王建芹　章逸琦

摘要：黨內(nèi)法規(guī)建設是中國共產(chǎn)黨體現(xiàn)無產(chǎn)階級政黨紀律性的重要方式。在全面推進依法治國的歷史大背景下，黨內(nèi)法規(guī)已被納入中國特色社會主義法治體系之中。與規(guī)范的法律體系一樣，黨內(nèi)法規(guī)體系的建構(gòu)必須同時注重實體性黨內(nèi)法規(guī)和程序性黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，程序性黨內(nèi)法規(guī)是確保黨內(nèi)各項實體制度科學制定并得以嚴格落實的重要保障。當前黨內(nèi)程序性法規(guī)建設相對滯后于實體性法規(guī)，基于此，遵循程序正義原則，以公平為導向，注重人文關懷，并運用法學思維，借鑒現(xiàn)代法治因素和國家立法經(jīng)驗，不斷提高黨內(nèi)立法技術特別是程序性黨內(nèi)法規(guī)的立法技術水平，以實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系中實體性法規(guī)與程序性法規(guī)的有機協(xié)調(diào)是加強當前黨內(nèi)法規(guī)體系建設的重要內(nèi)容。

關鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)；程序性法規(guī)；實體性法規(guī)；黨內(nèi)程序性法規(guī)建設

中圖分類號：D262.13 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2017）01-0081-08

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，在全面推進依法治國特別是黨內(nèi)法規(guī)正式被納入中國特色社會主義法治體系之中的歷史大背景下，不斷健全并完善黨內(nèi)法規(guī)體系，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系的科學化、規(guī)范化、系統(tǒng)化，是當前法治國家建設的重要內(nèi)容之一。隨著2013年《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017）》（以下簡稱《綱要》）和2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）的頒布，黨內(nèi)法規(guī)體系建設得到了廣泛的重視，現(xiàn)存黨內(nèi)法規(guī)體系不夠健全、內(nèi)容完備性不足、程序性法規(guī)相對缺位等方面的問題，也正引起重視并在逐步加以完善。

改革開放至黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設取得了突飛猛進的發(fā)展，期間所頒布的涉及黨章類、黨員類、黨的組織制度類、黨的領導干部類、黨的紀律類、黨的領導和黨的工作類、黨的思想建設類、黨的機關工作類法規(guī)等達到了500余部。但整體上看，受我國長期以來重實體而輕程序的法制傳統(tǒng)影響，上述黨內(nèi)法規(guī)體系中實體性法規(guī)比重過高而程序性法規(guī)缺位現(xiàn)象比較明顯，這也在很大程度上制約了法規(guī)在實際執(zhí)行過程中效力的有效發(fā)揮。

程序性法規(guī)與實體性法規(guī)的有機協(xié)調(diào)涉及黨內(nèi)政治制度和民主生活的規(guī)范化。本文從法學的視角，在闡明程序性規(guī)范與實體性規(guī)范之間的關系、強調(diào)黨內(nèi)程序性法規(guī)與實體性法規(guī)相協(xié)調(diào)的重要性之基礎上，剖析黨內(nèi)程序性法規(guī)與實體性法規(guī)的匹配現(xiàn)狀，指出我國在黨內(nèi)程序性法規(guī)建設上的缺失，并結(jié)合實際提出完善思路與對策建議，以期為黨內(nèi)法規(guī)體系建設的科學化提供理論支撐。

一、黨內(nèi)程序性法規(guī)與實體性法規(guī)相協(xié)調(diào)的重要性

（一）程序性規(guī)范具有程序保障功能

任何一套完整的、運行有效的規(guī)范除了有實體性規(guī)范之外，還應有與實體性規(guī)范相匹配的程序性規(guī)范，因為程序是“實現(xiàn)實體規(guī)定目的的試金石，是對實體規(guī)定結(jié)果公正的保障”。法律作為一種特殊的、由國家強制力保證實施的規(guī)范，按照其規(guī)定的內(nèi)容，可分為實體法與程序法。法律中要有程序法，是由于實體法涉及對人權(quán)利的確認和保護、對人義務的規(guī)定以及侵害權(quán)利違反義務所須承擔的責任，實體法能否順利實施、實施的公正與否對受其約束的人們的影響不可謂不重大；程序法不僅使實體法得以落實，并用程序公正來促進實體公正——規(guī)定個人如何伸張自己的權(quán)益、國家如何為正當權(quán)益受損者主持正義并在保障基本人權(quán)的基礎上通過恰當?shù)耐緩绞惯`法犯罪者承擔責任，進而形成了其獨立的價值——某些情況下僅確保程序上的正義亦能獲得人們對處理結(jié)果的認可，而不論該結(jié)果是否符合實體正義。

