張則行

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433)

公共管理

長(zhǎng)三角府際合作機(jī)制：困境透析與變革構(gòu)想

張則行

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433)

長(zhǎng)三角府際合作融合發(fā)展機(jī)制的運(yùn)行困境可以抽象概括為“三級(jí)運(yùn)作”框架在決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行與技術(shù)四個(gè)層面的低效化運(yùn)作，其根源在于行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的目標(biāo)非一致性和區(qū)位非重合性的矛盾，具體表征為各地政府的非合作博弈行為。鑒于長(zhǎng)三角府際合作現(xiàn)狀并結(jié)合《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》的戰(zhàn)略布局，可以從“重塑融合理念、優(yōu)化合作體制與搭構(gòu)硬件網(wǎng)絡(luò)”等層面構(gòu)想長(zhǎng)三角府際合作機(jī)制未來(lái)發(fā)展路徑。

長(zhǎng)三角；府際合作；城市群

進(jìn)入21世紀(jì)特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、區(qū)域發(fā)展集團(tuán)化的地方融合型發(fā)展態(tài)勢(shì)伴隨著國(guó)內(nèi)市場(chǎng)體系的不斷完善而得以加速推進(jìn)。與此同時(shí)，行政區(qū)域內(nèi)大量的社會(huì)公共問(wèn)題也呈現(xiàn)出“邊界模糊”“功能融合”和“效應(yīng)外溢”等特征。[1]近年來(lái)，長(zhǎng)江三角洲城市群(以下簡(jiǎn)稱長(zhǎng)三角)在國(guó)家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，憑借其得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì)在打造世界級(jí)都市圈、推動(dòng)區(qū)域發(fā)展一體化的進(jìn)程中一直處于國(guó)內(nèi)的領(lǐng)先位置。然而，與其他世界級(jí)城市群相比，長(zhǎng)三角在規(guī)模體量、城鎮(zhèn)化率、內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化等方面仍存在較大差距。[2]為了應(yīng)對(duì)行政壁壘、職能分割與信息不暢等區(qū)域公共管理碎片化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，建構(gòu)長(zhǎng)三角城市群府際合作融合發(fā)展機(jī)制已提上議事日程。2016年5月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)并授權(quán)發(fā)改委發(fā)布實(shí)施。《規(guī)劃》為長(zhǎng)三角城市群實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展提供了戰(zhàn)略指導(dǎo)，同時(shí)也為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角“三省一市”的融合發(fā)展提出了更高的要求、規(guī)定了最新的方向。鑒于此，本文將從公共管理學(xué)的組織理論視角出發(fā)，歸納長(zhǎng)三角府際合作機(jī)制(框架)現(xiàn)存的問(wèn)題，概括其根源，并運(yùn)用博弈論工具分析其內(nèi)在機(jī)理，最后提出長(zhǎng)三角府際合作融合發(fā)展的構(gòu)想。

一、長(zhǎng)三角府際合作“三級(jí)運(yùn)作”框架的低效化

長(zhǎng)三角各級(jí)政府在當(dāng)前“三級(jí)運(yùn)作”的框架內(nèi)開(kāi)展了以金融、民生、產(chǎn)業(yè)、基建、園區(qū)、環(huán)保等為專題的諸多合作事項(xiàng)(見(jiàn)圖1)。

圖1 長(zhǎng)三角府際合作“三級(jí)運(yùn)作”框架

在此合作框架下，每項(xiàng)專題雖然都取得了一定成果，但也問(wèn)題叢生。當(dāng)剝離掉諸多合作專題所表現(xiàn)出的具體問(wèn)題后，本文從決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行和技術(shù)四個(gè)層面將此合作框架的最大弊端概括為低效化運(yùn)作。

(一)決策層面：現(xiàn)行合作框架缺少共同領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，難以發(fā)揮聯(lián)動(dòng)協(xié)同效應(yīng)

長(zhǎng)三角府際合作“三級(jí)運(yùn)作”框架中決策層的主要功能是對(duì)話協(xié)商、達(dá)成共識(shí)和簽署協(xié)議。眾所周知，府際關(guān)系的實(shí)質(zhì)是利益分配和權(quán)力配置。長(zhǎng)三角政府間的合作關(guān)系本質(zhì)上屬于橫向府際關(guān)系，而合作的動(dòng)力也在于分配發(fā)展帶來(lái)的各項(xiàng)收益。從理論上看，縱向權(quán)力配置是橫向利益分配不可或缺的權(quán)威性調(diào)節(jié)機(jī)制。當(dāng)橫向關(guān)系主體目標(biāo)一致時(shí)，則會(huì)共享發(fā)展成果；當(dāng)橫向利益主體產(chǎn)生矛盾時(shí)，縱向上的權(quán)力主體即會(huì)從整體利益出發(fā)協(xié)調(diào)橫向關(guān)系，促使橫向主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)，朝著全局性目標(biāo)工作。[3]而實(shí)際上，無(wú)論是“八巨頭”會(huì)議還是市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議等合作框架的主體都處于平行的橫向關(guān)系內(nèi)，當(dāng)各利益方面臨目標(biāo)沖突時(shí)，相同的行政層級(jí)則會(huì)陷入?yún)f(xié)調(diào)失效的窘境。

