郭培清 李曉偉

(中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100)

加拿大是典型的北極國家，其北極地區(qū)面積達436萬多平方千米，占其國土面積的43.74%，是北極八國中擁有北極領土面積第二大的國家。[1](P36)加拿大北極地區(qū)自然資源豐富，數(shù)量眾多的原住民生活于此。加拿大在北極地區(qū)擁有重大的國家利益，對北極地區(qū)有著自己的主權(quán)主張，北極安全是加拿大國防安全的重要組成部分。

加拿大自冷戰(zhàn)時代就高度重視北極安全問題，這一傳統(tǒng)在冷戰(zhàn)結(jié)束之后得到延續(xù)，特別是2007年俄羅斯海底插旗之后哈珀多次巡視北極，不斷加強軍事演習，對傳統(tǒng)安全關注度居高不下。加拿大小特魯多政府在競選期間并沒有過多地提及北極問題，然而面對包括北極在內(nèi)的世界快速變化的戰(zhàn)略安全環(huán)境，2017年6月7日，小特魯多政府公布了新版國防政策，[2]對北極地區(qū)安全環(huán)境的新變化作出反應，顯示了加拿大對北極地區(qū)開始重新關注。了解新國防政策關于北極安全方面的新內(nèi)容，對于我們研究小特魯多政府加拿大北極安全戰(zhàn)略的新動態(tài)，預測未來加拿大北極戰(zhàn)略的走向提供了重要的參考依據(jù)。

一、加拿大北極安全戰(zhàn)略的歷史回顧

加拿大北極和高緯北方地區(qū)長期以來一直受到加拿大歷屆政府的關注。[3](P140)然而，隨著加拿大總體安全要求的不斷變化，北極安全的性質(zhì)也在不同歷史時期展現(xiàn)出不同的特點，加拿大北極安全戰(zhàn)略也根據(jù)安全性質(zhì)的變化而不斷調(diào)整。除了北極地區(qū)遙遠的地理位置和極端天氣情況等必須考慮的天然條件之外，加拿大北極安全戰(zhàn)略的制定，通常是對其北極鄰國行動的反應。[4](P17)這里所說的鄰國，主要是指向加拿大傳統(tǒng)的地緣對手蘇聯(lián)/俄羅斯。

(一)冷戰(zhàn)時期：依賴美加聯(lián)合防御的北極傳統(tǒng)安全

1907年加拿大提出“扇形理論”，率先宣布對北極領土擁有主權(quán)，北極領土之爭由此展開。[5](P8)但直到二戰(zhàn)之前，北極安全問題都很少受到人們的關注。二戰(zhàn)期間，1942年6月日本艦隊攻占了美國阿留申群島的阿圖島和基斯卡島，北美大陸的北極安全問題從此進入美加視野。美國和加拿大政府為防止日本將兩個北極島嶼作為跳板，進一步攻擊北美大陸，修建了阿拉斯加高速公路，以方便人員、彈藥和其他物資的轉(zhuǎn)移。

雖然北極的軍事化是在二戰(zhàn)期間開始的，但直到冷戰(zhàn)時期，加拿大才意識到北極地區(qū)潛在的軍事價值。

冷戰(zhàn)期間，北極地區(qū)成為美蘇爭霸的前沿陣地。蘇聯(lián)的核武器、轟炸機和戰(zhàn)略導彈部隊可以通過北極對北美地區(qū)構(gòu)成直接的威脅。加拿大和美國政府簽訂一系列協(xié)議，建立雙邊戰(zhàn)略和防務合作，監(jiān)視和保護北美北極地區(qū)。1954年2月15日，加拿大政府允許美國在加拿大北極地區(qū)部署一條遠程預警雷達線(DEW Line)，該預警線起始于阿拉斯加西部，沿加拿大北部一直延伸到格陵蘭島東海岸，后經(jīng)不斷增強，成為現(xiàn)在的“北美預警系統(tǒng)”。1958年5月，加拿大和美國建立了北美防空司令部(NORAD)，對北美領空進行監(jiān)視和控制。兩國形成緊密的合作關系，聯(lián)合防御前蘇聯(lián)的軍事威脅。

但是，冷戰(zhàn)時期美加聯(lián)合防御的架構(gòu)基本屬于美國單方面規(guī)劃，主要設施也由美國出資建設，加拿大給予全力輔佐和配合。由于加拿大本身的財力有限，而將保護北極安全的希望寄托于美國，此時的美加聯(lián)合防御戰(zhàn)略中，加拿大高度依賴于美國。值得注意的是，該時期的大多數(shù)聯(lián)合防御部署實際上已經(jīng)侵犯了加拿大的主權(quán)，雖然也引起了加拿大的擔憂并進行了一定的抵抗，主要是通過立法手段追求自己的北極主權(quán)，如《北極水域污染防治法》和《加拿大海岸管理法》，[6](P17)但效果是有限的。這源于冷戰(zhàn)時期加拿大領導人的一個認識，認為主權(quán)與安全是“二分”的，[7](P15)如果與美國聯(lián)合保護加拿大的北極安全，就不得不放棄某些主權(quán)；如果為保護自己的北極主權(quán)而反對美國的戰(zhàn)略部署，就必須自己支付高昂的費用，做好應對蘇聯(lián)威脅的準備。最終，冷戰(zhàn)時期的美加聯(lián)合防御被置于美國的主導之下，加拿大作為北美聯(lián)合防御戰(zhàn)略構(gòu)想的有機組成部分進行配合，其北極安全高度依賴于美國。

