張吉星，楊愛平

(華南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006)

經(jīng)濟研究

農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)路與出路
——以廣州市天河區(qū)為例

張吉星，楊愛平

(華南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006)

產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)派從事實產(chǎn)權(quán)的不完全性和法律產(chǎn)權(quán)的不完全性來解釋產(chǎn)權(quán)不完全現(xiàn)象，并廣泛應(yīng)用于不同領(lǐng)域。在我國農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的不同時期，如何在村集體內(nèi)部實現(xiàn)集體資產(chǎn)事實產(chǎn)權(quán)的明晰化，并促成集體資產(chǎn)法律產(chǎn)權(quán)明晰化已成為亟待解決的問題。深度描述我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的“先行者”廣州市天河區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)事實產(chǎn)權(quán)明晰化的進(jìn)程，結(jié)合產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)的不完全產(chǎn)權(quán)理論，呈現(xiàn)其法律產(chǎn)權(quán)明晰化過程中凸顯的不同法定角色的沖突、多重法定職能的張力等問題。在此基礎(chǔ)上，總結(jié)了天河區(qū)推進(jìn)事實產(chǎn)權(quán)明晰化過程中分配權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)管權(quán)等行為權(quán)利明晰化的經(jīng)驗，提出完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律產(chǎn)權(quán)界定的未來方向，即引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織構(gòu)建相對明晰的“三資”的“按份共有”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，注重完善“三資”監(jiān)管的體制機制，減少交易成本，釋放制度外部紅利。

集體經(jīng)濟；產(chǎn)權(quán)改革；事實產(chǎn)權(quán)；法律產(chǎn)權(quán)

改革開放以來，我國城市化的進(jìn)程不僅伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和人口的戶籍變化，同時也是土地城市化的過程。土地城市化的過程將涉及農(nóng)村集體資產(chǎn)升值和拆遷引致的巨額賠償款，這就需要明確集體資產(chǎn)的受益權(quán)利、經(jīng)營權(quán)利和轉(zhuǎn)讓權(quán)利等行使主體。同時，在城市規(guī)模不斷擴大的過程中，原有的農(nóng)村集體土地逐漸融入城市規(guī)劃，轉(zhuǎn)化為城市國有土地，其產(chǎn)權(quán)亦將發(fā)生一定的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變不是一蹴而就的，在這個過程中如何實現(xiàn)集體資產(chǎn)合理分配、共享城市化的成果是亟待回答的問題。廣州市作為改革開放的前沿陣地，在城市化進(jìn)程中，老六區(qū)“城中村”的大部分集體土地被政府征用，農(nóng)村的土地資本轉(zhuǎn)為產(chǎn)業(yè)資本，物業(yè)租賃成為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主要收入來源，一定程度上實現(xiàn)了農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰化。廣州市在全國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革中扮演著“先行改革者”的角色，具有一定的典型性和代表性。本文擬通過案例研究的方式，描述改革開放30多年來廣州市天河區(qū)進(jìn)行農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑，總結(jié)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度變革的經(jīng)驗；并嘗試運用產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)的不完全產(chǎn)權(quán)理論探討這個問題，回答在城市化進(jìn)程中，隨著“村改居”的開展，天河區(qū)法定產(chǎn)權(quán)與現(xiàn)有的事實產(chǎn)權(quán)狀態(tài)之間存在怎樣的張力，探索如何進(jìn)一步深化農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革。

一、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)派的不完全產(chǎn)權(quán)理論

在產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)派看來，產(chǎn)權(quán)是社會所強制實施的選擇一種經(jīng)濟品的使用的權(quán)利[1]18,是由消費這些資產(chǎn)、從這些資產(chǎn)中取得收入和讓渡這些資產(chǎn)的權(quán)利或權(quán)力構(gòu)成的。[2]也就是說，產(chǎn)權(quán)包括對資產(chǎn)的使用、收益和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利或權(quán)力，而并非僅僅局限于產(chǎn)權(quán)的行為性權(quán)利或者權(quán)力。部分學(xué)者也探討私有產(chǎn)權(quán)和國有制對資源的配置與使用所產(chǎn)生的不同效應(yīng)，并認(rèn)為需要從使用它的權(quán)利、它的形式與本質(zhì)的改變以及對資產(chǎn)全部權(quán)利或部分權(quán)利的轉(zhuǎn)讓的構(gòu)成等方面來理解。[1]149這意味著資產(chǎn)交易的存在和資產(chǎn)多重屬性的讓渡，這種讓渡既有主體的不同也有行為的不同，既有行為性的權(quán)利也涉及所有權(quán)利的部分或全部改變。