長(zhǎng)三角現(xiàn)有的合作框架由于缺乏縱向權(quán)力主體即共同的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)而無(wú)法整合各方的利益訴求，分割的行政區(qū)劃所導(dǎo)致的利益沖突又是區(qū)域發(fā)展的常態(tài)，這種區(qū)域經(jīng)濟(jì)與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的悖論一直是長(zhǎng)三角一體化發(fā)展繞不開(kāi)的魔咒。比如，在產(chǎn)業(yè)合作專題方面，中小城市專業(yè)生產(chǎn)程度高卻很難發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)的原因就是各城市政府面臨地方經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)沖突時(shí)選擇了前者。因此，這種缺乏縱向權(quán)威統(tǒng)合機(jī)構(gòu)的橫向平行關(guān)系下的府際合作框架難以真正發(fā)揮各成員城市的聯(lián)動(dòng)協(xié)同效應(yīng)。

(二)協(xié)調(diào)層面：諸多領(lǐng)域缺少利益共享補(bǔ)償機(jī)制，域內(nèi)惡性競(jìng)爭(zhēng)難以避免

合作的動(dòng)機(jī)主要體現(xiàn)在部門(mén)間的資源交換和利益均衡。由于地方利益的客觀存在，區(qū)域一體化發(fā)展不應(yīng)對(duì)地方利益避而不談，如果一味地強(qiáng)調(diào)整體利益而忽視部分利益，一方面會(huì)陷入整體利益難以實(shí)現(xiàn)的困局，另一方面也將加劇合作各方的惡性競(jìng)爭(zhēng)。故此，區(qū)域合作的關(guān)鍵在于整合各地方的利益訴求，探索和建構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)利益最大公約數(shù)的利益共享和利益補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)于增量合作*增量合作是指合作只會(huì)帶來(lái)利益增加，各方均不受損的情形。，區(qū)域發(fā)展的正外部效應(yīng)應(yīng)該普惠各地，無(wú)論大中小城市都應(yīng)享受區(qū)域發(fā)展帶來(lái)的紅利；而對(duì)于存量合作*存量合作是指合作不會(huì)帶來(lái)利益增加，只會(huì)對(duì)原有利益格局進(jìn)行此增彼減的調(diào)整，出現(xiàn)一方獲益而另一方受損的情形。，合作框架應(yīng)配備相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)于合作中利益受損方給予適當(dāng)補(bǔ)償。

長(zhǎng)三角城市群在踐行一體化的道路上也不可避免地面臨地方利益與區(qū)域利益的沖突。然而，現(xiàn)行的合作框架并沒(méi)有明確且具體可行的利益共享和補(bǔ)償機(jī)制。以金融合作為例，2009年協(xié)調(diào)會(huì)首設(shè)金融合作專題，標(biāo)志著長(zhǎng)三角金融合作進(jìn)入深度融合的階段。經(jīng)過(guò)數(shù)年發(fā)展，上海無(wú)可爭(zhēng)辯地成為區(qū)域內(nèi)首屈一指的金融中心，但據(jù)實(shí)證測(cè)算，上海的金融業(yè)雖然在區(qū)域內(nèi)大放異彩卻也是一枝獨(dú)秀，其發(fā)展的成果并沒(méi)有為其他中心城市(如杭州、南京、蘇州)所共享。[4]區(qū)域內(nèi)次級(jí)金融中心與上海之間的金融鴻溝將會(huì)繼續(xù)撕裂區(qū)域金融一體化的可能性，建構(gòu)金融發(fā)展的共享機(jī)制已迫在眉睫。利益共享和補(bǔ)償機(jī)制的缺乏導(dǎo)致各地方政府在不同領(lǐng)域發(fā)生沖突，這種沖突主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域爭(zhēng)奪各種流動(dòng)要素和非流動(dòng)要素，最終的后果就是行政壁壘的出現(xiàn)；在政治領(lǐng)域出臺(tái)各種過(guò)度優(yōu)惠的稅收、招商和人才引進(jìn)政策，彼此挖墻腳；在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，各地方政府則表現(xiàn)出爭(zhēng)相搭便車(chē)的行為邏輯。[5]

(三)執(zhí)行層面：合作事項(xiàng)缺乏執(zhí)行監(jiān)督反饋平臺(tái)，導(dǎo)致諸多專題落實(shí)困難

長(zhǎng)三角府際合作的重要成果之一多以各種協(xié)議、合同、宣言等類(lèi)法律文本的形式呈現(xiàn)。遺憾的是，這些規(guī)范性文件從決策層的議事會(huì)走向操作層的各地職能部門(mén)后并沒(méi)有得到一以貫之地執(zhí)行。協(xié)議等文本內(nèi)容是長(zhǎng)三角“三省一市”政府經(jīng)過(guò)協(xié)商所達(dá)成的普遍共識(shí)，這種共識(shí)性滲透在各項(xiàng)條款或者合作專題內(nèi)。當(dāng)其與地方發(fā)展的意愿或目標(biāo)相契合，協(xié)議或?qū)ｎ}則會(huì)被較好地貫徹執(zhí)行；但當(dāng)其與地方的發(fā)展目標(biāo)或利益訴求相違背，協(xié)議或被束之高閣、或被選擇性執(zhí)行，導(dǎo)致區(qū)域共識(shí)在各地執(zhí)行過(guò)程中走樣，最終損害區(qū)域合作的整體效能。比如，長(zhǎng)三角園區(qū)共建聯(lián)盟在成立之初即出臺(tái)的章程對(duì)于諸多合作細(xì)節(jié)沒(méi)有作具體的規(guī)定，為成員在執(zhí)行章程任務(wù)過(guò)程中各行其是提供了自主裁量空間，導(dǎo)致各地園區(qū)的彼此競(jìng)爭(zhēng)或重復(fù)建設(shè)。章程的規(guī)范與約束功能由于合作各方的象征性或選擇性執(zhí)行而未充分發(fā)揮。

