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[摘要]

肇始于20世紀(jì)70年代的新公共管理運動以市場化為導(dǎo)向，以重塑政府為目標(biāo)。受西方國家民營化改革的影響，我國地方政府也開始探索公共服務(wù)市場化改革。作為公共服務(wù)民營化的中國特色制度探索，公共服務(wù)購買理應(yīng)遵循合同制治理的指導(dǎo)原則。但官僚制在服務(wù)購買場域中有自身的價值體現(xiàn)：創(chuàng)設(shè)穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)和提供規(guī)范的運行準(zhǔn)則。官僚制的價值體現(xiàn)不容置疑，但服務(wù)購買的精神意蘊在于打破官僚制的束縛，所以官僚制的作用需要局限在：不僭越政府與社會組織的邊界、不觸犯審慎政治的美德和不違背權(quán)力共享的格局。唯此，方能有效推進服務(wù)購買的制度成效。

[關(guān)鍵詞]

公共服務(wù)購買；官僚制；合同制；價值體現(xiàn)；作用限度

中圖分類號：D63文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1008410X（2017）04007805

一、問題的提出

肇始于20世紀(jì)70年代的新公共管理運動被稱為“范式革命”。這場最初作為歐洲現(xiàn)象的民營化改革迅速蔓延開來，成為很多國家行政改革的戰(zhàn)略選擇。以企業(yè)家的精神改革政府、以契約制的規(guī)則重塑政府有助于改變政府萬能的不老神話，從而踐行現(xiàn)代公共行政精神，真正實現(xiàn)公民治理。在這場蔚然成風(fēng)的“典范革命”背后，蘊含的是重塑政府的理念變遷和機制選擇。新公共管理運動以自由化和市場化為價值取向，以等級制和官僚制為批判對象，以競爭機制和效率為基本準(zhǔn)則，實現(xiàn)“讓管理者來管理”的價值追求。要達到這些目標(biāo)，政府的社會角色必須發(fā)生變革，行政權(quán)社會化是管理模式變遷的題中應(yīng)有之義。于是，民營化改革、私有化做法風(fēng)靡全球。作為世界重要一極的中國，其行政改革的理念和步伐既要亦步亦趨，也要另辟蹊徑。

自20世紀(jì)80年代，我國地方政府開始探索公共服務(wù)市場化改革。1995年，上海浦東新區(qū)嘗試服務(wù)購買，自此我國服務(wù)購買制度風(fēng)起云涌。作為公共服務(wù)民營化的中國特色制度探索，公共服務(wù)購買遵循合同制治理的指導(dǎo)原則，

秉持契約制精神的價值信念，追尋有限性政府的本質(zhì)目標(biāo)。而現(xiàn)實情況則是，我國服務(wù)購買制度實踐中“體制內(nèi)購買”現(xiàn)象盛行，政府有意扶持那些體制內(nèi)的、與政府關(guān)系密切的社會組織，“樞紐型社會組織”成為合同外包的青睞對象?！胺菍ΨQ性相互依賴”也成為服務(wù)購買中政社關(guān)系的形象描述。顯而易見，我國地方政府購買實踐中的非競爭性、體制內(nèi)購買是與合同制治理背道而馳的，因為競爭性和獨立性是合同雙方建立合同關(guān)系的必備要件。

依據(jù)官僚制的組織規(guī)則、運用強制性的管理風(fēng)格，是科層制治理的典型特征。公共服務(wù)購買的出發(fā)點或者主旨是突破官僚制，但實際上卻演化成了官僚制的控制手段。在意欲擺脫科層制束縛的服務(wù)創(chuàng)新面前，科層官僚制是以何種形式滲透進服務(wù)購買場域的？官僚制在服務(wù)購買場域中的價值體現(xiàn)到底是一種什么狀態(tài)？這也是研究者亟待關(guān)注和解決的問題。研究者需要將更多的注意力放在區(qū)分官僚制能做什么和不能做什么上，注意如何把官僚制的可能貢獻與其他理論工具結(jié)合起來，處理單靠官僚制無法解決的問題。而這又涉及官僚制在服務(wù)購買場域中的作用限度問題。在國外大量的關(guān)于公共服務(wù)合同外包和官僚制文獻的基礎(chǔ)上，如何結(jié)合中國的具體情境，分析官僚制在公共服務(wù)購買場域中的價值體現(xiàn)，并對這種作用限度進行科學(xué)認(rèn)知，是后續(xù)研究者的努力方向。

