竺乾威

(復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海100433)

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本刊特稿

政社分開：從資源依附走向共生性資源依賴

竺乾威

(復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海100433)

政社分開改革首先需要解決的是社會組織的獨立性和自主性問題。政社分開改革經(jīng)歷了“資源依附——資源分離——資源依賴”的過程。這個過程提高了社會組織的自主性、減少了政府的管理負擔(dān)和尋租機會，但也使社會組織的生存和發(fā)展的難度增加、政府的一些利益受損。社會組織和政府之間存在著資源依賴，但這種依賴是不對稱的。如何使雙方在社會治理中良性互動，形成一種共生性資源依賴是政社分開后政府和社會組織雙方都需要考慮的一個問題。

組織資源；資源依附；資源分離；資源依賴

一、現(xiàn)代組織的資源基礎(chǔ)

政社分開也就是政府和社會組織分開。這一分開的前提是社會組織(本文論述的社會組織主要指行業(yè)協(xié)會和商會)作為一個組織的存在。舍此談不上政社分開，也談不上政社分開基礎(chǔ)上的政社合作。因此，使社會組織成為一個真正的組織是政社分開改革首當(dāng)其沖的要務(wù)。這也可以理解為什么黨的十八大報告在論及“社會建設(shè)”時，要提出“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”這一問題。

那么現(xiàn)代社會組織體制是一種什么樣的組織體制？它應(yīng)該具備哪些特征？現(xiàn)代組織體制的典范是馬克思·韋伯指出的官僚組織體制(盡管有不少對它的批評)。韋伯從分工、權(quán)力系統(tǒng)、法制和非人格等諸方面勾勒了一個理性的現(xiàn)代組織。隨著社會的變遷以及其他組織形式的出現(xiàn)，韋伯勾勒的現(xiàn)代組織的一些特征或被淡化、或被加強、或得到補充。從這個意義上說，社會組織的體制今天不一定要完全具備官僚組織體制所有的特點。但是，作為一個現(xiàn)代的社會組織，以下幾個特點是必須具備的：(1)獨立性。萊斯特·薩拉蒙認為，第三部門成長的最有決定性的因素是它所能鍛造的同國家的關(guān)系。在得到政府足夠的法律和財政支持的同時，又保持相當(dāng)程度的獨立性和自主性。[1]獨立性意味著組織具有自身活動所需要的人力、物力、財力和信息資源。這種資源不是依附的，盡管它是可以依賴的?！耙栏健焙汀耙蕾嚒币蛔种睿x不一樣。“依附”表明組織是不獨立的；而“依賴”首先表明組織是一種獨立的存在，只是組織活動需要借助外部組織的資源，是一種組織間的互相關(guān)系。政社分開意味著社會組織的獨立，只有獨立，政府和社會組織雙方的關(guān)系才可能是平等的，才可能不存在兩者間的依附和被依附關(guān)系(這種依附實質(zhì)上也就是資源的依附，人力、物力、財力和信息的依附)；也只有在獨立的基礎(chǔ)上，政府與社會組織的委托與代理關(guān)系才能真正建立起來。(2)自主性。其表現(xiàn)在社會組織可以自主地使用組織的各種資源。首先是財務(wù)自主，除了有自身獨立的資金來源(這里并不排斥政府資金也是其中的一個來源)外，組織可以自主地處理財務(wù)事項。其次是活動自主，也就是獨立自主地、不受干擾地開展活動。再次是人事自主，可以有效地調(diào)動自身的人力資源。(3)邊界性。邊界性是指組織具有自身獨特的、其他組織無法取代的功能和活動范圍。盡管有些功能和活動會與其他組織交叉或重復(fù)，但在整體上這些獨特的功能和活動是可以識別和區(qū)分的。正如政府與社會組織和企業(yè)組織在某些功能和活動上會產(chǎn)生一些交叉，但它們之間的邊界應(yīng)該是清楚的，不同的功能和活動范圍是可以識別的，如國務(wù)院在定義三者的功能時指出：“凡公民、法人或其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出?！盵2]這表明，社會、市場和政府都有其相應(yīng)穩(wěn)定的邊界，邊界性表明了組織的無可取代性。(4)法制性。社會組織內(nèi)部的關(guān)系形式(比如權(quán)力責(zé)任的明確、權(quán)利義務(wù)的對等、角色和行為的一致等)和運作方式(比如合作方式、市場方式、內(nèi)部流程等)由規(guī)章制度確立，并受到規(guī)章制度的約束。