以上案例恰恰說(shuō)明在執(zhí)行環(huán)節(jié)建立監(jiān)督反饋機(jī)制的重要性。這種反饋機(jī)制包含三項(xiàng)內(nèi)容：評(píng)估、糾偏和懲戒。正如政策循環(huán)理論所昭示的，對(duì)政策*區(qū)域合作的各項(xiàng)規(guī)范性文件屬于一種公共政策。實(shí)施評(píng)估是檢驗(yàn)其產(chǎn)出和效果最有效的手段。通過(guò)實(shí)時(shí)評(píng)估，公共政策制定與實(shí)施主體可以第一時(shí)間掌握政策執(zhí)行現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，從而啟動(dòng)事前制定的糾偏預(yù)案，及時(shí)糾正執(zhí)行偏差，同時(shí)對(duì)執(zhí)行責(zé)任方實(shí)施懲戒。[6]政策執(zhí)行反饋機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，需要相應(yīng)的法律法規(guī)和組織機(jī)構(gòu)的支撐和保障。而這些正是當(dāng)前長(zhǎng)三角府際合作框架所缺失的。

(四)技術(shù)層面：府際信息交流共享平臺(tái)建設(shè)落后，難以滿足無(wú)縫溝通需要

在信息化社會(huì)，信息的搜集、整理、傳播速度在很大程度上決定了工作效率的提升。構(gòu)建電子政府、加快信息在府際之間的流通速度越來(lái)越成為地方政府信息化改革的目標(biāo)。[7]對(duì)于區(qū)域一體化下的各地方政府而言，尤為重要的是在實(shí)現(xiàn)信息快速流通的前提下共享信息資源。如果將區(qū)域合作框架比作人的軀體，而信息資源的流通管道就是這座軀體上的神經(jīng)干線，周而復(fù)始地向各“器官”輸送良性互動(dòng)所必需的“信息養(yǎng)料”。為此，建設(shè)信息資源共享平臺(tái)業(yè)已成為各級(jí)政府的共識(shí)。

依賴于雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)達(dá)的通信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，長(zhǎng)三角的信息交流和共享平臺(tái)建設(shè)水平一直位居全國(guó)前列。然而，當(dāng)區(qū)域融合發(fā)展逐漸進(jìn)入“深水區(qū)”，很多具體合作事項(xiàng)對(duì)于某些城市政府(如少數(shù)的中心城市)而言，“存量”的內(nèi)涵大于“增量”，信息共享即意味著利益損失，故而導(dǎo)致在可預(yù)見(jiàn)的時(shí)間范圍內(nèi)，區(qū)域內(nèi)的信息平臺(tái)建設(shè)進(jìn)展緩慢。信息這一戰(zhàn)略資源尚未充分發(fā)揮促動(dòng)合作事項(xiàng)順利開(kāi)展的功能。

以異地就醫(yī)項(xiàng)目為例，建立區(qū)域內(nèi)無(wú)障礙醫(yī)療結(jié)算體制是各城市政府為參保的外地安置人員構(gòu)想的福利愿景，但這項(xiàng)愿景的達(dá)成則有賴于各地建立互聯(lián)互通的參保人員基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)以及異地就醫(yī)的記錄檔案。這無(wú)形中增添了醫(yī)保和醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容。由于缺乏相應(yīng)的工作激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制和對(duì)動(dòng)用本地醫(yī)療資源和醫(yī)?；鸬膽n慮，各地醫(yī)療機(jī)構(gòu)和人員大都采取消極應(yīng)付、推諉怠工的工作策略，使得此項(xiàng)工作難以獲得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

二、長(zhǎng)三角政府間非合作博弈行為的機(jī)理透析

從區(qū)域公共管理理論考察，長(zhǎng)三角府際合作機(jī)制低效化運(yùn)作的內(nèi)在根源在于行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的目標(biāo)非一致性和區(qū)位非重合性的矛盾。這組矛盾造成各利益方(城市政府)的非合作博弈行為，具體表征為區(qū)域公共品(如環(huán)境治理)供給不足和地方公共品(如基礎(chǔ)設(shè)施)供給過(guò)量并存。

(一)非合作博弈的根源：行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的矛盾

經(jīng)濟(jì)區(qū)屬于區(qū)域的概念，是一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展同質(zhì)化較高的區(qū)域，即所謂“區(qū)域應(yīng)該是基于地理邊界的同質(zhì)性領(lǐng)域，它可以超出法定的行政區(qū)劃而包括多個(gè)行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的地方政府合作體系”[8]。而行政區(qū)劃是國(guó)家為了分級(jí)管理而對(duì)國(guó)土范圍內(nèi)各區(qū)域所實(shí)行的縱向劃分。作為一種剛性制度安排，行政區(qū)內(nèi)按照條塊分工所形成的政府組織開(kāi)展的管理活動(dòng)被學(xué)界稱為“行政區(qū)行政”[9]。僅從概念來(lái)看，行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)就包含著內(nèi)生矛盾。這種矛盾自20世紀(jì)80年代初地方實(shí)行市場(chǎng)化改革以來(lái)即以地方惡性競(jìng)爭(zhēng)、地區(qū)封鎖的形態(tài)表現(xiàn)出來(lái)，至今仍是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的最大障礙。

矛盾發(fā)生的內(nèi)在機(jī)理在于行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)有著兩種截然不同的價(jià)值取向和行為邏輯(見(jiàn)表1)。隨著各地區(qū)的融合程度加深、共同利益擴(kuò)大，兩者矛盾雖然有所緩解，但從長(zhǎng)三角府際合作的現(xiàn)狀可以看出，這組矛盾還在相當(dāng)廣闊的領(lǐng)域存在并持續(xù)發(fā)生負(fù)面作用。