二、官僚制在公共服務(wù)購買場域中的價值體現(xiàn)

公共服務(wù)購買的核心和要義在于運用市場化的力量，解決公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡、公共服務(wù)供給主體單一帶來的公共服務(wù)供給質(zhì)量低下等問題。公共決策者在服務(wù)購買場域中主要使用的政策工具是激勵性質(zhì)的，意在調(diào)動多元主體的參與熱情，共謀制度創(chuàng)新大舉。但就行為激勵的原理而言，亦存在著正激勵和負(fù)激勵兩種形式。在牽扯面廣、涉及群體眾多、社會影響較大的服務(wù)購買政策選擇中，更難以剝離掉兼具穩(wěn)定性和普適性特征的官僚控制的策略選擇。即便是力主民營化的學(xué)者，也從不諱言民營化的順利開展是需要官方支持的。合同制從來沒有要和官僚制分道揚鑣，兩者的關(guān)系如同計劃和市場，作為服務(wù)供給的制度選擇，不存在一方取代另一方的激烈角逐，雙方相互補充、相得益彰。具體來看，以理性組織模型為基礎(chǔ)的官僚制在公共服務(wù)購買場域的價值體現(xiàn)集中于兩個方面。

（一）官僚制為服務(wù)購買創(chuàng)設(shè)穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)

20世紀(jì)后半葉，隨著官僚制組織結(jié)構(gòu)形式在西方國家的發(fā)展進程中暴露的封閉性等問題，貶斥和改革的聲音不絕于耳。無論是全球范圍內(nèi)的新公共管理運動還是個別國家內(nèi)的行政改革都以官僚制為靶子，直擊科層制的痛處，主張突破官僚制的囹圄。蓋普勒曾經(jīng)提出摒棄官僚制，實現(xiàn)政府再造。此時人們達成了這樣的共識：官僚制束縛人們的思想、造就故步自封的政府，因此社會才放慢了步伐。官僚制的時代已經(jīng)過去的觀點甚囂塵上，以致于葛德塞爾宣稱自己為官僚制正名的行為實屬瘋子。不過，瘋子也有自圓其說的行為邏輯。而為官僚制正名也日漸成為迎合后現(xiàn)代工業(yè)社會發(fā)展特征的主流傾向。后現(xiàn)代工業(yè)社會的高度復(fù)雜性和極度不可控性，更深化了人們對于穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)的重要性的認(rèn)識。因為，改革提供的是創(chuàng)新，而穩(wěn)定保障的是秩序。誠然，改革理念和創(chuàng)新舉措總是讓人熱血沸騰，但如果這一切置于蕩然無存的治理秩序和搖搖欲墜的社會結(jié)構(gòu)下，則只能是黃粱一夢。畢竟，任何的社會發(fā)展和進步都要依賴于穩(wěn)定的社會秩序和完整的社會結(jié)構(gòu)，唯此，才能保障改革者的宏圖偉業(yè)，推進社會的宏觀敘事。

