風(fēng)險(xiǎn)行政決策正當(dāng)性的信息基礎(chǔ)及其實(shí)現(xiàn)
2017-11-13 22:16黃澤萱
黃澤萱
(中山大學(xué) 法學(xué)院， 廣東 廣州 510275)
?
風(fēng)險(xiǎn)行政決策正當(dāng)性的信息基礎(chǔ)及其實(shí)現(xiàn)
黃澤萱
(中山大學(xué) 法學(xué)院， 廣東 廣州 510275)
風(fēng)險(xiǎn)行政決策相比其他行政決策，因其對象的不確定性、決策結(jié)果與公眾的生命健康息息相關(guān)、決策關(guān)涉的“科學(xué)—價(jià)值”矛盾形態(tài)復(fù)雜，而容易引發(fā)社會爭論和正當(dāng)性質(zhì)疑。要促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)決策的正當(dāng)性，增加作為決策基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)信息的生產(chǎn)和收集是值得重視的一條新路徑。風(fēng)險(xiǎn)信息能夠促進(jìn)對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識，增強(qiáng)行政決策的權(quán)威性和說服力，并促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)溝通交流。但由于風(fēng)險(xiǎn)信息的生產(chǎn)和收集并非易事，我國的政府一元收集模式無法應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制任務(wù)帶來的信息需求，因此應(yīng)當(dāng)按照多元治理模式建立一個(gè)政府、市場與社會多元協(xié)作、互補(bǔ)的風(fēng)險(xiǎn)信息收集的法律機(jī)制，從而促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)行政決策的正當(dāng)性。
風(fēng)險(xiǎn)行政決策； 風(fēng)險(xiǎn)信息； 多元治理； 正當(dāng)性
一、作為行政決策基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)信息
每一個(gè)生活在“風(fēng)險(xiǎn)社會”中的人都面臨著環(huán)境惡化、食物中毒、核污染、恐怖襲擊等威脅，因此從生活方式的選擇、住所的選擇到職業(yè)的選擇等，都必定包含著風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)算與利弊的衡量。而作為承擔(dān)促進(jìn)公益責(zé)任的政府，面對作為整體的風(fēng)險(xiǎn)社會，則擔(dān)負(fù)著建構(gòu)一個(gè)降低風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)安全的規(guī)制框架，并在每一個(gè)公共政策中進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)決策的政治責(zé)任。是否批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的上市，在哪里建核電站和垃圾焚燒廠，如何制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)識標(biāo)準(zhǔn)等等，這些行政決策包含著對風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性以及社會對風(fēng)險(xiǎn)后果的承受力的判斷。這種判斷相比傳統(tǒng)行政決策更為困難，因?yàn)椤霸?jīng)靠那些將手段和目標(biāo)，或者原因和結(jié)果聯(lián)系起來的固定的可計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)提綱，隨著‘世界風(fēng)險(xiǎn)社會’的到來而歸于無效?！憋L(fēng)險(xiǎn)決策因?qū)ο蟮牟淮_定性、決策結(jié)果與公眾的生命健康息息相關(guān)、決策關(guān)涉的“科學(xué)—價(jià)值”矛盾形態(tài)復(fù)雜，而相比其他決策，更容易引發(fā)社會爭論和正當(dāng)性質(zhì)疑。
正當(dāng)性可以分為正式的、法律的(formal，legal)正當(dāng)和社會的、經(jīng)驗(yàn)的(social，empirical)正當(dāng)。前者是指一個(gè)權(quán)威體系的合法性，其成立和存在是否具有正當(dāng)?shù)姆苫A(chǔ)，其運(yùn)作和發(fā)展是否是在一個(gè)權(quán)威的法律框架內(nèi)進(jìn)行。后者是從被權(quán)威所統(tǒng)治的對象的視角，指代他們建立在深刻的共同利益或強(qiáng)烈相似情感基礎(chǔ)上對權(quán)威的實(shí)際忠誠度。傳統(tǒng)的行政法理論主要關(guān)注前者，要求權(quán)力應(yīng)當(dāng)具有合法來源并規(guī)范運(yùn)行，而獲得正式的、法律的正當(dāng)性似乎也就可以獲得社會的、經(jīng)驗(yàn)的正當(dāng)性。十八屆四中全會提出要健全依法決策機(jī)制，將行政決策權(quán)納入法治政府建設(shè)之框架中，便是對決策權(quán)提出正式的、法律的正當(dāng)性要求；而在風(fēng)險(xiǎn)社會背景下，如何促使形態(tài)更為復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)行政決策實(shí)現(xiàn)科學(xué)、民主、有責(zé)、正當(dāng)，是建設(shè)法治政府與和諧社會的一個(gè)核心議題與難題，其中之困難，便在于風(fēng)險(xiǎn)社會背景下運(yùn)行的決策權(quán)，無法僅通過權(quán)力來源或程序規(guī)范而獲得公眾的認(rèn)可，獲得社會的、經(jīng)驗(yàn)的正當(dāng)。
風(fēng)險(xiǎn)決策的對象是風(fēng)險(xiǎn)，而風(fēng)險(xiǎn)不但具有內(nèi)容和結(jié)果的不確定性，還因其社會建構(gòu)性而產(chǎn)生差別極大的風(fēng)險(xiǎn)感知和風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度。因此，即使決策權(quán)力來源正當(dāng)和程序規(guī)范，也無法保證實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)政策能夠?qū)崿F(xiàn)絕對安全，更無法保障決策結(jié)果獲得社會認(rèn)同。此外，風(fēng)險(xiǎn)決策不僅涉及公眾的經(jīng)濟(jì)利益，更是涉及最基本的生命安全和健康。政府的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)判斷，可能會在某一天奪去無數(shù)人的生命。這使得公眾對行政決策具有更高的正當(dāng)性期待，不僅要求決策具有正式的、法律的正當(dāng)性外衣，更要求行政決策的內(nèi)容具有更強(qiáng)的依據(jù)和說服力，能夠獲得公眾的認(rèn)同和支持。因此，風(fēng)險(xiǎn)決策權(quán)無法再在傳統(tǒng)的行政權(quán)正當(dāng)性框架中運(yùn)行，而需要重新尋覓正當(dāng)性獲取途徑。風(fēng)險(xiǎn)信息是獲得社會的、經(jīng)驗(yàn)的正當(dāng)性的一條值得重視的路徑。
