李 敏

(福建工程學(xué)院 法學(xué)院，福建 福州 350108)

法律科學(xué)

回顧與展望：《立法法》修改的分類(lèi)透視和實(shí)踐反思

李 敏

(福建工程學(xué)院 法學(xué)院，福建 福州 350108)

2015年《立法法》的修改，實(shí)際上集中指向了立法過(guò)程的立法權(quán)限、立法能力和立法監(jiān)督三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在立法權(quán)限上，表露出以立法引領(lǐng)和規(guī)范改革、發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性，但同時(shí)也注重維護(hù)法制統(tǒng)一、確保立法質(zhì)量的修改意圖；在立法能力上，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮全國(guó)人大及其常委會(huì)在立法過(guò)程中的主導(dǎo)作用；在立法監(jiān)督上，增加了全國(guó)人大有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查的規(guī)定?！读⒎ǚā沸薷膶?shí)施已兩年多，存在一些不容忽視的問(wèn)題。今后，在立法權(quán)限的劃分上應(yīng)逐漸放開(kāi)對(duì)地方立法的過(guò)分限制；在人大主導(dǎo)立法的改革趨向下，地方立法權(quán)的放開(kāi)應(yīng)指向以立法能力提升為重點(diǎn)的人大代表制度的改革；《立法法》的重心應(yīng)向立法監(jiān)督位移，集中關(guān)注事后審查監(jiān)督機(jī)制的建構(gòu)；同時(shí)，應(yīng)自覺(jué)實(shí)現(xiàn)立法名稱(chēng)的規(guī)范化。

《立法法》；立法權(quán)限；立法能力；立法監(jiān)督；人大制度

自1979年以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入了一個(gè)“立法大躍進(jìn)”的時(shí)代。在“有比沒(méi)有好，快搞比慢搞好”的法制建設(shè)指導(dǎo)思想下，加快立法速度、填補(bǔ)立法空白、實(shí)現(xiàn)“有法可依”，成為立法工作的核心任務(wù)。經(jīng)過(guò)20余年的立法累積，到2000年《立法法》制定時(shí)，全國(guó)人大及其常委會(huì)共制定了370多部法律，國(guó)務(wù)院頒布了行政法規(guī)800多件，省、市、自治區(qū)制訂了700多件地方性法規(guī)，立法成績(jī)斐然。[1]

立法數(shù)量的擴(kuò)張，初步滿(mǎn)足了依法治國(guó)“有法可依”的要求，但也暴露出不少的問(wèn)題，如越權(quán)立法、立法“頂牛”、依法“打架”、部門(mén)利益法制化、借法擴(kuò)權(quán)、以法爭(zhēng)利等，這損害了國(guó)家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，也給執(zhí)法造成困難。為此，2000年頒布施行的《立法法》，對(duì)20余年來(lái)的立法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，并對(duì)立法工作應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，以及法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等各自的權(quán)限范圍、制定程序和適用規(guī)則等問(wèn)題，作了比較具體的規(guī)定。這對(duì)于規(guī)范隨后的立法活動(dòng)、推動(dòng)形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)、實(shí)現(xiàn)良法善治，發(fā)揮了重要的作用，也為新形勢(shì)和新任務(wù)下的《立法法》修改奠定了歷史基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)支撐。2015年《立法法》的修改已實(shí)施兩年多，可謂具備了足以觀察和反思修改內(nèi)容的實(shí)踐累積——修改的內(nèi)容在多少程度上回應(yīng)了最初的預(yù)期，實(shí)現(xiàn)了修法的目的？而修改后的內(nèi)容在實(shí)踐運(yùn)行中又暴露了或潛藏著哪些問(wèn)題值得我們注意？這些都提示我們立足實(shí)踐考量，沿循規(guī)范理性，對(duì)2015年的《立法法》修改進(jìn)行回顧與展望。

一、《立法法》修改內(nèi)容的分類(lèi)透視

2015年《立法法》的修改，共涉及45個(gè)條文的變動(dòng)，其中，新增加的有17個(gè)，對(duì)原有條文進(jìn)行修改的有26個(gè)，拆分的有1個(gè)，刪除的有1個(gè)。根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)所作的修正案說(shuō)明，本次修改是部分修改，主要涉及“完善立法體制”“發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用”“深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法”“完善制定行政法規(guī)的程序”“加強(qiáng)備案審查”“對(duì)司法解釋的規(guī)范和監(jiān)督”等六個(gè)方面。

