王留一

(中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872)

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法律科學(xué)

禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則：內(nèi)涵界定與司法適用

王留一

(中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872)

禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則是對(duì)行政權(quán)行使中的不當(dāng)聯(lián)結(jié)行為進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整的法律原則。所謂不當(dāng)聯(lián)結(jié)是指行政機(jī)關(guān)以是否作出某項(xiàng)行政行為來要求相對(duì)人履行一個(gè)與此無正當(dāng)關(guān)聯(lián)的義務(wù)。不當(dāng)聯(lián)結(jié)的類型可以劃分為行政行為附款的不當(dāng)聯(lián)結(jié)和對(duì)待給付間無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)兩種。不當(dāng)聯(lián)結(jié)的認(rèn)定包括闡釋立法目的、分析相對(duì)人義務(wù)性質(zhì)、判斷二者是否有正當(dāng)關(guān)聯(lián)三個(gè)步驟。在司法適用上，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用將禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)具體化的法律規(guī)則；在沒有相關(guān)規(guī)則的時(shí)候，才能直接適用禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則。在舉證責(zé)任上，不當(dāng)聯(lián)結(jié)案件的審查應(yīng)當(dāng)實(shí)行舉證責(zé)任倒置。

行政法；不當(dāng)聯(lián)結(jié)；立法目的；司法適用

一、引 言

在行政實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)常常會(huì)基于管理之便利，將某一行政手段與一個(gè)不相關(guān)的行政目的結(jié)合起來，要求相對(duì)人承擔(dān)與此行政行為不具有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性的負(fù)擔(dān)。例如，將公務(wù)員完成計(jì)劃生育政策的情況與其公職聯(lián)結(jié)起來，對(duì)違反計(jì)劃生育政策的公務(wù)員開除公職；將戶籍管理制度與計(jì)劃生育政策聯(lián)結(jié)起來，在辦理戶口遷移手續(xù)時(shí)要求提供母親的結(jié)扎證明；將車輛年檢與交通違章罰款結(jié)合起來，對(duì)未繳納交通罰款的車輛不予辦理年檢。在這些行政行為中，行政機(jī)關(guān)的目的是正當(dāng)?shù)?，即為了完成行政任?wù)，所采取的手段也在其職權(quán)范圍之內(nèi)，但實(shí)際上，這些行為是不符合法治原理的，是一種不當(dāng)聯(lián)結(jié)行為，屬于違法行政的范疇。因?yàn)槿绻斡尚姓C(jī)關(guān)運(yùn)用行政職權(quán)要求相對(duì)人履行與此不相關(guān)的義務(wù)，那么行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人就會(huì)陷入不平等的狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)就可以運(yùn)用此“聯(lián)結(jié)”的自由，“任性”地行使權(quán)力，侵害公民的合法利益，行政權(quán)就會(huì)變得恣意。同時(shí)，將不相關(guān)的義務(wù)與行政行為聯(lián)結(jié)起來的做法，也不符合“一碼歸一碼”的大眾心理和一般觀念。因此這些不當(dāng)聯(lián)結(jié)的行為也就得不到公眾的認(rèn)同，不具有可接受性。

禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則即禁止行政機(jī)關(guān)進(jìn)行不當(dāng)聯(lián)結(jié)的法律原則。在德國，這一原則已經(jīng)寫入行政程序法之中，對(duì)行政行為附款以及公法合同的不當(dāng)聯(lián)結(jié)起著重要的調(diào)整作用。[1]我國臺(tái)灣地區(qū)也已有相關(guān)判例引用了該原則*據(jù)筆者搜集到的資料，截至目前，臺(tái)灣地區(qū)共有2個(gè)判決將禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)作為判決的主要理由，分別是臺(tái)灣地區(qū)“最高行政法院”九十年度判字第一七〇號(hào)判決和臺(tái)灣桃園地方法院行政訴訟判決一〇二簡字第一一〇號(hào)判決。另有兩個(gè)大法官解釋涉及到禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則，分別是臺(tái)灣地區(qū)“司法院”大法官解釋第423號(hào)和第484號(hào)。，近來，將該原則納入行政程序法之中的呼聲也越來越高。[2]遺憾的是，面對(duì)行政實(shí)踐中大量的不當(dāng)聯(lián)結(jié)現(xiàn)象，我國行政法上卻尚未引入該原則。筆者認(rèn)為，這其中有兩個(gè)原因：一是理論上對(duì)禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則的內(nèi)涵尚未達(dá)至一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，二是對(duì)該原則的司法適用缺乏研究。因此，本文將首先對(duì)該原則的內(nèi)涵進(jìn)行解析，接著從司法適用的角度出發(fā)，對(duì)司法實(shí)務(wù)中不當(dāng)聯(lián)結(jié)的認(rèn)定以及禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則的適用提出具體的規(guī)則，以期為禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則在我國行政法上的確立及適用提供理論支撐。