(二)冷戰(zhàn)后初期:北極安全問題再審視

冷戰(zhàn)結(jié)束后，加拿大認為蘇聯(lián)的威脅已經(jīng)消失，于是大幅減少甚至停止了在北極地區(qū)的軍事活動，其精力主要集中于環(huán)境保護、漁業(yè)合作等“低政治”[6](P28)領域。此時，北極已經(jīng)不再是加拿大安全的重要問題。直到20世紀90年代末，在小部分政府官員的推動下，加拿大政府才重新開始關注北極問題，其中最有影響的是1999年成立的論壇性質(zhì)的“北極安全跨部門工作小組(ASIWG)”，為加拿大聯(lián)邦政府和北極地區(qū)政府官員討論、協(xié)調(diào)北極地區(qū)的安全活動提供了平臺。[7](P23)

21世紀初，加拿大北極地區(qū)面臨了一個新的安全環(huán)境：氣候變化、資源問題、大陸架界限劃定、潛在的海上航運和越來越多的參與者和競爭者等，在為加拿大帶來機遇的同時，也給其北極安全帶來了挑戰(zhàn)。加拿大政府分別于2000年發(fā)表《加拿大外交政策的北方維度》、2005年發(fā)表《加拿大國際政策聲明》強調(diào)要維護和確保加拿大的北極主權(quán)，重新審視加拿大北極安全的必要性。但這一階段北極安全問題并未獲得高度關注。

(三)哈珀政府時期：主權(quán)導向的北極安全戰(zhàn)略

2006-2015年哈珀政府時期，加拿大對北極問題的關注達到了前所未有的高度，真正提出了系統(tǒng)的北極戰(zhàn)略，這一過程中2007年俄羅斯北極海底插旗事件發(fā)揮了重要的催化作用。其中，涉及北極安全的戰(zhàn)略文件包括，2008年《加拿大第一防衛(wèi)戰(zhàn)略》，2009年《加拿大的北方戰(zhàn)略:我們的北方，我們的遺產(chǎn)，我們的未來》，2010年《加拿大北極外交政策聲明》。這些戰(zhàn)略文件的核心主題是:維護加拿大的主權(quán)安全、加強加拿大在北部地區(qū)的治理、限制北極域外國家參與北極事務。[8](P22)

哈珀政府的北極安全政策被“北極主權(quán)”的政治意識所主導，[9](P121)采取強硬態(tài)度捍衛(wèi)北極主權(quán)。例如，2007年，哈珀總理提出“不用即廢”的觀點，[10]認為如果加拿大不維護其北極主權(quán)，就會失去北極主權(quán)。2009年哈珀政府發(fā)布《北方戰(zhàn)略》，表示“加拿大在北極的主權(quán)安全并不存在危機”，[11]表面上降低了對北極主權(quán)安全的關注。但是2014年，當俄羅斯吞并克里米亞時，哈珀政府發(fā)表了強烈的外交聲明與外交譴責，對俄羅斯的行為采取強硬的立場，并承諾加大對北極基礎設施和軍事力量的投資。[12]

總體來看，哈珀政府時期北極安全戰(zhàn)略的特點為：第一，高度重視北極主權(quán)。早在2005年12月競選期間，哈珀領導的保守黨就宣布了一項北極主權(quán)政策，承諾將進行軍事投資，增加在北極地區(qū)的軍事存在，包括船舶監(jiān)控系統(tǒng)、破冰船、深水港、搜救和監(jiān)控飛機、軍事訓練中心以及支持加拿大的游騎兵。[13](138)第二，強調(diào)硬實力的作用，以軍事手段保衛(wèi)加拿大北極主權(quán)與安全。2008年《加拿大第一個防衛(wèi)戰(zhàn)略》的重點是保護加拿大在北極的領土和主權(quán)，并承諾增加國防開支，表示“加拿大軍隊必須有能力控制和保護加拿大在北極的主權(quán)”。[14](P8)隨后也逐漸加大對北極軍事力量、基礎設施、安防力量建設的投入，對北極地區(qū)的安全防御實力作了及時補充。[8](P27)第三，有限的北極合作。2008年北冰洋沿岸五國簽署《伊盧利薩特宣言》表示將在現(xiàn)有的法律框架下，有序解決任何可能重疊的權(quán)利主張。[15]2010年哈珀政府發(fā)表的國情咨文(Speech From The Throne)中提到：“加拿大政府將與其他北極國家合作，試圖解決邊界分歧”。其中“其他北極國家”、“解決邊界分歧”的說法參考了《伊盧利薩特宣言》。[16](P372)哈珀政府意在強調(diào)北冰洋沿岸五國在北極地區(qū)的“獨特”地位，[15]加強與其他四個北冰洋沿岸國家的北極合作，將芬蘭、瑞典、冰島及域外國家排除在外。此外，《加拿大北極外交政策聲明》宣稱“加拿大堅決反對北極需要全新的治理結(jié)構(gòu)或法律框架”，[17]限制域外國家參與北極事務。哈珀政府時期宣稱的北極合作實質(zhì)上是一種有限的合作。