風(fēng)險(xiǎn)信息是指可以用以描述、分析和預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)的屬性和危害后果的數(shù)據(jù)、資訊、知識等具有內(nèi)涵的符號，其種類繁多、內(nèi)容復(fù)雜，主要可以分為以下四類?；A(chǔ)社會信息：展現(xiàn)社會狀況和人們身體、生存狀態(tài)的信息，例如出生率、死亡率、患病信息、每年車禍個(gè)案數(shù)量、公眾生活習(xí)慣、商品消費(fèi)量等等；自然環(huán)境信息：通過各種監(jiān)測手段而獲得的描述自然環(huán)境狀況的信息，包括各種環(huán)境介質(zhì)(空氣、水、土壤)的質(zhì)量，森林覆蓋率、各種自然災(zāi)害發(fā)生數(shù)量、規(guī)模等；科學(xué)研究信息：專業(yè)科學(xué)研究而獲得的科學(xué)知識和判斷，跨越生物、地理、病理、工業(yè)等研究領(lǐng)域，例如傳染病如何通過各種介質(zhì)傳播、化學(xué)物質(zhì)對環(huán)境和身體健康的影響、自然災(zāi)害的預(yù)防手段等；生產(chǎn)行為信息：展現(xiàn)市場主體在進(jìn)行商業(yè)活動行為的事實(shí)信息，例如一個(gè)企業(yè)或工廠的生產(chǎn)流程、財(cái)務(wù)狀況、排污情況等等。作為決策基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)信息，它對于風(fēng)險(xiǎn)決策正當(dāng)性的價(jià)值體現(xiàn)在如下三方面：
首先，風(fēng)險(xiǎn)信息是認(rèn)識風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。決策是一種理性的活動過程，是建立在對客觀的把握和目標(biāo)的確定之上對方案的理性選擇。這一過程始于對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識，獲取風(fēng)險(xiǎn)信息是行政決策的一個(gè)前置性、基礎(chǔ)性的規(guī)范要求。而風(fēng)險(xiǎn)的最大特征是其不確定性，包括危害后果是否會發(fā)生的不確定，也包括傷害后果的不確定。不確定性使得人類無法一擊即中地規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)，而只能通過信息的累積而提高計(jì)算精準(zhǔn)度，增加風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識。
其次，風(fēng)險(xiǎn)信息能夠賦予風(fēng)險(xiǎn)決策科學(xué)性和說服力。決策正當(dāng)性既來自于規(guī)范合法性——權(quán)力的規(guī)范來源和程序合法性，也來自于決策內(nèi)容的說服力和接受度。后者既要求決策具有充分的事實(shí)依據(jù)，也要求決策者能夠給出確定的規(guī)制工具選擇方案和理由，更要求決策者能夠給出關(guān)于備選方案的精準(zhǔn)效果預(yù)測。信息基礎(chǔ)足夠牢靠，建立于其上的規(guī)制政策才具有科學(xué)性和說服力；建立在信息缺失和信息錯(cuò)誤基礎(chǔ)上的決策，即使主體合法、程序規(guī)范、責(zé)任明確，也難以保障決策質(zhì)量，難以獲得各方認(rèn)同。因此信息通過提供“證據(jù)”來說服公眾，使決策因獲得科學(xué)性和說服力而獲取正當(dāng)性。
最后，風(fēng)險(xiǎn)信息能夠促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)溝通的達(dá)成。建立于概率至上的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系，沒有絕對正確的答案和絕對安全的選擇。零風(fēng)險(xiǎn)的不可達(dá)性，要求我們通過風(fēng)險(xiǎn)溝通，得出一個(gè)各方能夠妥協(xié)的“風(fēng)險(xiǎn)可接受水平”。而信息是這種溝通的基礎(chǔ)與前提條件，能夠補(bǔ)強(qiáng)因風(fēng)險(xiǎn)不確定性帶來的溝通困難。如果風(fēng)險(xiǎn)信息缺失、片面或錯(cuò)誤，則溝通各方會因無法深入了解風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容、性質(zhì)和后果而產(chǎn)生更大的分歧，阻礙妥協(xié)方案的達(dá)成和決策的做出。
二、風(fēng)險(xiǎn)行政決策的信息收集難題
風(fēng)險(xiǎn)信息是風(fēng)險(xiǎn)決策獲取正當(dāng)性的重要途徑，決策正當(dāng)性受到質(zhì)疑，往往在于基礎(chǔ)信息不足或不明，或者不同主體對信息的理解和認(rèn)識不同，而引發(fā)公眾對決策內(nèi)容的不滿或正當(dāng)性的質(zhì)疑。在近年一些影響較大的風(fēng)險(xiǎn)決策中，對決策結(jié)果的爭論，往往根源于對某一基礎(chǔ)性風(fēng)險(xiǎn)信息的爭論,例如修訂《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》是否應(yīng)納入PM2.5指標(biāo)，關(guān)鍵在于PM2.5的損害性數(shù)據(jù)和我國現(xiàn)階段的監(jiān)測能力數(shù)據(jù)；是否批準(zhǔn)金箔作為食品添加劑，關(guān)鍵在于金箔的安全食用量是多少等等。若爭論可通過風(fēng)險(xiǎn)信息的前期收集而避免，為何政府不在風(fēng)險(xiǎn)信息絕對充足、可靠、無爭議的情況下再進(jìn)行決策？這是由于風(fēng)險(xiǎn)信息的生產(chǎn)和收集并非易事。
第一，風(fēng)險(xiǎn)信息種類繁多，不同類別的信息只能由不同人進(jìn)行收集。例如企業(yè)污染物排放信息，主要依靠企業(yè)進(jìn)行收集，或者需要企業(yè)配合才可獲得；風(fēng)險(xiǎn)危害性的信息，只能由科學(xué)家通過研究產(chǎn)生；而對于生活中各種需要防范的風(fēng)險(xiǎn)，需要規(guī)制者建立各種排查、監(jiān)測系統(tǒng)進(jìn)行信息收集。以需要企業(yè)配合的最佳可得技術(shù)為例。該技術(shù)的評價(jià)過程由技術(shù)調(diào)查、技術(shù)篩選、技術(shù)評價(jià)三個(gè)階段組成，而技術(shù)調(diào)查是技術(shù)篩選和技術(shù)評價(jià)的首要步驟，只有通過調(diào)研得到某行業(yè)或重點(diǎn)污染源污染防治技術(shù)經(jīng)濟(jì)性能、技術(shù)性能、運(yùn)行管理性能以及環(huán)境性能等方面數(shù)據(jù)，才能采用適當(dāng)?shù)募夹g(shù)評價(jià)指標(biāo)，篩選和評價(jià)出污染防治最佳可得技術(shù)。