組織活動取決于它所具有的內(nèi)部資源和外部資源以及對這些資源的運用，資源構(gòu)成了組織存在和活動的基礎(chǔ)。切斯特·巴納德、杰弗里·菲佛和杰拉爾德·薩蘭基克從內(nèi)外兩個方面對此作了很好的闡釋。

切斯特·巴納德把組織看作是一個組織與其成員交換的系統(tǒng)。人在組織中的努力和貢獻取決于組織提供的對其動機的刺激。巴納德認為，自我保存和自我滿足的利己動機是支配組織成員行為的力量，組織只有滿足這些動機才能存在，除非它能改變這些動機。因此，需要在組織提供的誘因或刺激和個人為之做出的貢獻之間維持一種平衡，這種平衡一旦被打破，組織就無法運行。巴納德把誘因分為特殊誘因和一般誘因，特殊誘因包括物質(zhì)誘因、個人的非物質(zhì)機會、良好的物的條件、理想方面的恩惠；一般誘因包括社會結(jié)合上的吸引力、適合于自己習(xí)慣的方法和態(tài)度的條件、擴大參與的機會、思想感情交流的條件。[3]組織刺激和個人回報之間的平衡是組織得以運作*這里的組織運作是指組織內(nèi)部的運作。的一個基本條件。

然而，組織又是環(huán)境中的一個部分，它與環(huán)境中其他組織尤其是相關(guān)組織存在著一種互相交往的關(guān)系，這一互相交往的過程在杰弗里·菲佛和杰拉爾德·薩蘭基克看來就是一個資源依賴的過程。沒有一個組織是可以自給自足的、具有它所需的所有資源。為了獲得資源，組織需要同它所處的環(huán)境進行互動和交換，并從這些環(huán)境中獲取它所需要的資源，以維持自己的生存和發(fā)展。正如杰弗里·菲佛和杰拉爾德·薩蘭基克指出的，“組織根植于相互聯(lián)系以及由各種各樣的聯(lián)系組成的網(wǎng)絡(luò)之中。所需要的各種資源，包括財政資源、物質(zhì)資源以及信息資源，都是從環(huán)境中得到的，因此組織不得不依賴這些資源的外部提供者。”[4]4盡管這兩個理論一個著眼于組織內(nèi)部的運作，一個著眼于組織的外部關(guān)系，但兩者的共同點都在于強調(diào)資源在組織生存和發(fā)展中的重要性。

政社分開改革首先要解決的是社會組織的資源依附問題。一些社會組織(如改革開放后出現(xiàn)的行業(yè)協(xié)會和商會等)在資源上依附于政府是有其歷史原因的。從歷史上看，在改革開放前以計劃經(jīng)濟為基礎(chǔ)的國家一統(tǒng)天下的管理模式中，政府作為國家的權(quán)力機構(gòu)掌握了社會所有的資源。隨著改革開放和市場經(jīng)濟的推進，這一管理模式被摒除，因為改革達成的一個基本共識是政府不再是任何場合下資源配置的最好手段。由此，一統(tǒng)天下的模式被天下三分所取代，市場、社會(其主要形式是社會組織和團體)開始產(chǎn)生。經(jīng)濟資源由市場配置，社會資源由社會配置，兩者不能配置的資源由政府配置。但是，原有模式的慣性使得即便在后來出現(xiàn)了各類組織(企業(yè)組織和各種社會組織團體)的情況下，政府還是占據(jù)了獨大的地位。其次，社會組織和團體在我國改革開放后的出場是政府建構(gòu)的產(chǎn)物，而不像西方那樣是一種社會自然演進的結(jié)果。這一建構(gòu)表明政府至少在一段時間里是兩者關(guān)系的主導(dǎo)者，它影響著社會組織和團體的發(fā)展。作為政府建構(gòu)的產(chǎn)物，政社關(guān)系從一開始就具備了一種政府強、社會組織和團體弱的基本格局，其表現(xiàn)在：一些社會組織和團體在資源(無論是人力、物力還是財力)上是依附于政府的，因此也往往被稱為是政府的附庸、二政府等。

