楊麗霞+苑韶峰+李勝男

〔摘要〕 宅基地入市流轉(zhuǎn)可能導(dǎo)致土地用途管制下不同區(qū)位土地權(quán)利人利益分配不均以及地方政府與農(nóng)民集體土地收益失衡。發(fā)展共享理念要求發(fā)展成果由全民共享，根據(jù)不同參與主體的作用按照市場(chǎng)、政府和社會(huì)三種并行不悖的機(jī)制類型來調(diào)整和改革分配模式：厘定參與主體及其界限以實(shí)現(xiàn)參與性共享，完善政府收益分配調(diào)節(jié)機(jī)制以實(shí)現(xiàn)矯正性共享，重塑社會(huì)對(duì)收益分配的保障機(jī)制以實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償性共享。堅(jiān)持共享發(fā)展理念下的收益均衡分配機(jī)制能夠增強(qiáng)農(nóng)民在分配過程中的獲得感，破除區(qū)域增值收益失衡障礙，均衡政府和農(nóng)民集體的土地收益，進(jìn)而貫徹與實(shí)現(xiàn)在發(fā)展中保障與改善民生的新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

〔關(guān)鍵詞〕 宅基地入市流轉(zhuǎn)，增值收益分配，共享發(fā)展理論

〔中圖分類號(hào)〕F270 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2018）01-0092-06

一、引言

黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其根本路徑是建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，瞄準(zhǔn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，抓好重點(diǎn)任務(wù)深化土地制度改革，把處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系作為主線 〔1 〕。據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查推算得到的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國的集體建設(shè)用地共有3.1億畝，其中宅基地總面積為1.7億畝，約占集體建設(shè)用地的54%。宅基地作為占比面積最大、受眾最廣的集體建設(shè)用地，承載著農(nóng)民及村集體最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，關(guān)系到每個(gè)農(nóng)戶的切身利益，其入市流轉(zhuǎn)必然引起重大的利益調(diào)整。當(dāng)前“三塊地”改革有利于提高土地利用效率，盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，大幅增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，但也會(huì)造成政府土地財(cái)政收益減少、衍生出新的食利群體、擴(kuò)大區(qū)域貧富差距等問題 〔2 〕。如何平衡好國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配關(guān)系，合理提高農(nóng)民在其中的分配比例，是農(nóng)村宅基地入市流轉(zhuǎn)改革政策設(shè)計(jì)的關(guān)鍵，直接關(guān)系到農(nóng)村改革的成敗。自“三塊地”改革實(shí)施以來，全國各地都進(jìn)行了宅基地流轉(zhuǎn)入市的積極探索 〔3-4 〕，如早期的天津“宅基地?fù)Q房”、江蘇無錫“雙置換”、浙江嘉興“兩分兩換”、河南“宅基地復(fù)墾券”以及浙江義烏“集地券” 〔5 〕等，這些改革與實(shí)踐在一定程度上取得了相當(dāng)?shù)某煽儯渤霈F(xiàn)了一些政府積極推動(dòng)、農(nóng)民消極參與的尷尬局面 〔6 〕。其問題在于沒有一條健全的收益分配路徑。所以，建立均衡穩(wěn)定的土地增值收益分配機(jī)制，是當(dāng)前理論界和實(shí)務(wù)界的迫切需要。

黨的十八屆五中全會(huì)在《十三五規(guī)劃建議》中強(qiáng)調(diào)指出：“堅(jiān)持共享發(fā)展，必須堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，做出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”，這為形成合理的土地增值收益均衡分配體系指明了方向。以共享發(fā)展理念為引領(lǐng)，建立和完善宅基地入市增值收益分配機(jī)制，提高相關(guān)產(chǎn)權(quán)主體的積極性，有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化和市民化進(jìn)程，優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源，是題中應(yīng)有之義。因此，運(yùn)用共享發(fā)展理念構(gòu)建土地增值收益均衡分配體制、平衡不同分配主體間的利益關(guān)系，是完善宅基地入市改革制度的需要，也是我國農(nóng)村土地改革亟待解決的重要問題之一。基于此，本文在梳理宅基地入市過程中可能存在利益失衡現(xiàn)象的基礎(chǔ)上，在共享發(fā)展這一視角下提出宅基地增值收益分配的新思路，以期為我國農(nóng)村土地制度改革及宅基地增值收益分配機(jī)制的構(gòu)建提供參考。