同國家法律一樣，黨內(nèi)法規(guī)作為高度約束黨員的行為規(guī)范也應突出法治精神和原則，也應是實體性法規(guī)與程序性法規(guī)的有機統(tǒng)一，體現(xiàn)社會主義法治國家所要求的法律理性?！案鞣N行為要經(jīng)由程序來實施，各種關系要經(jīng)由程序聯(lián)結(jié)，各種制度要經(jīng)由程序來體現(xiàn)，各種結(jié)果要經(jīng)由程序來表達，實體正義要經(jīng)由程序正義來表征?！苯陙?，中國共產(chǎn)黨高度重視黨內(nèi)法規(guī)建設對社會主義法治國家建設的作用，強調(diào)以法治邏輯指導黨規(guī)制度建設。就當前黨內(nèi)法規(guī)體系建設而言，這有賴于黨內(nèi)程序性法規(guī)與實體性法規(guī)的緊密配合，一方面明確黨員和各級黨組織的權(quán)利、職責和義務，解決“做什么”的問題；另一方面制定程序來保障權(quán)利實現(xiàn)、督促乃至強制義務的履行，解決“怎么做”“保障做”的問題。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用要求其做到程序與實體的協(xié)調(diào)

中國共產(chǎn)黨是一個有8800萬黨員的執(zhí)政黨，它是國家法政體制的重要組成部分，領導國家法治、社會經(jīng)濟、政治、文化等各方面的建設，在我國的制度化、規(guī)范化建設中，除了國家法律，還包括與之平行配套的黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法治的狀況和法治化程度直接決定國家法治的狀況和法治化進程。

黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)問題一直是理論界探討的熱點。從法學界對于“法”和“法律”之間的區(qū)別與聯(lián)系的討論，再到“軟法”概念的明確提出，即“法”并非特指“法律”，也不僅僅是法學用語，經(jīng)過特定程序制定的廣大黨員必須遵守的黨內(nèi)法規(guī)亦可納入廣義的“法”的范疇，這已成為共識。“不依賴國家強制力保障，而是主要依靠共產(chǎn)黨員自覺、中國共產(chǎn)黨的制度約束、社會輿論、利益、驅(qū)動等機制”的黨內(nèi)法規(guī)是“軟法”的觀念也日益為人們所接受。中共十八屆四中全會《決定》明確提出：“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”，間接聲明了“依法執(zhí)政”的“法”除了國法外，還包括黨內(nèi)法規(guī)。將黨內(nèi)法規(guī)納入法的范疇、納入社會主義法治規(guī)范體系當中，意味著任何黨內(nèi)法規(guī)都不能借口其不屬于國法而拒絕接受法治精神的支配和法治原則的規(guī)制，這有利于運用法治思維和法治方式管黨治黨，有利于提升黨內(nèi)法規(guī)的法治品質(zhì)。

從規(guī)范的領域與規(guī)范的主體來看，黨內(nèi)法規(guī)的涵蓋面比法律窄的多；然而從規(guī)范的嚴度與精度上來看，黨內(nèi)法規(guī)應該甚于法律，所謂“違法必先違紀”就是這個道理。黨內(nèi)法規(guī)是對全體黨員的要求，而黨員作為工人階級的先鋒，對其言行的標準要求應當更高。《決定》明確指出：“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”。這意味著黨規(guī)黨紀在要求上要高于國家法律，對黨員的言行約束要比法律對公民的強得多，黨員有更多的“不自由”，甚至要放棄自己作為公民的部分權(quán)利——比如，宗教信仰自由是憲法賦予公民的權(quán)利，但黨以徹底的唯物主義為指導，就要求黨員必須堅持無神論而不能信仰任何宗教；再如，法律一般不限制公民境外旅行或定居，但黨為了防止黨員干部在自由遷徙流動的過程中違法違紀造成嚴重后果，便對黨員干部的出境加以諸多限制。

實體性法規(guī)的科學制定只是黨內(nèi)法規(guī)的一種“應然”狀態(tài)，要讓黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)關系中發(fā)揮作用，不枉不縱，黨內(nèi)法規(guī)必須得到嚴格執(zhí)行。執(zhí)行須由黨的紀檢部門等其他黨內(nèi)的強制力進行保證，黨內(nèi)法規(guī)的強制力須以法定的強制措施和制裁措施為依據(jù)，強制措施必得由專門機關依照法定程序執(zhí)行，而法定程序有賴于程序性法規(guī)的規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)程序的正當化，有利于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的科學化、理性化。難以想象，規(guī)范著全國8800萬黨員這個龐大群體、且對黨員有著超過一般標準限制的黨內(nèi)法規(guī)，如果其內(nèi)部沒有科學完善的程序性法規(guī)，該如何保障實體規(guī)定的落實？如何尊重權(quán)利、維護公平、有效追責？黨內(nèi)法規(guī)中程序與實體規(guī)范不相協(xié)調(diào)，將會導致實體性法規(guī)的“立而不行”或誤用濫用，這是對人權(quán)的挑戰(zhàn)、對公正的褻瀆、對違規(guī)的縱容，將會對黨乃至整個社會造成難以挽回的后果。

