鄧嘉詠

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

一、我國環(huán)境污染強制責(zé)任保險賠償范圍的立法概覽

從2013年1月21日，環(huán)保部與保險監(jiān)督管理委員會共同印發(fā)《關(guān)于開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）始，環(huán)境污染強制責(zé)任保險在我國開始慢慢推行。至今，環(huán)境污染強制責(zé)任保險的推行卻未漸臻佳境，反倒跌入了困境。環(huán)境污染強制責(zé)任險雖有著實現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、緩解受害人救濟的燃眉之急、企業(yè)風(fēng)險分擔(dān)等的功能，但仍然無法逃脫現(xiàn)實中所面臨的投保企業(yè)與保險公司各自成本收益失衡、相關(guān)法律規(guī)范缺失等問題。[1]其中，環(huán)境污染強制責(zé)任保險缺乏立法規(guī)定則是困境的核心。2015年黨的十八屆五中全會召開后，綠色發(fā)展理念成為我國發(fā)展的重要理念之一。綠色發(fā)展理念不僅應(yīng)在經(jīng)濟發(fā)展過程中進行實踐，還應(yīng)該引入到環(huán)境立法和司法當(dāng)中[2]，為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)生態(tài)文明提供法律保障。[3]環(huán)境污染強制責(zé)任保險作為“綠色保險”因此得到重視，2017年6月， 環(huán)境保護部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于公開征求＜環(huán)境污染強制責(zé)任保險管理辦法 （征求意見稿）＞意見的函》,向社會廣泛征求《環(huán)境污染強制責(zé)任保險管理辦法》相關(guān)意見。如果該法律正式出臺，該規(guī)定則是目前為止具體規(guī)范環(huán)境污染強制責(zé)任險效力位階最高的法律文件。《環(huán)境污染強制責(zé)任保險管理辦法 （征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》）第六條就保險賠償范圍做了規(guī)定，環(huán)境高風(fēng)險企業(yè)因突發(fā)環(huán)境事件或者生產(chǎn)經(jīng)營過程中導(dǎo)致的第三者人身損害、第三者財產(chǎn)損害，環(huán)境高風(fēng)險企業(yè)發(fā)生較大、重大或者特別重大突發(fā)環(huán)境事件導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害，環(huán)境污染事件的應(yīng)急處置與清污費用均含括在環(huán)境污染強制責(zé)任保險的保險責(zé)任范圍?；仡櫗h(huán)境污染強制責(zé)任保險的發(fā)展歷程，從2013年1月21日，環(huán)境保護部、中國保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《指導(dǎo)意見》為肇始點，環(huán)境污染強制責(zé)任保險有了較為明確的規(guī)定，與此同時，各地方開始探索環(huán)境污染強制責(zé)任保險的實施并嘗試出臺相應(yīng)的規(guī)范。在能夠搜索到有關(guān)環(huán)境污染強制責(zé)任險的地方規(guī)范中，只有南京市、銅陵市對環(huán)境污染強制責(zé)任保險的賠償范圍有規(guī)定。從最早的《指導(dǎo)意見》①《關(guān)于開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作的指導(dǎo)意見》：“保險條款載明的保險責(zé)任賠償范圍應(yīng)當(dāng)包括：1.第三方因污染損害遭受的人身傷亡或者財產(chǎn)損失；2.投保企業(yè)（又稱被保險人）為了救治第三方的生命，避免或者減少第三方財產(chǎn)損失所發(fā)生的必要而且合理的施救費用；3.投保企業(yè)根據(jù)環(huán)保法律法規(guī)規(guī)定，為控制污染物擴散，或者清理污染物而支出的必要而且合理的清污費用；4.由投保企業(yè)和保險公司約定的其他賠償責(zé)任?！