二、農(nóng)村宅基地入市引發(fā)利益失衡的主要表現(xiàn)

（一）土地用途管制下土地權(quán)利人利益分配失衡

土地利用的強(qiáng)外部性決定了土地管理須進(jìn)行嚴(yán)格的用途管制制度，但用途管制制度的實(shí)施直接或間接地導(dǎo)致了土地權(quán)利人的利益損失。其一，用途管制會(huì)引發(fā)同一區(qū)位不同地塊由于規(guī)劃用途不同而出現(xiàn)級(jí)差地租的差異，造成不同土地權(quán)利人之間所得利益不均。具體表現(xiàn)為同一區(qū)位不同地塊的宅基地入市后規(guī)劃為建設(shè)用地或基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)而造成巨大的利益差異，規(guī)劃為建設(shè)用地的地塊價(jià)格定會(huì)顯著高于復(fù)墾為耕地的地塊價(jià)格；而規(guī)劃為建設(shè)用地的地塊也會(huì)因住宅、商業(yè)、工業(yè)用地價(jià)格不同而引發(fā)土地權(quán)利人的利益失衡。其二，在用途管制下，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)受限，繼而造成土地價(jià)格扭曲帶來的農(nóng)民利益損失。在國家相關(guān)政策的支持下，地方政府引導(dǎo)和激勵(lì)農(nóng)民集體退出宅基地，一部分復(fù)墾為耕地，一部分通過增減掛鉤獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)在土地市場(chǎng)交易，從而獲得高額的土地增值收益。而由于農(nóng)民不能完整地享有土地產(chǎn)權(quán)，地方政府為在土地流轉(zhuǎn)中獲取盡可能多的新增建設(shè)用地指標(biāo)及土地出讓收入，必然會(huì)利用宅基地入市政策制定者的身份通過制度設(shè)租來獲取盡可能多的利益，甚至?xí)`背農(nóng)民意愿通過行政權(quán)力強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)宅基地退出，引發(fā)低成本攫取農(nóng)民利益的“拆房圈地”行為。規(guī)劃用途差異、農(nóng)民產(chǎn)權(quán)受限所造成的增值收益分配失衡在本質(zhì)上都是土地發(fā)展權(quán)的缺失。在現(xiàn)有制度框架下，法律規(guī)定按照土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償而與土地今后的規(guī)劃用途無關(guān)，就導(dǎo)致農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，沒有考慮土地發(fā)展權(quán)對(duì)宅基地價(jià)值的影響。且在實(shí)際運(yùn)作中，作為土地發(fā)展權(quán)重要主體的農(nóng)民，受到自身特征及外界環(huán)境等諸多約束，處于信息和認(rèn)知弱勢(shì)的一方，在宅基地流轉(zhuǎn)入市過程中沒有平等的談判權(quán)和充分的話語權(quán)，實(shí)際上被排除在土地流轉(zhuǎn)入市及再開發(fā)的決策之外，行政命令色彩幾乎貫穿了整個(gè)宅基地流轉(zhuǎn)入市過程，沒有充分引入市場(chǎng)機(jī)制。因此，農(nóng)民自身權(quán)益往往受到損害，切身利益也得不到維護(hù)，基本上只能無奈地被動(dòng)接受，或是因補(bǔ)償問題和村集體及地方政府產(chǎn)生沖突導(dǎo)致流轉(zhuǎn)被迫停滯，農(nóng)民、村集體等土地發(fā)展權(quán)主體在宅基地入市過程中無法公平分享土地發(fā)展增值收益。