既然資產(chǎn)可以使用、收益和轉(zhuǎn)讓，也就存在交易，需要交易雙方確定資產(chǎn)的價值有多大、價值的屬性是什么。由于資產(chǎn)的價值和屬性無法在無成本或低成本的情況下實現(xiàn)完全衡量，于是就產(chǎn)生了不完全產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象。對于引致不完全產(chǎn)權(quán)的原因，科斯、巴澤爾、德姆塞茨、斯蒂格利茨和張五常等經(jīng)濟學(xué)家都有經(jīng)典的論述，但他們并未對不完全產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實表現(xiàn)及其成因作更細(xì)致的區(qū)分；國內(nèi)學(xué)者張寧結(jié)合中國特有的制度環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展階段，總結(jié)借鑒產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)派的觀點，將不完全產(chǎn)權(quán)劃分為事實產(chǎn)權(quán)和法律產(chǎn)權(quán)兩個層面，構(gòu)建了一個不完全產(chǎn)權(quán)的分析框架，分析農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度。[3]40本文借鑒這個分類方法，擴展討論農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程中的不完全產(chǎn)權(quán)問題。

事實上的不完全產(chǎn)權(quán)，是一定時間內(nèi)在法律規(guī)定所形成的法律產(chǎn)權(quán)處于相對穩(wěn)定且不改變狀態(tài)的背景下，由于現(xiàn)實中的交易成本并非為零而產(chǎn)生的。也就是說，與轉(zhuǎn)讓、獲取和保護(hù)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的成本并非為零，亦為影響不完全產(chǎn)權(quán)的重要因素。[2]3具體而言，轉(zhuǎn)讓、獲取和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的成本主要包括：資產(chǎn)屬性的多樣化、信息的不完全和主體行為能力的有限性。[3]40這些因素不是由法律沒有充分界定而引致，而是在實際交易過程中產(chǎn)生的。換言之，不完全產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生，一方面是由法律的不充分界定引致，另一方面則是由現(xiàn)實交易過程中產(chǎn)生的事實產(chǎn)權(quán)的不完全性引致(見圖1)。

綜上，所謂法律產(chǎn)權(quán)是指法律文本對于由消費這些資產(chǎn)、從這些資產(chǎn)中取得收入和讓渡這些資產(chǎn)的權(quán)利或權(quán)力構(gòu)成的規(guī)定。這種規(guī)定是相對靜態(tài)和不完全的，法律產(chǎn)權(quán)的不完全規(guī)定引致“產(chǎn)權(quán)殘缺”。在現(xiàn)實生活中，隨著資源價值的變化，各個主體會考慮投入和產(chǎn)出的變化，并基于自身利益最大化的考量而展開對法律所沒有完全規(guī)定的“產(chǎn)權(quán)殘缺”博弈，在動態(tài)博弈中逐步形成一種事實產(chǎn)權(quán)。也即現(xiàn)實運作中，消費這些資產(chǎn)、從這些資產(chǎn)中取得收入和讓渡這些資產(chǎn)的權(quán)利或權(quán)力的規(guī)則，這是一種對游走于“公共域”的資產(chǎn)的收益權(quán)、讓渡權(quán)的再次確認(rèn)。這種博弈，一方面可能會導(dǎo)致租值耗散；另一方面為了減少租值耗散而建構(gòu)新的制度安排，推動新博弈均衡的達(dá)成，也即建構(gòu)新的產(chǎn)權(quán)制度。因此，推動產(chǎn)權(quán)制度漸進(jìn)性變遷就非常有必要。下文即以此產(chǎn)權(quán)分析框架為基礎(chǔ)，闡釋廣州市天河區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定過程中事實產(chǎn)權(quán)的明晰化過程并總結(jié)其經(jīng)驗，同時指出農(nóng)村集體資產(chǎn)法定產(chǎn)權(quán)明晰化過程中凸顯的主要問題。