第二，風(fēng)險(xiǎn)信息收集對科學(xué)知識、專業(yè)儀器和信息技術(shù)的依賴性極強(qiáng)。風(fēng)險(xiǎn)信息與專業(yè)知識的聯(lián)系緊密，且收集方式并不再簡單依賴于人為統(tǒng)計(jì)或?qū)嵉乜疾?，很多信?例如企業(yè)排污數(shù)據(jù))需要有專業(yè)的儀器進(jìn)行收集，還需要有專業(yè)技術(shù)對其進(jìn)行整合和解讀。而專業(yè)儀器的使用需要依賴懂得操作規(guī)范、掌握科學(xué)知識和受行業(yè)道德束縛的專家。知識帶來的隔閡和專業(yè)儀器的運(yùn)用可能帶來數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確和數(shù)據(jù)造假等問題。
第三，信息收集可能是一項(xiàng)成本極高的“無底洞”。相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息量大面廣，而信息是否有價(jià)值是難以準(zhǔn)確預(yù)計(jì)的。是否收集某種信息、收集到哪個(gè)程度，信息在多大程度上有助于決策的做出，這些都無答案。無論是以公益為目的的政府還是以逐利為目標(biāo)的市場主體都可能缺少動力進(jìn)行收集。如2008年的三聚氰胺食品安全事件中，負(fù)責(zé)檢測香港食物安全中心曾基于成本問題，拒絕公布所有奶制品的三聚氰胺含量，而僅公布不合格產(chǎn)品列表，香港民眾對此表示不理解與譴責(zé)，殊不知要對所有數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的統(tǒng)計(jì)、管理、公開、澄清，使其在公布之后不會產(chǎn)生誤解或引發(fā)恐慌，是需要巨大成本的。
第四，許多信息的原始形態(tài)是數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)需要被開發(fā)、被整理才能產(chǎn)生具有行動指導(dǎo)意義的信息和知識。散亂、內(nèi)涵不清的原始數(shù)據(jù)即使公開，也無益于指導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)決策。因此風(fēng)險(xiǎn)信息的收集環(huán)節(jié)，包含著一個(gè)對無意義的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合加工至有意義的信息乃至知識的環(huán)節(jié)。這意味著信息收集環(huán)節(jié)可能是一個(gè)需要多道程序、需要涉及不同主體的多次加工環(huán)節(jié)，這無疑讓信息收集更為困難。
基于風(fēng)險(xiǎn)信息的這些屬性，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動長期處于信息赤字帶來的決策困境——這幾乎是所有政府所面臨的困局。我國同樣沒有一個(gè)與風(fēng)險(xiǎn)決策配套的成熟的信息收集機(jī)制，例如我們對于許多環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)要素都沒有開展系統(tǒng)的監(jiān)測，包括對土壤、底泥、固體廢棄物、大氣顆粒物、生物體等諸多環(huán)境要素中的有害物質(zhì)，對汽車尾氣監(jiān)測和社區(qū)、居民住宅、企業(yè)環(huán)境的質(zhì)量監(jiān)測，對農(nóng)產(chǎn)品基地、土壤污染的實(shí)地監(jiān)測、調(diào)查與評估，以及無公害農(nóng)副產(chǎn)品的監(jiān)測。此外，許多風(fēng)險(xiǎn)種類都沒有開展基礎(chǔ)性研究，例如有毒有害微量有機(jī)污染、各種新型污染物如抗生素、內(nèi)分泌干擾物等。我國化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控“十二五”規(guī)劃中指出：“相對于化學(xué)品環(huán)境管理需求，我國目前存在化學(xué)品生產(chǎn)和使用種類、數(shù)量、行業(yè)、地域分布信息不清，重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源種類、數(shù)量、規(guī)模和分布不清，多數(shù)化學(xué)物質(zhì)環(huán)境危害性不清，有毒有害化學(xué)污染物質(zhì)的排放數(shù)量和污染情況不清，化學(xué)物質(zhì)轉(zhuǎn)移狀況不清，受影響的生態(tài)物種和人群分布情況不清等問題?！?/p>
除了信息不足，信息造假問題同樣嚴(yán)重。虛假數(shù)據(jù)等于沒有數(shù)據(jù)，甚至比沒有數(shù)據(jù)危害更大。虛假數(shù)據(jù)會誤導(dǎo)規(guī)制者，基于虛假數(shù)據(jù)所設(shè)計(jì)的政策將無法有效發(fā)揮規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的作用。數(shù)據(jù)造假一般會發(fā)生在有利益糾葛的領(lǐng)域，例如學(xué)術(shù)成果和環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)。2015年3月，英國大型醫(yī)療科學(xué)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)出版商BioMedCentral因同行評審涉嫌造假撤銷了43篇論文，其中41篇是來自中國內(nèi)地作者。2014年環(huán)保部曾查出19家企業(yè)脫硫數(shù)據(jù)造假。造假手段包括在采樣間歇偷排超標(biāo)污水、調(diào)整儀器和參數(shù)、設(shè)置不同排污管道等等，環(huán)保公司、地方政府都可能是同謀。
信息不足和信息造假是風(fēng)險(xiǎn)行政決策所面臨的信息困境。要促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)決策的正當(dāng)性，則必須思考如何建立一個(gè)能夠有效促進(jìn)信息收集、懲治信息造假的法律框架，以協(xié)助風(fēng)險(xiǎn)決策的正當(dāng)性追求。
三、風(fēng)險(xiǎn)信息有效收集的實(shí)現(xiàn)模式
(一)一元政府模式的“力不從心”