表1 行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的價(jià)值取向與行為邏輯對(duì)比

如表1所示，行政區(qū)的治理主體是區(qū)劃內(nèi)各級(jí)政府，經(jīng)濟(jì)區(qū)的治理主體是區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府。行政區(qū)的目標(biāo)導(dǎo)向是實(shí)現(xiàn)并維護(hù)地方利益，而經(jīng)濟(jì)區(qū)的目標(biāo)導(dǎo)向是實(shí)現(xiàn)并維護(hù)區(qū)域共同利益。行政區(qū)績(jī)效考評(píng)的依據(jù)是部門(mén)或個(gè)人的政績(jī)，而經(jīng)濟(jì)區(qū)績(jī)效考評(píng)的依據(jù)暫時(shí)還不明確。行政區(qū)主體的行為動(dòng)機(jī)是官員晉升錦標(biāo)賽，即官員為了實(shí)現(xiàn)盡快晉升而展開(kāi)的政績(jī)競(jìng)賽；而對(duì)于經(jīng)濟(jì)區(qū)而言，其行為動(dòng)機(jī)更多地表現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。行政區(qū)衍生出來(lái)的管理理念是本位主義取向；而經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)踐的是新區(qū)域主義理念，即倡導(dǎo)在區(qū)域政府間建立一種跨區(qū)域治理的策略性合作伙伴關(guān)系，建立新的區(qū)域合作同盟，完善區(qū)域治理政策框架，建構(gòu)區(qū)域利益平衡與協(xié)調(diào)機(jī)制。[10]行政區(qū)未來(lái)的發(fā)展趨向是衍生更多的行政壁壘；而經(jīng)濟(jì)區(qū)未來(lái)的發(fā)展趨向是沖破地域封鎖，建立統(tǒng)一大市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各要素的自由流通。最終，這兩種行為邏輯所導(dǎo)致的結(jié)果就是：行政區(qū)生產(chǎn)了更多的負(fù)外部性，比如惡性競(jìng)爭(zhēng)、環(huán)境污染和公地悲劇等；經(jīng)濟(jì)區(qū)生產(chǎn)了更多的正外部性，比如資源共享、協(xié)同發(fā)展和同城效應(yīng)等。

由此，學(xué)界在21世紀(jì)初即呼吁跨域管理應(yīng)從行政區(qū)行政向區(qū)域公共管理的治道模式轉(zhuǎn)換。然而，正如金太軍教授所言，區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新“是一種后發(fā)外生型的強(qiáng)制性制度變遷過(guò)程，涉及價(jià)值系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)的調(diào)整”[11]。這將是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能在短時(shí)間內(nèi)一蹴而就。當(dāng)前長(zhǎng)三角政府間的府際合作正處于從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理的治道轉(zhuǎn)型過(guò)程，固有的制度框架被不斷革新，而完整且成熟的制度模式又尚未完全建立。在區(qū)域合作領(lǐng)域，行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的矛盾所造成的眾多弊病并沒(méi)有根本肅清。從博弈論的視角進(jìn)行分析，歸根結(jié)底是因?yàn)樾姓^(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的內(nèi)在矛盾所衍生出的區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府間的行為邏輯，這種邏輯集中表現(xiàn)為一種非合作博弈的特征。

(二)非合作博弈的表征：公共品供給不足與過(guò)剩并存

為了便于觀察，本文將區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府視作獨(dú)立的理性個(gè)體，各級(jí)政府在區(qū)域內(nèi)的互動(dòng)過(guò)程，包括制定規(guī)劃、執(zhí)行協(xié)議、開(kāi)展合作等，本質(zhì)上都可視為一種博弈。長(zhǎng)三角各地政府在府際合作過(guò)程中出現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題即可運(yùn)用博弈分析工具加以解釋。本文以公共品供給為例，說(shuō)明政府間非合作博弈的表征及其內(nèi)在機(jī)理。

1.區(qū)域公共品供給不足：以跨域環(huán)境治理為例。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，跨域治理生態(tài)環(huán)境兼具非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)，是區(qū)域內(nèi)各級(jí)地方政府供給的一項(xiàng)純粹公共產(chǎn)品。

本文以長(zhǎng)三角地區(qū)太湖水域污染治理為例。作為純公共品，一方面，治理水域污染的成本*治理水域污染的成本包括為了防止污染而禁止高能耗、高污染企業(yè)進(jìn)駐所造成的機(jī)會(huì)成本。高昂，太湖水域周邊的地方政府都不愿承擔(dān)；另一方面，跨域環(huán)境治理又具有很強(qiáng)的正外部性，環(huán)太湖水域的各地政府普遍存在“搭便車(chē)”的心理。其博弈過(guò)程簡(jiǎn)述如下：本文假定環(huán)太湖水域只有政府A(簡(jiǎn)稱A)和政府B(簡(jiǎn)稱B)。太湖“藍(lán)藻事件”爆發(fā)后，兩者共同面臨著治理太湖水污染的問(wèn)題。假設(shè)治理水污染的總成本是100，成功后A、B將各獲得收益80。如果雙方采取合作治理的策略，其治理成本雙方均攤，各出50，兩者的凈收益均為30(80-50)。如果有一方治理而另一方不治理，則治理方的凈收益為-20(80-100)，搭便車(chē)的不治理方的凈收益是80。如果雙方都不治理，其各自的收益均為0。由此，雙方陷入了典型的“囚徒困境”。[12]A、B都是利益最大化的理性人，如果A選擇合作而提供治理環(huán)境這類(lèi)公共產(chǎn)品時(shí)，B的最佳選擇是不合作；相反，當(dāng)B選擇合作供給時(shí)，A的最佳選擇是不合作。此時(shí)穩(wěn)定的均衡點(diǎn)是(不治理，不治理)，其結(jié)果就是跨區(qū)環(huán)境治理等此類(lèi)公共產(chǎn)品供給不足。這也是長(zhǎng)三角各地政府不愿合作供給諸如跨區(qū)醫(yī)療服務(wù)等在內(nèi)的諸多公共產(chǎn)品的原因所在。

