韓健+孫飛

〔摘要〕 全面深化改革的思想和智慧是習近平總書記治國理政新思想新戰(zhàn)略新舉措的重要組成部分，而深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革是全面深化改革的核心內(nèi)容。黨的十八大以來，我國能源領(lǐng)域“放管服”改革取得了積極進展，但是依然存在有效宏觀調(diào)控不足、投資項目核準方式創(chuàng)新不足、部分審批權(quán)明放實收、監(jiān)管對接機制不暢、相關(guān)法律法規(guī)修訂滯后等問題。黨的十九大正在開啟能源領(lǐng)域“放管服”改革的新篇章，下一階段深入推進“放管服”改革應把握以下六個方面的重點和舉措。即：深化能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在供需“平衡”上下苦功；創(chuàng)新能源投資項目核準方式，在配置“效率”上作文章；建立健全權(quán)力運行機制，在行權(quán)“規(guī)范”上出實招；強化多元監(jiān)管協(xié)同發(fā)力，在治理“效能”上拓思路；加快法律法規(guī)“立改廢釋”工作，在監(jiān)管“保障”上動真格；加快向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，在公共服務(wù)“供給”上提質(zhì)擴圍。

〔關(guān)鍵詞〕 能源領(lǐng)域，“放管服”改革，權(quán)責清單制度

〔中圖分類號〕F426 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）01-0098-06

習近平總書記在主持十八屆中央政治局第二次集體學習時強調(diào)，必須堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領(lǐng)域的改革 〔1 〕67。黨的十八大以來，能源主管部門根據(jù)習近平同志治國理政新思想新戰(zhàn)略和黨中央、國務(wù)院“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革（簡稱“放管服”改革）的決策部署和政策要求，上下統(tǒng)一思想、提高認識、沉淀智慧、創(chuàng)新監(jiān)管，積極適應新常態(tài)下能源發(fā)展的新形勢、新要求、新任務(wù)，緊緊圍繞“放管服”改革的戰(zhàn)略部署和重點任務(wù)，優(yōu)化能源領(lǐng)域?qū)徟贫群捅O(jiān)管制度供給，圍繞市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，深入推進能源領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。從五年來的改革實踐看，能源領(lǐng)域“放管服”改革取得了一些積極進展。但能源領(lǐng)域依然存在一些發(fā)展不均衡、不充分的突出矛盾和問題，“放管服”改革與經(jīng)濟社會發(fā)展的需要和市場主體的預期還存在一定差距。同時，黨的十九大對全面深化改革又提出了新的要求，習近平同志在新時代中國特色社會主義思想和基本方略中強調(diào)，堅持全面深化改革，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系 〔2 〕21。當前，要根據(jù)習近平同志治國理政新方略和黨的十九大精神指引，進一步把能源領(lǐng)域“放管服”改革向縱深推進，全面激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，努力開創(chuàng)能源監(jiān)管工作新征途。

一、能源領(lǐng)域“放管服”改革取得的積極進展

從發(fā)展實踐看，五年來能源領(lǐng)域中“放管服”改革的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得了一些積極進展，大批行政審批事項已經(jīng)陸續(xù)取消或下放，市場主體得以有效“松綁”，監(jiān)管整體效能不斷提升，服務(wù)水平持續(xù)優(yōu)化，改革成效顯著，能源行業(yè)的亮點持續(xù)涌現(xiàn)，可以歸納為以下四個方面：

（一）深入推進簡政放權(quán)，真減真放一批貨真價實的重點項目

能源主管部門按照黨中央、國務(wù)院“放管服”改革的具體任務(wù)和基本要求，積極推進行政審批事項的下放、取消和清理工作，在下放事項數(shù)量和質(zhì)量層面進展顯著。一方面從數(shù)量上看，大批行政審批項目陸續(xù)取消和下放，完成了國務(wù)院要求的60%標準。目前已取消行政審批項目17項，18子項；下放4項，17子項；國家能源局僅保留8項行政審批事項，清理規(guī)范中介服務(wù)2項，電工進網(wǎng)作業(yè)許可證核發(fā)項目正在整合之中、油氣對外合作項目已由審批改為備案①。另一方面，從含金量來看，下放的17個子項目包括固定資產(chǎn)投資項目風電站、火電站中的分布式燃氣發(fā)電項目等，以及發(fā)電類、輸電類、供電類電力業(yè)務(wù)許可證等重點項目。取消的17個項目中包括電力、煤炭、油氣企業(yè)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、專項發(fā)展建設(shè)規(guī)劃審批、電力市場份額核定等一批關(guān)鍵項目①?？傮w看來，能源領(lǐng)域“放管服”改革真減真放了一大批含金量高的重點項目，市場競爭活力逐步得到改善。