要獲取信息作為風(fēng)險(xiǎn)行政決策的基礎(chǔ)，需要政府建立各種風(fēng)險(xiǎn)信息生產(chǎn)、收集機(jī)制。鑒于政府是社會風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的核心責(zé)任主體，以及風(fēng)險(xiǎn)信息的公共物品屬性，一直以來，風(fēng)險(xiǎn)信息的收集任務(wù)都被視為政府的責(zé)任。但實(shí)踐中，政府有限的人力物力資源、行政條塊分割的結(jié)構(gòu)、公共資源消耗的有責(zé)性、公職人員的能力有限性、公眾對政府的不信任等，導(dǎo)致政府自身難以應(yīng)對上述風(fēng)險(xiǎn)信息特性所帶來的收集任務(wù)。縱觀我國的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系，盡管陸續(xù)建立了一些信息收集法律制度，但在技術(shù)方面，無論是用于生產(chǎn)科學(xué)知識的學(xué)術(shù)實(shí)驗(yàn)室，還是用于環(huán)境監(jiān)測、食品檢測、災(zāi)害預(yù)警的技術(shù)方面都遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家。在相關(guān)制度方面，信息收集需要通過建立基礎(chǔ)信息研究機(jī)制、環(huán)境信息監(jiān)測機(jī)制、企業(yè)信息收集機(jī)制、信息整合機(jī)制等不同法律機(jī)制實(shí)現(xiàn)，但許多法律機(jī)制尚未建立，有些剛剛處于試驗(yàn)階段，還有一些機(jī)制運(yùn)行效率低，無法產(chǎn)生有效信息，一些機(jī)制形同虛設(shè)。例如在我國的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)中，部門環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、區(qū)域環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)存在相互交叉沖突、監(jiān)測站管理模式混亂等情況，同一水要素，環(huán)保部門、水利部門、海洋部門、氣象部門和衛(wèi)生部門之前的監(jiān)測存在交叉和沖突。又如《突發(fā)事件應(yīng)對法》所建立的突發(fā)事件信息員制度，在實(shí)踐中存在包括隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)展不平衡、信息員能力素質(zhì)不高、信息員隊(duì)伍管理難度大、管理經(jīng)費(fèi)無法保障等問題。
(二)多元收集模式的可行性分析
政府在風(fēng)險(xiǎn)信息收集方面的力不從心其實(shí)是風(fēng)險(xiǎn)社會的背景下規(guī)制對象與規(guī)制能力之間矛盾的一個(gè)縮影。政府維護(hù)社會秩序的核心角色正在受到風(fēng)險(xiǎn)的不確定性、后果的普遍性和嚴(yán)重性、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的差異性以及責(zé)任模糊性等時(shí)代新屬性的沖擊，規(guī)制失靈和價(jià)值沖突導(dǎo)致國家風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系和政府的規(guī)制政策受到不斷的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。除了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域，這一矛盾和沖突的狀況普遍存在于其他各個(gè)社會治理領(lǐng)域之中。治理理論的出現(xiàn)便是對這種社會矛盾的回應(yīng)性嘗試，通過認(rèn)可多元利益主體分別具有自身在知識、信息、資源、能力等方面的優(yōu)勢，而提倡將不同主體納入社會公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)任務(wù)的協(xié)作、權(quán)威的分享與責(zé)任的共擔(dān)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這里的“治理”與以前的“管理”的區(qū)別在于：由政府作為單一主體的“管理”模式具有主客之分，是一個(gè)由政府管理、控制其他主體的單向過程。而“治理”往往指代多元治理、合作治理或協(xié)同治理，強(qiáng)調(diào)的是政府與其他主體之間的合作協(xié)同關(guān)系，既共同分享權(quán)力，也共同承擔(dān)責(zé)任。
現(xiàn)有的治理理論更多強(qiáng)調(diào)多元主體對決策過程的參與，但實(shí)際上，在決策的基礎(chǔ)準(zhǔn)備階段——風(fēng)險(xiǎn)信息的收集階段，市場和社會都可以扮演一個(gè)更重要的角色。政府向市場和社會賦權(quán)，同時(shí)市場和社會也為政府分擔(dān)信息收集任務(wù)，而其可行性在于：一方面，從風(fēng)險(xiǎn)信息的角度看，即使風(fēng)險(xiǎn)信息是一種準(zhǔn)公共物品，但隨著20世紀(jì)60年代新自由主義學(xué)派的興起，公共物品由私人供給的可能性被證明是可能的，而政府是否一定是公共物品的最佳供給者也受到質(zhì)疑，由私人提供公共物品的可行性和效率被實(shí)踐所證實(shí)。另一方面，從參與主體的角度看，鑒于社會各種主體都分享著同樣的風(fēng)險(xiǎn)社會背景，每一個(gè)主體從根源上講都具有參與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的責(zé)任和動力，也具有自身在獲取信息的能力和資源等方面的優(yōu)勢。這種責(zé)任和優(yōu)勢使得建立一個(gè)多元信息收集的法律框架頗具可能性，讓不同主體在協(xié)作與分工的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“拾遺補(bǔ)闕”和相互配合補(bǔ)。
四、多元模式下的任務(wù)分工與法律機(jī)制設(shè)計(jì)
根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)信息的屬性，政府、市場主體和社會主體都是具有參與可能和自身優(yōu)勢的供給主體，但各自存在的劣勢也需要克服。“盡管有不完善的政府，不完善的市場和不完善的社會，但我們是在完善的多中心治理模式中做出選擇。”風(fēng)險(xiǎn)信息的多元收集模式，要求通過法律機(jī)制的設(shè)計(jì)，賦予不同主體不同的法律責(zé)任，挖掘不同主體的信息收集潛能，形成相互配合、相互補(bǔ)充的合力。
(一)政府模式
在多元模式下，政府依然作為信息供給主體在整個(gè)信息收集法律機(jī)制中扮演核心角色，但偏重發(fā)揮需求導(dǎo)向控制與生產(chǎn)效率控制的功能，將可能轉(zhuǎn)移給市場和社會的任務(wù)加以轉(zhuǎn)移，負(fù)擔(dān)無法轉(zhuǎn)移的部分，并對市場和社會的信息加以質(zhì)量把關(guān)和促進(jìn)整合開發(fā)。
第一，建立靈活開放的政府信息收集法律機(jī)制。