但這說(shuō)明僅僅是對(duì)《立法法》修改事實(shí)的直觀描述，雖然展示了《立法法》修改的內(nèi)容與重點(diǎn)，也被外界解讀出“亮點(diǎn)”，但并沒(méi)有揭示出《立法法》修改的邏輯進(jìn)路、功能指向與重心所在。事實(shí)上，本次《立法法》的修改，可以按照立法工作開(kāi)展的時(shí)間序列分為事前、事中以及事后三個(gè)階段，圍繞“提高立法質(zhì)量，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”這個(gè)修改目標(biāo)，對(duì)立法前的權(quán)限劃分、立法中的程序和技術(shù)要求，以及立法后的審查監(jiān)督機(jī)制等進(jìn)行了具體安排(見(jiàn)表1)。其中，立法程序的環(huán)節(jié)完善和立法技術(shù)的細(xì)化要求都是立法作業(yè)過(guò)程必不可少的關(guān)鍵設(shè)置，這些要素的進(jìn)一步細(xì)化完善，有助于立法作業(yè)走向民主、科學(xué)和精細(xì)，有利于在立法后的社會(huì)實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)立法預(yù)期。同時(shí)，立法程序和立法技術(shù)的這些細(xì)化完善，實(shí)際都依托于立法者的立法能力得以實(shí)現(xiàn)——不僅包括立法者自身的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，也要求立法者對(duì)立法實(shí)踐的規(guī)范調(diào)整需求具備足夠的觀察、認(rèn)知和回應(yīng)能力，進(jìn)而才能在對(duì)立法程序和立法技術(shù)的把握中，進(jìn)行較高質(zhì)量、合乎實(shí)際、實(shí)施良好的立法作業(yè)。因此，2015年《立法法》的修改中，立法程序和立法技術(shù)的環(huán)節(jié)，實(shí)際可歸并入立法能力的范疇。

從表1可以看出，本次《立法法》修改的重點(diǎn)主要集中在立法權(quán)限的事前劃分和立法能力的事中建設(shè)上，對(duì)立法的事后審查監(jiān)督則并無(wú)過(guò)多關(guān)注。下文將對(duì)立法權(quán)限、立法能力、立法監(jiān)督分別展開(kāi)詳細(xì)分析。

(一)立法權(quán)限

在立法權(quán)限上，《立法法》的修改集中表露出以立法引領(lǐng)和規(guī)范改革、發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性，但同時(shí)也注重維護(hù)法制統(tǒng)一、確保立法質(zhì)量的修改意圖。

首先，明確賦予了全國(guó)人大及其常委會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域內(nèi)的特定事項(xiàng)，授權(quán)在部分地方暫停適用或暫時(shí)調(diào)整適用法律的部分規(guī)定。這對(duì)實(shí)現(xiàn)立法與改革決策的相銜接大有裨益。

其次，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，繼續(xù)實(shí)現(xiàn)地方立法主體的數(shù)量擴(kuò)容與層級(jí)下放，以滿(mǎn)足地方立法需求，發(fā)揮地方先行先試、推動(dòng)全面深化改革的潛力，實(shí)現(xiàn)改革于法有據(jù)。但出于確保立法質(zhì)量、維護(hù)法制統(tǒng)一、避免立法資源浪費(fèi)的考慮，又對(duì)地方立法的范圍以及具體施行的時(shí)間和步驟作了相應(yīng)的說(shuō)明與控制，同時(shí)還對(duì)部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章的權(quán)限進(jìn)行了規(guī)范。

表1 2015年《立法法》修改主要內(nèi)容的分類(lèi)

再次，在中央專(zhuān)屬立法層面，對(duì)法律保留的事項(xiàng)進(jìn)行了補(bǔ)充列舉，增加了對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征用，落實(shí)了稅收法定原則，還對(duì)司法解釋的范圍、原則與權(quán)力歸屬等進(jìn)行了集中規(guī)范與監(jiān)督，進(jìn)一步明確了中央和地方的立法界限，以使各立法主體在劃定好的權(quán)限范圍內(nèi)各司其職，避免立法沖突，維護(hù)法制統(tǒng)一。

總體來(lái)看，新修改的《立法法》在立法權(quán)限上，始終秉持一種有收有放、雖授猶控的審慎心態(tài)。[2]并且，這種審慎心態(tài)還集中表現(xiàn)在對(duì)以立法程序和立法技術(shù)為核心的立法能力建設(shè)的修改內(nèi)容上。

(二)立法能力

在立法能力上，2015年《立法法》的修改，有關(guān)立法程序和立法技術(shù)的內(nèi)容占了最大部分，達(dá)到總修改條文數(shù)的五成之多，有論者據(jù)此認(rèn)為全國(guó)人大常委會(huì)的立法程序才是本次《立法法》修改的重點(diǎn)。[3]

事實(shí)上，在對(duì)立法進(jìn)行事前的權(quán)限劃分之后，立法關(guān)注的重點(diǎn)即是如何在既定范圍內(nèi)展開(kāi)立法的問(wèn)題。此時(shí)，確保立法質(zhì)量將主要寄望在立法主體的立法能力上。對(duì)此，新修改的《立法法》強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮全國(guó)人大及其常委會(huì)在立法過(guò)程中的主導(dǎo)作用，明確全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)編制長(zhǎng)期立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃來(lái)加強(qiáng)對(duì)整體立法工作的統(tǒng)籌安排，并且在法律草案的提出、起草、調(diào)研、評(píng)估、審議、表決等環(huán)節(jié)通過(guò)“人大代表應(yīng)當(dāng)列席”等的硬性規(guī)定，更多更好地發(fā)揮人大代表的作用。