（二）打出有力監(jiān)管組合拳，逐步提升監(jiān)管整體效能

在能源領(lǐng)域“放管服”改革中，能源主管部門打出監(jiān)管的“組合拳”，做足了監(jiān)管的“加法”，監(jiān)管的整體效能持續(xù)提升。一是在監(jiān)管導向上實施“四個轉(zhuǎn)變”。即：高度重視向更加注重發(fā)揮能源戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和標準的引領(lǐng)作用轉(zhuǎn)變；向更加注重發(fā)揮市場配置資源的決定性作用轉(zhuǎn)變；向更加注重規(guī)劃、政策、標準的執(zhí)行和落實情況的事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變；向更加注重改善能源公共服務(wù)、提高供給能力和效率轉(zhuǎn)變，進一步提升了監(jiān)管整體效能。二是高度重視專項監(jiān)管。積極推行定制化的專項監(jiān)管模式，一事項一監(jiān)管，增加監(jiān)管的針對性、有效性，如對于煤礦建設(shè)秩序、火電項目優(yōu)選、電源投資開發(fā)等投資項目審批、簡政放權(quán)落實情況的專項監(jiān)管等。2013年以來，能源主管部門組織開展了23項專項監(jiān)管、164項重點問題監(jiān)管 ①。監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)了“放管服”改革中存在政策落實不到位、監(jiān)管主體責任不明晰等一些突出問題。三是高效推進“雙隨機一公開”監(jiān)管機制。能源主管部門及時制定出臺“雙隨機一公開”實施細則，規(guī)范運行機制，動態(tài)調(diào)整業(yè)務(wù)流程，公正文明執(zhí)法，強化監(jiān)管效能，優(yōu)化營商環(huán)境。截至2016年底，抽查市場監(jiān)管執(zhí)法事項占總數(shù)的85.71%，有力地提升了發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的治理能力②。

（三）增加和規(guī)范公共服務(wù)供給，全面提升政府服務(wù)效率

堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷增加公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給，加快向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。一是積極搭建政府服務(wù)平臺。各級職能部門高度重視公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新、優(yōu)化服務(wù)流程、拓寬服務(wù)渠道。如創(chuàng)建的“一網(wǎng)一微一系統(tǒng)”和 12398能源監(jiān)管熱線，實現(xiàn)能源主管部門與基層百姓需求信息的適時對接，既開辟了能源監(jiān)管的新途徑，也搭建了服務(wù)民生的新平臺。二是全面清理和規(guī)范服務(wù)。能源主管部門全面清理不合理證明，簡化辦事手續(xù)，減輕企業(yè)負擔；在規(guī)范中介服務(wù)方面，沒有以任何形式制定、審批中介服務(wù)機構(gòu)，中介服務(wù)的收費均實行市場自由定價。2015年以來，能源部門派出機構(gòu)和直屬事業(yè)單位共取消11項不合理證明，切實降低了市場主體的運營成本①。三是推進“保留項目”標準化服務(wù)和規(guī)范審批行為。主管部門注重從行政許可事項管理、流程管理、許可服務(wù)、場所建設(shè)與管理、監(jiān)督檢查評價等五個方面推行標準化服務(wù)，規(guī)范行政審批行為，全面實行“一個窗口”受理和辦理時限承諾制等。如近期出臺了壓縮用電報裝時間實施方案，旨在精簡申請材料、簡化業(yè)務(wù)流程、壓縮報裝時間，明確規(guī)定居民、其他低壓、高壓單電源、高壓雙電源等四類用戶壓縮比例分別為68.18%、37.93%、35.59%、36.90%，均超出1/3的要求，辦理時間壓縮11天至31天不等②。由此看來，搭建平臺、規(guī)范審批、標準化服務(wù)等舉措著實提升了企業(yè)和人民的“獲得感”。endprint