政府應(yīng)當(dāng)完善基礎(chǔ)性的信息收集法律機(jī)制，建立包括自然環(huán)境監(jiān)測機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)行為監(jiān)測機(jī)制、產(chǎn)品安全檢測機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)研究機(jī)制、社會環(huán)境數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)機(jī)制等制度。但區(qū)別于封閉獨(dú)立的收集模式，相關(guān)的法律制度應(yīng)當(dāng)圍繞需求和效率兩大原則展開。其一，以需求為導(dǎo)向。需要什么信息才生產(chǎn)什么信息，可以避免需要的信息沒有，而不需要的信息過多。例如在基礎(chǔ)科研領(lǐng)域，對研究的國家資助應(yīng)當(dāng)采取一種以政策需要為導(dǎo)向的資助篩選機(jī)制，建立研究機(jī)構(gòu)、研究人員與政府機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員之間的信息交流互動機(jī)制。其二，通過向信息享有者購買信息或?qū)⑸a(chǎn)任務(wù)外包而提高效率。借鑒一些歐美國家的政府購買信息的市場體系，可通過招標(biāo)的方式選擇合作伙伴并簽訂行政合同，由政府以付費(fèi)的方式向企業(yè)或其他信息生產(chǎn)者直接購買有關(guān)環(huán)境質(zhì)量方面的數(shù)據(jù)。對于無法直接購買的信息，則可通過項(xiàng)目外包的方式由市場完成。我國有過零星嘗試，例如2011 年山東省環(huán)境保護(hù)廳在全省范圍內(nèi)開展的建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收監(jiān)測社會化的試點(diǎn)工作，以及城市環(huán)境空氣質(zhì)量自動監(jiān)測站“轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營”模式試點(diǎn)工作。試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過總結(jié)完善后逐步推廣。
第二，加大虛假信息的法律后果，并由政府負(fù)責(zé)信息質(zhì)量把關(guān)。
信息的收集成本昂貴，應(yīng)當(dāng)保障所產(chǎn)出的信息具有更豐富的內(nèi)容、更可靠的質(zhì)量和更重要的行為指導(dǎo)意義。但目前政府機(jī)制所產(chǎn)出的信息的質(zhì)量并不高。例如在自然環(huán)境監(jiān)測中，我國地大物博的特點(diǎn)導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)測中存在監(jiān)測領(lǐng)域不廣泛、監(jiān)測項(xiàng)目不深入、監(jiān)測內(nèi)容不全面、監(jiān)測頻率過低等問題，這些問題會導(dǎo)致監(jiān)測數(shù)據(jù)的代表性差，監(jiān)測數(shù)據(jù)無法全面、真實(shí)地反映環(huán)境狀況，無法及時(shí)反映環(huán)境變化趨勢，從而無法指導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)決策的做出，還會出現(xiàn)學(xué)術(shù)造假和環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假這種在人為利益驅(qū)動下的造假行為。因此，政府的第二個(gè)重要功能應(yīng)當(dāng)是對各種信息進(jìn)行質(zhì)量把關(guān)，促進(jìn)信息質(zhì)量的提高，一方面通過解決上文所列舉的政府本身的信息機(jī)制缺陷，另一方面通過加大法律后果，解決企業(yè)信息和學(xué)術(shù)造假等問題。此外，還可通過提供罰款額度、運(yùn)用黑名單和信譽(yù)體系，必要時(shí)增加刑事責(zé)任應(yīng)對企業(yè)的造假行為；通過職業(yè)禁止和名譽(yù)懲罰應(yīng)對學(xué)術(shù)造假問題。
第三，重視數(shù)據(jù)管理、整合和開發(fā)，提供信息共享的法律平臺。
信息的價(jià)值是需要開發(fā)的。零散的數(shù)據(jù)可以通過科學(xué)管理、整合而成為更有價(jià)值的信息，而這是我國目前較為欠缺的。我國一方面缺少信息整合統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)。例如環(huán)境信息管理機(jī)構(gòu)軟件硬件落后，無法適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化升級，各信息監(jiān)測機(jī)構(gòu)獲得的數(shù)據(jù)無法共享和整合，如排污申報(bào)核定與環(huán)境統(tǒng)計(jì)采取不同接口、環(huán)境保護(hù)模范城市創(chuàng)建指標(biāo)體系與“生態(tài)市”創(chuàng)建指標(biāo)體系采取不同指標(biāo)，從而形成了一個(gè)個(gè)信息孤島。另一方面缺少提升數(shù)據(jù)價(jià)值的深加工。在大量的監(jiān)測數(shù)據(jù)生成之后，目前對數(shù)據(jù)的利用依然是簡單地對照有限的控制標(biāo)準(zhǔn)值并得出是否超標(biāo)的結(jié)論。但數(shù)據(jù)的運(yùn)用其實(shí)可以更廣，政府首先應(yīng)當(dāng)更好地利用手頭已有的信息，將其開發(fā)成具有意義的、可為公眾服務(wù)的信息和知識，例如2014年四川政府上線的“重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)污染源監(jiān)測信息公開平臺”，便是將國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)污染源標(biāo)識在地圖上，從而形成可供查詢的數(shù)據(jù)庫。其次應(yīng)當(dāng)推動信息資源開發(fā)利用工作。2004年12月，中央曾頒布《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》，但是相關(guān)工作遲遲沒有很好地開展。最后，政府應(yīng)將自己定位為一個(gè)信息門戶，通過信息共享平臺的建立，使市場模式和社會模式產(chǎn)生的信息具有暢通的發(fā)布平臺和傳播渠道。
(二)市場模式
1.市場模式的實(shí)現(xiàn)邏輯——法律制度的設(shè)計(jì)基礎(chǔ)
市場主體具有一定的風(fēng)險(xiǎn)信息收集優(yōu)勢，首先，一些信息為市場主體所有。很多信息的收集是經(jīng)營行為的組成部分，是市場主體為了獲得市場競爭優(yōu)勢而主動收集的。2011年，美國麥肯錫公司的報(bào)告顯示制造業(yè)是擁有信息最多的主體。在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域，市場營利主體作為風(fēng)險(xiǎn)的最主要制造者，為了達(dá)到法律或規(guī)制要求，為了進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，都會去主動收集信息。其次，很多信息是生產(chǎn)過程就產(chǎn)生的，如果建立相應(yīng)的信息收集制度，例如完備的流水賬，便可通過記錄和監(jiān)測低成本地收集到產(chǎn)品成本、制作流程、排污化學(xué)品種類和數(shù)量等信息。最后，很多專業(yè)技術(shù)人員都任職于市場營利組織中，與受聘于政府的研究、監(jiān)測機(jī)構(gòu)，或依靠政府的研究資金進(jìn)行研究活動的其他專家一樣，具有進(jìn)行信息生產(chǎn)的專業(yè)優(yōu)勢。