除了對(duì)立法的內(nèi)在程序作出具體規(guī)定外，新修改的《立法法》還強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持立法公開(kāi)，通過(guò)開(kāi)展立法協(xié)商，完善立法論證、聽(tīng)證、法律草案公開(kāi)征求意見(jiàn)等制度，拓寬公民有序參與立法的途徑。而在行政法規(guī)和地方立法的制定上，也同樣注重對(duì)上述立法程序和技術(shù)的適用與銜接。

可見(jiàn)，無(wú)論是立法程序上的完善，還是立法技術(shù)上的要求，其實(shí)都致力于實(shí)現(xiàn)同一個(gè)目的：確保立法質(zhì)量，推進(jìn)科學(xué)立法和民主立法。而對(duì)立法程序和技術(shù)的運(yùn)用，考驗(yàn)的正是立法主體的立法能力。但從這次《立法法》修改的內(nèi)容來(lái)看，重點(diǎn)主要集中在人大常委會(huì)立法能力的建設(shè)上，對(duì)人大代表僅僅是參與范圍、程度以及必要性的強(qiáng)調(diào)，難以讀出人民代表大會(huì)主導(dǎo)立法的修改初衷，當(dāng)然這也是受制于人民代表大會(huì)自身在成員結(jié)構(gòu)、會(huì)期制度等方面的條件約束。但我們必須警惕人大立法功能弱化的事實(shí)[4]，避免以人大常委會(huì)對(duì)立法過(guò)程的主導(dǎo)，來(lái)代替人大對(duì)立法過(guò)程的主導(dǎo)。

(三)立法監(jiān)督

在立法監(jiān)督上，本次《立法法》的修改并沒(méi)有太多的變化，在維持以往的備案審查、建議審查和要求審查三種類(lèi)型的基礎(chǔ)上，只是增加了全國(guó)人大有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查的情況，并要求將審查、研究情況向提議者反饋且可以向社會(huì)公開(kāi)。此外，還增加了經(jīng)濟(jì)特區(qū)和民族自治地方對(duì)當(dāng)?shù)亓⒎ㄗ兺ㄇ闆r的說(shuō)明義務(wù)。

必須意識(shí)到的是，這些修改顯然只是對(duì)立法進(jìn)行審查的原則性規(guī)定，僅僅只是立法監(jiān)督過(guò)程中的一個(gè)前置環(huán)節(jié)，并沒(méi)有把審查程序與最終具有實(shí)質(zhì)意義上的監(jiān)督措施“改變或撤銷(xiāo)”進(jìn)行有機(jī)對(duì)接。因此，可以預(yù)見(jiàn)，在《立法法》修改后的立法實(shí)踐中，立法監(jiān)督對(duì)于確保立法質(zhì)量、維護(hù)法制統(tǒng)一的貢獻(xiàn)還將是十分有限的。換言之，本次《立法法》的修改初衷，并沒(méi)有對(duì)立法的事后監(jiān)督抱以倚重，亦并未在這一環(huán)節(jié)的修改設(shè)計(jì)上花足力氣和功夫。

(四)其他問(wèn)題

在對(duì)2015年《立法法》修改的立法權(quán)限、立法能力和立法監(jiān)督進(jìn)行概覽后，還有一些細(xì)節(jié)問(wèn)題仍然值得我們注意，因?yàn)轭?lèi)別劃分是便于說(shuō)明問(wèn)題，但總難以窮盡問(wèn)題。比如立法名稱(chēng)的規(guī)范化，因?yàn)槠浼夹g(shù)屬性過(guò)于鮮明，難以說(shuō)這是一個(gè)關(guān)涉立法者能力的問(wèn)題。換言之，這更多是一個(gè)歷史累積和實(shí)踐忽視的場(chǎng)域。眾所周知，科學(xué)立法的要求之一，或者說(shuō)必然結(jié)果，是導(dǎo)向形成一個(gè)效力層級(jí)分明、適用精細(xì)明確的法律體系，由此不僅在實(shí)質(zhì)上要求一個(gè)如凱爾森筆下的效力層級(jí)森嚴(yán)的法規(guī)范體系，更要求該規(guī)范體系的等級(jí)差別在形式上足以被外界識(shí)別。尤其在我國(guó)要求人人學(xué)法用法、“全民守法”的普法語(yǔ)境下，清楚明白又直觀的法律體系更有助于公民法律素養(yǎng)的培育。換言之，立法名稱(chēng)的規(guī)范化有利于在外觀上推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的完善，提高其科學(xué)性。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各層次立法名稱(chēng)散亂、龐雜，甚至混亂無(wú)序依然存在，規(guī)章、規(guī)定、條例、決定等不一而足。這給司法適用、立法審查、公民普法用法等都帶來(lái)了顯而易見(jiàn)的困難。

其實(shí)，對(duì)此的呼吁早在2000年《立法法》制定之前就已經(jīng)開(kāi)始，這項(xiàng)工作既不需要體制改革與其配套，也不需要物質(zhì)條件作其保障，還不需要進(jìn)行艱難的理論探索，只要立法機(jī)關(guān)對(duì)之足夠重視，就可以辦到。[5]遺憾的是，最終制定施行的《立法法》，并沒(méi)有回應(yīng)學(xué)界的主張，此次修改并未關(guān)涉立法名稱(chēng)的規(guī)范化。在關(guān)于法的名稱(chēng)使用中，存在法、通則、條例、辦法、決定、決議等很多形式，紛亂雜處，很不嚴(yán)肅。