钡降胤揭?guī)范《南京市開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險實施辦法》②《南京市開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險實施辦法》第五條：“環(huán)境污染強制責(zé)任保險，是以企事業(yè)單位發(fā)生污染事故對第三者造成損害依法應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任為標(biāo)的的保險。其保險責(zé)任保障以下范圍：1.發(fā)生環(huán)境污染事故后，本應(yīng)由投保企事業(yè)單位對第三者因污染損害遭受的人身傷亡或者直接財產(chǎn)損失進行賠償?shù)馁M用；2.發(fā)生環(huán)境污染事故后，本應(yīng)由投保企事業(yè)單位對相關(guān)區(qū)域范圍內(nèi)被污染環(huán)境進行清污恢復(fù)、處理、檢測、監(jiān)測等發(fā)生的必要、合理清污費用；3.發(fā)生環(huán)境污染事故后，本應(yīng)由投保企事業(yè)單位為控制事態(tài)和減少對第三者、生態(tài)環(huán)境損害等，而采取必要應(yīng)急處置措施所發(fā)生的合理施救費用；4.發(fā)生環(huán)境污染事故后，本應(yīng)由投保企事業(yè)單位為妥善處置所需的訴訟費、鑒定費、調(diào)查取證費等應(yīng)付的必要費用?！薄ⅰ蛾P(guān)于推進銅陵市環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作實施意見》③《關(guān)于推進銅陵市環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作實施意見》：“保險條款中載明的保險責(zé)任賠償范圍應(yīng)當(dāng)包括：1.第三者因污染損害遭受的人身傷亡或直接財產(chǎn)損失；2.被保險人根據(jù)環(huán)境保護相關(guān)法律、法規(guī)，為控制污染物擴散或者清理污染物而發(fā)生的必要、合理的費用；3.被保險人為盡量減少對第三者的損害，或者為救治第三者生命、搶救第三者財產(chǎn)所發(fā)生的必要、合理的施救費用；4.被保險人因保險事故被提起仲裁或者訴訟，應(yīng)當(dāng)由其支付的仲裁或訴訟費用；5.被保險人與承保人簽訂的其他保險賠償責(zé)任?！?，再到《征求意見稿》④《環(huán)境污染強制責(zé)任保險管理辦法（征求意見稿）》第六條：“環(huán)境污染強制責(zé)任保險的保險責(zé)任，包括：1.第三者人身損害。環(huán)境高風(fēng)險企業(yè)因突發(fā)環(huán)境事件或者生產(chǎn)經(jīng)營過程中污染環(huán)境，導(dǎo)致第三者生命、健康、身體遭受侵害，造成人體疾病、傷殘、死亡等，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償責(zé)任。2.第三者財產(chǎn)損害。環(huán)境高風(fēng)險企業(yè)因突發(fā)環(huán)境事件或者在生產(chǎn)經(jīng)營過程中污染環(huán)境，直接造成第三者財產(chǎn)損毀或價值減少而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償責(zé)任。3.生態(tài)環(huán)境損害。環(huán)境高風(fēng)險企業(yè)發(fā)生較大、重大或者特別重大突發(fā)環(huán)境事件，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償責(zé)任，包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用，生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失和生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失，以及其他必要合理費用。4.應(yīng)急處置與清污費用。環(huán)境高風(fēng)險企業(yè)、第三者或者政府有關(guān)部門、公益組織等機構(gòu)，為避免或者減少第三者人身損害、財產(chǎn)損失或者生態(tài)環(huán)境損害而支出的必要、合理的應(yīng)急處置費用、污染物清理費用?！?，它們關(guān)于環(huán)境污染強制責(zé)任保險的賠償范圍都有共性，亦有差異。其共同點是四個法律文件都對第三人的人身財產(chǎn)權(quán)、應(yīng)急處理與清污費用做了規(guī)定，但具體的文字表述仍有微妙的變化；四個法律文件的明顯差異性則體現(xiàn)在是否規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償和解決糾紛的訴訟等費用以及是否有兜底條款。