圖1 不完全產(chǎn)權(quán)理論的分析脈絡(luò)

廣州市天河區(qū)是全國農(nóng)村股份制改革的發(fā)源地，其農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份制改革始于1987年，被稱為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的“天河模式”。當(dāng)年“合作股份制”改革的目標(biāo)是：變革產(chǎn)權(quán)邊界不清的產(chǎn)權(quán)制度和不公的分配制度，解決“去”與“留”之間日益尖銳的矛盾?，F(xiàn)在來看，此階段只是解決了集體資產(chǎn)的“二次分配”問題，也即初步厘清了集體資產(chǎn)的收益權(quán)。1991年穗天委﹝1991﹞018號文《關(guān)于推進(jìn)和完善農(nóng)村股份合作經(jīng)濟的意見》(以下簡稱18號文)提出，在全區(qū)范圍內(nèi)推進(jìn)股份合作制，初步統(tǒng)一股份合作經(jīng)濟組織內(nèi)部的組織制度和管理制度，并基本明確了可參與“社員分配股”的對象。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，特殊政治環(huán)境下制定的18號文的局限性日益暴露，于是，1994年穗天委﹝1994﹞015號文《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村股份合作制的若干規(guī)定》(以下簡稱15號文)，進(jìn)一步規(guī)定了“組織結(jié)構(gòu)”“股權(quán)設(shè)置”“分配制度”等內(nèi)容。此文件雖然表述不盡規(guī)范，但已經(jīng)是天河區(qū)農(nóng)村股份合作制改革的“基本法”，2001年新的修改意見較之15號文并沒有實質(zhì)性的改變。至此，天河區(qū)農(nóng)村的社區(qū)型股份合作制已經(jīng)日益演化為“按份共有”的新的公有制經(jīng)濟實現(xiàn)形式(見圖2)。[4]8

圖2 不完全產(chǎn)權(quán)視野下的農(nóng)村集體資產(chǎn)不完全產(chǎn)權(quán)

產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)容包括一個行動團(tuán)體對資源的使用權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)，以及收入的享用權(quán)。[5]天河區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革從本質(zhì)上來說，就是明確哪個行動團(tuán)體擁有集體資產(chǎn)的收入享用權(quán)、使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，以及如何行使這些權(quán)利、如何規(guī)范和約束權(quán)利行使的過程。轉(zhuǎn)制前后，天河區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的構(gòu)建歷程，涵蓋了漸進(jìn)式的事實產(chǎn)權(quán)明晰化和間斷式的法律產(chǎn)權(quán)明晰化兩個階段。

(一)“村改居”前事實產(chǎn)權(quán)明晰化的五個方面

1.集體資產(chǎn)分配權(quán)與分配方式的明晰化。早期試點可以追溯到1987年天河區(qū)楊箕和登峰兩個村的“合作經(jīng)濟股份制”改革。在天河區(qū)委、區(qū)政府和廣州市農(nóng)委的大力支持和指導(dǎo)下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織引入股份制和規(guī)范的合作制因素，審批通過了楊箕村擬定的合作經(jīng)濟股份制章程，楊箕村正式將集體資產(chǎn)折股量化到人，實行合作經(jīng)濟股份制。具體舉措是：在土地不能折價入股、集體資產(chǎn)不得分解的前提下，對集體財產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資、造冊登記，并折股到人。此階段為產(chǎn)權(quán)制度變革發(fā)展的試點階段，并無任何指導(dǎo)性的文件可以引用，基層政府和村民自治組織基于當(dāng)時的政策情景，制定相關(guān)章程與規(guī)則，主要解決的是當(dāng)時所面對的集體資產(chǎn)的“二次分配”問題，即集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)收入的分配問題。