總結(jié)來(lái)看，2015年《立法法》的修改，側(cè)重的是事前的立法權(quán)限劃分和事中的立法能力建設(shè)。這種修改思路能否確保修改初衷的實(shí)現(xiàn)，事實(shí)上并未得到已有立法實(shí)踐的充分檢驗(yàn)。相反，在對(duì)地方立法權(quán)限的范圍劃定上，將地方立法事項(xiàng)限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面”，本身就已存在不科學(xué)、不合理的地方。依托省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法時(shí)機(jī)的把控也早已在實(shí)踐中被迅速突破。而地方立法主體的立法能力能否滿(mǎn)足地方立法需求與良法善治之要求，又實(shí)在是一個(gè)憂(yōu)慮多過(guò)信心的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這些都給《立法法》修改后的立法實(shí)踐帶來(lái)了新問(wèn)題，并且將日益催生對(duì)立法監(jiān)督的切實(shí)需要。

二、《立法法》修改后的實(shí)踐反思與改進(jìn)建議

《立法法》自2015年修改至今，已經(jīng)過(guò)了兩年多的時(shí)間，具備了足以實(shí)現(xiàn)對(duì)修改內(nèi)容進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)的實(shí)踐累積。

從現(xiàn)有對(duì)修改后《立法法》實(shí)施情況的調(diào)查來(lái)看，評(píng)價(jià)性的內(nèi)容主要集中在對(duì)立法權(quán)限劃分的現(xiàn)實(shí)合理性與改革必要性的積極肯定與深刻反思上，實(shí)施性的內(nèi)容則主要圍繞地方立法如何防止“有權(quán)任性”來(lái)展開(kāi)。討論的重點(diǎn)，還是聚焦在立法權(quán)限、立法能力與立法監(jiān)督這三個(gè)關(guān)鍵的立法環(huán)節(jié)上。

立足當(dāng)下的實(shí)踐展望未來(lái)，理想的狀態(tài)無(wú)疑是既能夠充分放開(kāi)對(duì)地方立法權(quán)限的不當(dāng)限制，發(fā)揮地方的立法活力與改革潛力；又能夠通過(guò)立法主體立法能力的提高，確保立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)良法善治和法制統(tǒng)一的維護(hù)。

(一)在立法權(quán)限上，逐步放開(kāi)對(duì)設(shè)區(qū)市立法權(quán)的限制，直至賦予地方完整立法權(quán)

長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)傳統(tǒng)的立法觀念中，都將立法權(quán)視為一種主權(quán)性權(quán)力，高度集中于中央，輕易不肯下放。而隨著改革的逐步推進(jìn)與地方試驗(yàn)的不斷成功，立法權(quán)回歸普遍性治理規(guī)則的制定權(quán)力的立法觀念逐漸得到認(rèn)同，享有立法權(quán)的地方和地方享有的立法權(quán)都呈不斷擴(kuò)大增加之勢(shì)。這對(duì)于充分發(fā)揮地方的積極性和主動(dòng)性，推進(jìn)改革進(jìn)程，完善國(guó)家治理，無(wú)疑是十分有利的。正是在這個(gè)意義上，《立法法》2015年的修改賦予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，實(shí)現(xiàn)了立法權(quán)的層級(jí)下放與主體擴(kuò)容。但又對(duì)立法事項(xiàng)的范圍進(jìn)行了不當(dāng)?shù)南薅?，僅限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”。這固然是對(duì)地方立法能力與立法質(zhì)量的審慎考量，但實(shí)際上卻難以滿(mǎn)足在全面深化改革時(shí)期，豐富多彩、各具特色的地方立法需求，不利于實(shí)現(xiàn)以立法引領(lǐng)和規(guī)范地方改革實(shí)踐的修法預(yù)期。

事實(shí)上，從《立法法》修改后，設(shè)區(qū)的市蜂擁而上，在短短一年時(shí)間內(nèi)即迅速完成省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)本市立法權(quán)的確定，經(jīng)過(guò)很短的間隔就開(kāi)始立法。由此可以看出，地方對(duì)立法權(quán)的迫切渴望。而《立法法》第72條第4款所規(guī)定的，由省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市開(kāi)展地方立法工作的時(shí)間與步驟進(jìn)行把控，以確保地方立法質(zhì)量，顯然已在立法實(shí)踐中遭到事實(shí)上的放棄。[6]如此，可以預(yù)見(jiàn)，在未來(lái)設(shè)區(qū)的市所進(jìn)行的地方立法中，逐漸對(duì)《立法法》所限制的地方立法事項(xiàng)范圍帶來(lái)突破也是必然的。這是在全面深化改革與全面依法治國(guó)戰(zhàn)略布局下，地方因地制宜、先行先試、釋放立法活力、發(fā)揮改革潛力所不可避免的選擇，也是倒逼《立法法》對(duì)地方立法權(quán)的不當(dāng)限制進(jìn)行反思與改進(jìn)的實(shí)踐動(dòng)力機(jī)制。