二、環(huán)境污染強制責(zé)任保險賠償范圍的應(yīng)然與實然

（一）突發(fā)性環(huán)境污染與漸進性環(huán)境污染引起的損失賠償

環(huán)境侵權(quán)損害可分為突發(fā)性損害和漸進性損害。環(huán)境侵權(quán)的突發(fā)性損害是由于突發(fā)性污染事故所造成的，《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定突發(fā)環(huán)境事件是指由于污染物排放或自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故等因素，導(dǎo)致污染物或放射性物質(zhì)等有毒有害物質(zhì)進入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質(zhì)，突然造成或可能造成環(huán)境質(zhì)量下降，危及公眾身體健康和財產(chǎn)安全，或造成生態(tài)環(huán)境破壞，或造成重大社會影響，需要采取緊急措施予以應(yīng)對的事件，主要包括大氣污染、水體污染、土壤污染等突發(fā)性環(huán)境污染事件和輻射污染事件。漸進性環(huán)境污染損害則是環(huán)境污染經(jīng)過長時間的累積而形成的致害結(jié)果。我們一般所說的國家突發(fā)環(huán)境事件主要指的是損害結(jié)果突發(fā)的環(huán)境事件或者是原因突發(fā)伴隨結(jié)果突發(fā)的環(huán)境事件，由于這種突發(fā)性的結(jié)果能夠最直接地以一種可視化的狀態(tài)抓住人們的眼球，所以它特別能引起人們的注意。在很長的一段時間，環(huán)境污染強制責(zé)任保險的賠償范圍曾經(jīng)局限于突發(fā)性環(huán)境污染引起的損失，法國在20世紀(jì)60年代時通過一般的傳統(tǒng)保險對突發(fā)性水污染事故以及大氣污染事故進行承保，將水污染、大氣污染、噪聲、臭氣、輻射等環(huán)境損害所造成的損失排除在承保范圍之外。直至1977年，保險公司的承保范圍才從僅限于突發(fā)性事故轉(zhuǎn)向突發(fā)性事故、漸進性事故兩者兼?zhèn)?。美國?0世紀(jì)70年代開展了環(huán)境責(zé)任保險，直至1988年才成立了專業(yè)的環(huán)境保護保險公司，承保范圍包括漸發(fā)、突發(fā)、意外的污染事故及第三者責(zé)任。[4]德國的環(huán)境責(zé)任保險范圍也是逐漸擴大的，1965年以前漸進性環(huán)境污染事故引起的損失并不在保險范圍內(nèi)，1965年起漸進性的水污染損失進入保險范圍，直至最后德國有關(guān)保險事故的定義對漸進性污染和突發(fā)性污染不再作區(qū)分。風(fēng)險可保性是保險公司進行承保的重要考慮因素，漸進性環(huán)境污染事故是否具有可保性，這是其是否能夠納入承保范圍的重要因素。傳統(tǒng)理論認(rèn)為風(fēng)險的可保性一般涉及以下的幾個因素：一是大量的同質(zhì)風(fēng)險存在；二是損害發(fā)生是隨機的、意外的；三是損失是可測定的；四是保險對象中的大多數(shù)不能在同時遭受損失；五是保險費必須合理，被保險人經(jīng)濟上足以承擔(dān)，保險人有能力籌措基金。盡管漸進性環(huán)境污染事故所帶來的損失看來并不符合風(fēng)險可保性的條件，但我國很多學(xué)者都認(rèn)為漸進性環(huán)境污染所帶來的損害也應(yīng)納入保險的范圍之中。一是由于保險實踐的發(fā)展，傳統(tǒng)的可保性理論被突破，不可保性發(fā)生變化；二是漸進性環(huán)境污染所帶的損失巨大，不容忽視。這種損失隨著技術(shù)的發(fā)展、標(biāo)準(zhǔn)的確立、經(jīng)驗的積累是可以測定的；三是可以通過引入新型的保險措施如保險共營、再保險等等提升保險公司的承保能力以控制漸進性污染風(fēng)險對保險公司帶來的不利風(fēng)險。[5]

2007年，國家環(huán)境保護總局、中國保險監(jiān)督管理委員會發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》中指出“現(xiàn)階段環(huán)境污染責(zé)任保險的承保標(biāo)的以突發(fā)、意外事故所造成的環(huán)境污染直接損失為主”，而《指導(dǎo)意見》、《南京市開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險實施辦法》、《關(guān)于推進銅陵市環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作實施意見》的第三者人身財產(chǎn)損害前綴的是“因污染損害遭受的”，并沒有強調(diào)必須是突發(fā)事故造成的損失?！墩髑笠庖姼濉芬?guī)定的則是“環(huán)境高風(fēng)險企業(yè)因突發(fā)環(huán)境事件或者生產(chǎn)經(jīng)營過程中污染環(huán)境”導(dǎo)致的第三者人身財產(chǎn)損失，筆者認(rèn)為這里應(yīng)生產(chǎn)經(jīng)營過程中污染環(huán)境包括了漸進性污染。另一方面，《征求意見稿》在生態(tài)環(huán)境損害方面規(guī)定了“環(huán)境高風(fēng)險企業(yè)發(fā)生較大、重大或者特別重大突發(fā)環(huán)境事件，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償責(zé)任”，把生態(tài)環(huán)境損害的原因限定在“較大、重大或者特別重大突發(fā)環(huán)境事件”，筆者認(rèn)為不宜把生態(tài)環(huán)境損害限定在突發(fā)環(huán)境事件上，應(yīng)該包括漸進性污染造成的生態(tài)環(huán)境損害。從《征求意見稿》看，漸進性環(huán)境污染事故帶來的第三者人身財產(chǎn)損失是可賠償范圍，而漸進性環(huán)境污染造成的生態(tài)損失則不是賠償范圍。突發(fā)性環(huán)境污染帶來的第三者人身財產(chǎn)、生態(tài)損害都是保險的賠償范圍。這樣對漸進性環(huán)境污染、突發(fā)性環(huán)境污染帶來的損害賠償做區(qū)分并不合理。漸進性環(huán)境污染所帶來的生態(tài)環(huán)境損害與突發(fā)性環(huán)境污染所帶來的生態(tài)環(huán)境損害性質(zhì)是一樣的，都會對我們的生存環(huán)境造成威脅。筆者認(rèn)為環(huán)境污染強制責(zé)任保險的賠償范圍應(yīng)該包括突發(fā)性污染及漸進性污染造成的第三者人身財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境損害、應(yīng)急處理與清污費用以及其他一些合理的費用。

