“建立巡察制度就是要把巡視的成果向基層延伸，把巡視的一些好的做法和經(jīng)驗(yàn)，向基層進(jìn)行推廣，打通黨內(nèi)監(jiān)督的‘最后一公里?！?/p>

“巡視之所以形成那么大的震懾力，很大程度上來(lái)自于在調(diào)配人員上的空間很大，有強(qiáng)大的、專業(yè)的巡視組。”北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水總結(jié)，巡察的難點(diǎn)就在于資源不足、人力不足，還有千絲萬(wàn)縷避不開(kāi)的人際關(guān)系。

“巡察作為一種流動(dòng)性的監(jiān)督手段畢竟是短期的，只能作為監(jiān)督的一種補(bǔ)充手段，長(zhǎng)期監(jiān)督主要還得依靠制度力量?！?/p>

南方周末記者 張笛揚(yáng) 錢昊平

在黨的十九大開(kāi)幕大會(huì)上，一個(gè)此前少有人注意到的制度被首次寫入中國(guó)共產(chǎn)黨最高級(jí)別的工作報(bào)告中。習(xí)近平同志在報(bào)告中提出，“在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問(wèn)題力度”，“深化政治巡視，堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾不動(dòng)搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)?！?/p>

巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，在十八大以來(lái)被廣泛應(yīng)用，在中央層面的表述中，巡視制度被形容為在反腐敗中發(fā)揮了“利劍”作用。巡察制度則被視為巡視制度向基層的延伸。

在巡察制度被寫進(jìn)十九大報(bào)告之前，已有一系列中央文件闡述了這一新的制度。2016年10月，黨的十八屆六中全會(huì)審議通過(guò)了新的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，其中就明確：省、自治區(qū)、直轄市黨委應(yīng)當(dāng)推動(dòng)黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會(huì)建立巡察制度，使從嚴(yán)治黨向基層延伸。

2017年7月黨中央修改通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》明確提出：黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會(huì)建立巡察制度，設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)，對(duì)所管理的黨組織進(jìn)行巡察監(jiān)督。

“地方上已經(jīng)有了一定的探索實(shí)踐，多項(xiàng)文件也在制度上確定了巡察制度在黨內(nèi)監(jiān)督的地位?！北本┐髮W(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水對(duì)南方周末記者分析，“十九大報(bào)告中再次提到建立巡察制度，這又加了一把火，意味著要把巡察制度在全國(guó)進(jìn)行推開(kāi)?！?/p>

基層存在巡視空白

一般認(rèn)為，巡察制度被寄望于能覆蓋巡視難以觸及的基層監(jiān)督空白。

十八大以來(lái)，巡視制度在黨內(nèi)監(jiān)督中發(fā)揮了巨大作用，通過(guò)巡視，中央發(fā)現(xiàn)和查處了一批高級(jí)干部的腐敗問(wèn)題。但按照《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，巡視制度僅限于黨中央和省級(jí)黨委開(kāi)展，不過(guò)，黨的十九大上通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程（修正案）》則明確表述：實(shí)現(xiàn)巡視全覆蓋，開(kāi)展中央單位巡視、市縣巡察，是巡視工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，必須加以堅(jiān)持和發(fā)展。

“建立巡察制度就是要把巡視的成果向基層延伸，把巡視的一些好的做法和經(jīng)驗(yàn)，向基層進(jìn)行推廣，打通黨內(nèi)監(jiān)督的‘最后一公里。”莊德水對(duì)南方周末記者說(shuō)，“就是要解決‘上面九級(jí)風(fēng)浪，下面紋絲不動(dòng)的問(wèn)題?！?/p>

“相對(duì)于‘遠(yuǎn)在天邊的‘老虎，群眾對(duì)‘近在眼前的‘蠅貪感受更為真切；‘微腐敗也可能成為‘大禍害，它損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對(duì)黨的信任?！敝醒胙惨暪ぷ黝I(lǐng)導(dǎo)小組辦公室曾這樣解釋建立巡察制度的原因：加強(qiáng)巡察監(jiān)督，就是要著力發(fā)現(xiàn)并及時(shí)糾正基層體制不健全、制度不完善、工作不扎實(shí)、執(zhí)行不到位等問(wèn)題。

中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)聶輝華則認(rèn)為，將巡視制度延伸推進(jìn)到基層，同時(shí)反映了基層紀(jì)委的監(jiān)督作用有限。

基層是“熟人社會(huì)”，在一個(gè)縣里，干部之間怎么都能找到互相認(rèn)識(shí)的人?！霸绞腔鶎蛹o(jì)委，查案壓力越大，尤其是縣鄉(xiāng)一級(jí)紀(jì)委，能夠發(fā)揮的獨(dú)立辦案的作用非常有限。”聶輝華對(duì)南方周末記者說(shuō)，“我接觸過(guò)的不少基層紀(jì)委官員也覺(jué)得，最好是上級(jí)來(lái)查，他們配合就好了?！?/p>