但風(fēng)險(xiǎn)信息的有效供給無法完全依賴于市場主體的自愿行為，因?yàn)椋旱谝唬袌鲋黧w是利益追求者，而信息收集是需要成本的，如果收益不明或收益小于成本，市場主體不會去主動收集信息。第二，市場主體的行為即使具有外部性，也不一定要承擔(dān)責(zé)任，例如化妝品中的化學(xué)物質(zhì)，出事的可能性很小，出事了之后又很難找到源頭，當(dāng)生產(chǎn)商不用負(fù)責(zé)時(shí)，則無動力進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)研究。第三，信息的公共物品屬性會被別人搭便車。第四，市場主體重視市場形象，有時(shí)候“沒有消息就是好消息”，若無相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)信息，消費(fèi)者反而會覺得是安全的，而一旦進(jìn)行信息收集，反而可能產(chǎn)生負(fù)面信息，因而不愿記錄對自己不利的信息。
美國1976年的《有毒物質(zhì)控制法》中設(shè)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)信息收集制度提供了一個(gè)失敗的例子。該法規(guī)定，如果私人營利主體要使用某一種化學(xué)物質(zhì)，只需提供化學(xué)物質(zhì)的簡單信息。而只有當(dāng)美國環(huán)保署有證據(jù)表明該物質(zhì)有不合理風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，才能要求其補(bǔ)充信息。該制度預(yù)設(shè)所有化學(xué)物質(zhì)是安全的，導(dǎo)致市場主體沒有動力自愿深入研究，而環(huán)保署不能直接強(qiáng)制要求提供信息，只能先證明風(fēng)險(xiǎn)的存在，才能要求私人營利主體提供信息。最終該制度沒有達(dá)到增加風(fēng)險(xiǎn)信息供給的預(yù)設(shè)目標(biāo)，在此后的近30年中，美國環(huán)保署僅對不足200種物質(zhì)發(fā)出補(bǔ)充研究的要求。而剩余的75000種化學(xué)物質(zhì)并沒有獲得復(fù)檢。
因此，促進(jìn)市場主體進(jìn)行信息收集的法律制度要考慮市場主體的行為動機(jī)，施加其收集動力。一種是將信息收集與市場主體的逐利動機(jī)掛鉤，另一種是通過法律后果的施加而強(qiáng)制要求市場主體提供信息。
2.市場模式的運(yùn)作方式
(1)逐利性模式
只有當(dāng)收益大于成本投入時(shí)，市場主體才具有信息生產(chǎn)收集的動力。因此在設(shè)計(jì)市場風(fēng)險(xiǎn)信息生產(chǎn)收集的法律制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)利用這種逐利天性、挖掘信息收集的獲利潛能。例如歐盟在化學(xué)品注冊制度中的安全舉證責(zé)任倒置模式。
歐盟的《化學(xué)品注冊、評估、許可和限制法》(Registration
,Evaluation
,Authorization
,and
Restriction
of
Chemicals
)是歐洲聯(lián)盟關(guān)于進(jìn)入歐盟市場的所有化學(xué)品強(qiáng)制要求注冊、評估和許可并實(shí)施安全監(jiān)控的法律。根據(jù)該法，所有在歐盟境內(nèi)生產(chǎn)或者進(jìn)口到歐盟境內(nèi)大于1噸/年的化學(xué)物質(zhì)的企業(yè)都需要對其生產(chǎn)或進(jìn)口的化學(xué)物質(zhì)向歐盟化學(xué)品管理署進(jìn)行注冊。這要求市場主體提交關(guān)于物質(zhì)的識別信息、理化數(shù)據(jù)、毒理學(xué)數(shù)據(jù)、生態(tài)毒理學(xué)數(shù)據(jù)等，作為生產(chǎn)或進(jìn)口化學(xué)物質(zhì)的前提條件。鑒于信息收集的高成本和注冊程序的復(fù)雜化，該法建立了一個(gè)物質(zhì)信息交流論壇制度，讓所有想要注冊同一種化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)商、進(jìn)口商和數(shù)據(jù)持有人會形成一個(gè)物質(zhì)信息交論壇，從而將各方力量結(jié)合起來，最終形成一份注冊卷宗。所有參與論壇的成員必須找到彼此，并開誠布公地交流、共享數(shù)據(jù)、以公平公開的方式分?jǐn)傎M(fèi)用，最復(fù)雜的決策需經(jīng)民主一致同意確定。我國2010年的《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》基本上復(fù)制了歐盟的這種申報(bào)模式，但并未建立類似的物質(zhì)信息交論壇供新化學(xué)物質(zhì)注冊者進(jìn)行信息交流和合作，并平攤信息生產(chǎn)的成本。(2)強(qiáng)制性模式
當(dāng)市場無法提供動力時(shí)，就只能通過法律強(qiáng)制要求來實(shí)現(xiàn)。這并不是一種最優(yōu)選擇，因?yàn)橐?guī)制者的干預(yù)會增加經(jīng)營者成本，引起反對，因此只有在風(fēng)險(xiǎn)信息的價(jià)值較高、爭議較少時(shí)才能使用。此外，私人營利主體的營利動機(jī)會驅(qū)使它尋求成本最低的信息生產(chǎn)方式，包括造假。因此應(yīng)當(dāng)考慮私人營利者的盈利動機(jī)會如何影響生產(chǎn)的信息質(zhì)量。強(qiáng)制模式著重解決信息成本施加于市場主體后的市場反應(yīng)，以及如何保證由市場生產(chǎn)的信息質(zhì)量。美國有毒物質(zhì)報(bào)告制度的建立與實(shí)施困難體現(xiàn)了這一模式的可行性與應(yīng)注意的事項(xiàng)。
美國鑒于在1984年位于印度博帕爾的聯(lián)合炭化物公司發(fā)生氰化物泄漏事件中，官方因?qū)τ卸疚镔|(zhì)的掌握信息不足而導(dǎo)致應(yīng)急失敗，而于1986年制定通過了《應(yīng)急計(jì)劃與社區(qū)知情權(quán)法》(Emergency
Planning
and
Community
Right
-to
-Know
Act
)，建立了一個(gè)有毒物質(zhì)報(bào)告制度。該制度要求相關(guān)企業(yè)必須每年向美國環(huán)保署和所在的州提交一份排放表格，報(bào)告與特定有毒物質(zhì)有關(guān)的各種原始數(shù)據(jù)。環(huán)保署將這些表格錄入數(shù)據(jù)庫，將所有數(shù)據(jù)向公眾公開，但這種強(qiáng)制匯報(bào)的制度必定會面臨抵制和規(guī)避。該制度在實(shí)施中就存在匯報(bào)不足、數(shù)據(jù)造假等問題，迫使環(huán)保署采取各種手段應(yīng)對，例如通過詳細(xì)指引和全國巡查，增加法律后果而提高回報(bào)率；通過加大抽查力度和開發(fā)排查軟件提高數(shù)據(jù)質(zhì)量；以及利用公眾參與發(fā)揮監(jiān)督作用等等。根據(jù)該制度的實(shí)施啟示，如果通過法律規(guī)定強(qiáng)制性地將信息收集任務(wù)施加在市場主體身上，必須做好如何應(yīng)對阻力和如何保證信息質(zhì)量的問題。為應(yīng)對實(shí)施阻力，政府可在前期通過補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)等方式彌補(bǔ)市場主體的生產(chǎn)成本，并通過黑名單與白名單的方式增加市場主體的信息收集動力。政府還應(yīng)當(dāng)建立信息準(zhǔn)確性排查和抽檢的配套機(jī)制，并鼓勵(lì)公眾參與其中發(fā)揮監(jiān)督作用，特別是風(fēng)險(xiǎn)源附近的公眾和社區(qū)組織。(三)社會模式