然而，哈珀政府的北極安全政策最后因預算等問題，很多項目流于空頭承諾，基礎設施投資不充分，破冰船建設進程緩慢，多處軍事基地被關閉。

二、小特魯多政府北極安全戰(zhàn)略新發(fā)展

2015年在加拿大競選期間，小特魯多領導的自由黨幾乎沒有提及北極問題，這與哈珀政府對北極問題的高度關注形成鮮明對比。但小特魯多競選時強調(diào)改善與原住民的關系，重點關注氣候變化和北部社區(qū)的生活條件，引起了北方人民的共鳴，雖然哈珀執(zhí)政時也對這些領域作了承諾，但最終因預算等問題沒有付諸行動，結(jié)果努納武特、育空和西北地區(qū)的三個席位全部被自由黨占據(jù)，似乎表明北方地區(qū)想要摒棄哈珀政府的北極政策。小特魯多執(zhí)政初期的行動也顯示了其在北極政策問題上不會完全繼承哈珀政府的北極政策遺產(chǎn)，這些行動包括緩和與俄羅斯的關系，重新奉行多邊主義合作，強調(diào)社會問題的重要性。[18]加拿大在北極安全、主權(quán)和社區(qū)方面仍然面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，小特魯多政府必須審慎對待北極問題。2017年6月7日，加拿大政府頒布了新的國防政策，自由黨開始關注北極安全問題。

(一)新版國防政策頒布的背景

新國防政策頒布之前，加拿大實施的是2008年哈珀政府制定的《加拿大第一防衛(wèi)戰(zhàn)略》，

該戰(zhàn)略指出，為滿足加拿大國防需要，增強加拿大人的安全保障，以及支持政府的外交政策和國家安全的目標，需要提高加拿大武裝部隊的能力。該戰(zhàn)略也是對北極地區(qū)不斷變化的環(huán)境的回應，強調(diào)北極海冰的融化為航運、旅游和資源勘探創(chuàng)造了機會，這些給加拿大帶來巨大經(jīng)濟利益的同時也帶來了新的挑戰(zhàn)，對加拿大的主權(quán)和安全具有重要影響。[14]

隨著世界形勢的快速變化，第一防衛(wèi)戰(zhàn)略已經(jīng)不再符合加拿大的安全需要。首先，第一防衛(wèi)戰(zhàn)略把建設一流的現(xiàn)代化軍隊的設想轉(zhuǎn)化為一項20年的綜合性投資計劃，這更像一個“采購策略，而不是戰(zhàn)略政策”。[19]并且在實際的運行中，很多項目存在著資金不足的狀況，政府面臨著一個軍隊能力和成本的兩難困境：要么增加國防預算以滿足采購計劃需求，要么削減設備數(shù)量或軍人水平而降低武裝部隊的能力。其次，俄羅斯北極軍事存在的增強并未對加拿大構(gòu)成實質(zhì)性威脅，面對西方國家的制裁，俄羅斯疲于應付，而域外國家的北極熱情持續(xù)高漲。于是，2016年4月6日加拿大政府成立了一個由國防、安全、外交和法律事務方面非常杰出的四名專家組成的顧問委員會公開檢視加拿大的國防政策。[20]*四位專家包括：加拿大前最高法院法官和國際刑事法院聯(lián)盟咨詢委員會成員路易斯·艾伯(Louise Arbour)、前外交部部長和前國防部長比爾·格雷厄姆(Bill Graham)、前國防參謀長和北約軍事委員會前任主席瑞·漢默特(Raymond R. Henault)、前內(nèi)閣副秘書長和前國防部副部長瑪格麗特·珀迪(Margaret Purdy)。新國防政策的制定集合了多方力量，包括，通過在線咨詢門戶網(wǎng)站、線上論壇、圓桌會議等征詢各領域?qū)＜液兔癖姷囊庖?，原住民領袖就防務問題發(fā)表看法，美、英、澳、德、日、法、新西蘭等加拿大的盟國或伙伴國也為國防政策提供意見等。[21]2017年6月7日，加拿大自由黨政府公布了一份113頁的國防政策文件——《強大、安全、參與：加拿大國防政策》(Strong, Secure, Engaged: Canada's Defence Policy)，[2]全面闡述了加拿大的國防政策目標和行動建議，為加拿大未來20年的國防政策重點明確了方向，新國防政策也對北極安全戰(zhàn)略進行了更新。

(二)新國防政策中有關北極安全的政策目標及主要內(nèi)容

新國防政策對北極地區(qū)的變化進行了分析，認為氣候變化和科技進步，導致北極越來越對世界開放，世界各地的國家和公司尋求分享北極的長期利益。加拿大北極地區(qū)和周邊將迎來越來越多的商業(yè)、科研和旅游活動，也將帶來自然或人為的災害，對搜救的安全要求將會增加，加拿大必須對此作出反應。因此，新國防政策提出要增強北極能力，致力于保衛(wèi)其北極安全，加強對北極地區(qū)的監(jiān)測，提升在北極地區(qū)的導彈防御和安全。具體來說，主要包括以下幾個方面的政策目標和行動建議：

