biāo)準(zhǔn)的分類。按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)分為七大類、三個(gè)等級，七大類包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。其中黨章具有最高效力，其次是準(zhǔn)則、條例，最后是規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則。[3]

黨章被稱為“黨內(nèi)憲法”，由黨的全國代表大會(huì)制定、修改并發(fā)布，對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本規(guī)定，是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，也是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的依據(jù)和基礎(chǔ)?，F(xiàn)行黨章是1982年9月黨的十二大修改制定的。之后根據(jù)形勢和任務(wù)發(fā)展變化，黨的歷次全國代表大會(huì)均都對黨章作了不同程度的修改。

準(zhǔn)則由中央委員會(huì)全體會(huì)議或者中央政治局會(huì)議審議批準(zhǔn)，以中共中央名義發(fā)布，對全黨的政治生活、組織生活和全體黨員行為作出原則規(guī)定。迄今為止，我們黨制定了兩大準(zhǔn)則。1980年2月黨的十一屆五中全會(huì)通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，重申黨內(nèi)政治生活必須堅(jiān)持的12項(xiàng)準(zhǔn)則，全面恢復(fù)和發(fā)揚(yáng)了延安時(shí)期黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)。2015年10月，中共中央政治局審議通過《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》，將原來的52個(gè)“不準(zhǔn)”修訂為八條“廉潔自律規(guī)范”，其調(diào)整范圍也由原來的“黨員干部”擴(kuò)大到全體黨員，對于深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，永葆黨的先進(jìn)性和純潔性，具有十分重要的意義。

條例由黨的中央組織制定，以中共中央名義發(fā)布，對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作做出全面規(guī)定。在黨的組織建設(shè)、制度建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)等方面，我們黨制定出臺(tái)了一批重要條例。2013年5月，中共中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨擁有了正式的黨內(nèi)“立法法”，為進(jìn)一步規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的制定提供了保障。為貫徹“全面從嚴(yán)治黨”的要求，2015年10月，中共中央政治局召開會(huì)議審議通過了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，對原《條例》進(jìn)行了修正。

規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則是由中紀(jì)委、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的，對黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)。近些年我們黨及時(shí)出臺(tái)了大量規(guī)定、辦法，以規(guī)范黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運(yùn)行，如《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》、《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車配備使用管理辦法》、《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》等。

（二）以模塊內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)的分類。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（2007-2012）》，按照模塊內(nèi)容可將黨內(nèi)法規(guī)歸納為以下七類：第一類是黨章及相關(guān)法規(guī)制度，包括《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等；第二類是關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作，包括《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》等；第三類是關(guān)于黨的思想建設(shè)，如《干部教育培訓(xùn)工作條例（試行）》；第四類是關(guān)于黨的組織建設(shè)，包括《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等；第五類是關(guān)于黨的作風(fēng)建設(shè)，如《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》；第六類是關(guān)于反腐倡廉建設(shè)，包括《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等；第七類是關(guān)于黨的機(jī)關(guān)工作，如《黨政機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》等。

二、當(dāng)前我國黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)現(xiàn)狀

新中國成立以來特別是改革開放以來，中國共產(chǎn)黨制訂了大量的黨內(nèi)法規(guī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年7月至2014年12月，中央對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了兩次集中清理后，截止到2012年6月，依然有效的黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件共計(jì)487件。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得了顯著成就：一是逐步建立了一個(gè)以黨章為核心的較完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，逐步解決了對組織權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約無法可依的問題；二是一系列黨內(nèi)法規(guī)尊重和保障了黨員的民主權(quán)利，彰顯了以人為本的理念；三是黨內(nèi)法規(guī)的制定機(jī)制逐漸趨于專業(yè)化、嚴(yán)謹(jǐn)化。[4]但另一方面，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)體系仍然存在著很多問題。具體表現(xiàn)為：