2.地方公共產(chǎn)品供給過(guò)剩：以交通設(shè)施建設(shè)為例。與長(zhǎng)三角各地政府對(duì)于跨域環(huán)境治理這類(lèi)公共產(chǎn)品供給不足相反的是，對(duì)于諸如港口、機(jī)場(chǎng)等交通基礎(chǔ)設(shè)施此類(lèi)公共產(chǎn)品卻普遍存在供給過(guò)剩的現(xiàn)象。本文以博弈論解析這種現(xiàn)象的內(nèi)在機(jī)理。

假定長(zhǎng)三角地區(qū)只有A、B兩個(gè)政府，他們對(duì)于機(jī)場(chǎng)這類(lèi)公共產(chǎn)品都具有供給能力。假設(shè)在長(zhǎng)三角地區(qū)，提供機(jī)場(chǎng)的成本是C(Cost)，該類(lèi)公共物品在長(zhǎng)三角可以產(chǎn)生的總收益是R(Receipt)。如果A、B都選擇單獨(dú)提供，他們都認(rèn)為將獲得收益R，而實(shí)際上，由于兩地政府都提供了這類(lèi)公共物品，其各自的收益只能是R/2。如果A、B提供了這類(lèi)公共物品，還可獲得自身偏好滿足所帶來(lái)的收益Ui(i=A，B)，比如A修建了機(jī)場(chǎng)，不僅可以滿足地方發(fā)展的需要，還可以通過(guò)使用者付費(fèi)獲得額外利潤(rùn)。如果只有一方提供，而另一方不提供，則不提供方僅會(huì)獲得較小的收益r，提供方則會(huì)獲得絕大部分的收益R-r；如果兩方都不提供，則其收益均為0。因此，當(dāng)A選擇單獨(dú)供給，B的最佳選擇也是單獨(dú)供給；如果A選擇不供給，B的最佳選擇是單獨(dú)供給；如果B選擇不供給，則A的最佳選擇是單獨(dú)供給。因此，長(zhǎng)三角各地政府供給交通基礎(chǔ)設(shè)施的博弈均衡是(單獨(dú)供給，單獨(dú)供給)，其結(jié)果就是長(zhǎng)三角內(nèi)有供給能力的各地政府都會(huì)爭(zhēng)相提供這類(lèi)公共產(chǎn)品。但還應(yīng)看到，當(dāng)A、B都從自身利益出發(fā)選擇單獨(dú)供給時(shí)，將會(huì)造成區(qū)域資源的浪費(fèi)。這是因?yàn)?，A、B都選擇單獨(dú)供給，區(qū)域總收益R并沒(méi)有翻倍，而區(qū)域總成本卻變成了2C。因此，當(dāng)A、B都選擇單獨(dú)供給時(shí)，區(qū)域整體收益是(R+UA+UB-2C)；而A或B單獨(dú)供給時(shí)，即可獲得(R+UA-C)或(R+UB-C)的收益。相反，如果A和B可以合作提供港口、機(jī)場(chǎng)這類(lèi)公共物品，合理布局，就能避免重復(fù)建設(shè)，則其建設(shè)成本就會(huì)降低為C′(C′<2C)，這樣，區(qū)域整體收益就變?yōu)?R+UA+UB-C′)，這個(gè)收益比A、B都選擇單獨(dú)提供時(shí)的收益大。這也為長(zhǎng)三角各地政府的重復(fù)建設(shè)、過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)提供了解釋依據(jù)。

綜上，為了扭轉(zhuǎn)政府間的非合作博弈現(xiàn)狀，結(jié)合前文論及的長(zhǎng)三角府際合作機(jī)制的四類(lèi)問(wèn)題，長(zhǎng)三角各級(jí)政府需要從理念、制度(體制)和技術(shù)等層面置換現(xiàn)有合作框架內(nèi)不合時(shí)宜的成分，嘗試建構(gòu)一套與《規(guī)劃》要求相對(duì)接的合作體制機(jī)制，以此作為推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化融合發(fā)展的有力支撐，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角各地、各級(jí)政府在良性互動(dòng)的正和博弈下取得共贏局面。

三、“三位一體”與“軟硬并施”：變革長(zhǎng)三角府際合作機(jī)制的構(gòu)想

鑒于當(dāng)前長(zhǎng)三角府際合作機(jī)制的運(yùn)作弊端，本文嘗試從重塑區(qū)域融合理念、優(yōu)化合作體制框架與搭構(gòu)硬件設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等三個(gè)維度，提出紓解行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的抵牾所造成的府際合作低效化難題的路徑。筆者稱之為“三位一體”與“軟(理念)硬(體制與硬件)并施”的長(zhǎng)三角府際合作構(gòu)想。