這種依附狀況維持了很長時間，中央層面直到2015年才正式出臺《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》。這顯然表明，這種依附狀況在一段時間里雙方都是可以適應(yīng)的，是雙方都可以接受的。*在這之前，一些地方如上海、重慶等已經(jīng)開始了機構(gòu)分開、場地分開、活動分開、人員分開、財務(wù)分開等方面的改革。以上海為例，企業(yè)協(xié)會與黨政機關(guān)的人員、機構(gòu)、財務(wù)、資產(chǎn)的“四分開”在2009年全面啟動。

從政府角度講，政社分開是市場經(jīng)濟帶來的不可避免的結(jié)果，因為市場經(jīng)濟帶來的利益分化以及這一分化產(chǎn)生的社會摩擦和矛盾必然加重政府的管理負擔(dān)。因此，可以讓社會組織和團體成長起來，并通過“激發(fā)社會活力”來減少政府管理社會的交易成本，將一些社會事務(wù)交給社會組織和團體去做。但是，政府又希望對這些組織加以某種程度的控制，希望這些社會組織和團體做政府想做的事，而實施這一控制的最好辦法就是在資源上進行控制。首先，對社會組織和團體組織資源的控制。比如，社會組織和團體首先要得到上級主管單位的認可，然后要得到民政部門的批準才能得以成立，這就排斥了大量的社會組織和團體，以至于有相當(dāng)?shù)纳鐣M織得不到合法身份而處在一種地下狀態(tài)。即便在今天，在一些社會組織可以直接到民政局申請成立的情況下，這些社會組織也只包括行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類，其他則不在此列。其次，對社會組織和團體活動資源的控制，包括人力、物力、財力資源的控制，比如安排政府人員擔(dān)任社會組織和團體的領(lǐng)導(dǎo)人、對一些社會組織和團體進行財政撥款、提供場地和辦公場所等。

從社會組織和團體的角度來說，對政府資源的依附首先在于可以借助政府強大的行政力量來做事(當(dāng)然也不排除可以通過行政力量來尋租)，從而增強自身的權(quán)威。因此，行政化在某種程度上是社會組織和團體所向往的。在權(quán)力文化彌散的社會里，政府的力量舉足輕重，一些社會組織和團體可以借政府之光挾天子以令諸侯。其次，還可以擁有行政級別從而享受行政級別的相應(yīng)待遇。另外，有了政府人力、財力和物力的支持，社會組織和團體也不用自食其力，也沒有在競爭中被淘汰的危機感。這種對政府資源的依附可以解釋為什么中央要求資源分離的今天，還有不少社會組織與團體依然留戀舊體制，從而成為一種改革的阻力。

二、從資源依附到資源依賴

從國家層面看，可以說《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》(以下簡稱《脫鉤方案》)是社會組織和團體對政府資源依附走向社會組織和團體對政府資源依賴的一個轉(zhuǎn)折點。根據(jù)《脫鉤方案》，行業(yè)協(xié)會商會與政府行政機關(guān)在以下幾個方面要分離：(1)機構(gòu)分離，取消行政機關(guān)(包括下屬單位)與行業(yè)協(xié)會商會的主辦、主管、聯(lián)系和掛靠關(guān)系。行業(yè)協(xié)會商會依法直接登記和獨立運行。行政機關(guān)或事業(yè)單位與行業(yè)協(xié)會商會合署辦公的，逐步將機構(gòu)、人員和資產(chǎn)分開，行政機關(guān)或事業(yè)單位不再承擔(dān)行業(yè)協(xié)會商會職能。(2)職能分離，厘清行政機關(guān)與行業(yè)協(xié)會商會的職能。剝離行業(yè)協(xié)會商會現(xiàn)有的行政職能，加快轉(zhuǎn)移適合由行業(yè)協(xié)會商會承擔(dān)的職能。行政機關(guān)對適合由行業(yè)協(xié)會商會承擔(dān)的職能，制定清單目錄，按程序移交行業(yè)協(xié)會商會承擔(dān)，并制定監(jiān)管措施、履行監(jiān)管責(zé)任。(3)資產(chǎn)財務(wù)分離。行業(yè)協(xié)會商會執(zhí)行民間非營利組織會計制度，單獨建賬、獨立核算，實行獨立財務(wù)管理。自2018年起，取消全國性行業(yè)協(xié)會商會的財政直接撥款，地方性行業(yè)協(xié)會商會由各地自行確定財政撥款過渡期，但過渡期不得超過2017年底。行業(yè)協(xié)會商會原則上實現(xiàn)辦公場所獨立。(4)人員管理分離。行業(yè)協(xié)會商會具有人事自主權(quán)，依法依規(guī)建立規(guī)范用人制度，逐步實行依章程自主選人用人。行政機關(guān)不得推薦、安排在職和退(離)休公務(wù)員到行業(yè)協(xié)會商會任職兼職。行業(yè)協(xié)會商會全面實行勞動合同制度，行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤后，使用的事業(yè)編制相應(yīng)核銷。(5)黨建、外事等事項分離。行業(yè)協(xié)會商會的黨建、外事、人力資源服務(wù)等事項與原主辦、主管、聯(lián)系和掛靠單位脫鉤。[5]