二、禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則的內(nèi)涵

禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則起源于德國，關(guān)于該原則的內(nèi)涵首先可以從德國行政法來觀察。德國行政法學(xué)中具有代表性的兩本著作都有關(guān)于禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則的介紹。其中，毛雷爾的《行政法學(xué)總論》在論述雙務(wù)合同時(shí)提到公民的對(duì)待給付必須與合同中的給付具有客觀的聯(lián)系[3]；沃爾夫在其《行政法》中提到“出售裁量權(quán)的行為屬于不正當(dāng)?shù)男姓x務(wù)聯(lián)結(jié)(即不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止)?！盵4]比較而言，毛雷爾雖然沒有明確提出“禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)”這一概念，但卻表達(dá)了該原則的主要內(nèi)涵；而沃爾夫?qū)υ撛瓌t的定義可以說是非常模糊的，因?yàn)槭裁词浅鍪鄄昧繖?quán)的行為是很不確定的。從德國的立法來看，與禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則相關(guān)的法律制度有兩個(gè)：一是《德國行政程序法》第36條第3款規(guī)定的附款不得有悖于行政行為的目的；二是《德國行政程序法》第56條第1款規(guī)定的公法合同中的對(duì)待給付按整體情況判斷須為適當(dāng)，并須與行政機(jī)關(guān)履行合同給付有實(shí)質(zhì)聯(lián)系。

我國臺(tái)灣地區(qū)較早引入禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則?？傮w而言，臺(tái)灣地區(qū)行政法學(xué)上關(guān)于禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則的定義可以歸納為兩種觀點(diǎn)：一是將不當(dāng)聯(lián)結(jié)定義為手段與目的不當(dāng)聯(lián)結(jié)，如程明修教授主張“此種目的與手段間有合理之聯(lián)結(jié)關(guān)系，即為禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則。”[5]二是從行政行為與行政相對(duì)人給付之間的關(guān)系出發(fā)，主張不當(dāng)聯(lián)結(jié)是行政行為與行政相對(duì)人給付(負(fù)擔(dān))間的不當(dāng)聯(lián)結(jié)。例如，林錫堯認(rèn)為，禁止不當(dāng)結(jié)合原則系指行政機(jī)關(guān)的行政行為與人民的給付間，并無實(shí)質(zhì)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)者(特別從法律授權(quán)觀察)，則不得互相結(jié)合(即不得互相有依存關(guān)系)。[6]

筆者認(rèn)為，第一種觀點(diǎn)對(duì)不當(dāng)聯(lián)結(jié)的解釋是有問題的。因?yàn)楦鶕?jù)依法行政原理，行政機(jī)關(guān)所采取的任何手段都應(yīng)當(dāng)符合立法目的，換言之，一切違法行政行為都可以稱之為行政機(jī)關(guān)所采取的手段與立法目的不相符的行為。如果采取第一種定義，那么不當(dāng)聯(lián)結(jié)即覆蓋了所有的違法行政行為，禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則也就成為了可以調(diào)整所有違法行政行為的“萬能原則”，在內(nèi)涵上相當(dāng)于依法行政原則，這就使得禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則失去了其重心和獨(dú)特的內(nèi)涵，進(jìn)而失去了其作為獨(dú)立的行政法原則的意義。實(shí)際上，禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則并不等同于依法行政原則，而是有其獨(dú)特的內(nèi)涵與功能，不能被其它原則替代。這種定義對(duì)禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)的內(nèi)涵進(jìn)行了擴(kuò)充，但這種擴(kuò)充會(huì)造成該原則內(nèi)涵的模糊不清。