(一)重塑區(qū)域融合理念

區(qū)域公共事務(wù)具有交互性、滲透性與融合性等特征。傳統(tǒng)區(qū)域內(nèi)政府間的合作模式建基于行政區(qū)劃層級(jí)，具有較濃郁的科層制色彩。地方政府對(duì)于區(qū)域公共事務(wù)的合作治理仍存在對(duì)科層觀念的路徑依賴，其合作事項(xiàng)的達(dá)成過(guò)程也多依靠程式化的指令傳導(dǎo)。顯然，這種剛性閉合的合作機(jī)制已愈來(lái)愈不適應(yīng)集流動(dòng)性、開(kāi)放性和外溢性于一身的區(qū)域一體化發(fā)展現(xiàn)狀。根據(jù)文森特·奧斯特羅姆的界定，這種合作機(jī)制可類(lèi)比為一種“威爾遜合作范式”，即政府是主導(dǎo)合作過(guò)程的權(quán)力中心。[13]故此，鑒于長(zhǎng)三角各地政府在價(jià)值基礎(chǔ)上存在的諸多不合理要素而導(dǎo)致的實(shí)踐亂象，長(zhǎng)三角城市政府在共同治理區(qū)域的公共事務(wù)時(shí)應(yīng)拋棄對(duì)傳統(tǒng)“區(qū)域行政”主張的“威爾遜范式”這一路徑的依賴，塑造參與、共享、融合等適應(yīng)現(xiàn)代區(qū)域治理訴求的新理念。

1.多元參與。這指向合作的主體。合作治理的核心意涵即是打破政府單一向度的線性垂直交流，主張包括政府在內(nèi)的社會(huì)多元主體的網(wǎng)狀平行互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)多元參與的“區(qū)域治理”(Regional Governance)[14]。比如，在合作專題議定的過(guò)程中，可以有序吸收跨區(qū)公民的合理意見(jiàn)，形成“跨區(qū)問(wèn)政”的決策環(huán)境，增強(qiáng)協(xié)議條款的民眾接受度；在跨區(qū)公共服務(wù)供給方面，城市政府可與異域社會(huì)組織開(kāi)展合作，采用政府跨區(qū)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式為本市外出安置人員提供基本公共服務(wù)；在協(xié)議條款的執(zhí)行過(guò)程中，社會(huì)組織(包括NPO、NGO)亦可根據(jù)自身的功能定位自發(fā)開(kāi)展互動(dòng)合作，在諸多民生領(lǐng)域彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)的失靈；等等。

2.創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。這指向合作的方式?！兑?guī)劃》明確提出，“創(chuàng)新聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制，遵循市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律……創(chuàng)建城市群一體化發(fā)展的‘長(zhǎng)三角模式’”?？梢?jiàn)，旨在實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的長(zhǎng)三角府際合作機(jī)制必然是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型的。此外，公共管理上的體制機(jī)制創(chuàng)新更多地體現(xiàn)出“存量”變革的意涵。眾所周知，合作機(jī)制的創(chuàng)新既包含區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府的縱向權(quán)力讓渡，也包含各利益主體間的橫向關(guān)系協(xié)調(diào)，變革的難度和阻力可見(jiàn)一斑。因此，各地政府樹(shù)立創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的價(jià)值理念應(yīng)具備三種意志品質(zhì)——勇氣(Courage)、智慧(Wisdom)和恒心(Perseverance)，即敢于創(chuàng)新、善于創(chuàng)新和長(zhǎng)于創(chuàng)新。一方面，各地政府要善于將創(chuàng)新的難度、變革的程度與區(qū)域發(fā)展的可承受度有機(jī)結(jié)合起來(lái)，做到張弛有度、穩(wěn)步推進(jìn)；另一方面，各地政府也應(yīng)視府際合作機(jī)制創(chuàng)新為一種常態(tài)化工作，努力探索建立穩(wěn)定而成熟的固態(tài)機(jī)制，發(fā)揮制度的持久作用。

3.融合共享。這指向合作的成果。《規(guī)劃》指出，長(zhǎng)三角城市群要“健全成本共擔(dān)和利益共享機(jī)制”。在制度層面建構(gòu)和完善各類(lèi)成本共擔(dān)、利益共享機(jī)制之前，各地政府應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的零和觀念，樹(shù)立融合共享的思維。首先，各地政府應(yīng)積極參與區(qū)域合作，強(qiáng)化開(kāi)放融合的觀念。在信息化時(shí)代，同質(zhì)化程度較高的區(qū)域?qū)崿F(xiàn)融合發(fā)展是市場(chǎng)邏輯調(diào)配資源要素自由流動(dòng)的必然結(jié)果，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的必由之路。長(zhǎng)三角城市群作為世界第六大城市群，自然、歷史、人文、地理、經(jīng)濟(jì)等要素相近，走融合發(fā)展的道路具有得天獨(dú)厚的地緣優(yōu)勢(shì)。其次，各地政府還應(yīng)從大局著眼，樹(shù)立整體利益為重的觀念。在區(qū)域融合發(fā)展的過(guò)程中，部分地方政府在短期內(nèi)難免會(huì)面臨地方利益受損的情況，這就要求各地政府應(yīng)從發(fā)展的觀點(diǎn)和全局的角度看待自身利益損失，作出如下研判：一是從全局的視角看，整體利益大于部分利益，部分利益受損將換來(lái)整體利益增加；二是從發(fā)展的觀點(diǎn)看，損失只是暫時(shí)的，利益共享才是最終結(jié)果；三是從現(xiàn)實(shí)的狀況看，合作框架應(yīng)建立相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制。

(二)優(yōu)化合作體制框架

如前文所述，長(zhǎng)三角“三級(jí)運(yùn)作”府際合作體制框架由于缺乏縱向權(quán)威機(jī)構(gòu)的統(tǒng)合協(xié)調(diào)，在處置各地政府間的橫向關(guān)系時(shí)陷入失靈。除此之外，由于區(qū)域發(fā)展差異的客觀存在，各地政府職能部門(mén)在履行決策協(xié)議時(shí)也面臨著職責(zé)不相匹配、部門(mén)對(duì)接困難的矛盾。鑒于此，本文擬從縱橫兩個(gè)維度構(gòu)想一套新的組織框架，可為借鑒。