1991年，廣東省政府發(fā)布《農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟組織暫行規(guī)定》，該規(guī)定確立了農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟股份制的合法地位，并且在法規(guī)層面進(jìn)行了相關(guān)規(guī)范。同年，天河區(qū)制定《關(guān)于推進(jìn)和完善農(nóng)村股份合作經(jīng)濟的意見》，以此為標(biāo)志，在全區(qū)農(nóng)村范圍內(nèi)推廣股份合作制。但是，本次改革是在特殊的政治背景下展開的，特別是60%的集體積累股和允許擴股與增股這兩項舉措的存在，一定程度上模糊了產(chǎn)權(quán)收益、分配和占有的邊界，并且沒有非常明確地規(guī)定擴股和增股的具體標(biāo)準(zhǔn)，這成為后續(xù)股份合作制反復(fù)的一個重要認(rèn)識根源。[4]8

1994年，為了更好地適應(yīng)不斷成長的市場經(jīng)濟新體制的要求，適應(yīng)農(nóng)村城市化的需要，天河區(qū)委、區(qū)政府制定并發(fā)布15號文，對農(nóng)村股份合作制的組織結(jié)構(gòu)、股權(quán)配置、分配制度作出詳細(xì)的說明規(guī)定。從此開始，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織更名為“股份合作經(jīng)濟組織”，以取代前期的“合作經(jīng)濟股份制”稱謂。在產(chǎn)權(quán)改革方面，首先，15號文取消了集體積累股，將農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)全部量化到個人，徹底明晰原有集體資產(chǎn)的歸屬問題；其次，根據(jù)股份經(jīng)濟的性質(zhì)，分配方式包括按勞分配和按股份分紅兩個部分，并以股份分紅為主，爭取逐步過渡到單一分配方式。

2.集體資產(chǎn)分配主體明晰化。1991年18號文明確了參與集體資產(chǎn)分配的主體，規(guī)定依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)確定股東，但同時規(guī)定可在董事會換屆時實現(xiàn)擴股和增股?？偟膩碚f，這個階段說明了基本的股東邊界，但界限并不是很清楚。1994年15號文規(guī)定將原有集體資產(chǎn)折股量化到個人，必須嚴(yán)格遵守一視同仁的原則，對所有符合條件的成員均按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對待，同時規(guī)定由各股份合作經(jīng)濟聯(lián)社根據(jù)自身實際和村民意愿制定。也就是說，至此仍沒有很明確的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而是更加注重各個經(jīng)濟社、經(jīng)濟聯(lián)社結(jié)合自身實際確定分配主體。直至2001年，修改的文件重申，以15號文進(jìn)行股權(quán)配置的方案為終極配股方案，并實行“生不增，死不減；進(jìn)不增，出不減”的“一刀斷”產(chǎn)權(quán)制度改革政策，徹底解決了原來集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)邊界不清、產(chǎn)權(quán)主體不明的問題。

整合層。在該層將數(shù)據(jù)接口作為基礎(chǔ)，對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行基礎(chǔ)處理，主要處理對象為冗余數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)、失真數(shù)據(jù)等，在此層主要為保證數(shù)據(jù)的真是有效。

3.集體資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)明晰化。農(nóng)村集體經(jīng)營的資產(chǎn)大部分起始于征地獲得的初始資產(chǎn)積累，然后轉(zhuǎn)向以集體土地為基礎(chǔ)的物業(yè)租賃，一方面充實了農(nóng)村集體經(jīng)濟，另一方面也為村民帶來較高的收益。這與規(guī)模經(jīng)濟有很大的關(guān)系，同時也是由于集體資產(chǎn)特殊的資產(chǎn)屬性，便于政府主管部門監(jiān)管和村民監(jiān)督。而基于規(guī)模經(jīng)濟以及集體經(jīng)濟組織主體之間的異質(zhì)性程度的考慮，不同的鎮(zhèn)實行不同的經(jīng)營模式，如原沙河鎮(zhèn)由經(jīng)濟聯(lián)社代為管理、原東圃鎮(zhèn)集體物業(yè)由經(jīng)濟社實際管理。