（二）不同區(qū)位土地權(quán)利人利益分配失衡

宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值因區(qū)位不同而存在較大差異。根據(jù)區(qū)位理論、級(jí)差地租理論和宅基地的地理分布特征，可將農(nóng)村宅基地劃分為城中村宅基地、城郊宅基地和城市規(guī)劃區(qū)范圍以外的農(nóng)村宅基地。城區(qū)內(nèi)部的宅基地價(jià)值較高，在城市化進(jìn)程中，村民通過城中村拆遷改造往往會(huì)獲得多套房產(chǎn)置換或大量金錢補(bǔ)償，在現(xiàn)實(shí)中因拆遷一夜暴富的現(xiàn)象比比皆是，甚至衍生出“拆二代”“暴富村”等說法。廣州市楊箕村2016年回遷后村民戶均坐擁千萬資產(chǎn)、一夜暴富的新聞令人咋舌，成為人們茶余飯后的談資。城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)農(nóng)村宅基地區(qū)位也相對(duì)較好，擁有級(jí)差地租優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)需求旺盛，無論是法律所禁止的隱形市場(chǎng)流轉(zhuǎn)還是以政府主導(dǎo)和企業(yè)融資為主的流轉(zhuǎn)改革，都能使村民獲得一筆相當(dāng)可觀的收入。因此，城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民及村集體在宅基地退出后能夠獲得大量利益，成為城市化進(jìn)程中的“土地食利者階級(jí)”。而城市規(guī)劃范圍以外的農(nóng)村宅基地區(qū)位優(yōu)勢(shì)較弱、價(jià)值偏低、市場(chǎng)需求較小，流轉(zhuǎn)潛力也相對(duì)較小。允許宅基地入市流轉(zhuǎn)后，根據(jù)級(jí)差地租的規(guī)律，土地市場(chǎng)價(jià)值能夠得以釋放的主要集中在區(qū)位優(yōu)勢(shì)較大的地區(qū)，便產(chǎn)生了城區(qū)與遠(yuǎn)郊宅基地市場(chǎng)價(jià)值差異，甚至使優(yōu)勢(shì)區(qū)位下的農(nóng)民演化成為擴(kuò)大區(qū)域貧富差距的“食利群體”，而處于不利區(qū)位的偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民則基本被排除在分享工業(yè)化、城市化紅利之外，從而引發(fā)城市近郊區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)、東部發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部地區(qū)土地價(jià)值懸殊，導(dǎo)致宅基地入市增值收益區(qū)域分配失衡。因此，推進(jìn)宅基地直接入市流轉(zhuǎn)后，土地市場(chǎng)價(jià)值顯化的主要是一部分擁有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的土地權(quán)利人的權(quán)益，而處于劣勢(shì)區(qū)位的農(nóng)民利益基本得不到保障，這就造成了不同區(qū)位土地權(quán)利人的利益分配失衡。endprint

（三）地方政府與農(nóng)民集體土地收益失衡

在宅基地入市改革試點(diǎn)工作推行之前，地方政府通過宅基地征收前后的價(jià)格剪刀差而獲取土地財(cái)政收入。由于我國實(shí)行土地有償使用制度，政府在征用宅基地時(shí)要給予農(nóng)民一定補(bǔ)貼，但由于宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及制度不夠規(guī)范成熟，政府在征用宅基地時(shí)所支付的費(fèi)用類似于向農(nóng)民交納絕對(duì)地租，而在土地出讓時(shí)則依據(jù)其地理位置的差別向土地需求者要求級(jí)差地租，并憑借土地的稀缺性和增值性向企業(yè)提供壟斷地租，這樣一來，政府賣出土地所獲得的收益就遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于付給農(nóng)民絕對(duì)地租的成本，土地財(cái)政便成為政府財(cái)政收入的最主要來源。

一旦宅基地可以入市，勢(shì)必會(huì)沖擊建設(shè)用地市場(chǎng)，也會(huì)對(duì)地方政府的土地財(cái)政造成沖擊，導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入減少。如果宅基地直接入市后收取的土地增值收益調(diào)節(jié)金顯著低于土地出讓純收益，不僅會(huì)影響地方政府進(jìn)行宅基地改革的積極性，也會(huì)造成土地收入減少而帶來的地方政府財(cái)政虧空。在全國層面上，由于城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)尚未建立起來，特別是宅基地所具有的特殊功能，使得在當(dāng)前的宅基地退出中缺乏公開的宅基地市場(chǎng)，缺乏合理的利益共享機(jī)制。這就使得在推進(jìn)宅基地入市過程中可能出現(xiàn)地方政府與農(nóng)民集體產(chǎn)生土地收益失衡。