公共服務(wù)購買是中國特色的民營化，就其本質(zhì)而言，主導(dǎo)原則仍然是堅持管理的自由化和市場化，只不過這種原則的堅守浸透了濃重的中國色彩。涂抹在服務(wù)購買表面的合同化治理的濃妝，無法遮掩國家主導(dǎo)內(nèi)涵的科層化治理的素顏。而科層官僚制并非一無是處。科層官僚制為社會提供的是一套既定的社會規(guī)則、一套行之有效的控制體系、一支訓(xùn)練有素的公職隊伍和這背后最讓人訝異的封閉的官僚系統(tǒng)。我國社會組織生根發(fā)芽的土壤并不肥沃，政府與社會組織的合同傳統(tǒng)雖古已有之，但兩者的合作一直難以走出非對稱依賴關(guān)系的泥淖，無法走進合作伙伴關(guān)系的場域。在這樣的制度情境和社會結(jié)構(gòu)中，官僚制所提供的穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)和完善的組織體系則為改革所需。因為，作為一場席卷西方世界、蔓延?xùn)|方國家的民營化運動，和受其影響隨波而動的服務(wù)購買制度探索，無一例外地都需要來自官方的支持。頂層設(shè)計為改革提供的不僅僅是理念支撐，還有財政扶持。而這些都只能來自于以封閉、保守自居的官僚體系。

（二）官僚制為服務(wù)購買提供規(guī)范的運行準(zhǔn)則

穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計為服務(wù)購買提供的是靜態(tài)的組織框架，而動態(tài)的組織運行還需要法治的力量保駕護航。

我國古有“沒有規(guī)矩，不成方圓”的良訓(xùn)，今有“法律是治國之良器”的勸勉，這些關(guān)于法制建設(shè)重要性的金科玉律為公共管理者敲響了暮鼓晨鐘。依據(jù)行政力量的強制性實現(xiàn)國家的管理，歷史悠久；運用自成體系的官僚制推進社會的運行，橫亙古今。為了論證科層官僚制的理想型，韋伯首先從權(quán)力的三種來源入手，重點對傳統(tǒng)型和魅力型權(quán)力進行了批判，由此推導(dǎo)出作為權(quán)力合法來源的法理型權(quán)威的無懈可擊。正是出于對法理的尊重，人們才不會覺得這種對于權(quán)力的服從是違背自我意愿的無奈選擇，而是源于內(nèi)心的欣然接受的對于權(quán)威的認(rèn)可。早在啟蒙運動時期，盧梭就意識到：“即使是最強者也決不會強得足以永遠做主人，除非他把自己的強力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，把服從轉(zhuǎn)化為義務(wù)。向強力屈服，只是一種必要的行為，而不是一種意志的行為；它最多也不過是一種明智的行為而已?！盵1]（P9）承載著人們對于公序良俗的社會圖景的展望，寄托著公民對于高歌猛進的社會變革的期盼，國家管理和社會治理闊步前行，改革行進路程中披荊斬棘，但唯有恪守本分，沿著既定軌道，方能從一個勝利走向另一個勝利。

自20世紀(jì)80年代發(fā)軔于我國地方政府的服務(wù)購買，勢如破竹。創(chuàng)新意味著破舊，創(chuàng)新的“范式革命”也需要指導(dǎo)。政府購買服務(wù)是風(fēng)靡全球的新公共管理運動的直接產(chǎn)物，它理應(yīng)遵守合同制治理的原則，以競爭性和非依賴性為指導(dǎo)，遴選合同外包對象。無論是服務(wù)購買制度的創(chuàng)設(shè)，還是服務(wù)購買制度的遵守，甚至是對服務(wù)購買成效的監(jiān)督，都需要制度化的保障?！傲挤ㄊ巧浦沃疤帷?，建章立制是服務(wù)購買能夠有效開展和進行的最基本保障；為了更好地保障服務(wù)購買的成效，監(jiān)督控制必不可少。尤其對于我國服務(wù)購買主要法律依據(jù)的《政府采購法》以及招投標(biāo)制度都是服務(wù)購買制度化推進過程中需要重點關(guān)注的方面。政府與公民之間發(fā)生關(guān)系最緊密的手段就是制定公共政策，通過公共政策的制定，官僚制的力量得到彰顯，人們的權(quán)益得以保障，利益關(guān)系得以疏通。服務(wù)購買政策也是作為政策制定者的官僚，運用權(quán)威的力量，借助法治的手段，為公民提供的福利供給。

