從第五次全國(guó)金融工作會(huì)議看金融監(jiān)管趨勢(shì)

陳 華 陳 榮

7月14日至15日，第五次全國(guó)金融工作會(huì)議在北京召開。此次會(huì)議立足于當(dāng)前我國(guó)金融形勢(shì)，提出必須加強(qiáng)黨對(duì)金融工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)，遵循金融發(fā)展規(guī)律，緊緊圍繞“服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革”三項(xiàng)任務(wù)，按照“回歸本源、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化監(jiān)管、市場(chǎng)導(dǎo)向”四個(gè)原則，做好我國(guó)金融改革發(fā)展穩(wěn)定工作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和金融良性循環(huán)、健康發(fā)展。

防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是金融工作永恒的主題。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要以強(qiáng)化金融監(jiān)管為重點(diǎn)，以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)為底線，加快相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，完善金融機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)宏觀審慎管理制度建設(shè)，加強(qiáng)功能監(jiān)管，更加重視行為監(jiān)管。要把主動(dòng)防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置，科學(xué)防范，早識(shí)別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置，著力防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，著力完善金融安全防線和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。要加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補(bǔ)齊監(jiān)管短板。要堅(jiān)決整治嚴(yán)重干擾金融市場(chǎng)秩序的行為，嚴(yán)格規(guī)范金融市場(chǎng)交易行為，規(guī)范金融綜合經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)融結(jié)合，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)防范風(fēng)險(xiǎn)主體責(zé)任。設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，強(qiáng)化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)。

此次會(huì)議是在黨的十九大召開之前的一次重要會(huì)議，明確了做好金融工作的指導(dǎo)思想、重要原則和重點(diǎn)任務(wù)，為我們做好今后一個(gè)時(shí)期各項(xiàng)金融工作指明了方向。根據(jù)會(huì)議精神，預(yù)計(jì)未來金融監(jiān)管將呈現(xiàn)出以下重大變化和發(fā)展趨勢(shì)。

加強(qiáng)宏觀審慎管理和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要性將更加突出

2008年國(guó)際金融危機(jī)發(fā)生后，基于對(duì)金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的反思，國(guó)際金融監(jiān)管部門逐步形成共識(shí)，認(rèn)為在微觀審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)上，有必要引入宏觀審慎管理政策工具，以解決“大而不能倒”、監(jiān)管不一致、跨行業(yè)、交叉性金融風(fēng)險(xiǎn)等問題。2016年國(guó)際貨幣基金組織（IMF）、國(guó)際清算銀行（BIS）和金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）聯(lián)合發(fā)布的《有效宏觀審慎政策要素：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)》指出，宏觀審慎政策是旨在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而降低金融危機(jī)發(fā)生的頻率和影響程度而采取的各種審慎工具組合。同樣，我國(guó)早在2009年開始就積極探尋宏觀審慎管理政策框架的構(gòu)建，先后引入差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、全口徑跨境融資宏觀審慎管理、宏觀審慎評(píng)估體系（MPA）等宏觀審慎政策工具。特別是2016年，人民銀行將原有合意貸款規(guī)模和差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制進(jìn)一步升級(jí)為宏觀審慎評(píng)估體系（MPA），該體系從資本和杠桿、資產(chǎn)負(fù)債、流動(dòng)性、定價(jià)行為、資產(chǎn)質(zhì)量、跨境融資風(fēng)險(xiǎn)、信貸政策執(zhí)行情況等七大方面對(duì)金融機(jī)構(gòu)行為進(jìn)行引導(dǎo)。經(jīng)過一年多的實(shí)踐，宏觀審慎評(píng)估體系（MPA）與貨幣政策相互配合，對(duì)推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健運(yùn)行、維護(hù)金融穩(wěn)定和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了積極作用，標(biāo)志著我國(guó)已初步形成以資本充足率為核心，逆周期調(diào)節(jié)為手段的宏觀審慎管理框架。但總體看，我國(guó)宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管政策之間、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策之間還不夠協(xié)調(diào)，宏觀審慎管理政策工具、手段還不夠豐富，宏觀審慎管理制度建設(shè)亟待進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。