相較而言，第二種定義則更為妥當(dāng)，能夠?qū)⒔共划?dāng)聯(lián)結(jié)原則與其它相關(guān)原則區(qū)分開來，從而確立其獨(dú)立存在的意義。這種觀點(diǎn)認(rèn)識(shí)到了雖然不當(dāng)聯(lián)結(jié)可以解釋為行政機(jī)關(guān)所采取的手段與其追求的目的無關(guān)聯(lián)性，但是，并不是所有的手段與目的不具有正當(dāng)關(guān)聯(lián)性的行為都構(gòu)成不當(dāng)聯(lián)結(jié)。只有行政機(jī)關(guān)以某一行為的作出或不作出作為手段要求相對(duì)人履行與該行政行為不相關(guān)的義務(wù)才構(gòu)成不當(dāng)聯(lián)結(jié)。例如，行政機(jī)關(guān)征收某塊土地，目的是為了給開發(fā)商建造商品房，在此行為中，行政機(jī)關(guān)采取土地征收的手段明顯不符合法律授予其該職權(quán)的目的，其真實(shí)目的是為了幫助開發(fā)商實(shí)現(xiàn)商業(yè)目的。該商業(yè)目的即是一種與土地征收手段不具有正當(dāng)關(guān)聯(lián)性的行為，但是，這個(gè)行為卻不構(gòu)成不當(dāng)聯(lián)結(jié)，因?yàn)閷?duì)于相對(duì)人來講，行政機(jī)關(guān)并沒有在土地征收行為上聯(lián)結(jié)一個(gè)與此無關(guān)的義務(wù)，因此該行為最多只是一種權(quán)力濫用的行為*通說認(rèn)為，濫用職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)背離法律、法規(guī)的目的，背離法律基本原則的行為。參見：羅豪才，應(yīng)松年.行政訴訟法學(xué)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1990.，而不是一種不當(dāng)聯(lián)結(jié)行為。因此，筆者認(rèn)為，林錫堯?qū)共划?dāng)聯(lián)結(jié)原則的定義更為妥當(dāng)。

三、不當(dāng)聯(lián)結(jié)的認(rèn)定

一個(gè)法律原則的價(jià)值和功能必須在法律適用中才能實(shí)現(xiàn)，而法律原則適用的前提是對(duì)某一行為是否屬于該原則調(diào)控的情形進(jìn)行判斷。禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則的適用前提就是要對(duì)某一行為是否構(gòu)成不當(dāng)聯(lián)結(jié)進(jìn)行認(rèn)定。

關(guān)于什么是不當(dāng)聯(lián)結(jié)，學(xué)者們經(jīng)常使用“實(shí)質(zhì)內(nèi)在關(guān)聯(lián)”或者“事理關(guān)聯(lián)”來進(jìn)行說明，例如，葉俊榮教授認(rèn)為：“不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則所禁止者，不是上述所有之聯(lián)結(jié)，而是沒有事理上關(guān)聯(lián)?！盵7]再如，上文提到的林錫堯?qū)共划?dāng)聯(lián)結(jié)原則的定義，實(shí)際上也表明了不當(dāng)聯(lián)結(jié)的內(nèi)涵，即不當(dāng)聯(lián)結(jié)是指行政機(jī)關(guān)的行政行為與人民的給付間，并無實(shí)質(zhì)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)者。從這些定義可以看出，實(shí)質(zhì)內(nèi)在關(guān)聯(lián)是不當(dāng)聯(lián)結(jié)的核心概念，但是對(duì)于這個(gè)核心概念，學(xué)者們并沒有給出進(jìn)一步的解析。而由于實(shí)質(zhì)內(nèi)在關(guān)聯(lián)性本身也是極其不確定的概念，以此概念來解釋不當(dāng)聯(lián)結(jié)實(shí)際上是使用了另一個(gè)不確定性概念來替代一個(gè)不確定性概念，并沒有降低不當(dāng)聯(lián)結(jié)的認(rèn)定難度。因此，探尋不當(dāng)聯(lián)結(jié)認(rèn)定方法的關(guān)鍵就在于對(duì)什么是實(shí)質(zhì)內(nèi)在關(guān)聯(lián)性作出詳細(xì)的解析。