五個方面的脫離從表面上看是改變社會組織的資源依附狀況，背后實際上是通過這樣的資源分離讓社會組織成長。這一資源分離形同斷奶，對社會組織來說，其未來的命運把握在自己手里，有的可能會成長得很好，而有的可能就會消失。從政府角度來看，這些組織在資源分離后，兩者的資源關(guān)系從依附關(guān)系變成了依賴關(guān)系。政府與社會組織從原來的官僚等級關(guān)系變成了一種類似委托—代理的關(guān)系，從原來對社會組織發(fā)號施令的上下關(guān)系變成了互相談判、互相合作的平行關(guān)系，并在一些資源上也要依賴于對方從而使自己無法像以前那樣揮灑自如。那么政府為什么要作這樣的改革？從根本上講，這種自上而下改革的動力來自于政府想降低管理社會的交易成本。也就是在本來兩者相安的資源依附情況下，社會組織不盡人意的表現(xiàn)并沒有實現(xiàn)政府當(dāng)初設(shè)想的管理社會的交易成本的降低。資源的依附和缺乏導(dǎo)致了社會組織的兩種傾向：行政化和商業(yè)化。事實上，更多社團組織的生存之道，是通過組織各類活動非法斂財，最常見的手段就是評獎及組織各種名目繁多的會議，有人戲稱為“評獎經(jīng)濟”“會議經(jīng)濟”。 某些行業(yè)協(xié)會則由于官方背景明顯，斂財更加瘋狂，也更加惡劣，被稱為“戴市場的帽子，拿政府的鞭子，坐行業(yè)的轎子，收企業(yè)的票子”。[6]這些問題正如《脫鉤方案》指出的，“一些行業(yè)協(xié)會商會還存在政會不分、管辦一體、治理結(jié)構(gòu)不健全、監(jiān)督管理不到位、創(chuàng)新發(fā)展不足、作用發(fā)揮不夠等問題”。而這些問題的存在自然也有政府方面的原因，正如民政部民間組織管理局副局長李勇指出的，“十多年前，一些政府部門為了轉(zhuǎn)移職能而發(fā)起成立社會組織。今天我們用歷史的眼光來看，毫無疑問，這是一種進步。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，政社關(guān)系應(yīng)當(dāng)進一步分開，但遺憾的是至今仍有一些政府部門過多干預(yù)社會組織的內(nèi)部事務(wù)，忽視了社會組織作為依法登記的獨立法人組織的存在。一些政府體制內(nèi)派生出來的社會組織不論是制度還是行為都帶著行政化的色彩，民主性低、自愿性差、自治性弱、法人主體不明確、權(quán)責(zé)不清、內(nèi)部治理缺失、公信力不夠。這些都與當(dāng)今國際社會的非營利組織依法自治的本質(zhì)性相去甚遠。這既影響了政府職能的轉(zhuǎn)變，也阻礙了社會組織自身的發(fā)展”。[7]

這些問題的實質(zhì)在于社會組織對資源的依附。*當(dāng)然這在一段時間里也是政府樂于見到的，因為它有利于政府對社會組織的控制。這使得社會組織無法長大，無法成為一個真正能夠自主行動的組織；必然也會使原本通過社會組織減少政府管理成本的設(shè)想落空。當(dāng)然，這里也不排除政府本身的一些利己考慮。

因此，從資源的依附到資源的分離(脫鉤)以及由分離產(chǎn)生的資源依賴，可以說是解決政社分開的重新設(shè)計。從資源依賴的角度講，這種分離會產(chǎn)生以下幾個問題。