立法的目的是為引領(lǐng)和推動(dòng)改革，而非為改革設(shè)置不可逾越的藩籬?；仡櫸覈?guó)改革實(shí)踐和現(xiàn)代化建設(shè)歷程，地方歷來(lái)是最具創(chuàng)新性和開(kāi)拓性的試驗(yàn)場(chǎng)，很多改革舉措都是發(fā)端于地方，而后推廣于全國(guó)，發(fā)揮地方的積極性和主動(dòng)性對(duì)于推進(jìn)全面深化改革具有十分重要的意義。因此，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)逐步放開(kāi)對(duì)設(shè)區(qū)市立法權(quán)的限制，直到賦予地方完整的立法權(quán)，使其可以根據(jù)本地的具體情況和實(shí)際需要，在不同上位法相抵觸的情況下，通過(guò)立法的方式，把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展納入法治軌道，實(shí)現(xiàn)地方治理的法治化和現(xiàn)代化。這也符合全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略要求，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。

此處的“逐步放開(kāi)”，意指要考察地方的立法需求與立法能力，根據(jù)改革進(jìn)度與法治程度，循序漸進(jìn)地放開(kāi)；而“完整的立法權(quán)”，意指在法律保留事項(xiàng)之外，地方立法應(yīng)享有充分的空間。隨著立法主體的增加和立法權(quán)限的放開(kāi)，勢(shì)必帶來(lái)對(duì)立法質(zhì)量和法制統(tǒng)一的擔(dān)憂(yōu)，但這種擔(dān)憂(yōu)不足以成為因噎廢食的理由。事實(shí)上，在加強(qiáng)立法主體的立法能力建設(shè)的基礎(chǔ)上，通過(guò)完善和落實(shí)立法后的審查監(jiān)督機(jī)制，將法律保留和法律優(yōu)先的原則真正落到實(shí)處，是可以實(shí)現(xiàn)各地立法“雖有權(quán)但不任性”的。

(二)在立法能力上，以能力提升為重點(diǎn)，改革與完善人民代表大會(huì)制度

立法能力與立法實(shí)踐是分不開(kāi)的。難以想象，在地方?jīng)]有立法權(quán)限和立法實(shí)踐的時(shí)候，地方會(huì)自動(dòng)具備相應(yīng)的立法經(jīng)驗(yàn)和立法能力。因此，立法能力的提升，是一個(gè)在“游泳中學(xué)會(huì)游泳”的過(guò)程。提高立法能力是放開(kāi)立法權(quán)限的必須考量和必然設(shè)置，但不應(yīng)成為前提性的限制條件。

從目前的立法實(shí)踐來(lái)看，在《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)以后，“各地普遍面臨立法能力與之不相適應(yīng)的問(wèn)題”，這是因?yàn)椤俺瓉?lái)49個(gè)享有地方立法權(quán)的較大的市外，237個(gè)設(shè)區(qū)的市和4個(gè)地級(jí)市，過(guò)去有些沒(méi)有法制委、法工委，有的雖設(shè)有法制委、法工委，但主要從事內(nèi)務(wù)司法工作，沒(méi)有從事地方立法的經(jīng)驗(yàn)”，還都是“立法新兵”。[7]為此，從2015年8月起，全國(guó)人大常委會(huì)法工委分期對(duì)31個(gè)省(區(qū)、市)、179個(gè)市州的873名立法工作人員進(jìn)行了《立法法》及有關(guān)制度的培訓(xùn)，可謂是為提高地方立法能力帶來(lái)了一場(chǎng)“及時(shí)雨”。