（二）環(huán)境污染強制責(zé)任保險賠償范圍的立法具體內(nèi)容

1.第三者的人身財產(chǎn)

在眾多的環(huán)境污染事故中，環(huán)境污染對該發(fā)生地域的居民大多都會造成嚴(yán)重的人身財產(chǎn)損害，或者是讓居民們處于人身財產(chǎn)受損害的風(fēng)險之中。如2002年，貴州都勻礦渣污染事件發(fā)生后，導(dǎo)致下游二十多公里的清水江一片渾濁，當(dāng)?shù)鼐用窈蜕箫嬎щy；2004年，四川沱江特大水污染事件，四川化工股份有限公司違法大量排放污水，造成百萬居民飲水問題；2005年，松花江水污染事件，共造成5人死亡、1人失蹤，近70人受傷，百萬群眾生活受到影響。由于環(huán)境污染對第三人的人身財產(chǎn)所造成的威脅或損害是巨大的，且環(huán)境污染強制責(zé)任險的其中一個功能是及時補償受害人，使其人身盡快得到救助、財產(chǎn)得到恢復(fù)，所以第三者的人身財產(chǎn)無疑是環(huán)境污染強制責(zé)任險賠償范圍的重要內(nèi)容?！墩髑笠庖姼濉?、《指導(dǎo)意見》、《南京市開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險實施辦法》、《關(guān)于推進銅陵市環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作實施意見》無不對此進行了規(guī)定。后三者的條文對人身財產(chǎn)的賠償規(guī)定都簡單粗略。關(guān)于人身損害，后三者用詞均是“人身傷亡”的損失，而《征求意見稿》則詳細(xì)地規(guī)定為“導(dǎo)致第三者生命、健康、身體遭受侵害，造成人體疾病、傷殘、死亡等，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償責(zé)任”。在“何種財產(chǎn)損失”屬于賠償范圍方面，《指導(dǎo)意見》的用詞是“財產(chǎn)損失”，南京市、銅陵市的規(guī)范用詞是“直接財產(chǎn)損失”，而《征求意見稿》中則規(guī)定為“直接造成第三者財產(chǎn)損毀或價值減少而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償責(zé)任”。

環(huán)境污染強制責(zé)任險的“人身財產(chǎn)”賠償范圍應(yīng)該包括哪些？在民事侵權(quán)上，《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》對受害人遭受人身損害、受害人傷殘、受害人死亡三種情況下，賠償義務(wù)人應(yīng)該對何種費用進行賠付進行了詳細(xì)的規(guī)定。①《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》中規(guī)定賠償義務(wù)人應(yīng)就以下方面對受害人進行賠償：1.受害人遭受人身損害，因就醫(yī)治療支出的各項費用以及因誤工減少的收入，包括醫(yī)療費、誤工費、護理費、交通費、住宿費、住院伙食補助費、必要的營養(yǎng)費；2.受害人因傷致殘的，其因增加生活上需要所支出的必要費用以及因喪失勞動能力導(dǎo)致的收入損失，包括殘疾賠償金、殘疾輔助器具費、被扶養(yǎng)人生活費，以及因康復(fù)護理、繼續(xù)治療實際發(fā)生的必要的康復(fù)費、護理費、后續(xù)治療費；3.受害人死亡的，賠償義務(wù)人還應(yīng)當(dāng)賠償喪葬費、被扶養(yǎng)人生活費、死亡補償費以及受害人親屬辦理喪葬事宜支出的交通費、住宿費和誤工損失等其他合理費用。環(huán)境污染強制責(zé)任險對受害人應(yīng)起到有效快捷的救濟作用，由企業(yè)導(dǎo)致的環(huán)境污染而侵害了第三者的人身權(quán)利，賠償責(zé)任范圍可以參照民事侵權(quán)的內(nèi)容在保險的責(zé)任限額內(nèi)進行賠付。在財產(chǎn)損失方面，“財產(chǎn)損失”是多樣的，包括直接損失和間接損失，有形損失和無形損失，現(xiàn)實損失和未來損失。在現(xiàn)有的規(guī)范中，直接的財產(chǎn)損失是該險種必然賠付的部分，這種直接的損失包括有形的財產(chǎn)毀損和財產(chǎn)價值減少，這類損失通常都是現(xiàn)實已經(jīng)發(fā)生的。至于間接損失以及未來可期待的利益是否也應(yīng)該包括在賠償范圍，筆者認(rèn)為需要分類討論。如果受害人能夠證明這種間接的損失與企業(yè)的污染事件有直接的聯(lián)系，且這種間接損失是現(xiàn)實的可計算的，那么筆者認(rèn)為這種間接損失也應(yīng)該包括在賠償范圍，而未來的可期待利益由于其不可預(yù)測性，同時也由于環(huán)境污染強制責(zé)任保險的功能并非在于完全補償受害人的損失，所以這類未來的可期待利益筆者認(rèn)為不屬于賠償范圍。