三、官僚制在公共服務(wù)購買場域中的作用限度

作為人類歷史發(fā)展成果重要體現(xiàn)的官僚制，在建構(gòu)社會結(jié)構(gòu)、重組政府機構(gòu)、保障社會運行、維護公民權(quán)益等方面發(fā)揮了不可替代的作用。官僚制更因其穩(wěn)定性、封閉性等特點創(chuàng)設(shè)了新型的組織架構(gòu)，這種組織架構(gòu)和在其指導(dǎo)下的運行規(guī)則共同譜寫了社會運行的新篇章。民營化是以解構(gòu)官僚制話語體系的身份登上舞臺的，這種改革舉措意在打破官僚體系的體制束縛，重視公民參與的力量。在這場新的治理革命面前，官僚制故步自封的特點使得其很難大有作為。其作為維系社會運行的組織框架設(shè)計和動態(tài)運行規(guī)則的作用發(fā)揮，也不得不受制于合同外包原則所要求的種種限制。

（一）以不僭越政府與社會組織的邊界為底線

西方國家成功的服務(wù)外包做法都是以行政權(quán)社會化為原則，厘清和界定政府與合同外包對象的職能范圍，明確作為發(fā)包方的政府的職責(zé)權(quán)限，運用市場規(guī)則而非行政力量尋求合適的外包對象。美國、英國等在民營化方面成效顯著的國家，無一例外地將合同外包對象作為公共服務(wù)的伙伴來共事，而非作為政府的附屬來支配。凱特爾從美國的多個層面的服務(wù)外包實例入手，得出政府應(yīng)該作為精明購買者的角色定位的結(jié)論。當(dāng)然，這個層面和意義上的外包對象是廣泛的，包含了政府之外的所有組織。但即便是具體到政府與社會組織的合作關(guān)系方面，官僚制的觸角也必須有的放矢，有所為有所不為。薩拉蒙通過多年的實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，美國的政社合作伙伴關(guān)系為全球樹立了典范。雖然政府的資助是社會組織的主要財政收入來源，但這并沒有動搖社會組織作為政府合作伙伴的地位。

治理的正當(dāng)性取決于文化。政治制度和政治文化賦予國家治理以不同的含義。作為“國家與社會高度一體化”的國度，中國要實現(xiàn)與國際社會的接軌，文化對話是非常重要的途徑。作為政策制定主體的政府既要迎接創(chuàng)新挑戰(zhàn)，又要堅守文化陣地，似乎官僚制在此尋求到了合理的生存空間。于是政府越位、政府包辦的管理傾向在服務(wù)購買場域又有抬頭之勢。雖然，管制型的政治文化作為歷史還在發(fā)揮作用，參與型的政治文化在中國尚未形成是政治現(xiàn)實，但在新型的制度探索面前，因循守舊只會帶來更大的管理漏洞。清晰的政府與社會組織的邊界區(qū)分，是對傳統(tǒng)管制模式的極大挑戰(zhàn)，也是對行政權(quán)社會化的最好回應(yīng)。為了做好兩者邊界區(qū)分的工作，最需要變革的是政府，而首當(dāng)其沖的就是延續(xù)多年的官僚文化。作為管理主體的政府要以變革為取向，以放權(quán)為原則，以善治為目標(biāo)，摒棄官僚制的封閉傳統(tǒng)和管理傾向，明晰政府的職責(zé)定位，真正做到“放心、放手、放權(quán)”。