1.縱向維度：在中央層面成立長(zhǎng)三角府際合作委員會(huì)等類(lèi)似機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)應(yīng)定為副國(guó)級(jí)單位，首長(zhǎng)可由國(guó)務(wù)委員兼任，設(shè)常務(wù)副主任一職負(fù)責(zé)日常工作。該機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)仿制大型跨國(guó)公司的矩陣制結(jié)構(gòu)，卻又不同于國(guó)務(wù)院成立的一般臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，而屬于常設(shè)機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)內(nèi)根據(jù)《規(guī)劃》對(duì)長(zhǎng)三角城市群一體化發(fā)展的定位設(shè)若干職能委員會(huì)并對(duì)接國(guó)務(wù)院組成、直屬和辦事等機(jī)構(gòu)，人員也由這些部(委、辦、局)抽調(diào)組成，即該機(jī)構(gòu)的下屬職能部門(mén)既向原單位負(fù)責(zé)也向該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)(見(jiàn)圖2)。

圖2顯示了本文構(gòu)想的“長(zhǎng)三角府際合作委員會(huì)”的大概框架。其中，限于圖形狹小，特用“...”表示，它包括兩個(gè)含義：一是指代各職能委員會(huì)并非僅有圖中所畫(huà)的四種，根據(jù)《規(guī)劃》內(nèi)容還可另行增加設(shè)定；二是指代各職能委員會(huì)對(duì)接的國(guó)務(wù)院相關(guān)職能、直屬和辦事等部門(mén)并非僅是兩個(gè)，與職能相關(guān)的各部委均可與委員會(huì)實(shí)行對(duì)接。此外，委員會(huì)下設(shè)的各職能委員會(huì)還應(yīng)與長(zhǎng)三角“三省一市”省級(jí)政府的各職能部門(mén)完成業(yè)務(wù)對(duì)接，建立上下之間的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。這種合作模式可以借助中央層次的權(quán)威機(jī)構(gòu)穿透行政區(qū)之間的壁壘，為其形成一體化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)區(qū)奠定組織基礎(chǔ)。

圖2 長(zhǎng)三角府際合作委員會(huì)構(gòu)想

2.橫向維度：在區(qū)域內(nèi)建立“部-省、省-市、市-市”三級(jí)專業(yè)協(xié)調(diào)部門(mén)。這類(lèi)協(xié)調(diào)部門(mén)根據(jù)不同合作規(guī)格的角色分工設(shè)立，即在不同層級(jí)間設(shè)立不同的協(xié)調(diào)部門(mén)，專司某類(lèi)職能，實(shí)現(xiàn)合作協(xié)調(diào)的專業(yè)化。具體而言，在省部級(jí)合作框架下設(shè)立的專業(yè)化部門(mén)沒(méi)有明晰的組織邊界，部門(mén)間不存在行政隸屬關(guān)系，其成員也多來(lái)自政府外部，主要有科研機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者、社會(huì)智囊機(jī)構(gòu)的咨詢?nèi)藛T、民營(yíng)企業(yè)的管理人員、基層公務(wù)人員、社區(qū)民意代表等等。這類(lèi)部門(mén)主要發(fā)揮決策咨詢、信息采集、民意聚合等職能，在省市級(jí)合作框架下設(shè)立的專業(yè)化部門(mén)應(yīng)仿照“長(zhǎng)三角府際合作委員會(huì)”在中央層面的架構(gòu)模式，采取矩陣式的組織結(jié)構(gòu)，與委員會(huì)下屬的各職能委員會(huì)實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和對(duì)接。

在地方層面，長(zhǎng)三角城市群合作框架大致也可分為三個(gè)層次：決策層、協(xié)調(diào)層與執(zhí)行層(見(jiàn)圖3)。與以往不同的是，每個(gè)層次都加入了不同內(nèi)涵。在決策層，“三省一市”最高決策議事會(huì)是最高決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)商出臺(tái)指導(dǎo)長(zhǎng)三角城市群發(fā)展的政治性文件。其上有中央層面的副國(guó)級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“長(zhǎng)三角府際合作委員會(huì)”給予指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，以此打通長(zhǎng)三角“三省一市”之間的梗阻，掃清行政區(qū)劃造成的障礙；其下有決策咨詢、民意聚合和信息處理等部門(mén)提供多方位支持。在協(xié)調(diào)層，成立類(lèi)似于市際合作協(xié)調(diào)委員會(huì)的機(jī)構(gòu)，并在其內(nèi)部建立直接向最高決策層負(fù)責(zé)的合作事項(xiàng)執(zhí)行監(jiān)督反饋機(jī)構(gòu)。在執(zhí)行方面，市際合作協(xié)調(diào)委員會(huì)下設(shè)若干與長(zhǎng)三角府際合作委員會(huì)下屬的若干職能委員會(huì)相對(duì)接的各合作專題執(zhí)行委員會(huì)。這些執(zhí)行委員會(huì)接受市際合作協(xié)調(diào)委員會(huì)的組織領(lǐng)導(dǎo)、職能委員會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和合作專題執(zhí)行反饋機(jī)構(gòu)的實(shí)時(shí)監(jiān)督。

