張慶霞

（桐城市委黨校，安徽 桐城 231402）

城鄉(xiāng)一體化背景下中部農(nóng)業(yè)縣土地流轉(zhuǎn)問題研究
——以安徽省桐城市為例

張慶霞

（桐城市委黨校，安徽 桐城 231402）

本文基于城鄉(xiāng)一體化背景下桐城市農(nóng)地流轉(zhuǎn)的調(diào)查和分析，并就農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行了探討，揭示了中西部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)普遍存在的流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全、流轉(zhuǎn)市場不規(guī)范、基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)制不配套，以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平低等問題，同時(shí)從加大對土地流轉(zhuǎn)的宣傳、規(guī)范流轉(zhuǎn)行為、加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大財(cái)政扶持和金融服務(wù)、完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度等六個(gè)方面提出相關(guān)對策建議。

城鄉(xiāng)一體化 土地流轉(zhuǎn) 桐城

農(nóng)村改革三十多年來，桐城市糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了“十二連增”，各類農(nóng)產(chǎn)品成倍增加。2015年糧食總產(chǎn)量達(dá)43.22萬噸，油菜總產(chǎn)量2.6萬噸。肉蛋總產(chǎn)量達(dá)9.9萬噸。農(nóng)民收入增長較快，2015年農(nóng)村常住居民人均可支配收入11747元，增長9.7%，農(nóng)村面貌發(fā)生了顯著變化。但在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化（2015年桐城市工業(yè)化率為57.77%，城鎮(zhèn)化率為48.28%）快速推進(jìn)的新形勢下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展也面臨著諸多新的矛盾和挑戰(zhàn)。特別是自十七屆三中全會(huì)通過 《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》以及中央出臺《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》等文件以來，在各級政府的積極推動(dòng)下，桐城的土地流轉(zhuǎn)取得了一定的成效，但也存在諸多問題,如何解決好農(nóng)村居民的土地問題，關(guān)系到桐城農(nóng)村的和諧與穩(wěn)定，關(guān)系到城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的順利推進(jìn)。有鑒于此，筆者于2015年10月至2016年6月對桐城市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀作了專題調(diào)查，并在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)對策建議。

一、桐城市土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及存在的問題

桐城市地處安徽省中部，北距省會(huì)合肥市98公里，南至安慶市68公里，是皖西南的交通樞紐和承東啟西的通衢之地，面積1571平方公里。境內(nèi)有山區(qū)、崗地、平原三大地形地貌類型，為亞熱帶濕潤氣候區(qū)，年平均氣溫16℃，年均降雨量為1200mm。農(nóng)業(yè)氣候條件適宜，農(nóng)業(yè)品種資源豐富。農(nóng)業(yè)是本市傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，常年農(nóng)作物播種面積135萬畝，耕地面積53萬畝,復(fù)種指數(shù)為255%。其中糧食作物占70%以上，經(jīng)濟(jì)作物和其它作物約占30%。糧食作物主要為稻谷、小麥、玉米、薯類和其它旱作糧，水稻、小麥的產(chǎn)量占糧食總產(chǎn)的75%左右。總?cè)丝?5萬，農(nóng)業(yè)人口63.5萬人，人均耕地0.8畝。 近年來，桐城市按照依法自愿有償原則，引導(dǎo)和推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，取得了較為明顯的成效。

(一)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程有序推進(jìn)

在全市各相關(guān)部門大力支持和鎮(zhèn)村全力參與下，土地流轉(zhuǎn)取得了積極進(jìn)展。從上圖可看出，2008年耕地流轉(zhuǎn)面積13.2萬畝，占耕地面積24.9%；2009年流轉(zhuǎn)1 6.7萬畝，占耕地面積31.5%；2010年流轉(zhuǎn)面積20.6萬畝，占耕地面積38.9%；2011年流轉(zhuǎn)面積24.7萬畝，占耕地面積46.6%；2012年流轉(zhuǎn)面積31萬畝，占耕地面積58%；2013年流轉(zhuǎn)面積34.5萬畝，占耕地面積65%；2014年土地流轉(zhuǎn)面積為42萬畝，流轉(zhuǎn)率為69%；2015年全市土地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)43.7萬畝，流轉(zhuǎn)率為70%，高出全省23.2個(gè)百分點(diǎn)，比安慶平均水平高出20.3個(gè)百分點(diǎn)。

(二)土地流轉(zhuǎn)主體呈現(xiàn)多元化。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體也呈現(xiàn)多元化趨向。2015年，全市土地流入種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場的耕地為18.1萬畝，占耕地面積的41.4%；流轉(zhuǎn)給農(nóng)民專業(yè)合作組織的耕地為6.3萬畝，占耕地面積的14.4%；流轉(zhuǎn)給涉農(nóng)企業(yè)耕地達(dá)8.2萬畝，占耕地面積18.8%；流入500畝以下的中小種植戶11.1萬畝，占耕地面積25.4%。