注重發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法過(guò)程中的主導(dǎo)作用是《立法法》修改的本來(lái)意圖，也是未來(lái)改革的必然趨向。但在目前的法律設(shè)計(jì)及立法實(shí)踐中，卻存在由人大常委會(huì)、人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)代替人大主導(dǎo)立法的跡象與趨勢(shì)。這一點(diǎn)必須引起足夠的注意與警惕。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，無(wú)論是法律，還是地方性法規(guī)，立法出自人民代表大會(huì)才真正符合民主立法的本意，因此，確?？茖W(xué)立法的關(guān)鍵，是提高人大代表的立法能力，將那些真正具有參政議政能力、具備法律知識(shí)素養(yǎng)和法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員選為人大代表，方能有效地將被代表人民的利益訴求通過(guò)立法轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的制度保障。在這個(gè)意義上，以提升立法能力為重點(diǎn)的人大代表制度的改革與完善，其實(shí)指向了更深的層面：究竟人大代表的代表性該如何體現(xiàn)？選舉人大代表的考量因素有哪些？是單純與職業(yè)界別相掛鉤，還是更加注重參政議政能力？人大代表的任期與會(huì)期制度是否需要適應(yīng)立法主導(dǎo)作用的發(fā)揮而做相應(yīng)的延長(zhǎng)？在人民代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)之間，如何實(shí)現(xiàn)立法職能的互動(dòng)與平衡？等等。這些顯然已經(jīng)超出了《立法法》所應(yīng)和所能調(diào)整的范疇，而是需要根據(jù)《憲法》的規(guī)定，將《立法法》的修改與實(shí)施，“與全國(guó)人民代表大會(huì)組織法、全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則、全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法、各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法等法律相銜接和相協(xié)調(diào)”。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，由人大及其常委會(huì)主導(dǎo)立法，除了帶來(lái)人民代表大會(huì)人員構(gòu)成的調(diào)整與完善外，還將不可避免地會(huì)出現(xiàn)由于對(duì)立法知識(shí)和專(zhuān)業(yè)能力的依賴(lài)而導(dǎo)致的立法“官僚化”，這有利于高效立法和科學(xué)立法的實(shí)現(xiàn)，但官僚立法所天然附屬的相對(duì)封閉性會(huì)削弱立法的民主基礎(chǔ)。[8]對(duì)此種張力之克服，除了健全與強(qiáng)化立法機(jī)構(gòu)內(nèi)部的民主機(jī)制，嚴(yán)格按照法定立法程序作業(yè)外，《立法法》對(duì)“堅(jiān)持立法公開(kāi)”的一系列措施也必須落實(shí)到實(shí)處，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)立法作業(yè)的外部參與和監(jiān)督，來(lái)推進(jìn)科學(xué)立法和民主立法。修改后的《立法法》所規(guī)定的立法協(xié)商、立法論證、聽(tīng)證、法律草案公開(kāi)征求意見(jiàn)等制度，都拓寬了公民有序參與立法的途徑，保證了民主立法的實(shí)現(xiàn)。此外，新增加的法律通過(guò)前評(píng)估、法律清理、制定配套規(guī)定、立法后評(píng)估等一系列推進(jìn)科學(xué)立法的措施，在以后的立法實(shí)踐中，都必須得到立法主體的認(rèn)真對(duì)待，嚴(yán)格實(shí)施。

但需注意的是，立法能力的提升，是在立法權(quán)限放開(kāi)之后確保立法質(zhì)量的有力措施，但并不是唯一措施，也不是能立竿見(jiàn)影的速成措施，而是需要在豐富多彩的立法實(shí)踐中不斷積累經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)教訓(xùn)、增強(qiáng)能力的循序漸進(jìn)的過(guò)程。事實(shí)上，實(shí)踐中并不能保證立法能力與立法權(quán)限總是處于相互匹配的完美地位，那么立法之間的質(zhì)量參差與抵觸沖突實(shí)際上就是不可避免的，完全寄望于事前的理性設(shè)計(jì)和需要在實(shí)踐中不斷積累的經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰?lái)確保立法質(zhì)量和法制統(tǒng)一，也是很不現(xiàn)實(shí)的。因此，無(wú)論是事前的立法權(quán)限劃分，還是事中的立法能力建設(shè)，如果想要發(fā)揮應(yīng)有的作用，就必須要與對(duì)立法的事后審查監(jiān)督機(jī)制相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)《立法法》重心的后移。

(三)在立法監(jiān)督上，將關(guān)注重心后移，實(shí)現(xiàn)事后審查程序與監(jiān)督措施的有機(jī)對(duì)接

與事前的立法權(quán)限劃分相比，事后的立法審查監(jiān)督具有明顯的優(yōu)勢(shì)。其既充分賦予了地方立法的空間，激發(fā)地方活力，釋放改革潛力，并在立法實(shí)踐中鍛煉和提高立法能力，也能通過(guò)對(duì)“抵觸立法”的改變或撤銷(xiāo)，來(lái)保證立法質(zhì)量和法制統(tǒng)一?？梢哉f(shuō)，這是確?？茖W(xué)立法和民主立法的最后一道防線，但卻是最關(guān)鍵、最重要和最富有改革與法治建設(shè)成效的一道防線。因此，對(duì)立法的事后審查監(jiān)督機(jī)制的建構(gòu)與完善，本應(yīng)成為2015年《立法法》修改的重點(diǎn)和真正的亮點(diǎn)所在，但令人遺憾的是，修改后的《立法法》對(duì)此并無(wú)實(shí)質(zhì)意義上的推進(jìn)：對(duì)要求審查和建議審查的區(qū)別對(duì)待沒(méi)有改變；新增加的主動(dòng)審查雖有利于提高審查的針對(duì)性和時(shí)效性，但沒(méi)有對(duì)審查之后的監(jiān)督措施的落實(shí)，提供任何強(qiáng)制力和可操作性的制度設(shè)計(jì)。這實(shí)際注定了《立法法》所規(guī)定的對(duì)立法的備案與審查制度，雖有意義，但意義顯然是十分有限的。

