岑川

摘要：西尾勝的《行政學(xué)》是一本日本本土行政學(xué)經(jīng)典教材，也是第一本翻譯成中文的二戰(zhàn)后日本行政學(xué)教科書。它闡述了行政學(xué)的基本理念，介紹了日本行政學(xué)從二戰(zhàn)前到二戰(zhàn)后的變化，論證了官僚制的優(yōu)缺點(diǎn)及一些基本的行政管理活動，比較全面地向讀者展現(xiàn)了日本行政發(fā)展的坎坷探索之路。

關(guān)鍵詞：行政學(xué)；政府；官僚

當(dāng)代政府行政體系與市場體系成為控制社會、影響社會的最大的兩股力量。一個民主的、有作為的、高效率的政府行政管理體系，無論對經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是對整個社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可或缺的。2006年由中國人民大學(xué)出版社出版的譯著《行政學(xué)》是日本本土關(guān)于政府管理的經(jīng)典教材，其作者是就任日本行政學(xué)會理事長、東京大學(xué)法學(xué)部教授的西尾勝先生。

《行政學(xué)》是以美國的行政學(xué)教材為范本而編著的教科書。作者強(qiáng)調(diào)，美國的行政學(xué)具有本土性，并不能在世界通用。因此，作者致力于建構(gòu)日本的行政學(xué)教科書。該書將歐美行政管理的經(jīng)驗(yàn)與日本進(jìn)行對比，介紹了日本行政學(xué)在二戰(zhàn)前后的變化，論證了官僚制的優(yōu)缺點(diǎn)及一些基本的行政管理活動，較全面地展現(xiàn)了日本行政發(fā)展的坎坷探索之路。

一、現(xiàn)代國家的形成和行政學(xué)產(chǎn)生之間的關(guān)系

行政學(xué)是19世紀(jì)末在美國由近代國家向現(xiàn)代國家過渡之際產(chǎn)生的。近代國家向現(xiàn)代國家過渡意味著：首先，政府職能即行政服務(wù)的范圍和規(guī)模急劇膨脹；其次，國民經(jīng)濟(jì)不再任由市場機(jī)制來自動調(diào)整，政府深深地介入經(jīng)濟(jì)的市場；再次，因?yàn)檎沃贫壬洗蟊娒裰髦频膶?shí)現(xiàn)，以及行政制度上現(xiàn)代公務(wù)員制的確立，立法與行政以及政治與行政的關(guān)系產(chǎn)生了重大的變動。從近代國家向現(xiàn)代國家的漸進(jìn)也是從廉價政府到服務(wù)國家的變化過程，行政服務(wù)的范圍和規(guī)模逐漸擴(kuò)大。

在日本，行政學(xué)的發(fā)展被劃分為二戰(zhàn)前后兩個階段。二戰(zhàn)前，日本的行政學(xué)幾乎只有蠟山政道和田村德治這兩位行政學(xué)創(chuàng)始人的業(yè)績。他們都留學(xué)歐洲，較多引進(jìn)了歐洲的理論。并且，由于在日本的教育體系中，相當(dāng)于美國行政研究院的機(jī)構(gòu)并不發(fā)達(dá)，行政學(xué)僅限為法學(xué)院、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院的政治學(xué)系本科生的專業(yè)課。所以，這兩位學(xué)者共同致力于把行政學(xué)建構(gòu)成為一門與行政法學(xué)不同的新學(xué)問。二戰(zhàn)后，日本的行政學(xué)者逐漸增多，如京都大學(xué)的吉父重夫、長濱政壽、辻清明等。他們從二戰(zhàn)前閉關(guān)鎖國、文化隔離的狀態(tài)下解放出來，開始深入學(xué)習(xí)美國行政學(xué)。同時，他們面臨的政治背景是以修改憲法為起始的戰(zhàn)后改革，所以他們對這些制度改革作了一系列的評論。日本行政學(xué)的研究方向從理論研究轉(zhuǎn)向?qū)嵶C研究，行政學(xué)越來越本土化。

二、現(xiàn)代國家的政府體系和政府形態(tài)

現(xiàn)代國家行政活動的政府體系和政府形態(tài)，換言之，就是現(xiàn)代國家的權(quán)力分立制結(jié)構(gòu)、行政活動主體的官僚制組織以及制約和監(jiān)督官僚制組織活動的政府各機(jī)構(gòu)之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系。更簡單地說，政府體系是中央與地方的關(guān)系，而政府形態(tài)即政府采取的管理制度。

政府體系經(jīng)歷了漫長的歷史變遷和形成過程。在中世紀(jì)封建制時代，鄰邦君主、諸侯、教會、自治城市等封建勢力在各地分封割據(jù)，政治權(quán)力分散。在專制君主制時代，積蓄了實(shí)力的鄰邦君主把其他封建勢力納入其統(tǒng)治之下，形成統(tǒng)一的國民國家。但是，隨著逐漸成熟的市民階級要求國家政治民主化，政治體制從專制君主制演變?yōu)榱椌髦?，進(jìn)而發(fā)展為近代民主制，地方政府的政治獨(dú)立性逐漸提高。之后，隨著地方自治權(quán)的擴(kuò)大，國家政府又開始限制地方政府。如在19世紀(jì)，美國通過了濫用特別法制約州政府和州議會的權(quán)力。在日本，地方制度的歷史分為四個時期，包括明治維新時代、三新法時代、明治憲法時代以及從戰(zhàn)后改革至今的新憲法時代。在《舊金山條約》簽署之后，日本解散了內(nèi)務(wù)省，進(jìn)行了多次行政改革，擴(kuò)充了地方自治和居民自治，廢止了機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度。