二、黨內(nèi)程序性法規(guī)的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

（一）黨內(nèi)程序性法規(guī)的發(fā)展與進步

受我國長期以來重實體而輕程序的法制傳統(tǒng)影響，程序性規(guī)范的功能與作用未能得到應有的重視。程序性規(guī)范在黨內(nèi)法規(guī)中嚴重缺失，影響了黨內(nèi)民主生活的開展、黨的決策水平的提高，也使其他一些重要制度因缺乏相關程序而無法落實。

黨的十六大以來，黨內(nèi)法規(guī)從以實體性法規(guī)為主，向兼顧實體性和程序性法規(guī)轉(zhuǎn)變，開始注重添加適當?shù)某绦蛐砸?guī)定。十六大修改黨章時，對黨內(nèi)議事和決策的程序做出了重大調(diào)整，增加了一些程序方面的表述，為程序性法規(guī)進入黨內(nèi)法規(guī)起到了示范作用。比如，在黨章第十條第五項的規(guī)定中明確：“凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定”，對黨委內(nèi)部議事和決策提出了程序上的要求，以提高決策的科學化、民主化水平。《黨政領導干部選拔任用工作條例》（2002年發(fā)布，2013年修訂）、《黨政領導干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法（試行）》（2003年發(fā)布）、《關于黨員領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》（2006年發(fā)布，已廢止）、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》（2009年發(fā)布）、《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》（2010年發(fā)布）等一系列含有大量程序性條款的法規(guī)相繼發(fā)布，表明程序性法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)（尤其是黨內(nèi)監(jiān)督、黨員處分、干部任免等方面）中的地位日益重要。

黨的十八大以來，尤其是黨的十八屆四中全會以來，黨內(nèi)法規(guī)建設的步伐顯著加快，程序性法規(guī)在數(shù)量和質(zhì)量上都取得了極大的進步?！吨袊伯a(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細則》（2014年6月修訂）、《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》（2015年6月發(fā)布）、《推進領導干部能上能下若干規(guī)定（試行）》（2015年7月發(fā)布）、《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》（2015年12月修訂）等法規(guī)相繼修訂和頒布，較為細致地規(guī)定了發(fā)展黨員、黨組議事決策、調(diào)整不適宜擔任現(xiàn)職干部、地方黨委決策等事項的程序，這對維護黨的紀律、保障黨員權(quán)利、提高黨的決策水平、推行干部制度改革等產(chǎn)生了積極作用，也有力地推動了黨內(nèi)法規(guī)自身的科學化與精細化。

（二）黨內(nèi)程序性法規(guī)落后于實體性法規(guī)的現(xiàn)狀

盡管我國在黨內(nèi)程序性法規(guī)的建設上已經(jīng)取得了很大的發(fā)展與進步，但是總體來看，當前黨內(nèi)程序性法規(guī)仍然落后于實體性法規(guī)，許多黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定過于空洞和抽象，在內(nèi)容上偏重于“說教”，在形式上則更像道德規(guī)范而非法規(guī)，這使得現(xiàn)有的很多黨內(nèi)法規(guī)可操作性不強，“軟法過軟”，難以對黨員進行有效的制約。相對于實體性法規(guī)，黨內(nèi)程序性法規(guī)建設的不足主要體現(xiàn)在黨內(nèi)程序性法規(guī)體系散亂、數(shù)量較少且不夠全面細致等方面。

1.黨內(nèi)程序性法規(guī)體系散亂

現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)體系中，絕大多數(shù)黨內(nèi)法規(guī)是實體性法規(guī)或以實體問題為主的法規(guī)，程序性法規(guī)或以程序問題為主的法規(guī)所占比例很小，且大都是一些針對具體事項的某一方面的細則辦法，尚未有一部篇幅較長、內(nèi)容全面完整、獨立的程序性法規(guī)；大部分含有程序性條款的黨內(nèi)法規(guī)是實體性規(guī)范與程序性規(guī)范的混雜，以實體性條款為主，摻雜著零散的程序性條款，例如《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》等均是采用此種方式。這么做盡管有合理的一面，符合一般人的思考習慣，有時也便于查詢適用；但難免疏于兼顧程序性法規(guī)的整體性，使得各程序性規(guī)范零落分散，還易造成不同黨內(nèi)法規(guī)中的程序性規(guī)范重復或相互沖突，最終導致查詢適用上的不便。

例如，單就黨政領導干部選拔任用這一事項，就有《黨政領導干部選拔任用工作條例》《黨政領導干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法（試行）》《黨政領導干部選拔任用工作有關事項報告辦法（試行）》《地方黨委常委會向全委會報告干部選拔任用工作并接受民主評議辦法（試行）》《市縣黨委書記履行干部選拔任用工作職責離任檢查辦法（試行）》《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)，其中后四件還是在2010年3月初一同發(fā)布的。這些條例辦法中，難免有與《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等法規(guī)相重復之處。