三、共享發(fā)展視野下宅基地的入市增值收益均衡分配模式

宅基地增值收益從形式上看包括所有權(quán)人投資帶來的直接投資性收益、宗地外投資輻射引起的輻射性增值和土地用途管制、土地用途轉(zhuǎn)換等引起的稀缺性增值。也有學(xué)者將其分為自然增值、人工增值、用途轉(zhuǎn)換增值與政策增值?；谶@些理論產(chǎn)生了漲價(jià)歸公、漲價(jià)歸私、私公共享的分配理論。“漲價(jià)歸公”理論是由孫中山先生的“平均地權(quán)”思想中的一個(gè)概念演化而來，認(rèn)為流轉(zhuǎn)過程中的土地增值主要為自然增值，來源于整個(gè)社會(huì)，并沒有將宅基地所有權(quán)人投資所引起的增值包含在內(nèi)?！皾q價(jià)歸私”理論基于土地所有權(quán)，認(rèn)為集體建設(shè)用地屬于集體農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地所有權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償或分配給農(nóng)民，但卻忽略了土地增值收益的本質(zhì)是級(jí)差地租，級(jí)差地租I的形成很大一部分受土地區(qū)位的影響，而與農(nóng)民勞動(dòng)無關(guān)。經(jīng)過較長時(shí)間的學(xué)術(shù)爭(zhēng)論，“漲價(jià)歸公”與“漲價(jià)歸私”理論都因其片面性逐漸被專家學(xué)者所拋棄。周誠教授所提出的“公私兼顧論”的核心內(nèi)容是對(duì)失地農(nóng)民按照土地自然增值進(jìn)行補(bǔ)償，不與土地用途及價(jià)格掛鉤，而土地自然增值的剩余部分則收歸社會(huì)所有，用于支援全國農(nóng)村建設(shè)和整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步 〔7 〕。

基于我國現(xiàn)行公有制的土地制度和土地問題及農(nóng)民問題的復(fù)雜性，任何單一模式都難以解決宅基地入市中的土地增值收益分配問題。黨的十八屆五中全會(huì)提出的共享發(fā)展理念不僅適用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)解決我國土地增值收益分配問題也具有一定的指導(dǎo)意義。共享發(fā)展理論對(duì)宅基地增值收益均衡分配的要求是“漲價(jià)歸民，地利共享”。土地價(jià)值的提高是全社會(huì)共同努力的結(jié)果，因此“漲價(jià)歸民”的本質(zhì)是土地增值收益真正由全社會(huì)共享，用于增進(jìn)社會(huì)福利，避免由土地所有者獨(dú)享或是由政府壟斷絕大部分收益。賀雪峰教授則從孫中山先生“地盡其利、地利共享”的思想中提出“地利共享是指在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，特定位置的土地會(huì)因?yàn)楣ど虡I(yè)的發(fā)展、城市建設(shè)而具有超出其原本使用價(jià)值的增值收益，這部分增值收益只與土地特定位置有關(guān)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)，而與土地所有者的勞動(dòng)無關(guān)” 〔8 〕。既然宅基地增值收益是由整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展所創(chuàng)造出來的，就不應(yīng)因區(qū)位優(yōu)劣而過度分異出食利者階層與失地失利農(nóng)民，也不應(yīng)由政府“一刀切”決定，其增值收益應(yīng)由全民共享，由全社會(huì)共享。

如圖1所示，共享發(fā)展的核心內(nèi)容是全民參與、共建機(jī)制、共享成果 〔9 〕，即社會(huì)成員擁有平等分配參與權(quán)，初次分配按貢獻(xiàn)及要素分配；再次分配在初次分配的基礎(chǔ)上，政府通過稅收、轉(zhuǎn)移支付等措施調(diào)節(jié)各利益主體間的現(xiàn)金或?qū)嵨锓峙溥^程；除初次分配和再次分配之外，注重土地增值收益分配社會(huì)機(jī)制的保障作用，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償性共享。在宅基地入市增值收益分配過程中，可逐步引入談判協(xié)商機(jī)制，使農(nóng)民直接或間接地參與收益分配，在法律和制度允許的范圍內(nèi)合理維護(hù)自身權(quán)益，最終使宅基地增值收益實(shí)現(xiàn)全民共享。因此，宅基地入市增值收益均衡分配的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括：第一，縱向公平：中央政府和地方政府的縱向均衡分配；第二，橫向公平：政府、企業(yè)、村集體、農(nóng)民等參與主體的均衡分配；第三，區(qū)域公平：城鄉(xiāng)建設(shè)用地分配公平，近郊區(qū)和偏遠(yuǎn)農(nóng)區(qū)分配公平；第四，代際公平：禁止不節(jié)制的土地入市行為，為村集體留存一定的建設(shè)用地，避免地方政府寅吃卯糧，為下屆政府留存一定發(fā)展空間。