（一）缺乏系統(tǒng)性、體系性。長期以來，由于缺乏頂層設(shè)計(jì)和科學(xué)規(guī)劃以及制定邏輯的缺陷，黨內(nèi)法規(guī)“碎片化”現(xiàn)象比較突出，立法缺失與立法重復(fù)并存，各部分之間沒有很好銜接，各項(xiàng)基本制度難以形成體系。例如，在反腐倡廉建設(shè)方面，經(jīng)過多年努力，已經(jīng)初步形成了一個(gè)反腐倡廉法規(guī)制度體系，但黨的思想、組織、作風(fēng)等其他方面法規(guī)制度建設(shè)相對滯后，結(jié)構(gòu)體系沒有形成，配套法規(guī)還不完善，有些方面還存在較大的制度缺項(xiàng)，還做不到有章可循、有法可依。總的來說，在已頒布實(shí)施的黨內(nèi)法規(guī)中，實(shí)體性法規(guī)較多、程序性法規(guī)較少，可操作性措施以及詳細(xì)解釋較少，懲罰性措施單一，強(qiáng)度不夠。因此，迫切需要加強(qiáng)頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，構(gòu)建一套科學(xué)合理的黨內(nèi)法規(guī)體系。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的清理機(jī)制不健全。以往的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，往往側(cè)重于黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)設(shè)，而忽視了對黨內(nèi)法規(guī)的清理工作。所以自新中國成立以來出臺(tái)的大量黨內(nèi)法規(guī)長期積壓而沒有清理，很多規(guī)定內(nèi)容早已過時(shí)卻至今仍在發(fā)生著效力。為此，2012年7月至2014年12月，黨中央先后分兩個(gè)階段對新中國成立以來出臺(tái)的所有黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了集中清理。通過這次集中清理，“摸清了中央黨內(nèi)法規(guī)制度的家底，一攬子解決了黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題，有力維護(hù)了黨內(nèi)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，有利于黨內(nèi)法規(guī)制度的遵守和執(zhí)行”。[5]但是，黨內(nèi)法規(guī)集中清理耗時(shí)長、工作量巨大，弊端很多，為此，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)既注重定期清理，也要注重及時(shí)清理，建立一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)及時(shí)清理制度，將及時(shí)清理作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一部分以及制定或者修改黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的一個(gè)必經(jīng)環(huán)節(jié)，是十分必要的。

（三）實(shí)施細(xì)則不明確。制度的生命力在于執(zhí)行，如果不能執(zhí)行到位，再好的制度都只是一紙空文。黨內(nèi)法規(guī)制度也面臨著執(zhí)行效果的問題。很多黨內(nèi)法規(guī)制度過于籠統(tǒng)，因缺乏實(shí)施細(xì)則而難以得到貫徹落實(shí)；一些法規(guī)制度的條文只有定性的要求，沒有定量的要求，很難具體操作。例如，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第八十三條中規(guī)定：“收受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的禮品、禮金、消費(fèi)卡等，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分?！钡菍τ谑裁礃拥那闆r或數(shù)額屬于“情節(jié)較輕”，或?qū)儆凇扒楣?jié)較重”和“情節(jié)嚴(yán)重”，并沒有做出詳細(xì)說明和解釋，這樣就很可能會(huì)在制度的執(zhí)行過程中出現(xiàn)爭議，影響制度的執(zhí)行效果。

三、黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)路徑思考

治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)。貫徹全面從嚴(yán)治黨的方針必須加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，要把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與從嚴(yán)治黨結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化和程序化。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)設(shè)：重視黨內(nèi)法規(guī)制度的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性建設(shè)。第一，完善黨內(nèi)法規(guī)體系，形成多層次、立體化的網(wǎng)絡(luò)體系。在黨內(nèi)法規(guī)中，除構(gòu)建和完善以層級為標(biāo)準(zhǔn)的黨內(nèi)法規(guī)體系之外，可仿照國家法律體系構(gòu)建一套以模塊內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)的黨內(nèi)法規(guī)體系。2010年，我國社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，但黨內(nèi)法規(guī)體系尚未形成。國家法律體系建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)，包括重要的立法原則、較完備的立法程序、科學(xué)的立法技術(shù)等，都可以為黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)提供重要幫助和借鑒。[6]第二，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)性建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的協(xié)調(diào)性，一方面是黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)，另一方面是與國家法律的協(xié)調(diào)。首先，進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施評價(jià)、備案審查和法規(guī)清理工作以促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)部協(xié)調(diào)性。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評價(jià)工作，組織專門力量定期對黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施成效和存在問題進(jìn)行檢查和調(diào)研，考察和評價(jià)黨內(nèi)法規(guī)核心條款的遵守情況和執(zhí)行效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)在制度設(shè)計(jì)、規(guī)范內(nèi)容、制定技術(shù)等方面存在的問題，積累工作經(jīng)驗(yàn)，提高黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)的質(zhì)量。其次，建立黨內(nèi)法規(guī)制定與國家立法的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，以彌補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間出現(xiàn)的調(diào)整斷層和空白；也有利于避免黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相抵觸的現(xiàn)象，維護(hù)法制的統(tǒng)一與權(quán)威；另外也是厘清黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的適用邊界的需要。由于二者的適用領(lǐng)域、調(diào)整對象都有很大區(qū)別，是否厘清黨內(nèi)法規(guī)和國家法律適用的邊界，直接影響到黨內(nèi)法規(guī)和國家法律成效的發(fā)揮。[7]