在中央的要求下，各地關(guān)于建立巡察制度的規(guī)范相繼出臺(tái)。南方周末記者梳理發(fā)現(xiàn)，在各地出臺(tái)的文件當(dāng)中，巡察工作機(jī)構(gòu)都是參照巡視工作組織架構(gòu)設(shè)定的，均成立了巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組、巡察辦和巡察組。

南方周末記者注意到，巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)一般由同級(jí)黨委書記或紀(jì)委書記擔(dān)任，副組長(zhǎng)由組織部部長(zhǎng)擔(dān)任。黨委書記為組長(zhǎng)的，紀(jì)委書記一般為副組長(zhǎng)。地級(jí)市的巡察辦主任和巡察組組長(zhǎng)一般確認(rèn)為正處級(jí)，縣巡察辦主任和巡察組組長(zhǎng)一般是正科級(jí)。

何威在中部地區(qū)一個(gè)縣擔(dān)任巡察辦主任，他向南方周末記者介紹，當(dāng)?shù)匾还渤闪⒘?個(gè)巡察組，巡察組長(zhǎng)抽調(diào)自紀(jì)檢和組織部門，“我這個(gè)巡察辦主任是正科級(jí)，3個(gè)組長(zhǎng)也是正科級(jí)，所以我開(kāi)玩笑跟他們說(shuō)，‘我不是你們的領(lǐng)導(dǎo)，但在工作上，你們要聽(tīng)我的。”

對(duì)于巡察干部隊(duì)伍的建設(shè)，在各地建立巡察制度的文件當(dāng)中也被專門提及。各地均提出要建立巡察干部人才庫(kù)，在吉林省委關(guān)于建立巡察制度的意見(jiàn)當(dāng)中專門提出要“暢通巡察干部晉升、交流渠道，把巡察崗位作為培養(yǎng)鍛煉干部重要平臺(tái)”。內(nèi)蒙古的做法是，建立巡察干部考核機(jī)制，對(duì)專職巡察干部和抽調(diào)到巡察組參加巡察工作滿半年以上的干部，由同級(jí)黨委考核辦單獨(dú)進(jìn)行考核。

南方周末記者觀察發(fā)現(xiàn)，在對(duì)巡察對(duì)象的范圍規(guī)定中，巡察制度也效仿了巡視制度可“下沉一級(jí)”的工作方法，多個(gè)地方的文件中均提出，由市級(jí)黨委巡察縣級(jí)、延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級(jí)黨委巡察鄉(xiāng)級(jí)、延伸到村和社區(qū)。

2017年8月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見(jiàn)》，要求市縣黨委在一屆任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)巡察全覆蓋。

地方探索走在前面

從實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，巡察和巡視的主要工作方式都一樣，區(qū)別主要在于工作主體和監(jiān)督對(duì)象的級(jí)別不同。

“區(qū)分巡視和巡察，是為了實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的層次化和系統(tǒng)化。”莊德水告訴南方周末記者，“巡視關(guān)注一些宏觀性問(wèn)題，比方說(shuō)選人用人，巡察更多地關(guān)注一些老百姓身邊諸如‘雁過(guò)拔毛、‘鄉(xiāng)匪村霸之類的事情?！?/p>

在莊德水看來(lái)，巡察雖然在基層，面臨的問(wèn)題看起來(lái)小，但是應(yīng)該有巡視等同的政治站位，要把巡視的震懾力和實(shí)踐總結(jié)得出的方法運(yùn)用到基層反腐敗當(dāng)中。

擔(dān)任縣巡察辦主任一職的何威告訴南方周末記者，在巡察過(guò)程中，“發(fā)現(xiàn)和解決的小問(wèn)題較多，比如黨費(fèi)交得不全，亂發(fā)補(bǔ)助?！辈贿^(guò)巡察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題不少，其所在的縣2016年開(kāi)展了兩輪巡察，巡察了12個(gè)單位，共發(fā)現(xiàn)了225個(gè)問(wèn)題，全縣共有16人受到了組織處理。

事實(shí)上，在中央文件正式確定建立市縣黨委巡察制度之前，地方上普遍已經(jīng)開(kāi)始了前期探索。來(lái)自中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年8月，全國(guó)市級(jí)黨委已全部開(kāi)展巡察工作，94.8%的縣級(jí)黨委建立了巡察制度。