4.集體資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)明晰化。1987年股份合作制開始之初，主要解決的問題是分配權(quán)的問題。隨著農(nóng)村社區(qū)股份合作制在天河區(qū)的全面鋪開，1991年18號文開始設(shè)置監(jiān)事會，但直到如今“監(jiān)事會成員都是兼職的，他們各自在公司里擔(dān)任了其他職位，這讓他們在面對自己的領(lǐng)導(dǎo)(受監(jiān)督方)時，不敢說話，也不敢監(jiān)督，效果自然不明顯?！辈⑶矣斜O(jiān)事會成員指出：“之前在擔(dān)任監(jiān)事會成員期間推行問責(zé)制，在中層領(lǐng)導(dǎo)里較為順利，但到了上層，因為交叉任職的原因，監(jiān)事會很難起到監(jiān)督作用?！?013年上半年，廣東省省委第十巡視組巡視天河區(qū)，提出了4個問題和5個建議。天河區(qū)委、區(qū)政府以此為契機，構(gòu)筑“1+5”整改方案體系，制定、修訂、完善相關(guān)制度26項，形成制度體系；并構(gòu)建天河區(qū)“三資”(公共資源、資產(chǎn)和資本的簡稱)交易平臺等，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主體的監(jiān)督權(quán)利真正得到落實，進(jìn)入制度化、規(guī)范化的新階段。

5.集體資產(chǎn)繼承權(quán)明晰化。隨著城市化程度的不斷提高，轉(zhuǎn)制社區(qū)的土地征用產(chǎn)生了巨額征地補償款，留用地對外合作經(jīng)營也產(chǎn)生重大、特大的經(jīng)濟發(fā)展項目,兩者共同作用，特別是在2004年以后房價、租金迅速上漲的大背景下，轉(zhuǎn)制社區(qū)擁有了巨大的財富積累。隨著集體資產(chǎn)收益的再次直線上升，刺激著村民和一些早期已經(jīng)轉(zhuǎn)居民的村民，特別是新生村民期待加入到享有產(chǎn)權(quán)收益分配的序列。對于繼承權(quán)的爭論是現(xiàn)在各個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織關(guān)注的焦點，且沒有官方文件予以詳細(xì)說明，實際上導(dǎo)致了事實產(chǎn)權(quán)的不完全性。目前，集體資產(chǎn)繼承權(quán)主要有三種方式：(1)部分集體經(jīng)濟組織結(jié)合當(dāng)時的實際政策情景決定，繼承人只能繼承收益權(quán)而不能繼承選舉權(quán)等政治權(quán)利，這意味著隨著股權(quán)繼承的進(jìn)行，繼承者只是對集體資產(chǎn)享有收益權(quán)而不能通過政治權(quán)利行使其使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)；(2)大部分村的“外嫁女”、新增人口都能享受社員待遇，但不具備社區(qū)股東身份，這導(dǎo)致?lián)碛型镀睓?quán)的股東在整體結(jié)構(gòu)上，存在男性和老齡人口比例高的情況；(3)集體經(jīng)濟組織根據(jù)規(guī)定實行“一人一票”的投票方式，這種投票方式會引起一個難題——在繼承股份時，當(dāng)一人股份由多人繼承時，投票人數(shù)會隨著繼承人數(shù)的增加而增加，導(dǎo)致投票主體不均衡變動。這三種方式在調(diào)研中均有出現(xiàn)，各有利弊，孰優(yōu)孰劣尚待商榷。

(二)“村改居”后法定產(chǎn)權(quán)明晰化及其引發(fā)的問題

2002年，為加快“城中村”改制步伐，廣州市委辦公廳、市政府辦公廳聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于“城中村”改制工作若干意見》(穗辦﹝2002﹞17號)，將村民農(nóng)業(yè)戶口變更為居民戶口，撤銷村委會建立居委會，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)制為股份制企業(yè)(公司)。自該文件頒布開始，在廣州市范圍內(nèi)全面鋪開原村委會整建制農(nóng)轉(zhuǎn)非工作，天河區(qū)25個村也實施了“村改居”。伴隨天河區(qū)轉(zhuǎn)制社區(qū)和轉(zhuǎn)制股份制企業(yè)的誕生，其法定產(chǎn)權(quán)和事實產(chǎn)權(quán)之間再次出現(xiàn)巨大的張力。