四、構(gòu)建宅基地入市增值收益均衡分配機(jī)制應(yīng)從三個(gè)層面入手

（一）參與性共享：厘定均衡收益分配主體及其界線

共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果作為一項(xiàng)基本人權(quán)，其重要表現(xiàn)是每個(gè)社會(huì)成員都應(yīng)享受土地增值收益分配的平等參與權(quán)。這就需要厘定收益分配主體，根據(jù)增值收益來源建立合理的收益分享機(jī)制，確定參與主體的收益分享份額，并使分享機(jī)制具有動(dòng)態(tài)適應(yīng)性，能夠適應(yīng)環(huán)境與制度的變化。

初次分配按要素、貢獻(xiàn)分配，需要首先厘定收益分配主體。在宅基地入市流轉(zhuǎn)過程中，主要的利益主體包括中央政府、各級(jí)政府、村集體和農(nóng)民 〔10 〕。地方政府是中央政府在地方的代理人，代理中央政府行使征地權(quán)，他們是城市建設(shè)用地的經(jīng)營者和管理者，是各地土地改革的參與者和實(shí)施者。在宅基地入市流轉(zhuǎn)改革制度方面，中央政府和地方政府的利益是一致的，中央政府通過頒布政策和方針為地方政府提供宅基地入市流轉(zhuǎn)的支持，只有在地方政府改革進(jìn)程中引發(fā)嚴(yán)重的群體事件時(shí)中央政府才會(huì)出面。村集體既是農(nóng)村土地的所有者又是村民的領(lǐng)導(dǎo)者，在宅基地入市流轉(zhuǎn)過程中承擔(dān)著執(zhí)行政府命令和安撫村民情緒的作用。農(nóng)民享有宅基地的占有權(quán)和使用權(quán)，而宅基地承擔(dān)著農(nóng)民生活、養(yǎng)老保障等多項(xiàng)功能，是農(nóng)民長久的生活倚仗。按照“誰貢獻(xiàn)，誰受益”的原則，應(yīng)將村集體和退出宅基地農(nóng)戶利益分配置于首位，同時(shí)兼顧政府利益進(jìn)行合理分配，使土地改革的紅利惠及全社會(huì)。endprint

集體建設(shè)用地增值的實(shí)質(zhì)是土地地租和土地資本的增加。土地人工增值是對(duì)土地自身進(jìn)行投資帶來的增值，隨著投資租約的結(jié)束，融于土地的資本最終轉(zhuǎn)化為土地級(jí)差地租Ⅱ，其分配應(yīng)遵循“誰投資，誰受益”的要素貢獻(xiàn)原則，以資本投入利息回報(bào)的形式在土地使用期內(nèi)歸土地投資者所享有。土地自然增值是由外部投資輻射、用途轉(zhuǎn)變部分、供求關(guān)系以及社會(huì)效益提高等因素作用的結(jié)果，最終轉(zhuǎn)化為土地絕對(duì)地租和土地級(jí)差地租Ⅰ。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，該部分增值收益分屬社會(huì)和個(gè)人，應(yīng)由國家和農(nóng)戶共同分享；基于要素貢獻(xiàn)分配理論，凡是對(duì)宅基地增值作出貢獻(xiàn)的主體均有資格獲取一定收益。如表1所示，在地方政府主導(dǎo)的宅基地入市流轉(zhuǎn)過程中，地方政府要承擔(dān)的成本及投入包括對(duì)拆遷區(qū)村集體及村民的安置補(bǔ)償費(fèi)用、退出宅基地的復(fù)墾費(fèi)用及安置區(qū)建房屋及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)費(fèi)用；其獲得的收益主要是留用區(qū)土地的公開出讓收益和通過“增減掛鉤”獲得的新增建設(shè)用地出讓收益。農(nóng)戶的投入及風(fēng)險(xiǎn)主要是原先農(nóng)村宅基地及其房屋的失去、相應(yīng)的庭院種養(yǎng)殖及家庭作坊收益的消失以及集中居住后生活成本的增加，而相應(yīng)的收益是劃地自建房或用拆遷補(bǔ)償款在集中安置區(qū)購房居住，社保及城鎮(zhèn)醫(yī)保的優(yōu)惠政策等，從而實(shí)現(xiàn)住宅資產(chǎn)價(jià)值的顯化和農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變。村集體及集體內(nèi)成員讓渡土地所有權(quán)和發(fā)展權(quán)帶來宅基地的用途轉(zhuǎn)換增值，并在整個(gè)退出過程中投入安撫村民、減少拆遷阻力等管理成本和村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本。退出后村集體所得利益一部分分配給村民，一部分用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、建設(shè)集體公益及基礎(chǔ)設(shè)施和村民的保障安排。