第一，社會組織的自主性會提高，而社會組織自主性的提高在某種程度上意味著政府權(quán)威地位的跌落和控制難度的增加。社會組織一旦脫鉤就意味著可以自主地掌握和運用人力、物力和財力的資源，它和政府的關(guān)系也就變成了一種類似委托—代理的關(guān)系。當(dāng)社會組織真正成為一個法人組織，對政府來說，與社會組織原有的一種行政關(guān)系將不復(fù)存在，因為兩者都是在法律底下享有同等地位的法人組織，政府處理與社會組織關(guān)系的依據(jù)必然是相關(guān)的法律和規(guī)章制度。從另一方面講，這也提升了政府管理社會組織的難度。原來可以由政府說了算的事，需要通過談判、商討、參與來解決，而不像以往政府是絕對的權(quán)威。

第二，隨著社會組織的成長及其能力的提升，政府也會將越來越多的社會事務(wù)交由社會組織管理，這倒過來減少了政府的管理負擔(dān)和尋租機會，并使政府的一些利益受到損失。以往政府將一些本來屬于社會管理的事務(wù)也抓在自己手里，其理由之一是社會組織不成熟，無法接受政府轉(zhuǎn)移出來的功能和事務(wù)，而背后實際上是政府有利益在身。以行政審批改革為例，這一改革一直行動遲緩，表現(xiàn)在減少和撤除的行政審批項目數(shù)量不多、這些被減少和撤除的項目含金量不高，這種現(xiàn)象的背后事實上隱藏了政府對自身利益的保護。

第三，社會組織會發(fā)生分化。與政府資源分離的好處是獲得了組織的自身品格，但其生存和發(fā)展的難度會增加。事實上，資源的分離把社會組織推到了市場，它需要在市場的競爭中生存和發(fā)展，如無法適應(yīng)，就會被淘汰。這意味著資源分離后社會組織的生存風(fēng)險會極大提高。沒有了政府的供養(yǎng)，一切得靠自己找食吃，一些能力不佳、資源缺乏的組織會在這個過程中逐漸消失；而一些社會組織則會在這個過程中逐漸長大，成為擔(dān)當(dāng)管理社會事務(wù)的真正力量。

第四，政府和社會組織資源互相依賴的程度會提高。在原有的模式下，談不上兩者的資源互相依賴，只是社會組織對政府資源的依附。社會組織在資源分離后的成長過程中會積累自身的資源，而有些資源恰恰是政府所需要的，因為在解決一些社會問題時，社會組織往往比政府具有更大的優(yōu)勢，這在21世紀隨著服務(wù)型政府在我國的建立變得更為突出。公眾對公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求越來越大，這導(dǎo)致政府對社會組織的依賴也越強，因為政府無法完全依靠自己的力量向社會提供其所需要的服務(wù)和產(chǎn)品。反之，社會組織也需要從政府那里獲取它所需要的資源。事實上，在一些社會問題的解決中，尤其是在公共物品的生產(chǎn)和公共服務(wù)的提供中，來自政府的資源對一些社會組織來說是必須的，比如政府的項目、政府財政扶助和政策上的支持等。

第五，盡管社會組織和政府之間存在著資源依賴，但這種依賴不是平衡和均衡的，而是不對稱的。社會組織對政府的資源依賴遠超過政府對社會組織的依賴，這種資源的不對稱反映在對資源依賴的程度上，具體來說，可以在資源重要性、資源控制權(quán)和資源控制的集中度上反映出來。[4]51從資源的重要性來講，政府具有社會組織不具備的行政資源，這使得在一些問題的解決和處理上，政府更具權(quán)威性。比如，政府對社會組織具有一種監(jiān)管的職能，這種具有權(quán)威性的行政職能是社會組織不具備的。另外，政府握有控制社會組織資源的權(quán)力，比如政府可以通過財政撥款對社會組織進行支持，政府可以通過行政審批對社會組織的活動設(shè)置限制條件，等等。