雖然目前還沒有學(xué)者對(duì)實(shí)質(zhì)內(nèi)在關(guān)聯(lián)的內(nèi)涵進(jìn)行闡釋，但是已有運(yùn)用實(shí)質(zhì)內(nèi)在關(guān)聯(lián)對(duì)現(xiàn)實(shí)案例中的不當(dāng)聯(lián)結(jié)進(jìn)行認(rèn)定的嘗試。例如，李建良教授在一篇關(guān)于臺(tái)灣“最高行政法院”九十判字一七〇四號(hào)判決*該案的基本案情是：甲所有的小汽車因多次交通違規(guī)累計(jì)欠繳交通違章罰款5萬元，其在向臺(tái)北市監(jiān)理處申請(qǐng)換發(fā)行車執(zhí)照時(shí)，被監(jiān)理處以“違規(guī)案件未清，請(qǐng)附罰款單收據(jù)一并寄回后再行處理”為由而退回，后甲對(duì)此決定不服，向法院提起訴訟。參見：臺(tái)灣“最高行政法院”九十判字一七〇四號(hào)判決。的評(píng)論文章中是這樣分析的：“關(guān)于拒絕換發(fā)行照的適法性問題，所應(yīng)考量者，乃換發(fā)行車執(zhí)照與追繳違章罰款之間是否具有合理的事理關(guān)聯(lián)。按法律規(guī)定汽車行車執(zhí)照須在一定期限內(nèi)換發(fā)，旨在使主管機(jī)關(guān)適時(shí)掌握汽車的狀況，確保行車品質(zhì)。換言之，行車執(zhí)照的規(guī)范重點(diǎn)在于汽車的客觀狀況，屬于一種‘屬物性’行政處分，其與汽車所有人的駕駛能力與行車活動(dòng)，并無必然關(guān)聯(lián)。相對(duì)而言，交通罰款則系針對(duì)駕駛?cè)诉`規(guī)行為的制裁(行政秩序罰)，追繳則是設(shè)計(jì)行政強(qiáng)制執(zhí)行問題，其與換發(fā)行車執(zhí)照著重車輛客觀狀態(tài)之間，欠缺實(shí)質(zhì)的合理關(guān)聯(lián)，故二者不得相互聯(lián)結(jié)?！盵8]82李建良教授在這里即是通過對(duì)實(shí)質(zhì)內(nèi)在關(guān)聯(lián)的分析來認(rèn)定該案屬于不當(dāng)聯(lián)結(jié)的，其認(rèn)定的基本邏輯是：首先，闡釋行政機(jī)關(guān)行政行為的立法目的，在本案中具體就是指換發(fā)汽車行車執(zhí)照的立法目的，“按法律規(guī)定汽車行車執(zhí)照須在一定期限內(nèi)換發(fā)，旨在使主管機(jī)關(guān)適時(shí)掌握汽車的狀況，確保行車品質(zhì)”即是對(duì)立法目的的闡釋。其次，分析“要求相對(duì)人所為之義務(wù)”的性質(zhì)，“交通罰款則系針對(duì)駕駛?cè)诉`規(guī)行為的制裁(行政秩序罰)，追繳則是設(shè)計(jì)行政強(qiáng)制執(zhí)行問題”，即是對(duì)追繳交通罰款性質(zhì)的分析。最后，根據(jù)立法目的，判斷“要求相對(duì)人所為之義務(wù)”是否能夠促進(jìn)立法目的之實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而得出是否屬于不當(dāng)聯(lián)結(jié)的結(jié)論。李建良教授在最后判斷時(shí)只是簡單地說“其與換發(fā)行車執(zhí)照著重車輛客觀狀態(tài)之間，欠缺實(shí)質(zhì)的合理關(guān)聯(lián)”。[8]82其所表達(dá)的意思是，換發(fā)行車執(zhí)照的立法目的是保障車輛的性能、狀態(tài)安全，而要求當(dāng)事人繳納交通罰款并不能促進(jìn)這一目的的實(shí)現(xiàn)，因此，二者不具有合理關(guān)聯(lián)。