上述現(xiàn)象是黨內(nèi)法規(guī)建設，尤其是程序性法規(guī)建設中缺乏系統(tǒng)性、全局觀的體現(xiàn)，其原因大多可歸結(jié)為立法過程中欠缺科學的規(guī)劃、詳細的調(diào)研、深入的分析、全盤的考慮等。這樣一來，黨內(nèi)法規(guī)多而雜，對某些事項的程序問題有著過多同類型的甚至相重復的制度和法規(guī)，而對某些事項的程序問題卻存在立法和制度空白。

2.黨內(nèi)程序性法規(guī)相對較少且不夠全面細致

黨內(nèi)程序性法規(guī)相對較少且不夠全面細致，集中表現(xiàn)在對民主集中制原則的貫徹、黨內(nèi)監(jiān)督的落實、黨員權(quán)利的保障、協(xié)商民主的踐行等方面。

（1）民主集中制原則的貫徹

黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設的內(nèi)容十分廣泛，堅持和健全民主集中制是其基礎與核心。黨的各項法規(guī)制度的建立和完善，歸根結(jié)底就是民主集中制原則的基本內(nèi)容在黨的組織與活動的各個領域的具體運用和展開。民主集中制應通過黨內(nèi)法規(guī)的各項具體規(guī)定，貫徹到議事決策、干部任用選拔等方方面面。而當前貫徹民主集中制存在重重困難和諸多問題，與相關制度缺乏應有的配套程序性規(guī)范密切相關。

嚴格按照民主集中制議事決策，是黨的決策科學化、民主化的重要保證。黨章第十條規(guī)定了黨的民主集中制的基本原則，其中第五項為：“黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結(jié)合的制度。凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定；委員會成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實履行自己的職責?！痹凇吨袊伯a(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》的制定與修訂前，黨內(nèi)議事決策程序，從議題確定、會議討論、會議表決、作出決策到?jīng)Q策執(zhí)行等一系列流程，都缺乏易于操作的程序性規(guī)定。《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》及修訂后的《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》對議題確定、會議表決、作出決策等環(huán)節(jié)都作出了較為詳細的程序性規(guī)定，較先前有很大的改善。而在會議討論方面，二者都僅有寥寥數(shù)字：前者只規(guī)定“黨組會議議題提交表決前，應當進行充分討論”，后者亦只規(guī)定“在集體討論和決定問題時，個人應當充分發(fā)表意見”那么何為“充分”？怎樣才算做到了“充分”？在決策執(zhí)行方面，二者也是語焉不詳：前者規(guī)定“黨組決策一經(jīng)作出，應當堅決執(zhí)行……黨組應當建立有效的督查和反饋機制，確保黨組決策落實”，后者則是“黨的地方委員會通過全會作出的決策，由常委會負責組織實施；常委會作出的決策，由常委會委員分工負責組織實施。黨的地方委員會應當建立有效的督查、評估和反饋機制，確保決策落實”這樣的措辭看似圓滿，實則空洞，原則性的表達已不適應具體操作的需要：如何確保“堅決執(zhí)行”？常委會作為一個集體如何負責組織實施？早在2003年，就有學者指出：正式會議要使參會人員在會前了解議題有關情況，提前進行通報和溝通，使會議的參加者有必要或充裕的時間查閱相關材料，深入思考；在會上則要形成民主、寬松的氛圍，要安排足夠的時間使參會人員充分地表明自己的態(tài)度、發(fā)表自己的意見；未到會領導成員的意見可以書面形式在會上表達；會議集體作出決策后，必須制定執(zhí)行的方案和措施，責成專人負責。如果沒有真正自由的充分的討論，黨員對黨的決策的討論權(quán)這項民主權(quán)利就無法真正實現(xiàn)，民主集中制就會有名無實；如果決策的執(zhí)行沒有落實到專人負責，民主集中制要求的集體領導和個人分工負責相結(jié)合的制度就不能得到體現(xiàn)，決策便成為一紙空文，正如鄧小平在《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》中所指出的：“名曰集體負責，實際上等于無人負責。一項工作布置之后，落實了沒有，無人過問，結(jié)果好壞，誰也不管?！弊h事決策程序是黨的民主集中制原則最重要的體現(xiàn)，程序性規(guī)范的重要作用在此尤其可見一斑。

《黨政領導干部選拔任用工作條例》第二條指出，選拔任用黨政領導干部必須堅持民主集中制原則；第三章至第六章規(guī)定了黨政領導干部的選拔程序，包括動議、民主推薦、考察、討論決定等程序，看似很完整很嚴密，但只要其中有一些細節(jié)缺乏可操作的程序性規(guī)定，就易使原本設想的民主在實際中異化成“偽民意”。例如，在民主推薦過程中就存在“偽民意”現(xiàn)象，由于條例只是明確了會議推薦的參加人員，而未對會議推薦的具體操作程序進行細致規(guī)定，現(xiàn)實中往往是“部門多的票數(shù)多，處室大的票數(shù)多，裙帶關系密的票數(shù)多”。在這種現(xiàn)實情況下，什么樣的具體操作程序可真正實現(xiàn)民主，既保證尊重民意，又不簡單地“以票取人”，還沒有以條文形式明確規(guī)定，這為部分“一把手”以民主之名行專斷之實打開了方便之門。