三、走向共生性資源依賴和組織互動：行動策略

社會組織和政府從“資源依附——資源分離——資源依賴”的過程也是政社逐步分開的過程。盡管兩者資源分離后的依賴是不對稱的，但兩者在資源上的互相依賴是毫無疑問的。資源依賴理論指出，組織間的資源依賴關(guān)系有兩種形式：一種是共生性依賴關(guān)系，也就是組織彼此之間是一種互相需要、互相補充的關(guān)系，是一種你好我也好的關(guān)系，是一種命運共同體；另一種是競爭性依賴關(guān)系，它指的是組織之間彼此競爭共同的資源，是一種零和、非你即我的或者說你好我差的相對依賴關(guān)系。當(dāng)然這兩種關(guān)系不是絕對的，它會發(fā)生轉(zhuǎn)換，也不排除在總體上是共生性依賴中也有競爭性依賴，反過來也一樣。

社會組織和政府是社會治理的命運共同體，兩者之間如何形成一種共生性的而非零和的競爭性資源依賴關(guān)系，從而達到雙方都想達到的目的，取決于各自采取的行動策略，尤其取決于政府的行動策略，因為正如前文講到的，至少在一段時間里，社會組織與政府是一種不對稱的資源依賴關(guān)系，政府占據(jù)著主導(dǎo)面。

行動策略首先來自對環(huán)境*從組織的角度講，這一環(huán)境包括了政府、企業(yè)和社會組織團體。以及自身在與環(huán)境互動關(guān)系中的作用的認識。環(huán)境是一種客觀存在，它制約了組織的活動，也給組織提供機遇。任何組織要想在環(huán)境中游刃有余，首先必須適應(yīng)環(huán)境，但這種適應(yīng)并不完全是被動的，它也可以發(fā)揮一種主動精神去創(chuàng)造環(huán)境，從而適合于自身的發(fā)展和成長，正如資源依賴理論指出的，處理組織和環(huán)境關(guān)系時有三種行為，即在環(huán)境壓力面前無所作為、適應(yīng)環(huán)境、改變環(huán)境。從行動策略來講，無所作為顯然不可取，而應(yīng)該適應(yīng)環(huán)境和改變環(huán)境。

從政府的角度來講，首先要對新的公共管理環(huán)境有一種新的認識。這一新的環(huán)境在于公共服務(wù)提供方式的變化和治理的興起；其要點是以往政府壟斷提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的做法已經(jīng)過時，取而代之的是政府與社會組織共同來提供。因為這在經(jīng)濟上是最合理的，也是相對最有效的，僅憑政府一己之力無法提供讓社會公眾滿意的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。由此政府與社會其他組織一起治理社會也就應(yīng)運而生。事實上這一發(fā)展也回應(yīng)了民主行政一直強調(diào)的價值，即讓社會公眾參與公共管理。這種變化要求政府認識到社會組織在今天社會治理中的重要性和無可替代性。它們不是無足輕重的，它們具有政府沒有的或缺乏的資源，是政府治理社會的伙伴。本著這樣一種認識，政府就必須提供讓社會組織成長的條件和資源。

其次，資源分離，也就是在社會組織斷糧并被推向市場后，社會組織有一個適應(yīng)的過程，在這一過程中，政府需要在資源上對社會組織進行必要的扶持，以幫助它成長。但這一過程有兩個傾向性的問題需要防止：一是一些社會組織無法適應(yīng)新的環(huán)境，希望再度回到資源依附的狀況。對此采取的策略應(yīng)該是該淘汰的就必須淘汰，舊的組織消失，新的組織也就會產(chǎn)生，要相信市場的力量。社會組織進入市場后不可避免會有一個競爭和淘汰的過程，這符合市場的規(guī)律。二是政府在這一分離(也就是脫鉤)的過程中猶疑不決，不愿意在組織和資源上與社會組織做一個明確的切割，其原因既有分出去后難以控制和管理的想法，也有自身利益受到損失的考慮。政府的猶疑可以解釋為什么政社分開的改革從20世紀90年代就開始卻到今天才由國家下文限期完成脫鉤。如此長的過程，政府顯然是主導(dǎo)因素。

再次，政社分開意味著政府身份和職能的重大轉(zhuǎn)變，政府從原來的上級身份轉(zhuǎn)變成與社會組織平等的法人身份。這一身份的變化有益于在公共服務(wù)中與社會組織合作，有益于向公眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。與此同時，政府還具備著公共管理權(quán)威的身份，這一身份要求政府加強對社會組織及其活動的監(jiān)管職能，促使社會組織和團體在法律和規(guī)章制度下展開其活動。