實(shí)際上，有了前兩步的基礎(chǔ)，第三步的分析較為簡單，只要將第二個(gè)步驟分析得出的“要求相對(duì)人所為之義務(wù)”的性質(zhì)與第一步所闡釋的立法目的進(jìn)行比對(duì)，看這個(gè)特定義務(wù)是否有助于該目的實(shí)現(xiàn)即可得出結(jié)論。如果能夠促進(jìn)，則該行為就不屬于不當(dāng)聯(lián)結(jié)；反之，則構(gòu)成不當(dāng)聯(lián)結(jié)。由此可以發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)要求相對(duì)人履行的義務(wù)與該行政行為是否具有“實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性”實(shí)際上轉(zhuǎn)變成了該義務(wù)是否有助于實(shí)現(xiàn)該行政行為的立法目的，這樣就明確了認(rèn)定的對(duì)象，簡化了認(rèn)定思路。

四、不當(dāng)聯(lián)結(jié)的類型

根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以將不當(dāng)聯(lián)結(jié)劃分為不同的類型。但根據(jù)其外在表現(xiàn)形式對(duì)不當(dāng)聯(lián)結(jié)作出的劃分是最為重要的一種分類，因?yàn)檫@種分類是實(shí)務(wù)中經(jīng)常遇到的情形。我國臺(tái)灣地區(qū)行政法上一般將不當(dāng)聯(lián)結(jié)的類型歸納為四類：(1)目的與手段之合理聯(lián)結(jié)；(2)對(duì)待給付間實(shí)質(zhì)上關(guān)聯(lián)；(3)不相關(guān)因素考慮之禁止；(4)公益范圍內(nèi)之聯(lián)結(jié)。[9]我國大陸地區(qū)也有學(xué)者受此影響，認(rèn)為不當(dāng)聯(lián)結(jié)的類型就是以上四種。[10]但筆者認(rèn)為這種歸類是有問題的。前文所述，禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則宜界定為禁止行政機(jī)關(guān)以行政行為的作出或者不作出，要求相對(duì)人履行與此行為不相關(guān)的義務(wù)。也就是說，在不當(dāng)聯(lián)結(jié)中，一定存在一個(gè)與行政行為聯(lián)結(jié)的不相關(guān)的義務(wù)。而以上歸類下的第三種和第四種類型都不符合禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)的定義，因?yàn)椴幌嚓P(guān)考慮僅僅是指行政主體在作出行為時(shí)考慮了不影響行政行為性質(zhì)、過程、情節(jié)的要素[11]，而并不一定附加了要求相對(duì)人履行一個(gè)與行政行為無關(guān)的義務(wù)。例如，交警因行政相對(duì)人與自己之前有過節(jié)而加重了對(duì)其違章的處罰，這里行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)工作人員存在過節(jié)即是與交通違章處罰無關(guān)的因素，交警在行政處罰中由于考慮了這一因素而加重處罰，就是一種不相關(guān)考慮。但在這一行為中，交警并沒有要求相對(duì)人履行一個(gè)不相關(guān)的義務(wù)，因此，該行為不構(gòu)成不當(dāng)聯(lián)結(jié)。第四種類型，公益范圍內(nèi)之聯(lián)結(jié)的內(nèi)涵更為模糊，同樣不符合禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)的定義，應(yīng)當(dāng)從不當(dāng)聯(lián)結(jié)的類型中剔除出去。因此，不當(dāng)聯(lián)結(jié)應(yīng)當(dāng)僅限于行政行為附款的不當(dāng)聯(lián)結(jié)與對(duì)待給付間無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)兩種。這也符合德國的立法實(shí)踐。

(一)行政行為附款的不當(dāng)聯(lián)結(jié)