（四）建立健全權(quán)責清單制度，規(guī)范監(jiān)管權(quán)力運行流程

積極制定政府權(quán)責清單，以清單方式進行清權(quán)、確權(quán)、放權(quán)，規(guī)范政府權(quán)力，以依法行政、減少管理層次、優(yōu)化權(quán)力運行、提高行政效能。有效的權(quán)責清單管理體現(xiàn)在以下三個方面：一是按照“權(quán)力與責任同步下放，調(diào)控和監(jiān)管同步強化”的要求，初步建立了“放管服”改革“兩張清單（行政審批事項目錄清單、派出機構(gòu)權(quán)力和責任清單）和兩個平臺（行政審批在線辦事平臺、12398能源監(jiān)管熱線平臺）”。兩張清單為規(guī)范能源監(jiān)管權(quán)力和責任，控制“任性”的審批權(quán)力發(fā)揮了有效的約束作用。二是積極編制國家能源局權(quán)責清單。2017年上半年，國家能源局已編制完成了包括10類63項具體權(quán)責事項的《國家能源局權(quán)責清單》，目前正按照國務(wù)院的要求審核出臺。由此可見，完善權(quán)責清單制度建設(shè)，按單辦事，權(quán)責明晰，把不該有的權(quán)力攔在清單之外，應擔的責任與權(quán)力對等起來，權(quán)責清單為鞏固“放管服”改革成效提供了有效的制度保障。三是建立權(quán)力清單和運行流程動態(tài)調(diào)整機制。每年定期梳理政府權(quán)力，根據(jù)法律法規(guī)修訂和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，及時調(diào)整行政權(quán)力事項、優(yōu)化權(quán)力運行流程，全面實行清單制度的動態(tài)管理。尤其是通過清單管理，不僅進一步打造權(quán)力瘦身的“緊身衣”，而且加大力度補上加強監(jiān)管和優(yōu)化服務(wù)的突出“短板” 〔3 〕。

二、能源領(lǐng)域“放管服”改革存在的主要問題和矛盾

站在黨的十九大開啟中國發(fā)展新篇章的歷史起點，面臨全球能源發(fā)展的新形勢、新要求、新任務(wù)，我們既要正確看待能源改革取得的成效，又要全面認識當前“放管服”改革中存在的主要問題和矛盾。

（一）政府有效宏觀調(diào)控不足，能源供需結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出

當前，從中國能源行業(yè)發(fā)展和治理的大局來看，能源領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾依然比較突出，尤其是能源監(jiān)管審批制度供給側(cè)改革比較滯后。一是能源供給結(jié)構(gòu)不合理，轉(zhuǎn)型調(diào)整壓力較大。當前，煤礦、火電等產(chǎn)能過?；虼嬖谶^剩產(chǎn)能風險的投資領(lǐng)域，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革沒有取得實質(zhì)性進展；部分地區(qū)新增產(chǎn)能沒有得到有效遏制，依然存在未按規(guī)劃核準項目、未核先建、核建不一、倒賣風電光伏發(fā)電指標等違法違規(guī)行為。地方投資核準項目進度缺乏有效調(diào)控，導致區(qū)域性電力供需矛盾日益突出。二是能源領(lǐng)域“棄風”“棄光”率高攀不下。當前，盡管國家大力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、鼓勵新能源替代，但是，新能源領(lǐng)域大量棄風、棄水、棄光現(xiàn)象持續(xù)惡化。據(jù)國家能源局發(fā)布的《2016年風電并網(wǎng)運行情況》顯示：2016年全國平均“棄風”率達到17%，平均“棄光”率達到13%。由于全年新能源發(fā)電容量與新增外送能力不匹配，自身消納能力增長緩慢，跨省消納難度較大，導致供需失衡矛盾日益突出。

（二）能源投資項目核準方式創(chuàng)新不足，項目配置的不公平和低效率并存

企業(yè)投資項目核準和備案管理是能源行業(yè)“放管服”改革的重點領(lǐng)域，是加快轉(zhuǎn)變政府投資管理職能，激發(fā)企業(yè)投資活力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當前，能源行業(yè)投融資體制機制“放管服”改革中還存在不科學、不到位、效率低等一系列薄弱環(huán)節(jié)。一方面，能源投資項目核準方式僵化，核準流程不科學，缺乏動態(tài)靈活的調(diào)整性。能源項目業(yè)主確定方式創(chuàng)新不夠，帶來前期巨大浪費的同時，也導致能源項目配置的低效率。諸如煤電項目投資規(guī)模比較大，前期準備工作周期長，存在規(guī)劃論證不足不充分的現(xiàn)象，核準的不確定性和核準方式創(chuàng)新不足，可能造成業(yè)主前期投資變成沉沒成本難以回收，直接導致項目配置資源的低效率，給國家和企業(yè)造成巨大的浪費。另一方面，社會資本參與能源投資的動力和活力嚴重不足。社會資本的投資積極性不高，能源投資項目核準時存在“所有權(quán)歧視”“區(qū)域性歧視”現(xiàn)象。盡管完善了市場負面清單制度，但是民營企業(yè)在能源項目市場準入層面依然存在“旋轉(zhuǎn)門”“玻璃門”和“彈簧門”現(xiàn)象。據(jù)調(diào)研獲知，電力施工民營企業(yè)在“承裝修”工程招投標中存在不公正不公平待遇，區(qū)域性歧視和所有權(quán)歧視現(xiàn)象嚴重，進而導致國有能源企業(yè)一股獨大，投資主體較為單一，缺乏市場必要的競爭性，引致能源項目配置的低效率。