環(huán)境責(zé)任強制保險的賠償范圍中人身財產(chǎn)損失是否囊括精神損害賠償？我國在多個領(lǐng)域都設(shè)立了強制責(zé)任保險，如雇主責(zé)任強制保險、醫(yī)療責(zé)任強制保險、食品安全強制責(zé)任保險、特種設(shè)備第三人強制責(zé)任保險、機動車交通事故強制責(zé)任保險等等。其中，機動車交通事故強制責(zé)任保險（下稱“交強險”）是有明確的法律規(guī)定的，且實施情況較為成熟的?！敖粡婋U”的專門規(guī)范是《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》，條例規(guī)定該險種的賠償范圍是“被保險機動車發(fā)生道路交通事故造成本車人員、被保險人以外的受害人的人身傷亡、財產(chǎn)損失”。該條例并沒有直接明確精神損害是否屬于賠償范圍。但2008年最高人民法院《關(guān)于財保六安市分公司與李福國等道路交通事故人身損害賠償糾紛請示的復(fù)函》和2012年《最高人民法院關(guān)于審理道路交通事故損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》均明確了精神損害賠償屬于“交強險”的賠償范圍。精神損害賠償屬于交強險的賠償范圍已是不爭的事實。①我國《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》中第三條把賠償范圍規(guī)定為“被保險機動車發(fā)生道路交通事故造成本車人員、被保險人以外的受害人的人身傷亡、財產(chǎn)損失”，2006年《機動車交通事故責(zé)任強制保險條款》第八條第二款里面規(guī)定“保險人依照法院判決或者調(diào)解承擔(dān)的精神損害撫慰金”也屬于死亡傷殘賠償限額和無責(zé)任死亡傷殘賠償限額負(fù)責(zé)的賠償內(nèi)容。2008年最高人民法院《關(guān)于財保六安市分公司與李福國等道路交通事故人身損害賠償糾紛請示的復(fù)函》中指出，《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》第3條規(guī)定的“人身傷亡”所造成的損害包括財產(chǎn)損害和精神損害。精神損害賠償與物資損害賠償在強制責(zé)任保險限額中的賠償次序，請求權(quán)人有權(quán)進行選擇。請求權(quán)人選擇優(yōu)先賠償精神損害，對物資損害賠償不足部分由商業(yè)第三者責(zé)任險賠償。2012年《最高人民法院關(guān)于審理道路交通事故損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十六條第二款：“被侵權(quán)人或者其近親屬請求承保交強險的保險公司優(yōu)先賠償精神損害的，人民法院應(yīng)予支持?！蹦敲喘h(huán)境污染強制責(zé)任保險的賠償范圍中是否也類推適用于“交強險”的這種解釋？如果日后《征求意見稿》正式出臺而其又并未就賠償范圍是否囊括精神損害賠償進行規(guī)定，那么我們首先用該做的是看正式的制定法條文能否通過解釋將精神損害賠償涵攝在內(nèi)，換句話說就是要解釋制定法?！叭绻F(xiàn)有的法律暴露了缺點，法官不能叉起手來責(zé)備起草人，他必須開始完成找出國會意圖的建設(shè)性的任務(wù)。他不僅必須從成文法的語言去做這項工作，而且要從考慮產(chǎn)生它的社會條件和通過它要去除的危害方面做這項工作。然后，他必須對法律的文字進行補充，以便給立法機構(gòu)的意圖以‘力量和生命’”。[6]環(huán)境污染強制責(zé)任險具有通過大數(shù)原則，在企業(yè)發(fā)生環(huán)境污染事故時，減輕企業(yè)賠付負(fù)擔(dān)，使受害人的人身得到及時救治，財產(chǎn)減少損失或恢復(fù)原狀的功能，但我國推出該險主要是基于“四個需要”：責(zé)任人分散風(fēng)險、分擔(dān)損失的需要；企業(yè)自身發(fā)展壯大的需要；減輕國家管理壓力的需要；利用保險杠桿管理社會的需要。[7]補償受害人并非是該險種的直接推出目的。與此同時，保險公司一般是采用經(jīng)驗費率的辦法來確定保費的，在目前，由于環(huán)境污染強制責(zé)任險仍是在試行階段，保險公司對環(huán)境污染的索賠沒有很多的經(jīng)驗，其在進行費率確定之時，很難使用以往的先驗信息對被保險人情況進行分析，所以一般來說，保險公司“往往采用較高的保險費率，作為彌補對未來預(yù)測錯誤或未來經(jīng)營狀況惡化的應(yīng)對手段”。[8]在現(xiàn)實中，保險公司難以制定出合理的費率體系已經(jīng)成為環(huán)境污染強制責(zé)任險推行困難的重要原因之一?，F(xiàn)階段，精神損害的無形性決定了其賠償標(biāo)準(zhǔn)是非固定的，精神損害賠償金額可能是小額的，亦有可能是巨額的，因此若精神損害也是賠償范圍的內(nèi)容，這無疑也加大了保險公司的考慮因素，同時也可能間接地加大了企業(yè)投保的成本，降低它們的投保積極性。所以，考慮到在目前試點中環(huán)境污染強制責(zé)任險已經(jīng)遭遇投保企業(yè)積極性不高、保險公司承保困擾多等的問題，[9]精神損害在現(xiàn)階段不宜成為環(huán)境污染強制責(zé)任保險的賠償范圍。