對(duì)行政行為的處理內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充和限制的附加規(guī)定，稱為行政行為的附款。相對(duì)附款的行政行為本身的處理內(nèi)容稱為主處理，或者主款、主意思表示。[12]行政行為附款的不當(dāng)聯(lián)結(jié)實(shí)際上就是主款與附款之間的不當(dāng)聯(lián)結(jié)。最常發(fā)生不當(dāng)聯(lián)結(jié)的附款是負(fù)擔(dān)附款。負(fù)擔(dān)是行政行為附款的種類之一，它是指行政主體為相對(duì)人附設(shè)的行政法規(guī)范所規(guī)定的義務(wù)以外的義務(wù)。[13]負(fù)擔(dān)附款的主要應(yīng)用領(lǐng)域是行政許可，在行政許可中，行政機(jī)關(guān)可以利用行政許可權(quán)附加負(fù)擔(dān)，從而實(shí)現(xiàn)其它目的。這實(shí)際上是增設(shè)了行政許可的條件。例如，發(fā)生在我國臺(tái)灣地區(qū)的臺(tái)北縣汐止鎮(zhèn)征收回饋地方建設(shè)捐贈(zèng)款事件中*該案基本案情為：臺(tái)北縣汐止鎮(zhèn)征收回饋地方建設(shè)捐贈(zèng)款(俗稱鎮(zhèn)長稅)時(shí)，該鎮(zhèn)公所征收此一款項(xiàng)之目的乃在于代替建商處理完工交屋后留下滿目瘡痍之道路環(huán)境，建商如不繳交，鎮(zhèn)公所就以不核發(fā)無損害公共設(shè)施證明為手段，使其無法請(qǐng)領(lǐng)適用執(zhí)照。參見：程明修.論行政目的[C]//城仲模.行政法之一般法律原則.臺(tái)灣：三民書局，1994.，繳納地方建設(shè)捐贈(zèng)款就是行政機(jī)關(guān)頒發(fā)無損害公共設(shè)施證明的一個(gè)負(fù)擔(dān)附款，由于該負(fù)擔(dān)與頒發(fā)無損害公共設(shè)施之間無內(nèi)在實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性，因此構(gòu)成了一種不當(dāng)聯(lián)結(jié)?；谕瑯拥脑?，除了行政許可，其它授益性行政行為如行政確認(rèn)、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)等都有可能存在利用附款進(jìn)行不當(dāng)聯(lián)結(jié)的情形。

(二)對(duì)待給付間無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)

對(duì)待給付間無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)也可稱為不正當(dāng)對(duì)待給付，這種類型的不當(dāng)聯(lián)結(jié)主要發(fā)生在行政合同之中。由于在行政法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的地位是不對(duì)等的，行政機(jī)關(guān)享有行政權(quán)，如果允許行政合同中約定與合同目的無關(guān)的內(nèi)容，那么行政機(jī)關(guān)就有可能基于其行政權(quán)的優(yōu)勢(shì)地位在行政合同中威逼、壓迫相對(duì)人履行一些與合同不對(duì)等的給付，從而使合同有失公平。這相當(dāng)于民事合同中，一方當(dāng)事人在另一方當(dāng)事人的脅迫下簽訂的條款，該條款由于意思表示不真實(shí)而可撤銷。在行政合同中，不對(duì)待給付往往也不是當(dāng)事人自愿的，而是基于行政機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)地位不得已而同意的，因此，也應(yīng)當(dāng)否定其合法性。例如，行政機(jī)關(guān)與建筑商簽訂建設(shè)項(xiàng)目合同，如果建筑商不能提供充分的停車場(chǎng)所，那么行政機(jī)關(guān)可以要求其支付一定的金錢以供建造停車場(chǎng)所用，但如果行政機(jī)關(guān)將此筆款項(xiàng)用來充作殘障福利基金則構(gòu)成不當(dāng)聯(lián)結(jié)。*根據(jù)筆者在北大法寶上的檢索，當(dāng)前我國共有5部規(guī)范性文件有關(guān)于禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)的規(guī)定，分別是《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》《國家稅務(wù)總局關(guān)于規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作的指導(dǎo)意見》《國家稅務(wù)總局關(guān)于稅務(wù)系統(tǒng)貫徹落實(shí)〈全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要〉的意見》《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見》《交通運(yùn)輸部關(guān)于規(guī)范交通運(yùn)輸行政處罰自由裁量權(quán)的若干意見》。因?yàn)榻ㄖ贤哪康脑谟谕瓿赡稠?xiàng)建筑并能正常使用，停車場(chǎng)是建筑的應(yīng)然部分，因此要求建筑商支付金錢用于建造停車場(chǎng)是一種有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)的對(duì)待給付，但繳納殘障福利基金卻與該建筑合同之間沒有任何關(guān)系，無助于該建筑合同目的的實(shí)現(xiàn)，因此是一種無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)的對(duì)待給付。