（二）以不觸犯審慎政治的美德為操守

埃德蒙·柏克強調(diào)在政治事務(wù)治理中的審慎原則。他提出，作為審慎之人，應(yīng)審慎之需，政府應(yīng)該將作為一種美德的審慎作為自身的職業(yè)操守，該原則經(jīng)過歷時兩個世紀(jì)的發(fā)展，日漸成為公共事務(wù)治理中的重要原則。審慎不僅僅是政治理論的重要原則，還是政治實踐的核心原則。因此，這種審慎亦被稱為實踐智慧，它主張在政治實踐中，政治家要審時度勢、務(wù)實理政，切忌魯莽行事、草草了事。在具體的方案執(zhí)行中，則遵循善和美的理念，溫和執(zhí)政、妥協(xié)折中。中國古代的中庸之道與審慎原則有異曲同工之妙，但又不盡相同。古今中外的政治場域都是權(quán)力的廝殺場，因為政治說到底就是權(quán)力主體以縱橫捭闔之勢，完成權(quán)力傾軋之舉，達致權(quán)力巔峰之態(tài)。在權(quán)力爭奪戰(zhàn)中，政治理論服務(wù)于政治實踐的功能得以凸顯。隨著啟蒙運動對于政府來源的分析和政府權(quán)力的限制，越來越多的政治家開始反思權(quán)力政治的治理之術(shù)。現(xiàn)代民主政治步伐的跟進，又對政府的責(zé)任控制和管理方式提出了新的挑戰(zhàn)。

現(xiàn)代意義上的政府是責(zé)任政府，這種責(zé)任內(nèi)在地包含要對科層制悖論進行化解的意蘊。因為邁向21世紀(jì)的治理是公民治理，而非國家管理。但在現(xiàn)代化的行進路途中，公共管理者需要恪守理性和審慎原則，處理公共事務(wù)，應(yīng)對社會挑戰(zhàn)。在服務(wù)購買情境中，審慎原則對于公共管理者既是內(nèi)部力量又是外部動因。作為內(nèi)部力量，審慎原則要求公共管理者循序漸進、按部就班，因此，我國的服務(wù)購買并沒有照抄照搬西方國家的做法，也沒有蜂擁而來，相反，服務(wù)購買的過程堅持漸進性制度變遷的思路，穩(wěn)扎穩(wěn)打，官僚制在此的主要作用就是頂層設(shè)計，為購買方針的制定、購買對象的選擇、購買制度的優(yōu)化提供方向性的指引。作為外部動因，審慎原則從理論和實踐層面為公共政策制定者提供心理暗示和行為提示。比如，民營化改革發(fā)軔者美國，正逐漸放慢步調(diào)轉(zhuǎn)向理性思考。畢竟，“政府回購”的影響不容忽視。我國的服務(wù)購買本身是西方民營化運動影響下的政策回應(yīng)物，政府有著強烈的學(xué)習(xí)精神，社會組織有著明顯的模仿意識，如果在借鑒和學(xué)習(xí)過程中急功近利，則可能南轅北轍。

（三）以不違背權(quán)力共享的格局為方向

思想的進步與社會的發(fā)展是同步的。政府的思維創(chuàng)新與社會的發(fā)展要求相契合。在傳統(tǒng)的管理型社會中，科層官僚制被奉為圭臬；而到了現(xiàn)代的治理性社會中，這些原則飽受爭議。這是社會的發(fā)展、人類的進步對政府提出的新要求。政府始終是以公權(quán)力的形象示人的，政府存在的價值起點就是服務(wù)公眾。

在國家與社會渾然一體、公民權(quán)利被肆意踐踏的時代，國家擁有、掌控一切，那是政府憑借主觀意志自行決策的時代。這種管理模式的弊端使得其最終要讓位于一個以公民治理為主導(dǎo)的時代。一個強加于人、凌駕于社會之上、能夠?qū)崿F(xiàn)發(fā)展的國家的形象正在消失，取而代之的是采取一種更加客觀的理念來審視公共行動、統(tǒng)合各種社會力量的條件[2]（P56）。