此次會(huì)議決定設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，并提出強(qiáng)化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)，是進(jìn)一步強(qiáng)化宏觀審慎管理的重要舉措。根據(jù)部署和要求，人民銀行將履行好國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室職責(zé)，進(jìn)一步完善宏觀審慎管理政策體系，豐富宏觀審慎管理工具，加強(qiáng)宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管政策之間，貨幣政策與產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策之間的協(xié)調(diào)，與相關(guān)部門共同健全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警和早期干預(yù)機(jī)制，把主動(dòng)防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置，科學(xué)防范，早識(shí)別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置，完善金融風(fēng)險(xiǎn)處置預(yù)案，防止單體局部風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)橄到y(tǒng)性全局風(fēng)險(xiǎn)。

以協(xié)同監(jiān)管、功能監(jiān)管、行為監(jiān)管、穿透監(jiān)管、依法監(jiān)管為抓手，補(bǔ)齊金融監(jiān)管短板，構(gòu)建全面監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，將成為金融監(jiān)管的重中之重

近幾年來，我國(guó)金融產(chǎn)品創(chuàng)新非常迅速，為豐富我國(guó)金融市場(chǎng)，拓寬融資渠道，提高金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力發(fā)揮了積極作用。但部分金融機(jī)構(gòu)亂搞產(chǎn)品嵌套、亂搞同業(yè)、亂搞表外業(yè)務(wù)、亂加杠桿行為屢禁不止，套利投機(jī)泛濫，利益輸送嚴(yán)重，大案要案不斷滋生，對(duì)整個(gè)金融體系運(yùn)行產(chǎn)生了消極影響。這些金融亂象始終未得到有效解決的根本原因在于監(jiān)管有短板：一是缺乏有效的協(xié)同監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)管空白。金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)和綜合經(jīng)營(yíng)使不同金融行業(yè)、不同金融機(jī)構(gòu)之間形成了產(chǎn)品交叉和業(yè)務(wù)交叉。在分業(yè)監(jiān)管體制下，這些交叉地帶容易形成金融監(jiān)管“空白”。2012年，我國(guó)成立了由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議，在一定程度上提高了監(jiān)管協(xié)同性，但受各種因素制約，該機(jī)制在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)中的作用不夠顯著，一些交叉性金融產(chǎn)品和交叉性金融業(yè)務(wù)，仍未被金融監(jiān)管全覆蓋。這些監(jiān)管“盲區(qū)”為金融機(jī)構(gòu)規(guī)避金融監(jiān)管、追求監(jiān)管套利創(chuàng)造了空間，助長(zhǎng)了金融亂象，嚴(yán)重影響整個(gè)金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行。二是缺乏功能監(jiān)管、行為監(jiān)管和穿透監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)管缺位。目前，我國(guó)金融監(jiān)管的主要形式是機(jī)構(gòu)監(jiān)管和分塊監(jiān)管。這種形式主要關(guān)注單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健性，沒有按照實(shí)質(zhì)重于形式原則對(duì)屬性相同的金融產(chǎn)品進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管；缺少金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制，金融消費(fèi)者知情權(quán)、公平權(quán)沒有得到充分保障；部分跨界金融產(chǎn)品沒有被穿透性審查，資金流向、風(fēng)險(xiǎn)最終承擔(dān)者無法追溯。以資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)為例，部分金融產(chǎn)品合約復(fù)雜、合同詞匯專業(yè)性強(qiáng)、信息量大，客戶容易聽信金融機(jī)構(gòu)銷售人員的介紹，對(duì)產(chǎn)品和風(fēng)險(xiǎn)的了解不夠深入、不夠全面，由于信息不對(duì)稱和某些銷售人員的誤導(dǎo)性銷售，時(shí)常出現(xiàn)欺詐客戶、損害消費(fèi)者利益的現(xiàn)象。同時(shí)，在分段式監(jiān)管體制下，各監(jiān)管部門一般只監(jiān)管資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的某一個(gè)領(lǐng)域、某一個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，某一段業(yè)務(wù)流程，無法穿透整個(gè)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、最終投資者和底層資產(chǎn)，從而導(dǎo)致資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)資金流向、產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)無法有效識(shí)別。