在不同區(qū)域進(jìn)行宅基地入市流轉(zhuǎn)實(shí)踐時(shí)，可依據(jù)貢獻(xiàn)分配理論構(gòu)建增值收益分配均衡的定量模型，按各利益主體的貢獻(xiàn)及投入確定各利益主體的分配比例，這樣可避免所有地區(qū)不同情況下“一刀切”的不合理的增值收益分配模式，因地制宜地最大限度保障農(nóng)民的權(quán)益，對(duì)縮小城鄉(xiāng)差距、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展大有裨益。但在現(xiàn)實(shí)操作中也應(yīng)注意：對(duì)于宅基地增值收益的分配，確定農(nóng)民及村集體的分配份額后，政府不應(yīng)過多干預(yù)，可在村集體內(nèi)部進(jìn)行民主決策，而這就需要建立健全農(nóng)村基層民主政治法律體制和利益表達(dá)機(jī)制，賦予退出宅基地的農(nóng)民廣泛的知情權(quán)和平等的談判地位，保障宅基地增值收益在分配過程中的透明性和公正性。

（二）矯正性共享：完善收益均衡分配政府機(jī)制的調(diào)節(jié)手段

在收入分配市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行過程中，效率原則發(fā)揮著關(guān)鍵的作用，但在土地增值收益分配中完全按照要素或者貢獻(xiàn)分配則會(huì)增大區(qū)域分配差距，在城市近郊形成宅基地流轉(zhuǎn)增值分配的“食利階層”。由于土地的自然增值性，宅基地增值收益的根源在于地租。土地所有權(quán)的存在產(chǎn)生了絕對(duì)地租，而級(jí)差地租Ⅱ則增值于土地權(quán)利人對(duì)土地的投入，因此絕對(duì)地租和級(jí)差地租Ⅱ理應(yīng)歸土地權(quán)利人即村集體和農(nóng)民所有。但級(jí)差地租Ⅰ則取決于土地區(qū)位和土地質(zhì)量的優(yōu)劣，其來源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、土地利用規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等外部因素。若將來源于級(jí)差地租Ⅰ的增值也劃歸土地權(quán)利人所有，必然會(huì)形成“土地食利階層”，不利于社會(huì)公平穩(wěn)定。因此，單純依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)并不能完全實(shí)現(xiàn)均衡分配。

在共享發(fā)展的理念下，需要更加注重市場(chǎng)與政府監(jiān)管的恰當(dāng)平衡。與土地增值收益分配市場(chǎng)機(jī)制不同，增值收益分配政府機(jī)制可以依托政府這一公權(quán)力的代表理順分配市場(chǎng)機(jī)制參與性分享所形成的利益關(guān)系，承擔(dān)起矯正增值收益分配分享差距的責(zé)任，形成更加公正合理的土地增值收益分配結(jié)果。收益分配政府機(jī)制是政府通過稅收、轉(zhuǎn)移支付、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投入、各類社會(huì)保障和社會(huì)救助等對(duì)收益分配市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行結(jié)果進(jìn)行調(diào)節(jié)的制度安排，公平惠及各類利益主體。該機(jī)制包括稅收制度和社會(huì)保障制度兩個(gè)方面：一方面，政府運(yùn)用自身具有的壟斷性稅收權(quán)力，通過對(duì)村集體初次流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地后獲得的收益（或土地租金收入）征收超率累進(jìn)稅等，把農(nóng)民獲得收益的一部分納入財(cái)政收入，以此改變收益分配市場(chǎng)機(jī)制中形成的貢獻(xiàn)分配格局，最大限度地平衡規(guī)劃用途管制造成不同權(quán)利人的利益失衡；另一方面，借助養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、撫恤金、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼等轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目幫助在宅基地入市中收益較少的農(nóng)民，以減少貧富差距給其實(shí)際生活帶來的傷害。建立收益分配政府機(jī)制的目的是要對(duì)因按貢獻(xiàn)分配造成的分享“偏差”進(jìn)行矯正，在一定程度上減少用途管制下不同權(quán)利人利益失衡現(xiàn)象。