在信息收集的社會模式中，個(gè)體公民和社會組織是兩個(gè)核心行動者，其模式主要是志愿者在社會公益組織的組織和培訓(xùn)下，參與風(fēng)險(xiǎn)信息和數(shù)據(jù)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)并無償公開。這種公眾參與模式如今被包含在酷炫的
“公民科學(xué)”概念之下，但其實(shí)它的出現(xiàn)早于有償?shù)膶I(yè)科學(xué)團(tuán)隊(duì)的信息收集活動。現(xiàn)有成功項(xiàng)目包括美國佛蒙特的“河流觀察網(wǎng)絡(luò)”、加拿大在安大略湖進(jìn)行的“公民環(huán)境觀察”、英國的“開放式實(shí)驗(yàn)室”，以及在全球多地開展的水桶傳遞隊(duì)項(xiàng)目等。我國也有類似的實(shí)踐，例如環(huán)保組織達(dá)爾問自然求知社于2011年發(fā)起的“我為祖國測空氣”項(xiàng)目，以及中國水安全公益基金于2015年開展的水質(zhì)量檢測活動。在上述這些項(xiàng)目中，社會組織帶領(lǐng)志愿者收集了大量有價(jià)值的數(shù)據(jù)，不但對參與者起到認(rèn)識風(fēng)險(xiǎn)、了解科學(xué)的教育意義，同時(shí)，所收集的數(shù)據(jù)還是政府自身所無法獲得的，能夠?yàn)檎贫ㄏ嚓P(guān)決策提供支持。
1.社會模式的優(yōu)勢與劣勢
風(fēng)險(xiǎn)信息收集的社會機(jī)制具有自身的動力。在社會團(tuán)體方面，利他主義的偏好使得社會團(tuán)體主動地、自費(fèi)地進(jìn)行信息收集是可能的。在公眾方面，公眾最大的參與動機(jī)來源于對切身利益的維護(hù)。公眾是真正的風(fēng)險(xiǎn)承受者，風(fēng)險(xiǎn)的危害最終由他們承擔(dān)，因此他們比其他角色更關(guān)心規(guī)制的進(jìn)展和成敗。公眾大多是理性的利益最大化者，當(dāng)他們無法獲得深藏于工業(yè)或規(guī)制者手中的信息，或這些信息總是晦澀難懂而無法被公眾輕易理解消化時(shí)，公眾就有很大的動機(jī)尋找自己所需的簡單易懂的信息，包括自己擔(dān)負(fù)起收集信息的成本。但與此同時(shí)，由公眾和社會組織負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)信息的收集也存在困難和弱點(diǎn)。
首先，公眾與社會組織在面對成本巨大的信息收集時(shí)會面臨資金問題。但隨著公益實(shí)踐的發(fā)展，我國的公益項(xiàng)目資金日趨豐盈。如果可以形成良性循環(huán)——項(xiàng)目價(jià)值越大，越能吸引來自政府和企業(yè)的資本投入，資金投入越大，則項(xiàng)目的選擇和運(yùn)作越有價(jià)值，資金也并非有絕對的阻力。來自民間和官方的慈善資金并不短缺，例如阿拉善SEE生態(tài)協(xié)會，自2005年開始頒發(fā)生態(tài)獎(jiǎng)用以資助環(huán)保項(xiàng)目；2008年汶川地震引發(fā)公益組織井噴，中國紅十字基金會?？钯Y助民間NGO的救災(zāi)項(xiàng)目，北京“地球村”的彭州項(xiàng)目獲得三百多萬元的資助。但項(xiàng)目質(zhì)量是獲取資金的前提條件。
其次，信息收集的能力問題。收集風(fēng)險(xiǎn)信息首先需要理解風(fēng)險(xiǎn)的專業(yè)知識，其次需要專業(yè)科學(xué)儀器，還需要掌握用以操作儀器和理解數(shù)據(jù)的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。以我國的PM2.5公民自測活動為例，我國多年來對PM2.5或霧霾這一稱謂并不熟悉，大部分人將霧霾視同于霧而長期忽視其危害性。2012年前后，因社會對空氣質(zhì)量的強(qiáng)烈關(guān)注，而官方的PM2.5數(shù)據(jù)披露不足，許多人自發(fā)進(jìn)行PM2.5監(jiān)測，使用的檢測儀器多為網(wǎng)上購買的便攜監(jiān)測設(shè)備。這些檢測設(shè)備被專家認(rèn)為具有“即時(shí)性、局部片面性”，因此測量數(shù)據(jù)不可靠。而且，在公民自測活動中，無論是公民的操作方式還是數(shù)據(jù)解讀方式都是存疑的。專家指出，公民所采用的時(shí)均值其實(shí)與一般標(biāo)準(zhǔn)所用的年均值或日均值是不一致的，公民將時(shí)均值數(shù)據(jù)直接與一般標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對比毫無意義。
最后，公眾和組織可能具有非公益性立場。雖然一般觀念會簡單地基于志愿者和公益組織的公益性而毫不懷疑數(shù)據(jù)的客觀性，參與者自身也必定主張自己的中立立場，但我們不得不考慮參加公益活動的公眾往往是某種程度的政治訴求者。能力和設(shè)備問題對數(shù)據(jù)的可信度來說也許是一種客觀的障礙，而公眾和組織非公益性立場卻可能帶來主觀的扭曲。美國國會曾要求全國生物調(diào)查項(xiàng)目不采納志愿者收集的信息，因?yàn)橹驹刚吆芸赡苁恰碍h(huán)境蓋世太保”，帶有環(huán)保主義的政治目的，因此所搜集的數(shù)據(jù)很可能有所偏頗。
2.社會模式的運(yùn)作方式
為利用社會機(jī)制的免費(fèi)性、中立性和資源充足性，同時(shí)盡可能地避免上述不良因素對信息質(zhì)量的影響，應(yīng)當(dāng)避免由公眾自發(fā)零散地進(jìn)行信息收集(比如我國公民在PM2.5自測運(yùn)動后期的零散模式)，而增加其組織性和技術(shù)支援。較佳的模式有強(qiáng)合作模式與弱合作模式兩種。
強(qiáng)合作模式：采取公私深度合作的方式，由政府或官方科研組織指引、協(xié)助公眾完成信息收集，同時(shí)認(rèn)可所獲信息的權(quán)威性，在行政決策中作為重要參考。這種模式下，由政府確定項(xiàng)目，并提供技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等方面的指導(dǎo)和支持，政府根據(jù)自身需求而確定項(xiàng)目，同時(shí)可確保公眾收集的信息具有質(zhì)量保障。公眾在這種模式中通過參與獲得體驗(yàn)、認(rèn)知，并在最終數(shù)據(jù)被官方采納后獲得成就感。這種模式的代表項(xiàng)目是英國的露天實(shí)驗(yàn)室項(xiàng)目(Open Air Laboratories)，該項(xiàng)目由倫敦大學(xué)帝國學(xué)院于2007年發(fā)起，目前已經(jīng)形成一個(gè)包含15個(gè)機(jī)構(gòu)的全國性公民科學(xué)網(wǎng)絡(luò)——十所大學(xué)、一個(gè)自然歷史博物館、一個(gè)教育機(jī)構(gòu)、一個(gè)生物記錄機(jī)構(gòu)、一個(gè)公園聯(lián)合會以及政府環(huán)保部。這些機(jī)構(gòu)都可以發(fā)起全民性調(diào)研項(xiàng)目，在科普的同時(shí)為官方和科學(xué)家收集信息。