1.股份制企業(yè)性質(zhì)與社區(qū)性質(zhì)之間的角色沖突。既然轉(zhuǎn)制為股份制企業(yè)，依法而言，企業(yè)應(yīng)以營利為首要目標(biāo)，但事實上股份制企業(yè)依然承擔(dān)一定的社區(qū)建設(shè)責(zé)任，如穗辦﹝2002﹞17號文件明確指出，在“城中村”改造完畢之前依然從轉(zhuǎn)制的股份制企業(yè)(公司)集體股收益中支付部分社區(qū)建設(shè)經(jīng)費、環(huán)衛(wèi)服務(wù)和社會保障經(jīng)費。在訪談中，某經(jīng)濟聯(lián)社負(fù)責(zé)人指出：“目前衛(wèi)生投入29.6萬元/月，一年下來需要300多萬元；治安承包給物業(yè)管理公司，50萬元/月；股東可享受45%的醫(yī)療報銷，每年醫(yī)療投入達(dá)700多萬元。”同時，隨著“營改增”的推行，由于天河區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以租賃為主要業(yè)務(wù)，其繳納稅額也隨之劇增，這樣就導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔(dān)巨大的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)而無法更好地促進(jìn)自身發(fā)展。有被訪談?wù)哒f：“若將經(jīng)濟聯(lián)社公司按照《公司法》管理，其又承擔(dān)了一系列公共服務(wù)職能，如衛(wèi)生、治安、教育、醫(yī)療、社保，其中社保方面還包括養(yǎng)老金；若將集體經(jīng)濟組織歸為農(nóng)村管理，其又沒有享受三農(nóng)政策。在公司管理和政府政策的雙重管理手段下，就造成了有事誰都可以不管、沒事誰都可以管的尷尬局面，這需要政府對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的屬性進(jìn)行重新界定?！?/p>

2．農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與城市社區(qū)性質(zhì)之間的巨大張力。有研究指出，自2012年以來廣州基本上已停止審批其他“城中村”改造方案，“城中村”改革陷于停滯。[6]停滯的主要原因就是法定產(chǎn)權(quán)不明晰，各個主體并不明確其可以在“城中村”改造過程中得到什么。于是就造成了訪談中出現(xiàn)“物業(yè)閑置率達(dá)到90%”的尷尬局面。有被訪談?wù)哒J(rèn)為：“這些物業(yè)十幾年都沒有進(jìn)行過改造，這與當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展需要不相符合。很多物業(yè)老舊，沒有辦法吸引承租者，也沒有辦法將租金提高。如果對其進(jìn)行翻新改造，估計價值會翻倍。但是沒有相關(guān)的政策，不敢隨意對其進(jìn)行改建，因為任何改建行為都屬于違章。因此，為了村集體的長遠(yuǎn)發(fā)展和股東的經(jīng)濟收益，希望政府可以放寬這一類物業(yè)的改造權(quán)限，實現(xiàn)集體資產(chǎn)的增值?！?/p>

三、農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的“天河經(jīng)驗”及未來路向

(一)天河區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的主要經(jīng)驗

30年來，廣州市天河區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過堅持不懈的產(chǎn)權(quán)制度改革，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)日益明晰、管理日益規(guī)范，形塑了“天河模式”?？偨Y(jié)來看，天河區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，尤其是其事實產(chǎn)權(quán)明晰化過程的主要經(jīng)驗在于：

1.制度變遷應(yīng)以產(chǎn)權(quán)明晰為基本著力點。在制度變遷的過程中，產(chǎn)權(quán)的邊界日益明晰；占用和供應(yīng)原則與當(dāng)?shù)貤l件保持一致，在天河區(qū)范圍內(nèi)的各個村建立了區(qū)的文件精神與本村實際相結(jié)合的占用規(guī)則；在不違反上位法的基礎(chǔ)上，占用規(guī)則的選擇一定程度上考慮利益相關(guān)者的要求，并不斷完善；對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的監(jiān)管從無到有，日漸構(gòu)筑橫向不同部門之間、不同主體之間和縱向不同層級之間的監(jiān)督管理，并且初見成效。換句話說，在天河區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)管理、監(jiān)管*管理和監(jiān)管是不同的活動，涉及不同的主體與內(nèi)容，并不完全等同。管理涉及村集體經(jīng)濟組織的管理、區(qū)層面主管部門的監(jiān)管等；監(jiān)管則涉及村集體監(jiān)事會、街道辦監(jiān)管部門以及區(qū)層面的監(jiān)管部門的監(jiān)管活動。發(fā)展過程中，其管理體制機制與實證研究所提出的公共資源管理的“設(shè)計原則”[7]契合度越來越高。