五、禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則的司法適用

(一)適用規(guī)則的層次性

我國是成為法國家，法律規(guī)則在司法適用中具有優(yōu)先地位，在通常情況下，法官只能根據(jù)法律規(guī)則作出裁判。法律原則只有在法律出現(xiàn)漏洞時(shí)，才能適用。因此，法官在審理涉及不當(dāng)聯(lián)結(jié)的行政案件時(shí)可以區(qū)分如下情況而采取不同的處理方式：

首先，如果某一不當(dāng)聯(lián)結(jié)行為可以通過相關(guān)法律規(guī)則否定其合法性，那么此時(shí)不應(yīng)當(dāng)直接適用禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則，而應(yīng)適用相關(guān)法律規(guī)則進(jìn)行裁判。例如，對(duì)于行政許可中的不當(dāng)聯(lián)結(jié)，一般可以直接依照《行政許可法》認(rèn)定此種行為的違法性，因?yàn)榘凑瘴覈缎姓S可法》的規(guī)定，行政許可不可任意增設(shè)條件，對(duì)于增設(shè)條件構(gòu)成不當(dāng)聯(lián)結(jié)的許可行為，法院可以直接依據(jù)《行政許可法》相關(guān)條文進(jìn)行審理、裁判。

其次，當(dāng)某一行為沒有法律依據(jù)或者規(guī)則為其合法性判斷提供標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，法官可以適用禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則。將違反禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)的行為作為《行政訴訟法》第70條第6項(xiàng)所規(guī)定的明顯不當(dāng)?shù)那樾沃弧?/p>

最后，行政行為有規(guī)章以下的規(guī)范性文件作為依據(jù)，但該行為屬于不當(dāng)聯(lián)結(jié)時(shí)，可以適用禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查。在我國的行政實(shí)踐中，有些不當(dāng)聯(lián)結(jié)行為往往是有法律依據(jù)的，這就涉及到了不當(dāng)聯(lián)結(jié)立法的問題。在當(dāng)前的《行政訴訟法》框架下，對(duì)于規(guī)章以下的規(guī)范性文件如果有不當(dāng)聯(lián)結(jié)的規(guī)定，法院可以對(duì)其合法性進(jìn)行附帶審查。而對(duì)于規(guī)章以下的法律法規(guī)如果有不當(dāng)聯(lián)結(jié)的規(guī)定，法院是無權(quán)處理的，只能依靠《立法法》規(guī)定的法律備案審查機(jī)制進(jìn)行處理。

(二)舉證責(zé)任的特殊性

行政權(quán)的行使是否存在不當(dāng)聯(lián)結(jié)是較難判斷的，有些不當(dāng)聯(lián)結(jié)行為的認(rèn)定甚至涉及到立法的合法性、正當(dāng)性。這一工作對(duì)法官來說都頗有困難，更何況普通公民。對(duì)于相對(duì)人而言，不當(dāng)聯(lián)結(jié)的行政行為對(duì)其來說只是一種結(jié)果上的不可接受性，至于該行為不當(dāng)聯(lián)結(jié)的性質(zhì)，相對(duì)人一般不會(huì)有清晰的認(rèn)識(shí)?；谶@個(gè)原因，在行政訴訟中，如果要求相對(duì)人對(duì)行政行為不當(dāng)聯(lián)結(jié)承擔(dān)舉證責(zé)任，明顯是強(qiáng)人所難，也有違公平。因此，行政訴訟中，原告如果懷疑行政行為存在不當(dāng)聯(lián)結(jié)，只需要向法院提出質(zhì)疑即可，行政機(jī)關(guān)負(fù)有對(duì)質(zhì)疑的反證義務(wù)；如果涉及到規(guī)章以下的規(guī)范性文件存在不當(dāng)聯(lián)結(jié)規(guī)定的可能，行政機(jī)關(guān)還須對(duì)規(guī)范性文件屬于正當(dāng)聯(lián)結(jié)規(guī)定負(fù)證明義務(wù)。