在新世紀(jì)，治理和善治成為一種趨勢。政治語言是對政治現(xiàn)實的反映，更是對公民心聲的表達。于是，在治理理念的追風(fēng)效應(yīng)下，各國大力開展行政改革，借鑒私營部門的做法，主張公共服務(wù)民營化和權(quán)力主體的多元化。治理和善治最終追尋的是國家權(quán)力向社會的回歸，在回歸過程中，多元主體共同參與公共事務(wù)治理、共享社會治理的局面。這種理念上的倡導(dǎo)和行為上的回應(yīng)是對政府單打獨斗局面的打破，也是對政府回應(yīng)力的強調(diào)。無論是西方國家的民營化還是中國的服務(wù)購買都需要國家主動放權(quán)，實現(xiàn)職能讓渡，完成權(quán)力授予，給予政府之外的私營組織和社會組織以更大的發(fā)展空間。而這首先需要的就是政府主動做出退讓，明確自身角色定位，不做事無巨細的公共服務(wù)生產(chǎn)者，而做宏觀調(diào)控的公共服務(wù)提供者，因為公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供是可以分開的。誠然，官僚體制的優(yōu)勢無可比擬，但任何一種組織結(jié)構(gòu)都有其弱點，任何一種存在形態(tài)都有其軟肋，官僚制在保障社會秩序、維護社會方面的作用毋庸置疑，但作為統(tǒng)籌全局的公共管理者，更應(yīng)該通曉授權(quán)藝術(shù)和分權(quán)技能。尤其是在后現(xiàn)代工業(yè)社會到來之際，諸多的不可控性和復(fù)雜性接踵而至，公共官僚更需要運用社會的力量解決關(guān)系全社會整體利益的問題，實現(xiàn)權(quán)力共享和利益共享。

四、結(jié)語

恩格斯曾經(jīng)指出：“歷史從哪里開始，思想進程也應(yīng)當(dāng)從哪里開始”[3]（P43）。

官僚制作為人類智慧結(jié)晶的組織載體，彰顯了特殊時代情境下的智慧，承載了特定社會環(huán)境下的期許。一般來說，所有人類都同意政府必須由這樣的人來管理：在他們身上最可能具備三種重要的必須具備的品質(zhì)，即智慧、善良和力量[4]（P160）。官僚制曾經(jīng)被奉為理想的組織結(jié)構(gòu)，它在某些層面上具備了邊沁所言的特殊品質(zhì)，但社會的發(fā)展挑戰(zhàn)了公共行政實踐者和研究者思維慣性和思維定式的問題，意在激發(fā)我們對公共行政思考的差異性維度，以期在公共行政的語境中掀起一場公共行政研究的思維革命。新公共管理運動及其影響下的民營化改革就是一場范式革命，意在引發(fā)人們的傳統(tǒng)思維模式變革，尤其是觸動存續(xù)多年的官僚體制的價值根基。在其影響下，全球范圍內(nèi)對官僚制的批評和指責(zé)蔚然成風(fēng)，很多質(zhì)疑有失公允，甚至毫無根據(jù)。官僚制在社會秩序的維護、公正理念的平衡以及價值偏好的保護等方面，具有不可替代的作用。但這種價值體現(xiàn)應(yīng)用到服務(wù)購買場域中，要受具體的社會環(huán)境、制度情境的制約。因為，任何一項人類創(chuàng)設(shè)的制度都是社會情境的產(chǎn)物。在未來的服務(wù)購買制度探索中，政府應(yīng)該以契約精神和合同治理為指導(dǎo)，做一個“精明的購買者”。實現(xiàn)這種角色轉(zhuǎn)變，政府需要理念更新和機制保障。在實現(xiàn)權(quán)力共享的路徑選擇中，我國服務(wù)購買的制度實踐所具有的中國特色，集中體現(xiàn)在科層制邏輯的價值延伸和實際運行。探究這種運行邏輯的生成及發(fā)展，方能深刻理解我國服務(wù)購買的“非合同制治理”現(xiàn)象，也能更好地回應(yīng)和解釋“政府購買服務(wù)絕不是卸包袱”。

參考文獻：

[1][法]盧梭.社會契約論[M].北京：商務(wù)印書館，2003.

[2][法]皮埃爾·卡藍默.破碎的民主——試論治理的革命[M].上海：三聯(lián)書店，2005.

[3]馬克思恩格斯選集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[4][英]邊沁.政府片論[M].北京：商務(wù)印書館，1995.

責(zé)任編輯：張新顏