(三)土地流轉(zhuǎn)更多向大戶集中。2015年全市土地流轉(zhuǎn)面積為43.7萬畝，其中50-100畝的經(jīng)營戶33戶，面積2107.5畝；100-299畝的經(jīng)營戶444戶，面積77307.16畝；300-499畝的經(jīng)營戶為152戶，面積57159.16畝;500-999畝的經(jīng)營戶149戶，面積97677.55畝；1000-1999畝的經(jīng)營戶52戶，面積71548.52畝；2000千畝以上37戶，面積131640.45畝。新天地農(nóng)資公司法人代表姜斌，經(jīng)營規(guī)模30000畝，榮獲“全國種糧大戶’、“安徽省糧食生產(chǎn)標(biāo)兵”等稱號。

(四)土地流轉(zhuǎn)取得了積極成效

1.杜絕了土地拋荒。糧食生產(chǎn)“十二年豐”的實(shí)現(xiàn)和土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模種植密切相關(guān)，土地流轉(zhuǎn)前，由于各家各戶種植，產(chǎn)出率小，效益低下，加上當(dāng)前農(nóng)村絕大部分青壯年勞動(dòng)力都外出打工，農(nóng)村土地拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重。種糧大戶的出現(xiàn)解決了誰種田，怎么種的問題，保障了國家糧食安全。同時(shí)，通過流轉(zhuǎn)，入股等形式將土地、荒山、水面等資源集中起來，統(tǒng)一規(guī)劃，規(guī)摸經(jīng)營，提高了土地利用率和產(chǎn)出率。土地流轉(zhuǎn)后，經(jīng)過整治，便于機(jī)械化耕作，2015年全市主要農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平達(dá)到74.5%。

2.加快了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地流轉(zhuǎn)以前，桐城市的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施基本上是依靠政府部門爭取國家項(xiàng)目來改造，但在具體的實(shí)施過程中，地方積極性不高，難度大，矛盾多，效果差。土地流轉(zhuǎn)后，首先是種糧大戶根據(jù)自己的規(guī)劃進(jìn)行大膽投資改造，其次是和部門一起積極爭取國家項(xiàng)目資金（農(nóng)發(fā)項(xiàng)目、田間管理工程，小農(nóng)水項(xiàng)目、土地整理項(xiàng)目等）。在爭取過程中，渠道多，能力大，主體作用凸顯。同時(shí)，在實(shí)施過程中，進(jìn)度快，矛盾少，成效明顯。目前全市已建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積達(dá)41萬畝。

3.增加了農(nóng)民的收入。通過土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民從土地中解放出來，投入到二、三產(chǎn)業(yè)，同時(shí)還可獲得每畝400元左右的土地租金收入，家庭收入也從單一的務(wù)農(nóng)收入轉(zhuǎn)向多元化。

土地流轉(zhuǎn)雖然取得了積極成效，但也面臨一些亟待解決的問題，如土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，發(fā)包方不統(tǒng)一，租金租期不合理，承包合同執(zhí)行力不強(qiáng);基礎(chǔ)設(shè)施不配套,旱澇保收土地較少;政府扶持力度不夠,種植大戶貸款難、融資貴問題突出，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率低,尤其是中小種植戶市場抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱等諸多問題。

二、土地流轉(zhuǎn)存在問題的原因分析

(一)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制有待進(jìn)一步健全。沒有形成公開透明的土地流轉(zhuǎn)市場，土地中介組織發(fā)育遲緩，流轉(zhuǎn)信息不暢通，有的農(nóng)民想流轉(zhuǎn)出土地卻找不到承包者，有的農(nóng)民想流轉(zhuǎn)入土地卻找不到流轉(zhuǎn)者。流轉(zhuǎn)的開放度不高，市場化配置資源的作用沒有得到充分發(fā)揮。由于缺乏土地經(jīng)營糾紛調(diào)解和仲裁機(jī)制，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛也得不到及時(shí)化解。

(二)土地流轉(zhuǎn)有待進(jìn)一步規(guī)范。首先，土地流轉(zhuǎn)的發(fā)包方不統(tǒng)一，絕大部分是以村委會(huì)為發(fā)包方，但也有以農(nóng)戶或村民組為發(fā)包方。其次，合同文本格式不統(tǒng)一，條文不規(guī)范，補(bǔ)貼歸屬不明確，雙方的責(zé)權(quán)利不清。筆者在調(diào)研中了解到，新渡鎮(zhèn)某村曾發(fā)生承包農(nóng)戶因土地租金問題阻止被承包人收割稻子的土地流轉(zhuǎn)糾紛問題。再次，租金租期不盡合理，有些地區(qū)，工商資本競價(jià)土地流轉(zhuǎn)抬高了地租，增加了成本，影響了效益，既導(dǎo)致自身虧本，又?jǐn)D壓了中小戶利潤空間。土地流轉(zhuǎn)期限不合理，從3年到30年都有，期限太長影響農(nóng)民利益，期限太短影響大戶對農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)的投入。最后，承包合同執(zhí)行力不強(qiáng)，尤其是對普通農(nóng)戶來說，隨意性較大。