在當(dāng)前立法主體已經(jīng)實(shí)現(xiàn)擴(kuò)容，地方立法呈現(xiàn)井噴之勢(shì)，而地方立法能力卻不能完全與之相匹配的情況下，可以預(yù)見(jiàn)，在未來(lái)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，立法質(zhì)量的下降與立法沖突的增加將會(huì)是必然的。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這倒不是一件壞事，反而營(yíng)造了真正激活對(duì)立法的違憲違法審查監(jiān)督機(jī)制所必需的壓力形勢(shì)，促使《立法法》的未來(lái)修改，重點(diǎn)關(guān)注對(duì)立法的審查程序與具有實(shí)質(zhì)意義的監(jiān)督措施——“改變或撤銷(xiāo)”的有機(jī)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)《立法法》重心的后移，真正啟動(dòng)違憲違法審查機(jī)制。這不僅有利于確保立法質(zhì)量和法制統(tǒng)一，還有利于真正維護(hù)憲法和法律權(quán)威，并推動(dòng)憲法實(shí)施和監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)然，對(duì)《立法法》重心應(yīng)向事后監(jiān)督機(jī)制后移的強(qiáng)調(diào)，并不意味著對(duì)立法權(quán)限和立法能力的忽視或輕視。從《立法法》的制定和修改時(shí)所秉持的立法思路可以看出，對(duì)立法權(quán)限和立法能力的倚重一直是《立法法》的重點(diǎn)關(guān)注所在。事實(shí)上，與事前的立法權(quán)限劃分和事中的立法能力建設(shè)相比，對(duì)立法進(jìn)行事后的審查監(jiān)督所需要的前提條件和社會(huì)基礎(chǔ)是更為復(fù)雜的，不僅需要建立在科學(xué)的立法權(quán)限劃分和成熟的立法能力的基礎(chǔ)上，甚至需要政治體制的深層改革來(lái)提供相應(yīng)的配套支持。因此，在指出當(dāng)前《立法法》的制度設(shè)計(jì)所存在的局限性和未來(lái)的完善方向時(shí)，也必須意識(shí)到這種制度安排在當(dāng)下階段所具有的正當(dāng)性和合理性，從而將其中正當(dāng)合理的一面在實(shí)踐中予以充分落實(shí)，為以后的日臻完善積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)，并打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

因此，對(duì)當(dāng)前和今后的立法實(shí)踐來(lái)說(shuō)，在《立法法》再次修改之前，應(yīng)該嚴(yán)格依照第五章有關(guān)適用與備案審查的規(guī)定，認(rèn)真對(duì)待立法的備案工作和立法審查的要求與建議，自覺(jué)適用主動(dòng)審查的相關(guān)規(guī)定，在對(duì)法治信念的秉持與堅(jiān)守中，通過(guò)在實(shí)踐中的不斷摸索，將現(xiàn)有的寬泛原則與柔性的審查監(jiān)督規(guī)定，轉(zhuǎn)化為實(shí)踐中的有力措施，為以后審查監(jiān)督機(jī)制的具體完善積累有益的實(shí)踐嘗試與成功的經(jīng)驗(yàn)支撐。

(四)在立法技術(shù)上，應(yīng)自覺(jué)實(shí)現(xiàn)立法名稱(chēng)的規(guī)范化

立法名稱(chēng)代表著立法水平，也影響著立法的體系化。繁亂的名稱(chēng)規(guī)定不利于普通民眾學(xué)法用法，也不利于依法治國(guó)方略的實(shí)現(xiàn)。鑒于此，2015年《立法法》修改時(shí)，學(xué)者仍持續(xù)明確提出“按法的層級(jí)統(tǒng)一使用名稱(chēng)”的修改建議。[9]遺憾的是，修改后的《立法法》雖然在立法技術(shù)上有所修正，但對(duì)此依然沒(méi)有明確規(guī)定。這被一些學(xué)者視為本次《立法法》修改的“盲點(diǎn)”之一。[10]

對(duì)此，在實(shí)踐中不能認(rèn)為《立法法》沒(méi)有對(duì)立法名稱(chēng)進(jìn)行規(guī)范，就意味著可以放任對(duì)立法名稱(chēng)的散亂使用。實(shí)際上考察立法者在修改《立法法》時(shí)的思路——“對(duì)認(rèn)識(shí)比較一致、條件成熟的，予以補(bǔ)充完善；對(duì)認(rèn)識(shí)尚不統(tǒng)一的，繼續(xù)深入研究；對(duì)屬于工作機(jī)制和法律實(shí)施層面的問(wèn)題，通過(guò)加強(qiáng)和改進(jìn)相關(guān)工作予以解決”，可以推知，立法名稱(chēng)的規(guī)范化顯然不屬于“認(rèn)識(shí)尚不統(tǒng)一的”事項(xiàng)，也不是“認(rèn)識(shí)比較一致，但條件還不成熟的”事項(xiàng)，而是屬于“通過(guò)加強(qiáng)和改進(jìn)相關(guān)工作”可以解決的問(wèn)題。因此，在修改中不作規(guī)定并不意味著對(duì)此不作要求，而更應(yīng)該將其理解為“立法者認(rèn)為這已經(jīng)是一個(gè)不言自明的小問(wèn)題，在立法實(shí)踐中自覺(jué)實(shí)現(xiàn)即可?！?/p>