弱合作模式：由具有專業(yè)技術(shù)能力的社會組織負(fù)責(zé)引導(dǎo)、組織公眾開展有價(jià)值的項(xiàng)目，最終將收集的數(shù)據(jù)以及相關(guān)的政策建議提交給政府，分享給社會。這種模式的代表可參見四川省綠色江河環(huán)境保護(hù)促進(jìn)會的活動。該協(xié)會長期關(guān)注長江上游地區(qū)的自然生態(tài)保護(hù)，其項(xiàng)目方式是進(jìn)行科學(xué)考察并提出政策建議，每一個(gè)政策建議都會附上詳細(xì)的、水平極高的、數(shù)據(jù)極豐富的調(diào)研報(bào)告。例如“青藏公路、青藏鐵路沿線藏羚羊種群數(shù)量調(diào)查”項(xiàng)目花費(fèi)4年，參與的志愿者多達(dá)100多名，收集的數(shù)據(jù)達(dá)2000多組，范圍包括長江源頭地區(qū)青藏鐵路、公路沿線100公里，最后志愿者在收集到的藏羚羊分布、遷徙和數(shù)量情況的基礎(chǔ)上形成了野生動物調(diào)查報(bào)告，就如何加強(qiáng)野生動物保護(hù)向政府和社會提出了建議。這種模式下，政府沒有直接參與，項(xiàng)目的確定由社會組織根據(jù)自身定位和關(guān)注而確定，項(xiàng)目成果僅作為決策建議，無法保證是否獲得官方重視和采納。相比零散而背景各異的志愿者，由具有專業(yè)技術(shù)能力的社會組織領(lǐng)導(dǎo)志愿者展開風(fēng)險(xiǎn)信息收集，也可以在一定程度上保障項(xiàng)目的價(jià)值性和數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，且保持與政府的距離有利于避免政府受議程偏好所限，能夠?yàn)檎峁﹣碜陨鐣牟煌暯恰?/p>
五、結(jié) 語
在風(fēng)險(xiǎn)社會背景下，風(fēng)險(xiǎn)行政規(guī)制給行政法帶來了一系列挑戰(zhàn)，其中一個(gè)重大挑戰(zhàn)便是如何實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)決策的正當(dāng)性問題。大到影響一方生存環(huán)境的核電站建設(shè)，小到某個(gè)食品添加劑的標(biāo)準(zhǔn)制定，政府公共規(guī)制逐漸替代了過往由個(gè)人和市場自行消解風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任自負(fù)與侵權(quán)救濟(jì)模式，所有的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)都需要政府通過行政決策定奪，而這種家長式的規(guī)制模式也讓政府背負(fù)了無盡的責(zé)任，任何一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)決策都可能面臨來自各方的挑剔和反對。而風(fēng)險(xiǎn)決策所需要高度依賴的風(fēng)險(xiǎn)信息基礎(chǔ)無疑是政府決策頻繁陷入正當(dāng)性質(zhì)疑的弱項(xiàng)——信息不充分削弱了決策的說服力，最終影響了決策的正當(dāng)性。一個(gè)權(quán)威的法治框架并無法增加風(fēng)險(xiǎn)行政決策的說服力，而探討如何加強(qiáng)基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)信息收集才是對這個(gè)問題的有力回應(yīng)，而這便是本文所試圖勾勒的一條獲取正當(dāng)性的新路徑——信息路徑。
但信息路徑的實(shí)現(xiàn)并非易事，這既源于風(fēng)險(xiǎn)信息自身屬性帶來的收集難題，也源于政府一元收集模式的力不從心。治理理論的提出實(shí)際上是一個(gè)超越單一國家行政網(wǎng)絡(luò)的替代性規(guī)制方案的尋覓過程，讓我們重新思考市場和社會可以做些什么，重新確立新的權(quán)力與責(zé)任性路線，最終指向“有組織的集體行動”。我們期許一個(gè)更為靈活的政府，以及更有作為的市場和社會。在風(fēng)險(xiǎn)信息的收集方面，市場和社會的潛能日益凸顯。因此，如果能夠超越傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中公私角色的責(zé)任分配，對如何進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)信息收集的任務(wù)進(jìn)行重新安排，則政府無須再是那個(gè)苦苦應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)信息收集任務(wù)的孤單身影，而是作為信息收集法律框架的建構(gòu)者和指揮者，然而市場主體和社會主體在這個(gè)法律框架下貢獻(xiàn)自身在風(fēng)險(xiǎn)信息收集方面的能力，并通過這種貢獻(xiàn)實(shí)現(xiàn)決策參與和責(zé)任共享。畢竟，在人類與技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)相生相克的現(xiàn)代化進(jìn)程中，“一個(gè)主體多元、合作互補(bǔ)、復(fù)合的全球化風(fēng)險(xiǎn)治理體系，成為勢所必然的發(fā)展選擇”。
[責(zé)任編輯 李晶晶 責(zé)任校對 王治國]
2017-02-28
黃澤萱(1986—)，女，廣東潮州人，中山大學(xué)法學(xué)院副研究員，主要從事風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制、地方法治研究。
國家社會科學(xué)青年項(xiàng)目《風(fēng)險(xiǎn)行政法視角下的行政決策研究》(批準(zhǔn)號：16CFX018)。
D9
A
1000-5072(2017)06-0049-09
猜你喜歡
國際太空(2022年1期)2022-03-09
青少年科技博覽（中學(xué)版）(2019年2期)2019-06-20
大經(jīng)貿(mào)(2019年1期)2019-04-26
決策(2018年8期)2018-12-10
新經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊(2018年10期)2018-10-18
小天使·四年級語數(shù)英綜合(2018年1期)2018-07-04
職工法律天地·下半月(2017年12期)2018-02-26
東方教育(2017年1期)2017-04-20
亞太教育(2016年33期)2016-12-19
職工法律天地·下半月(2016年10期)2016-11-30