在戰(zhàn)后日本，國家層次的政府形態(tài)采用議會內(nèi)閣制，強(qiáng)調(diào)“主權(quán)在民”，國會是國家權(quán)力的最高機(jī)構(gòu)。日本在議會內(nèi)閣制下，由議會下院選出首相，首相任命內(nèi)閣的其他國務(wù)大臣。在日本，議會內(nèi)閣制的內(nèi)閣是一種政黨內(nèi)閣，議會下院的多數(shù)派幾乎和多數(shù)黨是同義語，多數(shù)黨的領(lǐng)袖被選為首相，內(nèi)閣由執(zhí)政黨議員或其贊同者組成。日本憲法第65條規(guī)定，“行政權(quán)屬于內(nèi)閣”。內(nèi)閣作為行政主導(dǎo)也面臨政府和執(zhí)政黨的二元體制。而在都道府縣和市鎮(zhèn)村自治體層次中，政府形態(tài)采用首長制，在此不再贅述。

三、關(guān)于官僚制組織

西尾勝寫到，官僚制是對政府的官吏、對由官吏制支撐的政府行政組織“進(jìn)行詛咒的用語”。卡爾.罕琛就曾說在官僚制中，“傲慢無禮與奴顏婢膝的態(tài)度渾然一體?！雹俣诿仔獱柡晚f伯之后，官僚制的概念出現(xiàn)了變化。韋伯認(rèn)為“從純技術(shù)角度看，官僚制非常精致，在某種意義上具有合理性”，官僚制未必是詛咒用語。在官僚制組織中，行政機(jī)關(guān)是一種復(fù)合組織，它有縱橫交錯的信息傳遞途徑。決策功能不像軍隊(duì)那樣集權(quán)化，行政機(jī)關(guān)的工作計(jì)劃大多由委托業(yè)務(wù)的主管科室或承辦人制定。

在日本，行政機(jī)關(guān)的官僚制組織分割為省廳、局、部、課、系等單位組織，由這些單位組織分掌所管的事務(wù)。然而，在這種金字塔式的管理模式中，最基層行政人員面臨兩難的處境，即裁量權(quán)的問題。最基層工作人員有較大的裁量空間，西尾勝提出一種

精力分配的裁量”的概念，即他們必須把自己有限的工作時間和精力具體適當(dāng)?shù)胤峙涞椒倍嗟臉I(yè)務(wù)中。他們往往面臨一個“非此即彼”的“精力分配的兩難選擇”。同時，西尾勝也提到“法律適用的裁量”。若基層人員法律適用隨意的話，則會引起辦事不公、貪污腐敗等問題。

四、啟示

作為讀者，閱讀此書的目的在于領(lǐng)會與美國、中國不同的日本行政學(xué)的創(chuàng)新和發(fā)展，向日本學(xué)習(xí)，建構(gòu)中國本土化的行政學(xué)。目前在中國的公共行政學(xué)領(lǐng)域中，本土化研究較少。在過去30年間，多數(shù)學(xué)者花費(fèi)時間翻譯國外教材，而沒有根植于中國自有的淵遠(yuǎn)歷史，形成自己的理論范式和研究框架。這種了解與借鑒確實(shí)重要，但是學(xué)者把引進(jìn)作為目的，實(shí)屬本末倒置。當(dāng)今國外實(shí)證已走向頂端，轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)研究方法的多樣性，而中國的論文仍缺乏實(shí)證和定量。

近年來，中國學(xué)者也逐漸認(rèn)識到這個問題，開始反思本土化路徑的研究。我們要做的首先是對西方理論進(jìn)行系統(tǒng)、全面地介紹，在引入西方理論時，不僅要重視其理論知識，也要把握其概括性的框架，更要理解理論產(chǎn)生的社會背景；其次，樹立信心。中國擁有源遠(yuǎn)的歷史，蘊(yùn)藏了很多行政經(jīng)驗(yàn)。我們在引介西方的同時，也應(yīng)該把眼光收回，發(fā)掘中國的歷史經(jīng)驗(yàn)。最后，重視對公共行政學(xué)的理論創(chuàng)新。公共行政學(xué)者不僅要基于中國的行政實(shí)踐進(jìn)行深入研究，更要在世界文化潮流中實(shí)現(xiàn)公共行政學(xué)的理論創(chuàng)新。

綜上，我們在本國的理論研究中，不僅要善于對西方已有成果進(jìn)行研究與借鑒，更要堅(jiān)持本土化，在西方理論和中方實(shí)踐兩者良性互動的基礎(chǔ)上，升華出中國特色的行政學(xué)研究新范式。

[注釋]

① 這句話源于K. Heinchen《普魯士官僚制》（1821）。

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（作者單位：安徽大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 合肥 230601）