提高對北極地區(qū)的監(jiān)測能力。

加拿大北極地區(qū)面積廣闊，對其進行監(jiān)視對于應對各種威脅至關重要。

首先，空中監(jiān)測方面。新國防政策指出，政府將擴大加拿大的防空識別區(qū)至伊麗莎白女王群島，監(jiān)測范圍覆蓋加拿大全境的約36000個島嶼。為了更好地保衛(wèi)北極領空，加拿大政府將促進北美防空司令部的現(xiàn)代化，措施包括，承諾投入88架新型戰(zhàn)斗機以取代現(xiàn)有的F-18戰(zhàn)斗機，提供新的監(jiān)測飛機、遠程遙控系統(tǒng)“無人機”和衛(wèi)星系統(tǒng)。[2](P15)

其次，海上監(jiān)測方面。加拿大政府還將投入5-6艘具有武裝力量和破冰能力的北極海上巡邏艦，使海軍能夠及時監(jiān)測北極海域的活動。加拿大也正在籌劃一個旨在監(jiān)測通過西北航道的海上和海底活動的技術示范項目。

最后，陸上監(jiān)測方面。文件指出，北美大陸面臨著相當大的潛在威脅，例如對手的巡航導彈和彈道導彈的威脅，并且這些威脅變得日益復雜和更加難以察覺。為此，加拿大計劃更新和擴展覆蓋整個努納武特地區(qū)的北極預警系統(tǒng)，提升彈道導彈防御能力。國防部還將加強和擴大北極游騎兵的訓練和能力，[2](P80)北極游騎兵是加拿大在北極地區(qū)最有效的存在，而且成本較低，同時體現(xiàn)了對原住民賦權(quán)的重視。加拿大還將與北極伙伴國如美國、挪威、丹麥等進行密切的合作和聯(lián)合演習，提高對北極地區(qū)的監(jiān)測和管控能力。

2、改善北極地區(qū)的通訊狀況。

北極地區(qū)通訊不暢，幾十年來一直困擾著武裝部隊執(zhí)行任務。北極地區(qū)有限的衛(wèi)星覆蓋、不兼容的無線電頻率和加密的數(shù)據(jù)類型以及大氣條件造成的自然干擾，使得集成服務和聯(lián)合作戰(zhàn)成為一個挑戰(zhàn)。該政策指出，除了地緣遼闊，人口稀少，北極的衛(wèi)星覆蓋和極地電離層的性質(zhì)，也給傳感器和通信能力帶來難題。

為了解決這些問題，該政策將重點協(xié)調(diào)無人機、潛艇、人員和衛(wèi)星的信息，以便盡可能全面了解北極地區(qū)的情況。該政策還倡議讓北極國家與其北極盟國進行例行性演習和日常交流，增強信息共享。[2](P80)

3、增強加拿大武裝部隊的作戰(zhàn)能力。

為了滿足加拿大國內(nèi)外的國防需求，政府將在未來10年內(nèi)將國防開支從2016-2017年的189億美元增加到2026-2027年的327億美元，[2](P13)增幅約73%。政府承諾為加拿大專門的北極分隊——北極快反聯(lián)隊購買新的雪地摩托車和封閉式雪車，這對于在北極地區(qū)開展遠距離作業(yè)起到了至關重要的作用。該政策計劃擴大對加拿大北極游騎兵的訓練，以提高其對加拿大武裝部隊的支援能力。

為了加強加拿大武裝部隊在北極的作戰(zhàn)能力，適應變化的安全環(huán)境，國防部將加強加拿大武裝部隊在加拿大北極地區(qū)的機動性和投射范圍；投入多的資金，提高部隊特種作戰(zhàn)能力；擴大加拿大防空識別區(qū)；加強和擴大加拿大北極游騎兵的訓練和效能，以提高其對加拿大武裝部隊的支持能力；與美國合作開發(fā)新技術，以改善北極的監(jiān)測和控制，包括更新北方預警系統(tǒng)；與北極盟國和合作伙伴進行聯(lián)合演習，加強對北極地區(qū)的預測能力和信息共享，包括與北約進行合作。[2](P113)

(三)小特魯多政府北極安全戰(zhàn)略新特點

與哈珀政府時期的北極安全戰(zhàn)略相比，目前小特魯多政府的北極安全戰(zhàn)略呈現(xiàn)出以下幾個方面的新特點：

1、重點關注北極的非傳統(tǒng)安全問題

哈珀政府執(zhí)政期間，高舉民族主義旗幟強調(diào)北極主權(quán)問題，除了將加拿大北極地區(qū)稱為“Arctic”、“North”外，還使用“our”、“we”這樣的詞語，后者更能表達哈珀對北極主權(quán)的強調(diào)與重視。[16](P371)與之相比，新國防政策文件中的措辭講究，沒有再激進地使用“主權(quán)”這個詞來證明加拿大在北極地區(qū)活動的正當性。“主權(quán)”一詞在113頁的政策文件中只出現(xiàn)了10次，其中僅有3次用于北極，自由黨從“主權(quán)”一詞轉(zhuǎn)向了諸如“控制”和“監(jiān)視”之類的詞匯。[22]這種語氣表明加拿大正在轉(zhuǎn)變高度關注北極主權(quán)問題的態(tài)度。