中部省份一地級(jí)市的紀(jì)檢官員向南方周末記者透露，當(dāng)?shù)卦?016年5月就掛牌成立了巡察辦和6個(gè)巡察組，隨即開(kāi)始了第一輪巡察工作。該官員稱，在首輪巡察開(kāi)展之前，當(dāng)?shù)貙ｉT邀請(qǐng)了省委巡視辦的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)巡察組的工作人員開(kāi)展了培訓(xùn)。

河南是在探索建立市縣黨委巡察制度起步較早的省份。河南是一個(gè)有13萬(wàn)個(gè)縣以下基層黨組織、61萬(wàn)多名鄉(xiāng)科級(jí)以下黨員干部的中原大省，巡視制度難以覆蓋到基層的問(wèn)題尤為突出。

河南省紀(jì)委公布的一組數(shù)據(jù)稱，2014年中央第八巡視組對(duì)河南省巡視發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，90%以上來(lái)自基層；全省各級(jí)受理的群眾來(lái)信來(lái)訪中，來(lái)自基層干部和群眾的占80%以上。正是這組數(shù)據(jù)引起了河南省委領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，2015年4月，河南省委決定在全省建立市、縣兩級(jí)黨委巡察制度。

河南省巡視辦主任張戰(zhàn)偉在接受媒體采訪時(shí)稱，“建立巡察制度，一方面可以把巡視工作向市縣延伸，尤其盯住‘一把手；另一方面，使市、縣兩級(jí)黨委由巡視監(jiān)督的被監(jiān)督者變?yōu)榘l(fā)力者，尤其是發(fā)揮縣委‘一線指揮部的作用，實(shí)現(xiàn)巡視監(jiān)督真正向基層延伸?！?/p>

2015年底，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任黎曉宏到河南信陽(yáng)召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，黎曉宏在會(huì)上表態(tài)稱將在全國(guó)探索建立巡察制度，推動(dòng)巡視工作向下延伸。南方周末記者了解到，這是中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)建立巡察制度的首次表態(tài)，而這個(gè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)選擇在河南信陽(yáng)召開(kāi)，也和當(dāng)?shù)氐奶剿髦苯酉嚓P(guān)。

“不能全部照搬 巡視的做法”

對(duì)于已經(jīng)開(kāi)始探索巡察制度的地方來(lái)說(shuō)，也發(fā)現(xiàn)了不少問(wèn)題。

“我們縣一級(jí)巡察跟上級(jí)的巡視工作差別很大，這也是我們的困惑所在，”何威告訴南方周末記者，“我們每個(gè)一個(gè)單位，也都公布了舉報(bào)電話號(hào)碼、電子郵箱，而且還實(shí)行給巡察組郵寄免費(fèi)，這些也在當(dāng)?shù)仉娨暸_(tái)公布了，但幾乎沒(méi)有實(shí)名舉報(bào)的，原因就在于縣域是個(gè)小地方，熟人社會(huì)下，群眾反映問(wèn)題放不開(kāi)。”

何威介紹，“通過(guò)談話，也很難發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，一般都不會(huì)說(shuō)別人的問(wèn)題和缺點(diǎn)。所以，我們發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，更多的是通過(guò)查閱資料、賬目，從中發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題。”

“群眾反映問(wèn)題放不開(kāi)”的現(xiàn)象在基層的巡察工作中普遍存在。河南濮陽(yáng)縣第一巡察組組長(zhǎng)王亞民在接受媒體采訪時(shí)介紹，很多村民世代生活在本地，不便直接指出某人的問(wèn)題，對(duì)巡察組人員來(lái)說(shuō)，學(xué)會(huì)從“話里找話”就顯得特別重要。

濮陽(yáng)縣的一個(gè)案例是，巡察組在巡察過(guò)程中聽(tīng)到村民在聊天中評(píng)價(jià)，村支書陳某是個(gè)“大孝子”。巡察組隱隱感覺(jué)到這話味道不對(duì)，進(jìn)一步了解情況發(fā)現(xiàn)，陳某的母親剛剛六十出頭，卻把村里一個(gè)八十多歲老人的補(bǔ)貼給頂了。巡察組將這一問(wèn)題線索移交紀(jì)委后，作出對(duì)陳某黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分，并責(zé)令其返還冒領(lǐng)的補(bǔ)貼。

基層的熟人社會(huì)不僅影響巡察組收集問(wèn)題線索，對(duì)巡察人員的回避也提出了更高的要求。何威到單位巡察時(shí)，遇到過(guò)不少求情、打招呼的情況，“中央和省里巡視組對(duì)回避的要求很嚴(yán)格，組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)是不能到自己的原籍地和工作過(guò)的地方去巡視，一般工作人員也有回避要求?！?/p>