（2）黨內(nèi)監(jiān)督的落實

2003年12月《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》的頒布，使中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督邁入新階段，為黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)范化提供了重要的制度保障。2016年2月，中央政治局決定修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，并于2016年10月27日在黨的十八屆六中全會上通過了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。新條例在體例上改變了試行條例中監(jiān)督主體與監(jiān)督制度分別規(guī)定的做法，以監(jiān)督責任為主軸，針對不同主體，明確監(jiān)督職責，規(guī)定具體制度，以實現(xiàn)監(jiān)督主體、監(jiān)督職責、監(jiān)督措施的有機統(tǒng)一，在落實全面從嚴治黨主體責任、提高監(jiān)督工作實效上又邁出了重要的一步。但是可以看到，新條例中占大篇幅的是實體性規(guī)范，少量程序性規(guī)范也僅是原則性地泛泛而談，一些相關的配套辦法亟待出臺。例如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第七章第四十一條第一款規(guī)定：“黨組織對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題應當做到條條要整改、件件有著落。整改結(jié)果應當及時報告上級黨組織，必要時可以向下級黨組織和黨員通報，并向社會公開?！睂τ谡耐桩?shù)臉藴?、整改和上報的時限、何為“必要”、采取何種方式向社會公開以及公開的內(nèi)容和程度等，都需要有配套的程序性法規(guī)條文加以說明，這樣才能使該制度不流于紙面，從而在具體實踐中發(fā)揮其應有的效能。

（3）黨員權(quán)利的保障

長期以來，黨內(nèi)法規(guī)被認為是黨的紀律的規(guī)范化形式，所以突出強調(diào)作為黨員的義務，而忽視對黨員權(quán)利的保障。盡管黨章明確列舉了黨員的權(quán)利，但在2005年《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》（以下簡稱《保障條例》）發(fā)布前的相當長的一段時期內(nèi)，黨員權(quán)利缺乏制度性保障。而黨員在黨內(nèi)居于主體地位，不對黨員權(quán)利予以保障，黨內(nèi)民主就成了無源之水、無本之木。故黨內(nèi)法規(guī)逐步從單方面強調(diào)黨員義務向同時強調(diào)黨員權(quán)利轉(zhuǎn)變。《保障條例》對黨章列舉的黨員的八項權(quán)利作了進一步的規(guī)定和細化，首次系統(tǒng)地規(guī)定了黨員享有黨章所規(guī)定的權(quán)利的原則、范圍、方式和保障措施；黨員權(quán)利的保障，尤其是黨員民主權(quán)利的保障，已成為黨內(nèi)法規(guī)建設的重要內(nèi)容。目前，以黨章為依據(jù)、以《保障條例》為核心的保障黨員權(quán)利的法規(guī)體系已經(jīng)初步建成，但從黨章關于黨員民主權(quán)利的規(guī)定與黨員行使權(quán)利的現(xiàn)實情況間的差距來看，黨員的權(quán)利因缺乏具體的可操作程序而沒有得到很好的實現(xiàn)和保障。

例如，黨章第四條第四項規(guī)定黨員享有批評、揭發(fā)、檢舉以及要求罷免或撤換等權(quán)利，這是黨員的一項重要民主權(quán)利——監(jiān)督權(quán)的集中體現(xiàn)。黨章等法規(guī)雖然賦予了黨員監(jiān)督權(quán)，但正如前文所述的關于“罷免或撤換要求及處理”的實體性規(guī)范長期缺乏與之配套的程序性規(guī)范，批評、揭發(fā)、檢舉等權(quán)利如何具體行使、如何加以保障，尚需進一步探討確定相關細節(jié)。黨員的申訴、控告權(quán)也面臨著同樣的問題。一方面，《保障條例》對黨員就權(quán)利受到侵害的事實提出控告的程序規(guī)定還不夠詳細；另一方面，由于紀律檢查委員會受到各級黨委會的領導，會導致對一些黨組織侵權(quán)案件的調(diào)查、處理相對困難。

又如，為了保障黨員的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，《保障條例》第三章“保障措施”第二十一條規(guī)定：“黨的任何組織和任何黨員不得以任何方式妨礙黨員在黨內(nèi)自主行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，不得阻撓有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的人到場，不得強迫選舉人選舉或者不選舉某個人，不得搞非組織活動妨礙選舉，不得以任何方式追查選舉人的投票意向?！痹摋l幾乎窮盡了目前黨內(nèi)選舉中容易出現(xiàn)的影響民主選舉的各種隋形，但遺憾的是，設計什么程序、采取什么措施來防止這些情形出現(xiàn)，對不同的情形、不同的程度該相對應地作出怎樣的處理等，都缺乏明確的規(guī)定。沒有相應的程序性規(guī)范的實體性規(guī)范只能停留在說教層面，其在實踐中的效力當然大打折扣。