具體來(lái)說(shuō)，除了做到按照法的層級(jí)統(tǒng)一適用名稱(chēng)外，在立法名稱(chēng)的確定上，還應(yīng)遵循以下幾點(diǎn)要求：第一，規(guī)范、醒目、簡(jiǎn)潔，凡是可要可不要的，都不應(yīng)該在立法名稱(chēng)中出現(xiàn)；第二，反映出該法的適用范圍，即是在全國(guó)范圍適用，還是在一省一市內(nèi)適用；第三，表述出該法的基本內(nèi)容，如交通管理、市政建設(shè)等；第四，體現(xiàn)出該法的效力等級(jí)，即明確是法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章，還是地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。

三、結(jié) 語(yǔ)

眾所周知，2015年《立法法》的修改，只是一次“部分修改”，不能一次解決所有的問(wèn)題，也不可能一次解決所有的問(wèn)題。誠(chéng)然，無(wú)論是立法權(quán)限的進(jìn)一步放開(kāi)，還是立法能力的塑造與提升，以及立法監(jiān)督機(jī)制的激活和完善，都是需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、多方凝聚智識(shí)，甚至需要立法本身不斷試錯(cuò)、修正與改進(jìn)的過(guò)程。因?yàn)?，生?dòng)復(fù)雜的立法實(shí)踐注定會(huì)給立法的理性設(shè)計(jì)帶來(lái)永恒的沖擊，不斷地提出新問(wèn)題，催生新的解決方案。也正是在這種沖擊與回應(yīng)中，立法作業(yè)不斷趨向完善。修改后的《立法法》，無(wú)疑會(huì)對(duì)全面深化改革和全面依法治國(guó)起到積極的推動(dòng)作用，但這仍然需要我們?cè)诹⒎▽?shí)踐中，繼續(xù)進(jìn)行持續(xù)的觀察、反思與改進(jìn)。

[1] 胡志世.春江水暖鴨先知——人大代表、專(zhuān)家評(píng)說(shuō)《立法法》[J].人民政壇，2000(4)：12-13.

[2] 苗連營(yíng).立法法重心的位移：從權(quán)限劃分到立法監(jiān)督[J].學(xué)術(shù)交流，2015(4)：77-82.

[3] 徐向華，林彥.《立法法》修正案評(píng)析[J].交大法學(xué)，2015(4)：61-68.

[4] 朱景文.中國(guó)法律發(fā)展報(bào)告2010：中國(guó)立法60年——體制、機(jī)構(gòu)、立法者、立法數(shù)量[M]. 北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011：131-142.

[5] 苗連營(yíng).也談地方立法的幾個(gè)問(wèn)題——兼與何建貴同志商榷[J].政法論壇，1997(2)：121-127.

[6] 鄭磊.設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法的確定與籌備——以《立法法》第72條第4款為中心的分析[J].學(xué)習(xí)與探索，2016(7)：71-80.

[7] 闞珂.地方立法如何防止“有權(quán)任性” 修改后立法法實(shí)施一年調(diào)查[N].法制日?qǐng)?bào)，2016-03-01(2).

[8] 白龍，周林剛.立法官僚的興起與封閉——以1979年～2010年全國(guó)人大立法為中心的考察[J].文化縱橫， 2011(3)：44-49.

[9] 馮玉軍.對(duì)《立法法》修訂的若干建議[N].人民政協(xié)報(bào)，2015-02-17(12).

[10] 黃金榮.《立法法》修訂的亮點(diǎn)與盲點(diǎn)[J].人民法治，2015(4)：22-25.

ReviewandProspect:ClassificationPerspectiveandPracticalReflectionofAmendmentofLegislativeLaw

LI Min

(Law School, Fujian Engineering College, Fuzhou 350108, Fujian, China)

The amendment of The Legislative Law in 2015, in fact, focuses on three key links in the legislative process: legislative authority, capacity and supervision. In terms of legislative authority, it shows legislation guiding and standardizing reform, giving full play to local initiative and enthusiasm, but at the same time, it also focuses on maintaining the unity of the legal system and ensuring the revision intention of legislative quality. In the legislative capacity, it is emphasized that the National People’s Congress and its Standing Committee should play a leading role in the legislative process. In terms of legislative supervision, the regulations have been added that the special committee of the National People’s Congress and the working institutions of the Standing Committee can conduct an active review of the normative documents submitted for the record. The legislative law has been revised and implemented for more than two years, and there are some problems that cannot be ignored. In the future, in the division of legislative authority, too many restrictions on local legislation should be liberalized gradually. Under the trend of the reform of the leading legislations of the People’s Congress, the opening of the local legislative power should be directed towards the reform of the NPC Representative System focusing on the enhancement of the legislative capacity. The center of the legislative law should be shifted to the legislative supervision, focusing on the construction of the supervision mechanism of post examination. At the same time, we should conscientiously realize the standardization of the name of the legislation.

Legislative Law; legislative authority; legislative ability; legislative supervision; People’s Congress System

林麗芳]

D921

A

1674-3199(2017)06-0063-09

2017-10-11

福建省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃一般項(xiàng)目(FJ2015B110)

李敏(1982—)，男，福建南平人，福建工程學(xué)院法學(xué)院講師。