國家在制定國防政策時，一般都有假想防御對象。冷戰(zhàn)期間，加拿大國防的假象對象是蘇聯(lián)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，蘇聯(lián)解體，俄羅斯成為蘇聯(lián)的繼承者。俄羅斯在北極地區(qū)大力發(fā)展軍事力量，加拿大前總理哈珀曾對俄羅斯構(gòu)成的威脅直言不諱，甚至暗示俄羅斯對加拿大北極形成威脅。但是近10年加拿大武裝部隊的政策聲明和報告很少將重點放在傳統(tǒng)安全方面，[22][23](P171)*轉(zhuǎn)引自加拿大全球事務研究所研究院Adam Lajeunesse的觀點。另外，Alexander Sergunin和Valery Konyshev在文章中也表示：“自冷戰(zhàn)以來，軍事力量的作用發(fā)生了根本的變化?！爆F(xiàn)在軍事力量更多用于確保主權(quán)，服務于經(jīng)濟建設，預防恐怖主義，搜索和救援行動，監(jiān)視?？疹I域，保障航行安全，減輕自然和人為災害，協(xié)助北極科研等。加拿大北極主權(quán)沒有面臨嚴重的威脅。相反，人們一直關注的是航運、資源開發(fā)、旅游和人類活動的增加通常將導致安全保衛(wèi)問題。小特魯多政府的國防政策明智地采取了同樣的路線，將未來的威脅重點放在安保等非傳統(tǒng)安全領域。

2、增強武裝部隊的威懾和防御能力

哈珀政府強調(diào)硬實力的作用，以軍事手段保衛(wèi)加拿大北極主權(quán)與安全。小特魯多政府并沒有否認軍事力量對維護北極利益的重要性，認為加拿大主權(quán)已得到了武裝部隊的充分保護，[2](P14)軍事力量建設更多是為了增強威懾力，加強對非傳統(tǒng)安全的預測和防御能力，強調(diào)還應通過外交、貿(mào)易、發(fā)展等手段保衛(wèi)加拿大北極安全。[2](P7)

新國防政策對現(xiàn)在的全球安全環(huán)境進行徹底評估，認為氣候變化正在改變北極地區(qū)的面貌，帶來一系列復雜、不斷變化和不可預測的安全挑戰(zhàn)。在可預見的未來，北極國家和域外國家都希望從新資源開發(fā)和航運路線有關的潛在經(jīng)濟機遇中獲益，[2](P79)北極的國際關注度不斷提高，大國權(quán)力競爭在一定程度上重回國際體系。[2](P50)加拿大意識到威懾的重要性，軍事威懾作為一種外交手段，有助于防止沖突，促進對話。[2](P50)加拿大也將采取新的防御方法，重視預測新出現(xiàn)的威脅和挑戰(zhàn)，適應當今快速變化的不確定的北極安全環(huán)境。

3、在北極地區(qū)尋求多邊合作與對話

哈珀政府追求的是一種北冰洋沿岸五國范圍內(nèi)的有限合作，克里米亞事件后也停止了與俄羅斯的雙邊接觸。小特魯多上臺后開始改善與俄羅斯的關系，強調(diào)加俄合作的重要性。新國防政策指出，加拿大將繼續(xù)與美國進行雙邊合作，確保北美北極航空和海上航運安全；加拿大和其北約盟友也明確表示，將隨時準備阻止和防范任何潛在威脅；加拿大武裝部隊將與北極盟國和合作伙伴開展聯(lián)合演習，加強在北極地區(qū)的態(tài)勢感知和信息共享；擴大和深化加拿大聯(lián)邦政府與北極原住民社區(qū)的廣泛聯(lián)系。[2](P79-80)新國防政策還表示，拉丁美洲、亞洲和非洲國家經(jīng)濟快速增長，在國際事務中獲得了更大的影響力，加拿大有興趣培育新的合作伙伴，與新興大國合作，支持建立國際體系，促進世界和平。[2](P50)小特魯多政府轉(zhuǎn)變哈珀的北極政策，開始在北極尋求多邊主義合作。