再如，《保障條例》第二十五條強調(diào)黨組織對涉嫌違紀黨員的檢查和處理必須慎重，要求建立執(zhí)紀過錯或者錯案責任追究制。然而，對于與黨內(nèi)處分緊密相關的一些重要程序，如黨內(nèi)處分的聽證程序等，缺少相應的程序性法規(guī)對涉嫌違紀黨員的權(quán)利加以保障。

（4）協(xié)商民主的踐行

協(xié)商民主是中國共產(chǎn)黨和中國人民在社會主義民主形式方面的偉大創(chuàng)造，也是確保人民當家作主的重要形式。協(xié)商民主有利于實現(xiàn)最廣泛的政治參與，促成統(tǒng)一戰(zhàn)線，這主要體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度中?！毒V要》明確提出要“完善統(tǒng)一戰(zhàn)線工作方面的黨內(nèi)法規(guī)。堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設。制定《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》……研究完善社會主義協(xié)商民主方面的制度規(guī)定，健全協(xié)商民主工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展?！?/p>

遺憾的是，至今沒有黨內(nèi)法規(guī)從程序上對政治協(xié)商加以規(guī)范，就連2015年5月剛頒布的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》也只是對政黨協(xié)商的內(nèi)容、主要形式等進行簡要規(guī)定。故在實際工作中，政治協(xié)商不可避免地具有很大的隨意性，有學者曾在調(diào)研時聽到有關人士對民主協(xié)商時間和內(nèi)容的抱怨。

近年來，黨非常重視協(xié)商民主建設工作，《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》頒布后不久，中共中央辦公廳又印發(fā)了《關于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設的實施意見》，對協(xié)商形式、協(xié)商制度等進行了更為細致的規(guī)定，其中不乏一些程序性規(guī)定并初具雛形。在此意見的基礎上，盡快出臺正式的政治協(xié)商的具體程序，是落實中國特色協(xié)商民主政治的重要制度保障。

三、加強黨內(nèi)程序性法規(guī)建設的思考

加強黨內(nèi)程序性法規(guī)建設，已成為黨內(nèi)法規(guī)體系建設中的一項緊要任務。在黨內(nèi)程序性法規(guī)建設上，有兩個方面至關重要：一是在宏觀上要科學規(guī)劃黨內(nèi)立法，建立系統(tǒng)有序的程序法規(guī)體系；二是在微觀上要不斷提高立法技術，細化黨內(nèi)法規(guī)的程序性規(guī)定。

（一）科學規(guī)劃黨內(nèi)立法，建立系統(tǒng)有序的程序法規(guī)體系

1.注重黨內(nèi)立法的科學規(guī)劃

健全完善黨內(nèi)法規(guī)體系是一項長期的任務，必須既立足當下又著眼未來，既注重當前實效又追求系統(tǒng)科學。黨內(nèi)法規(guī)中的每一項制度，尤其是其中重要的制度，其本身都應是一個相對完整、基本平衡的系統(tǒng)，否則必將影響制度的整體功能。黨內(nèi)程序性法規(guī)建設作為健全完善黨內(nèi)法規(guī)體系的一部分，離不開科學的黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃。通過科學的立法規(guī)劃，從全局性、系統(tǒng)性、前瞻性的要求出發(fā)，有計劃、有秩序地進行黨內(nèi)法規(guī)體系建設，才能平衡黨內(nèi)實體性法規(guī)與程序性法規(guī)，防止出現(xiàn)對于一項制度，黨內(nèi)法規(guī)只規(guī)定權(quán)利、義務和責任，不規(guī)定運行操作機制，不能形成一個相對完整系統(tǒng)的情況。

2013年出臺的《綱要》無疑是黨內(nèi)立法規(guī)劃的指導性文件，它提出了黨內(nèi)法規(guī)體系建設的戰(zhàn)略目標和原則要求，按照《綱要》的部署，我國黨內(nèi)法規(guī)體系建設已取得重大突破。但《綱要》僅著眼于未來五年，且只是強調(diào)要完善黨的領導和黨的工作方面的黨內(nèi)法規(guī)，如地方黨委工作、黨組工作、群眾工作、黨領導國家法治建設等方面的黨內(nèi)法規(guī)，并未實現(xiàn)對黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃的全覆蓋，也未明確黨內(nèi)法規(guī)建設中不同法規(guī)之間的關系如何理順、我們究竟需要多少不同類型的黨內(nèi)法規(guī)等問題。黨內(nèi)法規(guī)的立法規(guī)劃仍有進一步深化、拓展的空間。就完善黨內(nèi)程序性法規(guī)而言，應當重點規(guī)劃黨的組織制度、干部人事制度、基層黨組織建設制度、黨內(nèi)問責制度等方面的程序立法，明確需要哪些領域的程序性法規(guī)、需要的數(shù)量大致是多少，已有的法規(guī)中哪些需要清理與整合，進而提出具體的制定和修訂任務。