2.生態(tài)環(huán)境損害

1972年在瑞典發(fā)表的《聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言》里面主張：“人類有權(quán)在一種足以生存、保持尊嚴(yán)及福祉的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保護和改善這一代和將來的世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任?！鄙鷳B(tài)環(huán)境是我們世代發(fā)展的重要載體。在《征求意見稿》之前的環(huán)境污染強制責(zé)任保險規(guī)范中都沒有涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償，從某種角度看，這反映了規(guī)范制定者對生態(tài)環(huán)境恢復(fù)所要花費的時間及金錢的忽視，或者可以說是對環(huán)境本身的忽視。美國地理學(xué)家喬治·帕金斯·馬什曾警告人們說：“動物與生物生命之間的內(nèi)在聯(lián)系問題是如此復(fù)雜，以致人的智力根本不可能予以解決；我們永遠(yuǎn)也不可能知道，當(dāng)我們把一粒最小的石子投入有機生命的海洋中時，我們對大自然和諧的干擾范圍究竟有多寬。”[10]生態(tài)環(huán)境的每一個變化都與我們息息相關(guān)。黨的十八屆三中全會明確提出對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實行賠償制度。2015年9月的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“嚴(yán)格實行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”，2015年12月，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》出臺，其強調(diào)通過試點逐步明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑等，探索建立生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度，加快推進生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度開始慢慢著手探索建立，《征求意見稿》把生態(tài)環(huán)境損害寫入其中，無疑是具有進步性的。在生態(tài)環(huán)境損害制度建立前，企業(yè)的污染在某種程度上仍是國家進行“埋單”。據(jù)中華人民共和國國家統(tǒng)計局，我國2011年至2015年環(huán)境污染治理投資總額分別為7114億元，8253.5億元，9037.2億元，9575.5億元，8806.3億元；我國2011年至2015年工業(yè)污染源治理投資分別為444.4億元，500.5億元，849.7億元，997.7億元，773.7億元。[11]環(huán)境污染事故除了對第三者的人身財產(chǎn)可能造成損害外，生態(tài)環(huán)境本身就是事故中另一最大的受害者。企業(yè)的行為若造成生態(tài)環(huán)境的惡化，其必須為此承擔(dān)責(zé)任。生態(tài)環(huán)境損害賠償金具有“公益性、救濟性、用途特定性”的特征，[12]生態(tài)環(huán)境損害應(yīng)作為第三者人身財產(chǎn)賠償之后的第二個應(yīng)納入環(huán)境污染強制責(zé)任險賠償范圍的重要內(nèi)容。美國的《綜合環(huán)境應(yīng)對、補償及義務(wù)法》、《石油污染法》、《聯(lián)邦水污染控制法》、《國家公園系統(tǒng)資源保護法》、《海洋保護、研究和保護區(qū)法》、《清潔水法》都為生態(tài)環(huán)境損害賠償提供法律依據(jù)。歐洲的《關(guān)于補救環(huán)境損害的綠皮書》、《歐盟環(huán)境民事責(zé)任白皮書》以及《預(yù)防和補救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》也對環(huán)境損害做了規(guī)定。

在美國的法律中，“生態(tài)損害的賠償范圍比較廣泛，包括了生態(tài)損害評估和修復(fù)費用、拆遷費用、對生態(tài)環(huán)境本身的減損所應(yīng)作的賠償、研究發(fā)展費、管理費等多方面，力圖通過制度的保障盡可能地進行生態(tài)恢復(fù)和生態(tài)重建?！盵13]生態(tài)環(huán)境損害應(yīng)該包括但不限于生態(tài)損害防范性措施費用、生態(tài)損害有關(guān)污染清除措施費用、生態(tài)損害修復(fù)措施費用、過渡性生態(tài)服務(wù)功能損害、附帶損失，[14]當(dāng)生態(tài)已無法修復(fù)時，則要求侵害人進行象征性賠償，以彌補生態(tài)損害。[15]《征求意見稿》中生態(tài)環(huán)境損害賠償包括“生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用，生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失和生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失，以及其他必要合理費用”，其條文的用詞“其他必要合理費用”也為日后生態(tài)環(huán)境損失的概念發(fā)展、內(nèi)容擴充提供了可能。2014年我國環(huán)境保護部辦公廳印發(fā)的《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》，2016年環(huán)境保護部辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱》和《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南損害調(diào)查》，這幾個文件對于確定生態(tài)環(huán)境損害都起著重要的作用，環(huán)境污染強制責(zé)任險關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害的確定可以依照這幾個規(guī)定進行。