三、小特魯多政府北極安全戰(zhàn)略新發(fā)展的原因

國際安全環(huán)境變化迫使加拿大調(diào)整國防政策，北極戰(zhàn)略更新也受國際安全環(huán)境變化的深刻影響，主要包括以下幾方面的原因：

(一)加拿大北極地區(qū)戰(zhàn)略安全環(huán)境正在變化

首先，全球的經(jīng)濟力量正在從西方向東方轉(zhuǎn)移，美國目前仍是唯一的超級大國，但中國作為正在崛起的經(jīng)濟體對世界全局事務發(fā)揮著越來越重要的影響，拉丁美洲、亞洲和非洲的經(jīng)濟也在迅速增長，世界多極化趨勢越來越明顯，某種程度上，大國競爭已經(jīng)重回國際體系，這種大國競爭同樣深刻影響著北極地區(qū)。此外，北極海冰融化使“新北方文明”的預測出現(xiàn)前兆。美國著名的北極科學家勞倫斯·史密斯(Lawrence Smith)曾預測，人口增長、對資源的需求、全球化和氣候變化，將使“新北方國家”步入21世紀經(jīng)濟的繁榮時期，北極地區(qū)將吸引域外大批移民涌入，導致北冰洋沿岸地帶開發(fā)加速，出現(xiàn)一些“新北方城市”。[24][25]近年來，北極域外國家，如中國、韓國、印度等不斷“北上”，促進了北極經(jīng)濟開發(fā)持續(xù)發(fā)展。

其次，近年來北極國家紛紛加大了對北極地區(qū)的軍事投入和軍事活動。例如俄羅斯重啟了蘇聯(lián)時代的北極軍事基地，自2014年起不斷增加在北極的軍事演習，加快軍事現(xiàn)代化進程，[26]計劃建設4個新的北極作戰(zhàn)旅，14個新機場，16個深水港，建造11艘破冰船，鞏固其現(xiàn)有約40艘破冰船等；[27]近年來，美國海軍多次在北極地區(qū)組織軍事演習，2016年美國計劃投資10億美元建設5-6艘破冰船，欲重新開放冰島凱夫拉維克軍事基地；[28]2015年北約在挪威進行了自1976年以來最大規(guī)模的軍事演習，等等。北極地區(qū)“軍事化”威脅著加拿大的主權(quán)安全，加拿大新國防政策強調(diào)要增強保障外交和國家發(fā)展所需要的軍事能力。但是，加拿大同樣也意識到，在北極軍事沖突難以發(fā)生的今天，各國軍事力量主要用于對主權(quán)的控制，以執(zhí)行法律、控制邊境、保障搜索和救援能力，相反，抵御其他國家的軍事威脅則成為了一個邊緣性需求。[29](P2)軍事威懾更多作為一種外交手段，有助于防止沖突，加強雙邊及多邊對話，加拿大北極軍隊任務重點更多轉(zhuǎn)向應對非傳統(tǒng)安全。

最后，氣候變化和科技的進步使得北極地區(qū)逐漸開放，北極蘊藏的巨大資源和航運價值開始突顯，世界各國都尋求分享北極的利益。北極地區(qū)商業(yè)、科研和旅游活動的逐漸增加以及北極航道的開辟等，將引發(fā)自然災害或人為災害，帶來對搜索和救援等非傳統(tǒng)安全的需求，加拿大必須對此做出反應。

近年來，美國、俄羅斯、中國等大國都將目光轉(zhuǎn)向了北極，北極迅速成為大國搏弈之地，國際競爭的熱點區(qū)域。北極是加拿大特魯多政府重返國際政治的一個出發(fā)點，[30]加拿大作為一個“中等強國”,[31](P48)*1943年7月9日，加拿大總理麥肯茲·金(Mackenzie King)在其著名的關于“實用的原則”的議會演講中，第一次闡述了“中等強國”的概念。要想維護其北極地區(qū)的安全，進而維護國家安全，就必然需要“整個政府采取協(xié)調(diào)一致的行動，以預測威脅，增強預防和應對各種突發(fā)事件的能力，適應不斷變化的全球環(huán)境，實現(xiàn)政府目標”。[32]

(二)美國政策調(diào)整使加拿大在北極安全問題上不得不降低對美國的依賴

美國是當今世界唯一的超級大國，能將強大的政治、經(jīng)濟和軍事能力投射到全球任何一個角落。在過去幾十年的時間里，美國通過支付更多的成本，承擔更多的全球責任等方式來實現(xiàn)其在全球體系中的領導地位，例如，組建北約，建立世界銀行等。冷戰(zhàn)期間，加拿大的北極安全戰(zhàn)略高度依賴于美國；冷戰(zhàn)結(jié)束后，由于前蘇聯(lián)威脅的消失，加拿大對北極安全的重視減弱，雖然哈珀政府高度重視北極主權(quán)安全問題，但是具體措施落實有限，美加聯(lián)合防御系統(tǒng)仍是維護北極安全的主要力量。

但是，特朗普于2017年1月20日上臺后，實行“美國優(yōu)先”的外交政策，即將美國人民和美國安全的利益放在首位，在全球?qū)嵭腥娴膽?zhàn)略收縮，并指責盟國利用美國的防衛(wèi)保護傘，卻沒有承擔公平的財政份額，強烈要求這些盟國承擔更多的防務費用。2017年6月1日，特朗普在白宮宣布，美國將退出《巴黎協(xié)定》，表明其放棄了大國責任，這損害了美國在全球的領導力。此外，美國也要求盟國承擔更多的責任。北約各成員國在2014年曾承諾，將在今后10年內(nèi)把本國防務支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重提高至2%，而加拿大在2016年僅達到了1.19%。美國總統(tǒng)特朗普和奧巴馬一樣，向加拿大和其他北約盟國施壓，要求增加國防預算。[33]2017年5月25日北約峰會在布魯塞爾召開，特朗普再次強調(diào)，“我們的盟國沒有為集體防御努力付出應有的份額”。[34]距北約峰會僅過去兩周左右的時間，加拿大就發(fā)布了新版的國防政策，計劃大幅增加軍費開支，以適應北約集體防務的戰(zhàn)略需要，履行作為美國軍事同盟的義務。