2.逐步建立以專門程序法規(guī)為核心的黨內(nèi)程序法規(guī)體系

針對目前黨內(nèi)實體性法規(guī)與程序性法規(guī)“融為一體”、程序性法規(guī)體系散亂的現(xiàn)象，有學者提出，黨內(nèi)法規(guī)體系建設應當借鑒國家法律體系的建設方法，以調(diào)整的不同對象為主要分類標準，也將黨內(nèi)法規(guī)劃分為具有“憲法”“刑法”“民法”“行政法”“訴訟法”等不同功能的法規(guī)部門，其中具有“訴訟法”功能的法規(guī)部門就由黨內(nèi)法規(guī)中所有關于程序保障的法規(guī)及條文組成。

雖然按照法律體系的分類方法對黨內(nèi)法規(guī)進行分類的思路尚有待商榷，但就目前黨內(nèi)程序性法規(guī)的數(shù)量和質(zhì)量而言，顯然不足以構(gòu)成一個相對獨立完整的“訴訟法”法規(guī)部門。因此，必須首先切實認識到黨內(nèi)程序性法規(guī)滯后已極大地影響了實體性法規(guī)的落實，樹立程序性法規(guī)與實體性法規(guī)同等重要的觀念，增強完善黨內(nèi)程序性法規(guī)的責任感和緊迫感；其次要借助立法規(guī)劃，加大對黨內(nèi)程序性法規(guī)的制定、整合、清理力度，著力解決對某些事項有著過多相同類型的甚至重復的程序性規(guī)定，而對某些事項的程序問題卻留有立法空白的問題。在今后的黨內(nèi)法規(guī)制定與修改中，宜盡量避免條款中實體性規(guī)定與程序性規(guī)定相混雜；短期內(nèi)可采用專章單獨列出程序性條款的方式，在黨內(nèi)法規(guī)立法技術有了長足提高、條件成熟的情況下，應盡快借鑒國家法律體系中行政法與行政訴訟法的立法經(jīng)驗，制定黨內(nèi)法規(guī)的專門程序法規(guī)，建立以該專門程序法規(guī)為核心的系統(tǒng)有序的黨內(nèi)程序法規(guī)體系。

（二）不斷提高立法技術，細化黨內(nèi)法規(guī)的程序性規(guī)定

1.細化黨內(nèi)法規(guī)程序性規(guī)定的要求

針對黨內(nèi)法規(guī)的“粗線條”式立法，缺乏具體細節(jié)和程序的問題，應該從政治學和法學的專業(yè)角度提高黨內(nèi)法規(guī)立法技術，細化程序性規(guī)定。這意味著我們必須改變黨內(nèi)法規(guī)偏重道德說教，把道德要求與黨內(nèi)規(guī)范相混淆的做法，戒除過于抽象、原則和籠統(tǒng)的規(guī)定，增加和細化黨內(nèi)法規(guī)中的程序性規(guī)定，提高黨內(nèi)法規(guī)的可操作性，使其便于實施。具體而言，主要有兩方面的要求：

（1）大程序中劃分階段，分別制定程序。例如構(gòu)建黨內(nèi)問責程序，應當根據(jù)正當程序原則的基本要求，將黨內(nèi)問責程序劃分成啟動、調(diào)查、聽取意見、決定、救濟、復出等階段，按照順序分別詳細制定各階段的程序，做到條理清晰、環(huán)環(huán)相接。當然，根據(jù)問責制的屬性和實踐需要，還應借鑒我國法律體系中訴訟法的規(guī)定，穿插安排管轄制度、期限制度、舉證規(guī)則、回避制度等以提高效率并保證程序正義。

（2）小程序中挖掘細節(jié)，增強可操作性。還是以黨內(nèi)問責程序為例，在對復出階段制定程序時，要對復出的提名、審查、公示、決定等各環(huán)節(jié)，以及各環(huán)節(jié)的細節(jié)（如提名的主體，審查的標準，公示的內(nèi)容、渠道及公示期的長短，復出決定前的討論、聽證等）進行詳細規(guī)定，條分縷析，使程序中的每個細節(jié)都有章可循。

2016年6月《中國共產(chǎn)黨問責條例》正式頒發(fā)施行，條例中涉及到有關問責程序的規(guī)定相對比較籠統(tǒng)，并規(guī)定具體實施辦法由各省、自治區(qū)、直轄市黨委，中央各部委，中央國家機關各部委黨組（黨委）具體做出。我們認為，在具體實施辦法制定過程中，充分考慮程序規(guī)范在問責條例實施過程中的重要作用，通過問責條例實施細則制定過程中程序性的科學設計，對于強化黨內(nèi)法規(guī)的程序性規(guī)范具有重要的示范意義。