(三)基礎(chǔ)設(shè)施有待進(jìn)一步配套。這些年來，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)得到長足進(jìn)步，但由于歷史欠賬多，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求缺口還很大。旱澇保收土地較少，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施尤其是當(dāng)家塘和排灌渠道得不到有效保護(hù)，農(nóng)業(yè)防災(zāi)抗災(zāi)能力較弱。就筆者調(diào)研來看，桐城也和全國一樣，農(nóng)業(yè)基本上還是靠天吃飯。在新天地集團(tuán)調(diào)研時(shí)，集團(tuán)負(fù)責(zé)人指出農(nóng)業(yè)發(fā)展中遇到的最大問題還是水利問題。2013年遇到大旱，企業(yè)花了200萬元從嬉子湖引水進(jìn)行三級提水到范崗抗旱保苗。不僅自己流轉(zhuǎn)的兩萬多畝農(nóng)作物得到了有效灌溉，同時(shí)兩岸未被流轉(zhuǎn)的上萬畝農(nóng)田也得到了灌溉。但這對中小種植戶和一般農(nóng)戶來說，是無法想象也不可能做到的。2013年大旱，桐城大戶1/3賠本，1/3保本，只有1/3有所盈利。桐城的牯牛背和鏡主廟水庫都是在上世紀(jì)五六十年代修建的，當(dāng)時(shí)是為農(nóng)業(yè)服務(wù)的，現(xiàn)已成城區(qū)飲用水源，從而無法發(fā)揮服務(wù)農(nóng)業(yè)的功能。由于城區(qū)擴(kuò)建和道路建設(shè)，原來的引水渠基本上不復(fù)存在。另外，許多地方地塊零碎，田間道路不配套，農(nóng)機(jī)無法下田，投入品及農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸不便。收儲設(shè)備不配套，大部分種植戶特別是本市的一些中小種植戶，受資金，土地等因素制約，沒有曬場，烘干、儲存設(shè)備設(shè)施和深加工的能力，加上國家啟動(dòng)保護(hù)價(jià)收購不及時(shí)、在糧食集中收割上市時(shí)，壓價(jià)收購現(xiàn)象普遍存在，增產(chǎn)不增收現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

(四)農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)制有待進(jìn)一步健全。目前，大銀行實(shí)行商業(yè)化管理，追求效益最大化，而單個(gè)農(nóng)戶貸款額度小，金融服務(wù)成本高，大銀行下不了鄉(xiāng)，農(nóng)信社又爭先恐后進(jìn)城，都改制成農(nóng)村商業(yè)銀行，村鎮(zhèn)銀行等新型金融機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢，真正適合農(nóng)民服務(wù)農(nóng)業(yè)的金融機(jī)構(gòu)太少。而農(nóng)村符合金融機(jī)構(gòu)要求的抵押物數(shù)量少，筆者在調(diào)研中了解到，土地流轉(zhuǎn)后的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體均缺乏有效抵押物，中小種植戶貸款尤其困難。

(五)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平有待進(jìn)一步提高。現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付額低，覆蓋品種少，風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)機(jī)制還不完善。2015年10月筆者在安徽省“新農(nóng)村建設(shè)示范村”范崗鎮(zhèn)楊安村調(diào)研時(shí)，種植大戶反映，目前每畝水稻絕收的賠付額只有330元左右，只是種子、肥料、農(nóng)藥的成本，并不能包含土地租金，而每畝水稻的整個(gè)生產(chǎn)成本在1200元左右。在遇上重大自然災(zāi)災(zāi)害時(shí)，不足以承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)保障能力。如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)是我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的突出問題，提高保費(fèi)、增加賠付額度，提高風(fēng)險(xiǎn)保障水平，是筆者在調(diào)研過程中了解到的土地經(jīng)營大戶的共同心聲。

(六)政府扶持力度有待進(jìn)一步提升。直接從事生產(chǎn)的種植大戶享受的惠農(nóng)補(bǔ)貼少，每畝每年只有十幾元。種植大戶中群體最大的中、小承包戶享受不到農(nóng)業(yè)項(xiàng)目和資助。