綜上所述，本文所構(gòu)想的長(zhǎng)三角城市群合作機(jī)制框架，無(wú)論是從縱向維度成立統(tǒng)合“三省一市”協(xié)調(diào)發(fā)展的“長(zhǎng)三角府際合作委員會(huì)”等類(lèi)似機(jī)構(gòu)，還是從橫向維度對(duì)“三級(jí)運(yùn)作”合作機(jī)制在決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層的再設(shè)計(jì)，皆是為了消融長(zhǎng)三角各地政府在傳統(tǒng)“行政區(qū)”非合作行為邏輯下形成的各類(lèi)阻礙城市群一體化發(fā)展的塊壘，為“創(chuàng)建城市群一體化發(fā)展的‘長(zhǎng)三角模式’”探索可行的組織框架。

圖3 長(zhǎng)三角府際合作組織框架構(gòu)想

(三)搭構(gòu)硬件設(shè)施網(wǎng)絡(luò)

對(duì)于長(zhǎng)三角府際合作機(jī)制而言，如果說(shuō)重塑合作理念和優(yōu)化合作體制為其提供了價(jià)值依據(jù)和組織保障等軟件支持系統(tǒng)，那么，搭構(gòu)技術(shù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)則為其筑牢了硬件支撐平臺(tái)。根據(jù)《規(guī)劃》內(nèi)容并結(jié)合前文所述長(zhǎng)三角城市群府際合作的問(wèn)題，本文將硬件設(shè)施網(wǎng)絡(luò)分為兩大類(lèi)：交通基礎(chǔ)設(shè)施與信息通信設(shè)施。構(gòu)建互聯(lián)互通、共建共享的交通和信息硬件網(wǎng)絡(luò)將為長(zhǎng)三角府際合作融合發(fā)展提供強(qiáng)大的硬件和技術(shù)支撐平臺(tái)。

1.構(gòu)建立體多維的交通設(shè)施網(wǎng)絡(luò)?！兑?guī)劃》指出，“依托國(guó)家綜合運(yùn)輸大通道，以上海為核心，南京、杭州、合肥為副中心，以高速鐵路、城際鐵路、高速公路和長(zhǎng)江黃金水道為主通道的多層次綜合交通網(wǎng)絡(luò)”。達(dá)致此目標(biāo)的具體路徑如下：首先，繼續(xù)改擴(kuò)建城際高速公路和國(guó)道公路，打通長(zhǎng)三角核心城市與其他城市的高速交通線并延伸至泛長(zhǎng)三角地帶，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)互聯(lián)和公路貨客運(yùn)的“零距離換乘”；其次，充分利用長(zhǎng)三角地區(qū)河網(wǎng)密布的優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)水路交通建設(shè)，根據(jù)河流分布情況，繼續(xù)開(kāi)通條件成熟的城際水上線路，提高河網(wǎng)使用效率；再次，優(yōu)化長(zhǎng)三角港口建設(shè)，在發(fā)揮上海國(guó)際航運(yùn)中心功能的同時(shí)，增強(qiáng)其腹地輻射作用，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)沿江沿海各層次港口協(xié)同發(fā)展；最后，有序規(guī)劃和推進(jìn)鐵路、機(jī)場(chǎng)設(shè)施建設(shè)，完善區(qū)域高速鐵路網(wǎng)和機(jī)場(chǎng)布點(diǎn)，增建鐵路綜合客運(yùn)樞紐，大力發(fā)展通用航空等。

2.構(gòu)建泛在普惠的通信設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。《規(guī)劃》指出，“加快建設(shè)覆蓋區(qū)域、輻射周邊、服務(wù)全國(guó)、聯(lián)系亞太、面向世界的下一代信息基礎(chǔ)設(shè)施”。針對(duì)長(zhǎng)三角城市群行政融合發(fā)展的現(xiàn)狀，構(gòu)建普惠型通信設(shè)施網(wǎng)絡(luò)要著力于以下領(lǐng)域：首先，加快建立互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心(IDC)、云計(jì)算中心、物聯(lián)網(wǎng)等功能性平臺(tái)，全面提升上海等中心城市的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)能力，建造大數(shù)據(jù)服務(wù)終端，實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)信息的“全天候”供給；其次，加快建設(shè)長(zhǎng)三角政務(wù)信息資源共享交換平臺(tái)和公益性服務(wù)平臺(tái)，按照區(qū)域合作專題的需要，將以上兩種平臺(tái)細(xì)化對(duì)接，提升信息共享的“靶向性”；最后，加快出臺(tái)長(zhǎng)三角智慧城市數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域信息公共服務(wù)“無(wú)縫化”覆蓋。

[1] 張緊跟.從區(qū)域行政到區(qū)域治理：當(dāng)代中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展路向[J].學(xué)術(shù)研究，2009(9)：42-49.

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IntergovernmentalCooperationMechanisminYangtzeRiverDelta：AnalysisofPredicamentandConceptofReformation

ZHANG Ze-xing

(School of Public Economics and Administration，Shanghai University of Finance and Economics，Shanghai 200433，China )

The operational dilemma of the interprovincial cooperation and integration development mechanism in the Yangtze River Delta can be abstracted as the inefficient operation of the three-level operational framework in four aspects as decision-making, coordination, implementation and technology. The root of this problem lies in the inconsistency between the goal of the administrative districts and the economic zones and the non-coincidence of the locations, which is characterized by the non-cooperative game behavior of the local governments. In view of the intergovernmental cooperation and the status of “Strategic Development Layout of the Yangtze River Delta City Group”, the future development path of the intergovernmental cooperation mechanism in the Yangtze River Delta can be conceived from the aspects of “reconstructing the concept of integration, optimizing the cooperative system and building the hardware network”.

Yangtze River Delta; intergovernmental cooperation; urban agglomeration

郭艷云]

D63-3

A

1674-3199(2017)06-0011-10

2017-10-10

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目科研創(chuàng)新基金(2017110352)

張則行(1989—)，男，山東臨沂人，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生。