2.提高立法技術、細化程序性立法的途徑

（1）《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定在黨內(nèi)立法過程中，要深入調(diào)查研究，廣泛征求意見，擬訂草案制定說明等。我們認為，在征求意見時要格外關注普通黨員與學者的意見。黨員是黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的對象、執(zhí)行的主體，他們對于黨內(nèi)法規(guī)在現(xiàn)實中的貫徹落實有著最直觀的體會與感受，對黨內(nèi)法規(guī)（尤其是程序性法規(guī)）的制定與修訂最有發(fā)言權(quán)。只有發(fā)動普通黨員加入到黨內(nèi)立法的過程中，聽取他們在遵守執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)時的困惑，了解他們對細化操作程序的看法，如此制定或修訂后的法規(guī)才是“接地氣”的。學者是有關領域的專家，對許多問題都有著專業(yè)獨到的見解。尤其是政治學學者和法學學者，其研究領域與黨內(nèi)立法具有最直接最密切的聯(lián)系。然而法學學者在這方面的積極性還未被充分調(diào)動起來，故盡管國家立法已相對成熟完善，但國家立法上的經(jīng)驗在黨內(nèi)立法中的運用還十分有限。充分發(fā)揮學者在黨內(nèi)立法中的作用，尤其是法學學者的作用，從法學的專業(yè)角度檢視當前程序性法規(guī)中的不足，以法學的思維方式指導程序性法規(guī)建設，適當?shù)貙⒃V訟法中的管轄制度、期限制度、回避制度、舉證規(guī)則等納入黨內(nèi)問責、處分程序，在設計聽證程序、公開程序時參考已有的行政法規(guī)，想必會對黨內(nèi)法規(guī)程序性規(guī)定的細化起到立竿見影的效果。

（2）各地加強交流，相互學習借鑒。當前，各地黨委都十分注重程序性制度建設，但由于認識事物的角度和側(cè)重點各不相同，對不同程序設計的精細度也不相同。有的可能注重議事決策的程序設計，在細化議事決策程序方面有豐富的經(jīng)驗，但忽視黨內(nèi)監(jiān)督的程序設計，在細化黨內(nèi)監(jiān)督程序方面經(jīng)驗匱乏；有的可能則正好相反。因此，各地黨委之間在黨內(nèi)程序性立法問題上勤于交流是很有必要的，相互學習借鑒，分享經(jīng)驗、總結(jié)教訓，有利于優(yōu)勢互補、共同提高。地方黨委的立法技術提高了，地方的程序性法規(guī)完善了，地方經(jīng)驗還可能為中央吸取，成為修訂中央黨內(nèi)程序性法規(guī)的參考，自下而上地帶動黨內(nèi)程序性立法的進步。

（3）開展立法評估，客觀檢驗評價。立法后評估的作用無需贅言，它是黨內(nèi)法規(guī)制定工作的延續(xù)，通過評估檢驗黨內(nèi)法規(guī)在實施過程中產(chǎn)生的效果，檢驗制定工作中各項制度和程序是否合理可行，發(fā)現(xiàn)法規(guī)在實施過程中存在的問題和不足，對相關法規(guī)制度做出較為客觀的評價，為法規(guī)制度的立、改、廢提供依據(jù)。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三十二條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)制定機關、起草部門和單位可以根據(jù)職權(quán)對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估。”我們認為，立法后的評估是一個完整的立法過程中不可缺少的環(huán)節(jié)，開展立法評估不是“可不可以”的問題而是“應不應當”的問題。在明確立法評估是黨內(nèi)法規(guī)制定機關、起草部門和單位的職責的前提下，確立評估原則、完善評估方法、制定評估程序，切實做好立法評估工作，從長遠看必將有助于黨內(nèi)立法技術的穩(wěn)步提高。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設是中國共產(chǎn)黨體現(xiàn)無產(chǎn)階級政黨紀律性的重要方式，在新的歷史時期，隨著依法治國、依法執(zhí)政和黨內(nèi)民主等理念的依次制度化和實踐化，黨內(nèi)法規(guī)已被納入社會主義法治規(guī)范體系當中，黨內(nèi)法治的狀況和法治化程度對國家法治的狀況和法治化進程有著直接的影響。

保持黨內(nèi)程序性法規(guī)與實體性法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一是推進黨內(nèi)法治過程中重要的一環(huán)，關涉黨內(nèi)各項制度的嚴格落實。我們認為加強黨內(nèi)程序性法規(guī)建設，應以公平為導向，體現(xiàn)程序正義，注重人文關懷，故在宏觀上要注重黨內(nèi)立法的科學規(guī)劃、逐步建立以專門程序法規(guī)為核心的黨內(nèi)程序法規(guī)體系，提升黨內(nèi)程序性法規(guī)的地位并使其體系化；在微觀上力求提高黨內(nèi)立法技術，運用法學思維將國家立法的經(jīng)驗、現(xiàn)代法治的因素注入到黨內(nèi)法規(guī)建設中，細化黨內(nèi)法規(guī)的程序性規(guī)定，不遺漏任何一個環(huán)節(jié)并使程序中的每個細節(jié)都有章可循。

責任編輯 陸導