美國外交政策的調(diào)整，迫使加拿大及時調(diào)整北極安全戰(zhàn)略，增強自主性。加拿大外交部長克里斯蒂婭·弗里蘭(Chrystia Freeland)表示，“加拿大的地理位置使我們一直能夠受到美國的間接庇護?！钡恰皟H僅依靠美國的庇護會使加拿大成為一個附屬國”，“這種依賴不符合加拿大的利益”。[35]隨著特朗普的上臺，二戰(zhàn)結(jié)束以來持續(xù)的國際關系似乎正在發(fā)生變化，加拿大必須明確自己的主權(quán)路線，增強自身“硬實力”。

(三)小特魯多政府對哈珀政府北極安全觀的修正

2014年俄羅斯吞并克里米亞后，哈珀領導的加拿大保守黨政府幾乎暫停了與俄羅斯的雙邊接觸。小特魯多政府上臺后，拋棄了上屆保守黨政府在北極問題上的強硬態(tài)度，尋求與俄羅斯重新接觸。2016年1月，前外交部長斯特凡·迪翁(Stéphane Dion)曾表示，加俄具有“共同利益”，“現(xiàn)在是時候開展合作”，“這在某種程度上有利于我們的北極利益”。[36]迪翁還強調(diào)，哈珀政府的立場偏離了美國和其他七國集團伙伴不那么極端的行為。[37]加拿大在克里米亞問題上的立場不影響加拿大和俄羅斯在北極地區(qū)開展對話與合作。

其次，哈珀政府曾向北約明確表示，它不支持聯(lián)盟中一些國家對北極地區(qū)的關注，但小特魯多政府意識到與北約盟國在北極地區(qū)合作的重要性。[38]新國防政策指出，加拿大海岸警衛(wèi)隊與北約盟國合作應對北極地區(qū)的挑戰(zhàn)。俄羅斯具有從北極地區(qū)向北大西洋投射武力的能力，這對北約集體防御是一個挑戰(zhàn)，加拿大及其北約盟國需要做好威懾和防御任何潛在威脅的準備。

小特魯多政府也轉(zhuǎn)變了對北極主權(quán)問題的態(tài)度。哈珀政府高度重視加拿大的北極主權(quán)，而小特魯多政府認為北極主權(quán)受威脅的可能性較小，[39](P14)*俄羅斯是加拿大在北極地區(qū)最大威脅，而參考文章指出，俄羅斯在北極地區(qū)倡導“和平與國際合作”，烏克蘭危機后，其優(yōu)先事項也幾乎沒有改變。2016年11月，普京簽署的《俄羅斯聯(lián)邦外交政策構(gòu)想》，將北極描述為與加拿大潛在的合作區(qū)域。俄羅斯北極軍事戰(zhàn)略目標是：確保主權(quán)；保護北極的經(jīng)濟利益；顯示俄羅斯強大的軍事力量。這在其新國防政策中大大減少“主權(quán)”一詞的使用頻次可以看出。首先，雖然加拿大在北極主權(quán)問題上與多個國家存在沖突，但在北冰洋沿岸五國中除俄羅斯外都是北約同盟國，[40]加拿大與其盟國沖突的可能性很小。而俄羅斯開發(fā)其北極能源需要獲得外國的資本和技術幫助，如果與鄰國發(fā)生沖突，北極地區(qū)的不穩(wěn)定性將阻止大規(guī)模的外國投資；俄羅斯和加拿大也可以在制定航運標準、加強搜救能力、環(huán)境保護、應對共同挑戰(zhàn)等國際合作中收益；俄羅斯挑戰(zhàn)加拿大在西北航道等北極地區(qū)的主權(quán)對于同樣是東北航道沿岸國家的俄羅斯來說沒有什么好處。而中國也對北極地區(qū)沒有任何真正的軍事威脅，并一直尋求與北極大國的合作，且缺乏北極地區(qū)的軍事技術。[41]

小特魯政府認識到目前北極地區(qū)面臨的主要是監(jiān)視和搜救等非傳統(tǒng)安全問題而非主權(quán)焦慮。對小特魯多來說，北極是將其政策與哈珀政府加以區(qū)別的一個絕好的機會，比呼吁維護主權(quán)的政治姿態(tài)更重要的是解決加拿大北極地區(qū)所面臨的非?，F(xiàn)實的安全問題。