宅基地入市流轉(zhuǎn)顯化了農(nóng)民的宅基地價(jià)值，為農(nóng)民分享土地增值收益提供了一定的物質(zhì)條件和路徑。偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民原有的宅基地因缺乏流動(dòng)性且位置偏僻造成市場(chǎng)價(jià)格較低，無法形成農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的基礎(chǔ)。通過宅基地入市流轉(zhuǎn)集中安置后，一般都可獲得多套或多層住房，農(nóng)民的居住區(qū)位條件變好，級(jí)差地租增加。農(nóng)戶將自家閑置住宅進(jìn)行出租獲得相應(yīng)的租金收入，該收入本質(zhì)上是增值的級(jí)差地租，這成為農(nóng)戶長久分享土地增值收益的主要路徑，可使原先處于較為偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民以“房東經(jīng)濟(jì)”的形式獲得分享城鎮(zhèn)化、工業(yè)化改革紅利的機(jī)會(huì)與物質(zhì)基礎(chǔ)。從這個(gè)意義上說，收益分配政府機(jī)制具有矯正性分享的功能。但是，這種由增值收益分配政府機(jī)制做出的矯正性分享，必須要建立在合理的制度安排基礎(chǔ)上，否則不僅達(dá)不到縮小貧富差距的目的，甚至還有可能在財(cái)富的集聚和支出兩個(gè)過程中產(chǎn)生劫貧濟(jì)富的反向調(diào)節(jié)作用，適得其反。

因此，農(nóng)村宅基地入市流轉(zhuǎn)，應(yīng)按照“初次分配基于貢獻(xiàn)、二次分配基于公平”的原則構(gòu)建基于稅收的增值收益政府調(diào)節(jié)機(jī)制。其一是要實(shí)現(xiàn)不同區(qū)位農(nóng)民補(bǔ)償?shù)墓叫院途庑?，防止城中村及城鄉(xiāng)結(jié)合部補(bǔ)償過高，并一定程度上增加偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民的補(bǔ)償分配比例，使之能夠共享城市化、工業(yè)化的改革紅利，真正實(shí)現(xiàn)宅基地增值收益均衡分配，推動(dòng)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”到“城鄉(xiāng)融合”的有效轉(zhuǎn)型。其二是在宅基地入市流轉(zhuǎn)中充分發(fā)揮“中性政府”作用，在不違背土地用途規(guī)劃和管制的前提下，由政府引導(dǎo)集體及農(nóng)民參與到增值收益分配的過程中來，基于投入貢獻(xiàn)和土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，而不僅僅按集體建設(shè)用地現(xiàn)值補(bǔ)償，保障農(nóng)民能夠分享發(fā)展紅利并提供有效的制度安排，以保證其財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。其三，公平補(bǔ)償之后，政府可進(jìn)行合理征稅或通過稅種、稅基、稅率的變化以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段來進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)，平衡政府、村集體與農(nóng)民在宅基地增值收益分配中的比例和不同地域、不同區(qū)位的分配份額。endprint

（三）補(bǔ)償性共享：重塑收益均衡分配社會(huì)機(jī)制的保障作用

共享發(fā)展理念下的收益分配政府機(jī)制的矯正性分享是將分配差距調(diào)整到一個(gè)相對(duì)合理、 公平的范圍之內(nèi)，但是它主要著眼于保證社會(huì)成員的普遍權(quán)利，不可能照顧到每個(gè)農(nóng)民或者某些特殊群體的方方面面， 再加之政府的財(cái)力所限，政府機(jī)制的矯正性分享往往鞭長莫及，無法從根本上完全解決增值收益分配失衡問題。特別是在我國收益分配政府機(jī)制還存在資金不足、調(diào)節(jié)手段不完善、矯正性分享范圍狹窄的情況下，仍會(huì)有許多弱勢(shì)群體處在矯正性分享所不能覆蓋的“空白地帶”，這就需要在市場(chǎng)機(jī)制之外建立一種相對(duì)獨(dú)立的分配機(jī)制，發(fā)揮補(bǔ)償性分享的作用，及時(shí)地將社會(huì)財(cái)富分散給社會(huì)成員，彌補(bǔ)收入分配政府機(jī)制的運(yùn)行缺陷，縮小弱勢(shì)群體的財(cái)富分享差距，為失地農(nóng)民提供持續(xù)性的保障，收入分配社會(huì)機(jī)制就在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生。