（三）部分行政審批權(quán)“明放實收”，市場主體“獲得感”不強

當前，能源領(lǐng)域中的“放管服”改革是深度觸動職能部門之間的權(quán)力和利益的變革，是去政府的權(quán)、割部門的肉，難免有“戀權(quán)復歸”之嫌。一方面，有些下放的權(quán)力不配套、不銜接、不到位，變相審批和隱性審批沒有徹底根除，市場主體的制度性交易成本依然居高不下。在部分試點示范項目中，有些職能部門和個人存在以國家發(fā)展規(guī)劃、政策調(diào)整、規(guī)則標準等為由，對權(quán)力“精耕細作”，明放實收，故意設(shè)置人為障礙，繼續(xù)提升企業(yè)或個人的項目公關(guān)成本。由于思想認識水平不高，觀念轉(zhuǎn)變滯后，管理方式不適應，在“精耕細作”中存有搞變向?qū)徟蜋?quán)力復歸之嫌。另一方面，一些部門偏重放權(quán)數(shù)量，忽視放權(quán)質(zhì)量。在取消和下放審批項目上，少數(shù)職能部門從數(shù)量上削減考慮得多，所下放權(quán)限則很多集中在比較邊緣化或業(yè)務(wù)量極少的專業(yè)領(lǐng)域。對事關(guān)本部門直接利益的審批事項，采取直接保留或者間接保留，放權(quán)質(zhì)量上避重就輕。截至目前，盡管能源監(jiān)管部門取消和下放的行政審批事項已超過60%，在數(shù)量上已經(jīng)達到國務(wù)院的要求，但放權(quán)質(zhì)量的基層“滿意感”依然不強。實踐中一些審批“明放暗不放”，隱晦實施“備案”，看起來是備案，實際上還是審批，使得備案的初衷效果大打折扣，未真正縮短企業(yè)到政府相關(guān)部門的辦事時間，降低制度性交易成本 〔4 〕16。

（四）地方承接能力較弱，后續(xù)監(jiān)管對接機制不暢

習近平總書記強調(diào)，既要放也要接，“自由落體”不行，該管的事沒人管了不行 〔5 〕。在簡政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變過程中，能源領(lǐng)域地方承接能力和后續(xù)監(jiān)管對接機制存在一些突出問題。一方面地方政府承接能力和經(jīng)驗嚴重不足?！胺殴芊备母飳嵺`中存在部分審批權(quán)下放后的配套制度、人力、財力等措施沒能及時到位，上級主管部門培訓和指導不力，導致地方承接能力和經(jīng)驗不足。例如，火電優(yōu)選項目下放后，部分地方政府沒有制定優(yōu)選辦法，沒有按優(yōu)選規(guī)則優(yōu)選項目。有的地方政府優(yōu)選項目不公開、不透明，致使2014年出現(xiàn)河南、安徽兩省群眾投訴優(yōu)選排序不公；湖南平江、廣東河源群眾質(zhì)疑布局有問題等現(xiàn)象②。另一方面，后續(xù)事中事后監(jiān)管滯后缺位，缺乏有效的銜接機制。取消和下放行政審批事項后，監(jiān)管的權(quán)力和責任清單重新整合不及時，導致監(jiān)管主體不清晰，對接機制不通暢。主管部門各業(yè)務(wù)司、監(jiān)管司與派出機構(gòu)、省級能源機構(gòu)部門之間上下聯(lián)動、橫向協(xié)同、相互配合的監(jiān)管聯(lián)動機制尚未形成。如火電項目核準權(quán)下放后，同時精簡核準前置條件，造成火電項目激增，2015年全年核準1.65億千瓦，是往年的三倍多②。endprint