3.應(yīng)急處理與清污費用

在已有的環(huán)境污染強制責(zé)任險規(guī)范中，應(yīng)急處理與清污費用都是賠償范圍的內(nèi)容。應(yīng)急處理與清污費用是指為控制事態(tài)的發(fā)展，避免或者減少第三者人身損害、財產(chǎn)損失或者生態(tài)環(huán)境損害而采取必要合理的應(yīng)急處置措施、污染物清理措施所花費的支出。在我國，強制清污費用的規(guī)定多出現(xiàn)在海域污染方面①《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定，“船舶發(fā)生海難事故，造成或者可能造成海洋環(huán)境重大污染損害的，國家海事行政主管部門有權(quán)強制采取避免或者減少污染損害的措施。對在公海上因發(fā)生海難事故，造成中華人民共和國管轄海域重大污染損害后果或者具有污染威脅的船舶、海上設(shè)施，國家海事行政主管部門有權(quán)采取與實際的或者可能發(fā)生的損害相稱的必要措施?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸兜诙稳珖嫱馍淌潞Ｊ聦徟泄ぷ鲿h紀(jì)要》第145條“國家海事行政主管部門或其他企事業(yè)單位為防止或減輕油污損害而支出的費用，包括清污費用，可直接向油污責(zé)任人提起訴訟?！保瑖倚姓C關(guān)在海域污染事故發(fā)生可強制采取應(yīng)急措施、清污措施，費用由侵害人負(fù)責(zé)。其他人員在海域污染事故發(fā)生時所采取的合理的應(yīng)急措施、清污措施的費用也是由侵害人負(fù)責(zé)賠償。環(huán)境污染事故發(fā)生，采取必要應(yīng)急手段控制事態(tài)走向是非常重要的，而當(dāng)事故發(fā)生、危害已成現(xiàn)實，事中事后的清污措施也必不可少。這既是對第三者的保護，也是對企業(yè)自身的保護，亦是對生態(tài)環(huán)境自身的保護。應(yīng)急處理與清污是環(huán)境污染事故發(fā)生后必不可少的一個環(huán)節(jié)，其費用支出應(yīng)當(dāng)屬于環(huán)境污染強制責(zé)任保險中的賠償范圍。這也是環(huán)境污染強制責(zé)任險公益性的一個重要體現(xiàn)。但由于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，清污設(shè)備以及技術(shù)也呈現(xiàn)著多樣化，在實踐中何種清污手段才屬必要合理的手段也是我們所要解決的重要問題。

4.解決糾紛等其他費用

南京市、銅陵市的規(guī)范文件都把解決糾紛的費用納入環(huán)境污染強制責(zé)任保險的賠償范圍內(nèi)，南京市規(guī)定為“發(fā)生環(huán)境污染事故后，本應(yīng)由投保企事業(yè)單位為妥善處置所需的訴訟費、鑒定費、調(diào)查取證費等應(yīng)付的必要費用”，銅陵市的則為“被保險人因保險事故被提起仲裁或者訴訟，應(yīng)當(dāng)由其支付的仲裁或訴訟費用”。從文字層面上看，南京市的賠償范圍還更為寬泛一些?！墩髑笠庖姼濉贰ⅰ吨笇?dǎo)意見》均沒有就此做規(guī)定。由于《保險法》第六十六條規(guī)定“責(zé)任保險的被保險人因給第三者造成損害的保險事故而被提起仲裁或者訴訟的，被保險人支付的仲裁或者訴訟費用以及其他必要的、合理的費用，除合同另有約定外，由保險人承擔(dān)”，因而盡管《征求意見稿》未做規(guī)定，但《保險法》作為上位法已對此進行了明確，在實踐中應(yīng)按照上位法進行操作。