2.以居民需求為出發(fā)點界定產(chǎn)權(quán)邊界。天河區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的變遷起始于解決城市化過程中的農(nóng)民去留問題，從1987年股份制改革試點至2014年，管理、監(jiān)管體系制度化的變遷都是對民眾需求的回應(yīng)：股份劃分從集體積累股、社員分配股和現(xiàn)金股到全部具體化為個人股份，早期源于對“村改居”困境的解決；1994年取消“集體股”全部量化為個人股，并且股權(quán)固化，是對1990年特殊政治背景下制定規(guī)則的修正；2002年“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”計劃的推進(jìn)源于對市場化背景的回應(yīng)。

3.產(chǎn)權(quán)制度變遷路徑從自發(fā)走向自覺。早期的股份制改革源于基層的回應(yīng)并且從試點開始，基本是“摸著石頭過河”，形成了“天河模式”。隨著改革開放的深入，政府執(zhí)政體系和執(zhí)政能力的提升以及科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，為“頂層設(shè)計”提供了可能性?！叭Y”交易平臺的構(gòu)建對于推進(jìn)規(guī)范化交易、交易方式制度化具有重要意義，這是自上而下發(fā)起的“頂層設(shè)計”，使產(chǎn)權(quán)的各個部分愈加明確、日益完全且得到更充分的發(fā)揮。

4.上級政府對集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的認(rèn)可。從1987年開始改革至今，在長達(dá)30年的改革過程中，早期的股份合作制得以有序展開，與廣州市各級政府通過行政公文形式予以認(rèn)可是分不開的；當(dāng)下市、區(qū)兩級政府結(jié)合集體資產(chǎn)管理、監(jiān)管的現(xiàn)實問題，積極構(gòu)建資產(chǎn)管理、監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)平臺，降低交易成本，推動交易規(guī)范化。雖然不同時期上級政府支持的形式、力度有所差異，但對于保障集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革得以有序進(jìn)行都起到了非常積極的作用。

(二)完善農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的方向性建議

應(yīng)該看到，廣州市天河區(qū)的農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革也存在事實產(chǎn)權(quán)和法律產(chǎn)權(quán)不完全的方面，因此，隨著客觀環(huán)境和利益相關(guān)者主觀感知的變化，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革還需進(jìn)一步完善。未來農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度變革應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織構(gòu)建相對明晰化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)“三資”的“按份共有”，同時注重完善“三資”監(jiān)管的體制機制，減少交易成本，釋放制度外部紅利。具體建議包括以下幾個方面：

1.持續(xù)清查“三資”存量。主管部門和監(jiān)管部門應(yīng)通過“三資”交易平臺、財務(wù)監(jiān)管平臺、信息公開平臺以及實地抽查等途徑，多路徑協(xié)同衡量基層“三資”信息的一致性，如差異性較大則需要及時實地核實清查，避免農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理者與股東共謀。

2.明確“三資”產(chǎn)權(quán)的動態(tài)邊界。在后續(xù)制度變革中，應(yīng)該明確按份共有的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“三資”的繼承問題，明確合法繼承的群體及繼承標(biāo)準(zhǔn)，由此釋放制度變革的外部利潤，提升基層經(jīng)濟資源配置效率。

3.完善股份流轉(zhuǎn)機制。一方面，指導(dǎo)集體經(jīng)濟組織股份流轉(zhuǎn)工作。市、區(qū)主管部門可出臺指導(dǎo)文件規(guī)定轉(zhuǎn)讓額度、轉(zhuǎn)讓條件等細(xì)節(jié)，各組織根據(jù)這些規(guī)定，具體操作本組織的股份流轉(zhuǎn)，每次流轉(zhuǎn)須進(jìn)行材料存檔并定期整理上交給街道審查；此外，相關(guān)部門可制定股份內(nèi)部買賣的試行方案，在個別村試點股份內(nèi)部拍賣。另一方面，合理應(yīng)對股份流轉(zhuǎn)過程中的政治權(quán)利流失問題。