何威所在縣的官員幾乎都是本地人，“我們只能做到對(duì)巡察組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)進(jìn)行適當(dāng)回避，一般是組長(zhǎng)副組長(zhǎng)不能去工作過(guò)的部門巡察，我們?cè)诜峙溲膊烊蝿?wù)時(shí)，會(huì)讓巡察組人員先說(shuō)說(shuō)他們跟被巡察單位的主要領(lǐng)導(dǎo)以及財(cái)物人員有無(wú)深的交往，讓他們先申報(bào)，能做的也僅此而已。”

巡察組的駐地選擇也會(huì)給巡察工作造成影響。“巡視一般都是集中住宿，便于大家溝通工作，也方便群眾找到地點(diǎn)舉報(bào)。但在縣里就不行了，現(xiàn)在嚴(yán)格遵守八項(xiàng)規(guī)定，在巡察縣直機(jī)關(guān)時(shí)，我們怕群眾說(shuō)我們離家這么近還要集中住宿，擔(dān)心群眾說(shuō)‘巡察還沒(méi)有開(kāi)始，你們的生活標(biāo)準(zhǔn)就提高了?！焙瓮?duì)南方周末記者說(shuō)，他曾向上級(jí)反映過(guò)集中住宿的問(wèn)題，但考慮到影響，最終決定在縣城進(jìn)行巡察時(shí)就不集中住宿了，但是這給工作帶來(lái)的影響是顯而易見(jiàn)的。

在巡察組的人員配置上，基層面臨著不小的壓力。何威向南方周末記者透露，其所在的縣巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組共有18個(gè)行政編制，“這些編制的到位是很困難的，現(xiàn)在要求總的行政編制不增加，只能從其他部門調(diào)劑，哪個(gè)部門被砍掉一個(gè)編制，那簡(jiǎn)直都是要命的事?！?/p>

作為縣巡察辦主任的何威本想從紀(jì)委機(jī)關(guān)多抽調(diào)一些人來(lái)補(bǔ)充，但該縣紀(jì)委本身也很缺人手，巡察辦只能從其他機(jī)構(gòu)抽人，“這就導(dǎo)致很多人經(jīng)驗(yàn)不足，我們巡察辦現(xiàn)在有18個(gè)人，但有過(guò)紀(jì)檢工作經(jīng)驗(yàn)的只有5人，有組織工作經(jīng)歷的就兩三人?！?/p>

“巡視之所以形成那么大的震懾力，很大程度上來(lái)自于在調(diào)配人員上的空間很大，有強(qiáng)大的、專業(yè)的巡視組?！鼻f德水總結(jié)，巡察的難點(diǎn)就在于資源不足、人力不足，還有千絲萬(wàn)縷避不開(kāi)的人際關(guān)系。諸多問(wèn)題考驗(yàn)著派出巡察組的黨委的行動(dòng)力，不過(guò)，莊德水認(rèn)為，“只要地方黨委愿意在巡察上動(dòng)真格，肯定能創(chuàng)新出解決這些問(wèn)題的方法。”

張戰(zhàn)偉在總結(jié)河南探索巡察制度的經(jīng)驗(yàn)時(shí)也指出，“巡察工作主體和對(duì)象不同，決定了巡察不能全部照搬照抄巡視的做法。”

中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員、辦公室主任黎曉宏也曾撰文指出，市縣巡察起步穩(wěn)、推進(jìn)快、成效好，同時(shí)還有一些具體困難和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題有待解決，特別是巡察工作的法規(guī)依據(jù)、職能定位、工作規(guī)范、機(jī)構(gòu)設(shè)置等需要進(jìn)一步明確。

不少地方已經(jīng)注意到了巡察工作中存在的困難并試圖拿出解決方案。為了規(guī)避人情風(fēng)險(xiǎn)，多地采取巡察“一事一授權(quán)”等工作規(guī)則，在常規(guī)巡察的同時(shí)還采取“異地巡察”、“交叉巡察”等方式。

雖然巡察制度填補(bǔ)了巡視無(wú)法深入基層的空白，但中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)聶輝華認(rèn)為，巡察制度很難徹底解決基層腐敗問(wèn)題，“巡察作為一種流動(dòng)性的監(jiān)督手段畢竟是短期的，只能作為監(jiān)督的一種補(bǔ)充手段，長(zhǎng)期監(jiān)督主要還得依靠制度力量?！甭欇x華把長(zhǎng)期監(jiān)督的希望寄予當(dāng)下正探索成立的監(jiān)察委上。

聶輝華還提出，“基層的行政力量有限，基層的腐敗問(wèn)題更需要依靠群眾的監(jiān)督和舉報(bào)。巡察制度作為黨內(nèi)監(jiān)督的一種形式，需要結(jié)合好群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，鼓勵(lì)公眾成為行動(dòng)者?！?/p>

（應(yīng)受訪者要求，文中何威為化名）