（三）兜底條款的設(shè)定

《指導(dǎo)意見》和《關(guān)于推進銅陵市環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作實施意見》在賠償范圍中設(shè)有兜底條款，投保企業(yè)和保險公司可以約定其他賠償內(nèi)容，盡管《征求意見稿》、《南京市開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險實施辦法》沒有設(shè)定兜底條款，但筆者認(rèn)為，投保企業(yè)與保險公司在按照法律規(guī)定的賠償內(nèi)容進行投保外，還可以就其他相關(guān)的賠償內(nèi)容進行規(guī)定。強制責(zé)任保險具有合同訂立上的強制性、公益性、非營利性、受公私法共同調(diào)整的特點，強制責(zé)任保險的投保與承保都是法律上規(guī)定的企業(yè)與保險公司的義務(wù)，保險合同的訂立屬于強制締約，但由于強制責(zé)任保險合同受公私法的共同調(diào)整，強制責(zé)任合同中并非完全沒有合同雙方的合意，在合同的某些方面雙方仍有合意的余地。在環(huán)境污染強制保險合同中，關(guān)于賠償范圍若法律明確規(guī)定其內(nèi)容的，則保險合同應(yīng)對法律明確規(guī)定的內(nèi)容進行賠付的規(guī)定，但其他法律沒有規(guī)定的內(nèi)容，筆者覺得雙方可以合意增加。故不管《征求意見稿》中是否設(shè)定兜底條款，都不能阻卻合同雙方在法律允許的范圍內(nèi)合意增加相關(guān)的賠償內(nèi)容。

三、結(jié)語

《環(huán)境污染強制責(zé)任保險管理辦法（征求意見稿）》關(guān)于賠償范圍的規(guī)定仍然存在著以下主要問題：一是沒有明確漸進性環(huán)境污染引起的損害是否屬于賠償范圍，如上文所述，《征求意見稿》有關(guān)人身財產(chǎn)的損失表述蘊含了漸進性環(huán)境污染事故所引起的損失，而在生態(tài)環(huán)境損害一項中則明確是“突發(fā)環(huán)境事件”引起的損害，在“應(yīng)急處理與清污費用”一項則完全沒有提及由何種事故引起的損失才在賠償范圍。二是第三者的人身財產(chǎn)損害在何種程度上才能納入賠償范圍，需要進一步的解釋明確。這兩個主要問題的解決需要法律的用語用詞更精確，或者需要在有了明確的環(huán)境污染強制責(zé)任保險管理規(guī)范后通過司法解釋或者細(xì)則更進一步的規(guī)定。

然而，我們也必須看到《環(huán)境污染強制責(zé)任保險管理辦法（征求意見稿）》若按程序征求意見、審議通過后，其僅僅是以部門規(guī)章形式印發(fā)實施，我國《保險法》 第十一條規(guī)定“訂立保險合同，應(yīng)當(dāng)協(xié)商一致，遵循公平原則確定各方的權(quán)利和義務(wù)。除法律、行政法規(guī)規(guī)定必須保險的外，保險合同自愿訂立。”目前，我們國家只有極少數(shù)的法律、行政法規(guī)對某些領(lǐng)域的強制責(zé)任險進行了規(guī)定，如“交強險”的《道路交通安全法》、《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》，在環(huán)境污染領(lǐng)域關(guān)于環(huán)境污染強制責(zé)任保險的規(guī)定則更少了?！董h(huán)境保護法》第五十二條原則性地規(guī)定了“國家鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任保險”，也并沒有突出“環(huán)境污染強制責(zé)任保險”，《海洋環(huán)境保護法》中規(guī)定建立船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度，建立船舶油污險，但也沒有明確該險種是強制責(zé)任險，而對船舶油污做了具體規(guī)定的行政法規(guī)《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例 》第五十一條明確的是我國管轄領(lǐng)域內(nèi)航行的船舶需要按相應(yīng)的規(guī)定投保船舶油污損害民事責(zé)任保險。在目前我國并沒有專門的行政法規(guī)對環(huán)境污染強制責(zé)任保險做出安排，環(huán)境污染強制責(zé)任保險的規(guī)定多像船舶油污險散見于行政法規(guī)當(dāng)中，而這類行政法規(guī)也并不多見。環(huán)境污染強制責(zé)任險仍缺乏效力等級高的規(guī)范，因此即使《征求意見稿》能夠最終通過程序得以頒布，其賠償范圍也只能適用于現(xiàn)有的有明確法律、行政法規(guī)規(guī)定的環(huán)境污染領(lǐng)域的強制責(zé)任保險。由此可見，環(huán)境污染強制責(zé)任保險的推行范圍仍然受限，不足以應(yīng)對現(xiàn)階段多領(lǐng)域的環(huán)境污染。解決此問題，只能像“交強險”一樣，制定法律、行政法規(guī)明確環(huán)境污染強制責(zé)任保險。在此基礎(chǔ)之上，筆者所談?wù)摰沫h(huán)境污染強制責(zé)任保險的賠償范圍才能真正地得到完善和加以適用。

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