從社會組織的角度來講，首先需要獲取組織內(nèi)部所需的人力、物力和財力資源，在基本的資源上盡可能擺脫對其他組織的依賴，從而使自己能夠獨立自主地進行活動。此外，要對這些組織的內(nèi)部資源進行優(yōu)化配置，這里涉及了組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置、組織運作過程的安排、組織成員的激勵、組織活動的評價、人力物力和財力的有效使用等一系列內(nèi)部的管理過程。用巴納德的話來說，就是如何在組織提供誘因和組織成員對此做出回報之間維持平衡。這種平衡可以優(yōu)化組織的資源配置，使組織產(chǎn)生競爭力，并在與其他組織的交往中提高自身的分量。

其次，需要從外部環(huán)境尤其是從政府那里積極獲取組織所需的資源。社會組織的身份一般來說不同于企業(yè)組織，它通常從事的是不以贏利為目的的活動，這使得它的活動大部分是同公共利益有關(guān)的，因而也更多的是與政府相關(guān)的。政府在公共服務(wù)中以外包、公私合作、公共服務(wù)購買等形式出現(xiàn)的項目通常也是由各類社會組織接手的。這里，它與政府成了一種委托—代理的關(guān)系。這一關(guān)系要求兩者是就事論事的關(guān)系，是一種履行合同、遵守契約的關(guān)系。因此，社會組織必須遵紀守法，杜絕用不正當(dāng)?shù)姆绞将@取政府的資源，并以不正當(dāng)?shù)姆绞絹磉\作這一資源。

再次，在獲取政府資源的過程中，社會組織必須清醒地認識到，以往那種靠政府吃飯的日子已經(jīng)過去了。政府資源比如外包項目等在市場條件下通常是通過競爭來獲得的。如果說社會組織和政府之間一般不存在競爭資源的話，那么在爭取政府資源的過程，社會組織團體之間則往往會形成一種競爭關(guān)系，但這種競爭并不必然是以零和結(jié)果出現(xiàn)的。這需要社會組織遵守競爭的規(guī)則。同時，在與其他組織的合作中善于從它們那里獲取所需資源，從而使組織獲得進一步的發(fā)展。

[1] 薩拉蒙.非營利部門的崛起[J].譚靜，譯.馬克思主義與現(xiàn)實，2002(3)：57—63.

[2] 國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定[EB/OL].(2012—09—23)[2017—02—02].http://www.gov.cn/zwgk/2012—10/10/content—2240096.htm.

[3] 巴納德.經(jīng)理人員的職能[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，1997：112.

[4] 菲佛和，薩蘭基克.組織的外部控制[M].北京：東方出版社，2006.

[5] 行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案[EB/OL].(2015—07—09)[2017—02—02].http://news.xinhuanet.com/politics/2015—07/09c—128000445.htm#pinglum.

[6] 王靜超.行業(yè)協(xié)會成斂財工具 政社分開是生存之道[EB/OL].(2013—01—31)[2017—02—02].http://roll.sohu.com/20130131/n365201661.shtml.

[7] 李勇.政社分開是現(xiàn)代社會組織體制構(gòu)建的核心[J].中國社會組織，2014(16):13.

[責(zé)任編輯：林麗芳]

Separating Government Administration from Social Management:from Resource Attachment to Symbiotic Resource Dependence

ZHU Qian-wei

(College of International Relations and Public Affairs,Fudan University, Shanghai 100433, China)

In the separation of government administration from social management, independence and autonomy of social organizations need to be firstly solved. The reform of separation has undergone the process of “resource attachment, resource separation and resource dependence”. This process has improved autonomy of social organizations, reduced the management burden and rent-seeking opportunities of the government, but also made it difficult for social organizations to survive and develop, and some of the government’s interests have been damaged. There is a resource dependency between social organizations and the government, but this dependence is asymmetric. It is a question that both the government and social organizations need to take into consideration how to make both sides interact effectively in social governance and form a symbiotic resource dependence.

organizational resources; resource attachemnt; resource separation; resource dependence

2017—02—28

國家社科基金重大項目(16ZDA081)

竺乾威(1951—)，男，浙江奉化人，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院行政學(xué)系主任、教授， 博導(dǎo)。

D630

A

1674—3199(2017)04—0001—08