針對(duì)目前的監(jiān)管空白和缺位問題，此次會(huì)議明確要求，金融管理部門要努力培育恪盡職守、敢于監(jiān)管、精于監(jiān)管、嚴(yán)格問責(zé)的監(jiān)管精神，形成有風(fēng)險(xiǎn)沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)就是失職、發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)沒有及時(shí)提示和處置就是瀆職的嚴(yán)肅監(jiān)管氛圍。根據(jù)這一要求，“無死角、不留白”的全面監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)將會(huì)很快建立起來。一是隨著國(guó)務(wù)院金融發(fā)展穩(wěn)定委員會(huì)的成立，協(xié)同監(jiān)管將變得更加權(quán)威和有效。未來“一行三會(huì)”甚至其他經(jīng)濟(jì)主管部門將會(huì)在國(guó)務(wù)院金融發(fā)展穩(wěn)定委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌金融改革發(fā)展和監(jiān)管，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)貨幣政策和財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策等，加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則，協(xié)同監(jiān)管跨行業(yè)、交叉性金融業(yè)務(wù)，共同承擔(dān)起防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。二是功能監(jiān)管和行為監(jiān)管將是機(jī)構(gòu)監(jiān)管的重要補(bǔ)充。此次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，未來金融監(jiān)管要強(qiáng)化功能監(jiān)管和行為監(jiān)管，以彌補(bǔ)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的缺點(diǎn)。在金融經(jīng)營(yíng)綜合化的趨勢(shì)下，未來金融監(jiān)管部門將會(huì)通過統(tǒng)一金融規(guī)則來規(guī)制不同行業(yè)但產(chǎn)品屬性相同的金融產(chǎn)品，以強(qiáng)化功能監(jiān)管，消除監(jiān)管套利，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的銷售行為、交易行為、投資行為等經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管，通過行為監(jiān)管，提高金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)程度。三是穿透監(jiān)管將成為及時(shí)識(shí)別和處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要利器。未來金融監(jiān)管部門將會(huì)在國(guó)務(wù)院金融發(fā)展穩(wěn)定委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)各金融領(lǐng)域、業(yè)務(wù)、產(chǎn)品實(shí)施穿透監(jiān)管，向上穿透該金融產(chǎn)品的最終投資者和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，向下穿透該金融產(chǎn)品投資的底層資產(chǎn)，明確資金投向，及時(shí)識(shí)別和處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

強(qiáng)化金融監(jiān)管問責(zé)，塑造敢于監(jiān)管的文化將是維護(hù)金融監(jiān)管權(quán)威的重要保證

近兩年，我國(guó)在金融領(lǐng)域查出大批違法案件，一些案件金額、危害程度令人觸目驚心，個(gè)別監(jiān)管人員監(jiān)守自盜，損害監(jiān)管權(quán)威。這些違法案件的出現(xiàn)跟我國(guó)一小部分金融監(jiān)管人員不作為、亂作為有密切關(guān)系。一些金融監(jiān)管人員玩忽職守，公器私用，以權(quán)謀私。一些人罔顧國(guó)法，收受賄賂，甚至內(nèi)外勾結(jié)，與一些不法金融大鱷沆瀣一氣，擾亂正常金融秩序，損壞國(guó)家金融安全和投資者利益。一些落馬的高級(jí)金融管理干部，理想信念缺失，膽大妄為，利用國(guó)家救市機(jī)會(huì)，獲取不正當(dāng)利益。

對(duì)于金融腐敗和監(jiān)管人員監(jiān)守自盜行為，此次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求，建好金融系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)班子，強(qiáng)化對(duì)關(guān)鍵崗位、重要人員特別是一把手的監(jiān)督，加強(qiáng)理想信念教育，加強(qiáng)黨性教育，加強(qiáng)紀(jì)律教育，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，并要求健全符合我國(guó)國(guó)情的金融法治體系。未來，懲治金融腐敗將會(huì)保持高壓態(tài)勢(shì)，金融領(lǐng)域防風(fēng)險(xiǎn)和反腐敗工作統(tǒng)籌推進(jìn)。同時(shí)，理順職能關(guān)系，依法監(jiān)管，做到法定之責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為，加大對(duì)監(jiān)管者的問責(zé)力度，也將成為未來金融監(jiān)管的重點(diǎn)。