因此，第三次分配應(yīng)以倫理和道德為基礎(chǔ)。在宅基地流轉(zhuǎn)過程中，首先需要構(gòu)建社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制，為失地農(nóng)民建立長效的保障機(jī)制，以解決他們的后顧之憂，推動(dòng)其自愿退出宅基地。農(nóng)民退出宅基地，并非只是失去了作為保障功能的宅基地，還不得不改變?cè)猩罘绞郊爸苓吷鐣?huì)交往模式。因此，除置換補(bǔ)償外，還需要從社會(huì)關(guān)系、心理預(yù)期、生活習(xí)慣等方面進(jìn)行考慮。在農(nóng)村宅基地入市流轉(zhuǎn)后，可建立增值收益基金管理制度，在政府、企業(yè)、農(nóng)民的利益分配中預(yù)留一部分形成農(nóng)村發(fā)展基金或者農(nóng)戶救濟(jì)基金，能夠在一定程度上避免國家和村集體組織使用增值收益回報(bào)的短期行為，防止村莊破敗和保障失地農(nóng)民的居住、就業(yè)等基本權(quán)益，并能夠保障公共基礎(chǔ)建設(shè)有穩(wěn)定的資金來源，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。其次，需要建立就業(yè)公共服務(wù)機(jī)制，使得失地農(nóng)民能夠參加各級(jí)機(jī)構(gòu)提供的職業(yè)指導(dǎo)等就業(yè)服務(wù)或政府補(bǔ)貼的職業(yè)培訓(xùn)，提高自身的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，注重培養(yǎng)其再就業(yè)能力，降低廣大農(nóng)民失地又失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)語

一方面，宅基地入市流轉(zhuǎn)是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。黨的十九大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出確立了全新的城鄉(xiāng)關(guān)系，亟待深化宅基地制度改革，在保護(hù)耕地的前提下盤活農(nóng)村閑置宅基地，建立農(nóng)村開放發(fā)展的制度環(huán)境。優(yōu)化增值收益分配機(jī)制是宅基地入市流轉(zhuǎn)的有效保障，改進(jìn)均衡收益分配的根本目的是縮小城鄉(xiāng)“二元社會(huì)”的差距，增加失地農(nóng)民的福利，減少村民進(jìn)城的阻力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。因此，我們應(yīng)積極探索宅基地增值收益分配的多元化與靈活性，為宅基地入市改革提供理論基礎(chǔ)和實(shí)踐意義。另一方面，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“房子是用來住的，不是用來炒的”，更加強(qiáng)調(diào)房子的居住價(jià)值。推進(jìn)宅基地入市流轉(zhuǎn)，加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，逐步減少國有土地與集體土地的權(quán)利差異以實(shí)現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價(jià)”，有利于抑制高房價(jià)和炒房投機(jī)行為。宅基地制度改革可通過市場(chǎng)機(jī)制、政府調(diào)節(jié)機(jī)制和社會(huì)保障機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地增值收益分配的相對(duì)均衡與公平，使社會(huì)全體成員共同分享社會(huì)發(fā)展及土地增值帶來的改革紅利（見圖2）。

本文在共享發(fā)展視野下，探討了當(dāng)前農(nóng)村宅基地入市可能存在的增值收益分配失衡問題，并為如何構(gòu)建均衡增值收益分配機(jī)制提出建議。如何進(jìn)一步核算各行為主體的分配比例，建立縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式和社會(huì)保障機(jī)制以保障農(nóng)民居住和收入穩(wěn)定，根據(jù)各地情況因地制宜地進(jìn)行宅基地入市流轉(zhuǎn)政策仿真研究，是我們下一步研究的重點(diǎn)和目標(biāo)。

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