三、完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策建議

(一)加大對土地流轉(zhuǎn)的宣傳力度。通過廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等加大對《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》和《安徽省人民政府關(guān)于農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)若干問題的意見》等法律法規(guī)的宣傳力度，使廣大基層干部和群眾都能了解和掌握土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)定，從而在保障承包農(nóng)戶土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利基礎(chǔ)上依法進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。同時(shí)宣傳典型，利用新聞媒體加大對土地流轉(zhuǎn)大戶的宣傳，擴(kuò)大影響面，營造良好的宣傳氛圖，以典型經(jīng)驗(yàn)引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。

(二)嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民家庭，土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包農(nóng)戶通過市場機(jī)制談判決定，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有。流轉(zhuǎn)期限應(yīng)由流轉(zhuǎn)雙方在法律規(guī)定的范圍內(nèi)協(xié)商確定。沒有農(nóng)戶的書面委托，農(nóng)村基層組織無權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，更不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營?；鶎痈刹恐饕亲龊靡龑?dǎo)服務(wù)工作。一定要在政策“引導(dǎo)”上而不是行政“推動(dòng)”上下功夫，做到引導(dǎo)而不干預(yù)，服務(wù)而不包辦，放活而不放任。要尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，真正做到在土地流轉(zhuǎn)中“不能搞大躍進(jìn)、不能搞強(qiáng)迫命令、不能搞行政瞎指揮，遇到問題要及時(shí)提醒糾正。”

(三)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)。全市各相關(guān)部門和鎮(zhèn)、村要全力參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并搞好管理和服務(wù)，政府要制定土地流轉(zhuǎn)市場規(guī)范，構(gòu)建多種形式的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，完善縣、鄉(xiāng)、村三級服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，建立土地流轉(zhuǎn)市場的信息交流平臺，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務(wù)。同時(shí)，發(fā)布土地租金指導(dǎo)價(jià)，規(guī)定土地租金最高限價(jià)。引導(dǎo)承包農(nóng)戶與流入方簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，并使用統(tǒng)一的省級合同示范文本。強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的配套服務(wù)，推動(dòng)農(nóng)村土地有組織、有序流轉(zhuǎn)，形成透明開放的土地流轉(zhuǎn)市場。進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)科技干部包村聯(lián)戶制度，使每個(gè)承包大戶都能得到及時(shí)的技術(shù)服務(wù)；建立健全土地經(jīng)營糾紛調(diào)解和仲裁機(jī)制，及時(shí)化解矛盾糾紛。

(四)加快農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。各級財(cái)政都要加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，加強(qiáng)對農(nóng)田整治、當(dāng)家塘興修、田間道路、小農(nóng)水等項(xiàng)目建設(shè)，使得路相連、渠相通、田成方，做到旱能灌，澇能排，提高農(nóng)田保收能力。在進(jìn)行農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)要充分聽取種植大戶的意見，項(xiàng)目實(shí)施過程中要接受種植大戶的監(jiān)督，以充分發(fā)揮建設(shè)效益。

(五)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。土地規(guī)模經(jīng)營者往往流入的土地都是邊遠(yuǎn)圩田，易澇，種植風(fēng)險(xiǎn)大，抵御自然災(zāi)害能力弱，面臨不可預(yù)測的災(zāi)害多。要完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，積極開發(fā)適應(yīng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求的保險(xiǎn)品種，建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)再保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制,提高風(fēng)險(xiǎn)保障水平，探索保險(xiǎn)與金融相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，建立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、涉農(nóng)信貸、農(nóng)產(chǎn)品期貨和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，積極探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保單質(zhì)押貸款和農(nóng)戶信用保證保險(xiǎn),把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為支持農(nóng)業(yè)的重要手段。

(六)加大財(cái)政扶持和金融服務(wù)力度。各級政府要加大對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的財(cái)政扶持力度，安排財(cái)政收入一定比例的資金，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)和貸款貼息。鼓勵(lì)建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金，整合放大服務(wù)“三農(nóng)”能力;完善涉農(nóng)貸款財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、農(nóng)戶小額貸款稅收優(yōu)惠和農(nóng)村信貸損失補(bǔ)償?shù)日?。鼓?lì)金融機(jī)構(gòu)針對“三農(nóng)”實(shí)際，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款試點(diǎn)，推廣以大型農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備、運(yùn)輸工具、林木所有權(quán)、林地使用權(quán)等為標(biāo)的的新型抵押擔(dān)保方式。創(chuàng)新農(nóng)村金融政策，關(guān)鍵是要發(fā)揮財(cái)政的杠桿作用，推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新，探索金融支農(nóng)的有效途徑。做到不脫農(nóng)、多惠農(nóng)，以解決專業(yè)承包大戶及家庭農(nóng)場主的貸款難、融資貴的問題。

2017-08-29

張慶霞，桐城市委黨校高級講師。

責(zé)任編輯：汪曉夢