督促金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)化法人治理，提高公司治理水平將成為微觀審慎監(jiān)管的重要內(nèi)容

經(jīng)過幾年改革，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)公司治理水平取得明顯進(jìn)步，大部分金融機(jī)構(gòu)建立了股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)制度。但在部分公司治理領(lǐng)域，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)還有待提高。一是大股東風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任弱化。部分金融機(jī)構(gòu)大股東為了滿足自身風(fēng)險(xiǎn)偏好和利益，利用經(jīng)營(yíng)控制權(quán)要求金融機(jī)構(gòu)開展超過自身風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力的業(yè)務(wù)。但金融機(jī)構(gòu)一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，大股東只以自己在機(jī)構(gòu)的出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，股東責(zé)任與其收益明顯不匹配。二是部分金融機(jī)構(gòu)利用關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行違規(guī)活動(dòng)。一些金融控股集團(tuán)內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易復(fù)雜、關(guān)聯(lián)交易資金流向難以穿透。部分金融集團(tuán)利用子公司之間持有不同牌照，頻繁進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易，以規(guī)避監(jiān)管。甚至一些違法人員利用關(guān)聯(lián)交易行進(jìn)行非法利益輸送、惡意轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)等違規(guī)活動(dòng)。一些金融集團(tuán)內(nèi)部控制對(duì)集團(tuán)內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易的審查流于形式，對(duì)交易的行為、資金流向、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移缺少必要的追溯，放任非法關(guān)聯(lián)交易行為。三是部分金融機(jī)構(gòu)高管頻頻出現(xiàn)違法違規(guī)行為。諸如銀行高管利用職權(quán)違規(guī)授信、證券市場(chǎng)高管內(nèi)幕交易和利益輸送、保險(xiǎn)公司高管套取費(fèi)用等違法違規(guī)行為屢見不鮮。四是部分金融機(jī)構(gòu)員工操守失當(dāng)。在業(yè)績(jī)的驅(qū)動(dòng)下，部分金融機(jī)構(gòu)員工，不顧法律規(guī)定，違規(guī)銷售金融產(chǎn)品，違規(guī)進(jìn)行業(yè)務(wù)操作，甚至有些金融機(jī)構(gòu)詐騙客戶資金，違規(guī)套取公司利益。

此次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，金融機(jī)構(gòu)要完善現(xiàn)代金融企業(yè)制度，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)外部市場(chǎng)約束。針對(duì)高級(jí)管理層違規(guī)行為，未來監(jiān)管部門將會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)微觀審慎監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)股東和管理層的主體責(zé)任，督促金融機(jī)構(gòu)提高內(nèi)部控制有效性，加強(qiáng)金融文化和金融道德培養(yǎng)，樹立合規(guī)文化，從戰(zhàn)略高度協(xié)調(diào)好短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)，公司利益與社會(huì)責(zé)任之間的平衡。

加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管和互聯(lián)互通，推進(jìn)金融監(jiān)管信息共享，將成為金融監(jiān)管的重點(diǎn)工作

長(zhǎng)期以來，由于分業(yè)監(jiān)管，金融基礎(chǔ)設(shè)施、金融機(jī)構(gòu)、金融行業(yè)信息分布在不同金融監(jiān)管部門，不同金融監(jiān)管部門之間的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)又不一致、彼此之間缺少溝通協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致我國(guó)金融監(jiān)管信息分散、零碎，重復(fù)統(tǒng)計(jì)、統(tǒng)計(jì)空白現(xiàn)象突出。金融監(jiān)管信息的割裂嚴(yán)重影響了系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的分析、預(yù)警和處置。

此次會(huì)議要求，加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管和互聯(lián)互通，推進(jìn)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管信息共享。下一步，金融監(jiān)管部門將會(huì)統(tǒng)籌推進(jìn)金融監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，統(tǒng)籌金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管，共同制定金融業(yè)信息統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，建立金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)，以充分、有效收集金融信息，為金融風(fēng)險(xiǎn)分析、預(yù)警、早期干預(yù)、處置建好“雷達(dá)站”。（本文僅代表個(gè)人學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，不代表所在機(jī)構(gòu)意見）

作者單位：中國(guó)人民銀行金融研究所/中國(guó)人民銀行福建龍巖中心支行