四、加拿大北極安全戰(zhàn)略的未來走向

加拿大作為重要的北極國家，是中國參與北極治理的重要合作伙伴。在科學考察、環(huán)境保護、能源開發(fā)等方面，中國和加拿大也存在密切的合作關系。此外，2017年9月6日，中國“雪龍”號科考船首次成功穿越北極西北航道，為我國開辟了北美經(jīng)濟圈至東北亞經(jīng)濟圈的海上新通道。[42]此航道若能實現(xiàn)商業(yè)通航，將帶來巨大的經(jīng)濟效益。而加拿大政府將西北航道視為其內(nèi)水，中國船舶若想通過西北航道，需要獲得加拿大政府的許可。理解和認識加拿大北極安全政策的變化，預測加拿大北極安全戰(zhàn)略的未來走向，對中國參與北極治理，深化中加北極合作具有重要意義。

(一)深化多邊主義合作

加拿大自由黨政府目前正在北極地區(qū)采取更加積極的合作姿態(tài)。這種態(tài)度的轉(zhuǎn)變標志著加拿大回到了歷史上強調(diào)多邊主義和審慎的外交方式上來。[18]相較于哈珀，小特魯多政府更加務實，致力于解決北極地區(qū)面臨的現(xiàn)實問題，而非具有高政治意識的主權(quán)呼吁。2015年11月小特魯多上臺后，開始轉(zhuǎn)變與俄羅斯的關系，并加強與北約盟國在北極地區(qū)的合作，都體現(xiàn)了其將開展和深化多邊合作的趨勢。北極地區(qū)的海冰逐漸融化，資源和航道逐漸開放，作為北極領土面積巨大的國家，加拿大肯定不會放棄對北極經(jīng)濟利益的獲取，而鑒于其國力有限，今后可能將會大力吸引外國資本投入北極地區(qū)。此外，加拿大北極地區(qū)的基礎設施、航道設施都嚴重缺乏，原住民社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展條件落后，也需要國際投資和合作。在北極國家紛紛尋求多邊主義合作的今天，加拿大必定不會落于其后。

(二)維持主權(quán)現(xiàn)狀，加強對北極地區(qū)的防御和控制

加拿大在北極地區(qū)的領土主權(quán)、潛在資源、航道使用和控制權(quán)等方面與多個國家存在沖突，但是新的國防政策沒有再過多地使用“主權(quán)”一詞，可以看出小特魯多政府時期在北極主權(quán)問題上將不會有重大突破，傾向于維持主權(quán)現(xiàn)狀。這是一種積極有作為的“維持”，表現(xiàn)在加拿大政府正實施一系列的監(jiān)管措施，防御北極地區(qū)的潛在威脅，增強對北極地區(qū)的實際控制能力。新國防政策呼吁加拿大增加在北極地區(qū)的監(jiān)測能力和軍事存在，增強加拿大武裝部隊在北極地區(qū)的作戰(zhàn)能力。2017年8月末，交通部長馬克·加爾諾(Marc Garneau)宣布了一項投資17500萬美元的新舉措，保護加拿大北極海域和北極社區(qū)。[43]

(三)增強軍事威懾力，重點應對非傳統(tǒng)安全

目前，北極地區(qū)所面臨的最嚴峻的挑戰(zhàn)不是大國競爭、資源所有權(quán)、邊界爭端等引起的沖突，而是由氣候變化帶來的航運、資源開發(fā)、旅游等導致的非傳統(tǒng)安全。加拿大今后的北極安全重點也務實地放到了應對這些非傳統(tǒng)安全帶來的安保和搜救需求。但是，加拿大同樣謹慎地對待傳統(tǒng)安全風險，積極預防可能出現(xiàn)的軍事挑戰(zhàn)和主權(quán)威脅。加拿大在北極地區(qū)的軍事投資更多是停留在保持軍事威懾力的層面上，不會對該地區(qū)的領土完整造成常規(guī)軍事威脅。可以期待，與哈珀政府相比，小特魯多政府新國防政策中多項軍事和基礎設施項目將逐漸得到落實。

結(jié)語

面對當今復雜和不可預測的國際環(huán)境，加拿大需要一個靈活、訓練有素、裝備精良的軍事力量，以保障國內(nèi)和北美的安全，并積極參與世界，發(fā)揮中等大國的責任。加拿大國防部和武裝部隊適時提出新的國防政策，一方面是對全球安全環(huán)境的反應，另一方面是響應北約集體防御和北美聯(lián)合防御的需要，對加拿大的國家安全具有重要的意義。北極地區(qū)的形勢發(fā)生了巨大的變化，傳統(tǒng)的安全威脅雖然存在，并可能長期存在，但在可預見的時期里北極難以爆發(fā)大規(guī)模沖突，國際合作和開發(fā)日益成為主流，非傳統(tǒng)安全成為加拿大國防討論的重點。面對北極商業(yè)、科研、旅游活動的增加，以及北極航道的開辟，加拿大迅速做出反應，增強北極軍事力量，提高搜索和救援能力。新的國防政策顯示，加拿大正在北極地區(qū)積極謀求擴大合作范圍，包括想與俄羅斯改善北極關系?？梢灶A測，北極地區(qū)是未來加拿大關注的重點，加拿大也將利用北極，開展更廣范圍的外交，以減少對美國的依賴。但是，目前小特魯多政府還沒有頒布一個明確的北極政策，隨著北極海冰的持續(xù)融化，西北航道的逐漸通航，新的北極政策也有待發(fā)布。

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