當(dāng)然，如果原告沒有提出疑問，行政機(jī)關(guān)一般不需要主動(dòng)證明該行為屬于正當(dāng)聯(lián)結(jié)。但對(duì)于法院來說，即使原告沒有提出異議，法官也可以依職權(quán)對(duì)行政行為是否存在不當(dāng)聯(lián)結(jié)進(jìn)行審查。

(三)判決類型的多樣性

法院適用禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則對(duì)某一項(xiàng)行政行為進(jìn)行審查后，根據(jù)不同的情況，可以作出以下三種不同類型的判決：

一是撤銷判決。不當(dāng)聯(lián)結(jié)在大多數(shù)情況下表現(xiàn)為合法性問題，因此，適用禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則對(duì)案件進(jìn)行判決的主要類型是撤銷判決，而且只能是全部撤銷，而不能部分撤銷。因?yàn)椴划?dāng)聯(lián)結(jié)是行政機(jī)關(guān)將不相關(guān)的給付與行政行為結(jié)合在一起，這個(gè)不相關(guān)的給付使得整個(gè)行政行為的合法性受到影響。因此，無法通過部分撤銷使行政行為的合法性得到恢復(fù)。當(dāng)然，在適用禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則作出撤銷判決后，法院可以責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出一個(gè)行政行為，此行為應(yīng)當(dāng)將不當(dāng)聯(lián)結(jié)的義務(wù)取消。

二是履行判決。對(duì)于行政許可、行政確認(rèn)等行為，行政機(jī)關(guān)要求行政相對(duì)人履行某些不當(dāng)聯(lián)結(jié)義務(wù)，但行政相對(duì)人還未履行而提起訴訟的，法院可以作出履行判決，要求行政機(jī)關(guān)作出特定的行為，并要求其不得附加該不當(dāng)聯(lián)結(jié)的義務(wù)。

三是確認(rèn)違法判決。不當(dāng)聯(lián)結(jié)行為被撤銷后，相對(duì)人已經(jīng)履行不當(dāng)聯(lián)結(jié)的義務(wù)的，如果該給付是非法的、不正當(dāng)?shù)?，則行政機(jī)關(guān)要退回、賠償；但如果該義務(wù)是合法的，是相對(duì)人本來就需要履行的，只是與該行政行為無關(guān)，在這種情況下，基于公共利益的考慮，相對(duì)人不得主張撤回。此時(shí)，如果相對(duì)人提起履行之訴，法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)違法判決，對(duì)原告的請(qǐng)求不予支持，但對(duì)該不當(dāng)聯(lián)結(jié)行為的違法性作出認(rèn)定。

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[責(zé)任編輯：林麗芳]

Principle of Prohibition of Improper Connection:Connotation Definition and Judicial Application

WANG Liu-yi

(Law School, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

The principle of prohibition of improper connection is the legal principle to regulate and adjust the improper connection in the exercise of administrative power. Its connotation should be defined as follows:if the administrative organ requires the relative performance of the obligations and the behavior has no real relevance，they shall not be combined together. Improper connection should be divided into two types as improper connection of conditional administrative act and non-equivalent payment in the administrative contract.The identification of improper connection includes three steps: explaining the purpose of legislation, analyzing the nature of the obligations of the relative parties, and judging whether the two parties have a proper correlation. In judicial application, priority should be given to the concrete rule of prohibiting the improper connection. When there is no relevant rules, the principle of prohibiting improper connection can be applied directly.In the burden of proof, the examination of improperly-connected cases should be implemented by the burden of proof converse.

administrative law; improper connection; legislative purpose; judicial application

2017—03—03

王留一(1990—)，男，湖南攸縣人，中國人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

D912.1

A

1674—3199(2017)04—0044—07