4.強化股東監(jiān)督權(quán)的行使。繼續(xù)保障股東知情權(quán)和參與權(quán)，積極提高股東管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在治理章程、組織運營制度等方面明確規(guī)定股東的監(jiān)管權(quán)利；拓寬和普及監(jiān)管渠道和方式，并通過簡單明了的方式進(jìn)行解釋說明；組織座談會、培訓(xùn)或到其他村社進(jìn)行參觀學(xué)習(xí)，提高其監(jiān)督意識。

5.推動制度的規(guī)范化和法律化。當(dāng)前天河區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織事實產(chǎn)權(quán)的漸進(jìn)化發(fā)展更多地體現(xiàn)為“一聯(lián)社一策”，缺乏聯(lián)社之間的合作經(jīng)濟活動。如要像早期制度設(shè)計的那樣建立街道(鎮(zhèn))層級的集體經(jīng)濟活動，或者諸如現(xiàn)在在區(qū)級層面進(jìn)行交易活動，就需要區(qū)一級或者更高層級的政府建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，以協(xié)調(diào)不同集體經(jīng)濟主體的活動，釋放更大的規(guī)模經(jīng)濟。同時，法律產(chǎn)權(quán)沖突的兩個方面，也迫切需要法律的支持以增加集體經(jīng)濟行為的可預(yù)測性，推動集體經(jīng)濟進(jìn)一步發(fā)展。

[1] 科斯，阿爾欽，諾斯，等.財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷[M].劉守英，譯.上海：上海三聯(lián)書社，2014.

[2] 巴澤爾.產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟分析[M].費方域，段毅才，譯.上海：上海三聯(lián)書社，1997：3.

[3] 李寧，陳利根，龍開勝.農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度研究——不完全產(chǎn)權(quán)與主體行為關(guān)系的分析視角[J].公共管理學(xué)報，2014(1).

[4] 池柏良，鄭奔.天河農(nóng)村制度變遷[M].香港：香港新聞出版社，2003.

[5] CHEUNG S N S.The Structure of A Contract and the Theory of A Non-Exclusive Resource[J].Journal of Law and Economics，1970(1)：49-70.

[6] 郭友良，李郇，張丞國.廣州“城中村”改造之謎：基于增長機器理論視角的案例分析[J].現(xiàn)代城市研究，2017(5)：44-50.

[7] 奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道[M].余遜達(dá)，陳旭東，譯.上海：上海三聯(lián)書社，2000：8.

ProcessandDirectionofReformofPropertyRightSystemonRuralCollectiveAssets:CaseStudyofTianheDistrictinGuangzhou

ZHANG Ji-xing，YANG Ai-ping

(School of Public Administration，South China Normal University，Guangzhou 510006，Guangdong，China)

From the view of property right economics, there are two approaches that are widely used in different areas to explain the incompleteness of property, the incompleteness of factual concept of property and the incompleteness of the legal concept of property. In different periods of the reform of the property right system of rural collective assets in China, how to clarify the factual property right of collective assets within the villages and promote the clarity of legal property rights have become vitally important problems. Combined with the theory of incompleteness of property, a deep description is given regarding the context and the progress during the reform of the property right system of rural collective assets in Tianhe District in Guangzhou, the “forerunner” of the reform of the rural economic system in China. The problems such as the conflict of different legal roles, the tension of multiple legal functions and so on are presented in the process of the clarity of legal property. Based on this, the experience of Tianhe District is summarized of promoting the clarity of the rights of distribution, management and supervision in the process of clarifying the clarity of the property rights. And the future direction of improving the definition of legal property right in the rural collective economic organizations is proposed, i.e., guiding the rural collective economic organizations to build a relatively clear “three kinds of capital” property right structure, focusing on improving the institutional mechanism of supervision of these “three kinds of capital”, reducing transaction costs and releasing the external dividends of the system.

collective economy; reform of property right; factual property right; legal property right

郭艷云]

F321.32

A

1674-3199(2017)06-0088-08

2017-10-13

廣州市天河區(qū)紀(jì)委委托課題(THJW201501)

張吉星(1990—)，男，河南許昌人，華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生；

楊愛平(1974—)，男，江西瑞金人，華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士。