（二）黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行：注重實(shí)施細(xì)則以及相關(guān)配套制度的建設(shè)。提升黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效果應(yīng)該注重黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施細(xì)則的建設(shè)，總體來說，就是“使抽象的內(nèi)容具體化，使原則性的要求剛性化，減少法規(guī)制度的彈性，增強(qiáng)法規(guī)制度的操作性。”[8]如在黨內(nèi)法規(guī)的制定過程中，在“要怎樣、不準(zhǔn)怎樣”等口號(hào)性要求外，還應(yīng)增加“違反了……就要給予……處理”這樣的硬性規(guī)定，有些規(guī)定較籠統(tǒng)的條文還需適時(shí)作出黨內(nèi)法規(guī)的解釋——哪些情況屬于該條文所指的行為，哪些人屬于該條文所指的對象；而對于“情節(jié)較輕”“情節(jié)較重”“情節(jié)嚴(yán)重”等定性用語應(yīng)根據(jù)實(shí)踐發(fā)展需要及時(shí)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則。

黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行還有賴于相關(guān)配套制度的建設(shè)。例如黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行機(jī)制建設(shè)，應(yīng)嚴(yán)格做到有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究，切實(shí)做到法規(guī)制度面前人人平等、遵守法規(guī)制度沒有特權(quán)、執(zhí)行法規(guī)制度沒有例外；健全黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督檢查機(jī)制，明確監(jiān)督執(zhí)行的責(zé)任部門，完善監(jiān)督檢查方式，加大監(jiān)督檢查力度，避免執(zhí)法者帶頭違法的現(xiàn)象；完善黨內(nèi)法規(guī)的懲處追責(zé)機(jī)制，一方面嚴(yán)肅執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的懲處規(guī)定，并及時(shí)通報(bào)，另一方面與國家司法部門合作，適時(shí)追究違規(guī)者的法律責(zé)任；建立健全黨內(nèi)法規(guī)的事后評估機(jī)制，及時(shí)修改完善相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的廢止：建立及時(shí)清理機(jī)制?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》首次將修改和廢止環(huán)節(jié)納入黨的制度建設(shè)體系，它與同時(shí)頒發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》和兩次集中清理行動(dòng)初步構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)的退出機(jī)制。但由于集中清理巨大繁重的工作量等弊端，因此迫切需要建立一個(gè)常態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)清理退出機(jī)制，既需要每隔幾年的集中清理，又需要日常清理，“使原來繁雜、大規(guī)模的法律法規(guī)集中清理轉(zhuǎn)變成為經(jīng)常性的長效清理機(jī)制，從而節(jié)省大量的法規(guī)清理成本，提高法規(guī)清理的工作效率，這有益于法規(guī)及時(shí)更新，更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，因而能較好地解決當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)所面臨的困境”。[9]為此，對于黨內(nèi)法規(guī)的日常清理，可以為相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)建立“有效期制度”——何時(shí)或因何種情況而自動(dòng)失效。日常清理與集中清理相結(jié)合的機(jī)制，有利于黨內(nèi)法規(guī)的清理工作制度化、有序化，對于科學(xué)構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系具有重要意義。

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（感謝中共上海市委黨校黨史黨建教研部教授劉紅凜老師對本文的悉心指導(dǎo)）

作者系中共上海市委黨校中共黨史專業(yè)研究生

責(zé)任編輯：周奕韻