全面考量減稅空間

樊軼俠

從理論上講，減稅可以降低由稅收帶來的價格扭曲，可以刺激企業(yè)投資、擴張總需求，指向性強的稅收調控政策有利于促進產業(yè)結構調整和改善收入分配。那么，減稅是否可能成為穩(wěn)定當前宏觀經濟、破解實體經濟困局的有力工具？憑直覺下結論、做國際比較，或是樣本企業(yè)稅負歸宿統(tǒng)計分析，都只是分析問題的一個維度。筆者認為，問題的關鍵在于分析當前與未來一定條件下，減稅是否有效，空間何在。

正確認識減稅的復雜性

宏觀稅負水平在直觀上體現了政府參與國民收入分配的程度，在深層次上集中體現的是政府、市場、社會之間的關系，在本質上關系到市場和社會對稅收制度整體的認可和對政府公共服務提供的評價。

減稅、增加公共福利和控制債務水平三者之間的矛盾關系是顯而易見的。任一特定時期，政府在這三個看似都“很必要”的目標之間，其實都在實行精心、審慎的風險控制，也就是通常所說的公共風險與財政風險的權衡。“巧婦難為無米之炊”“魚與熊掌不可兼得”的常識，在政府參與國民分配中不過是說：稅為收入，福利為支出，兩者的水平都必須與一國的經濟發(fā)展階段和發(fā)展趨勢相順應，否則就會帶來財政赤字不斷增加、財政風險加速累積。

實行哪種政策組合是政府宏觀經濟決策的核心內容。若在三個目標中實行“減少稅收”和“增加公共福利”的政策，就必須通過提升公共債務及赤字水平來實現，且累積起來的債務是需要未來一代人的稅收來償還，只是稅收義務的跨期轉移。若實行“減少稅收”和“控制債務及赤字水平”的政策，就必須以減少公共福利支出為前提。進一步，若在包含赤字的政府財力既定情況下，也要對“減少稅收”和“增加公共福利”之間的相對權重做好統(tǒng)籌安排。

我國宏觀稅負問題又具有特定的復雜性。首先，我國從租稅費國家向現代稅收國家的轉型需要一個過程。土地出讓金、礦業(yè)權價款都體現了政府與市場主體之間的產權關系，體現的是有償使用，與稅收的強制性、無償性、固定性是不同的。若要把土地出讓的產權收益降下來，就意味著需把土地開發(fā)、住房建設、交易到保有的全鏈條租稅費進行配套改革的優(yōu)化整合。

其次，我國宏觀稅負的區(qū)域性、行業(yè)性差異較大，不能一概而論、簡單對比。

再次，我國間接稅占比高、直接稅占比低，企業(yè)的稅負痛感相對明顯。理論上增值稅是可以轉嫁的，而實際上能否轉嫁出去還要看企業(yè)自身的能力、要看供給彈性，所以實際情況很復雜，不同行業(yè)、不同企業(yè)的增值稅稅負歸宿差異大。

最后，在我國政府工具選擇中，財政直接補貼運用的相對較多，稅式支出不足。如支持創(chuàng)新的激勵政策，無論選擇稅收優(yōu)惠還是財政補貼，目的都是通過分擔創(chuàng)新主體的創(chuàng)新風險以促進其創(chuàng)新活力，兩者合理的協(xié)調搭配對實現有效的創(chuàng)新激勵極為重要；但若實行稅收優(yōu)惠為主要工具，政府集中的稅收占GDP的比重也會相應低于以財政直接補貼為主的模式。

全面考量減稅的空間

從現實看，減稅降費已在路上。2011-2015年，稅收增速分別為22.58%、12.12%、9.86%、7.8%、-3.57%；其中2015年全國稅收收入總量下滑，為上世紀90年代以來首次出現的狀況。2016年中央決算報告顯示，2016全年實現減稅5736億元，2017年營改增的減稅效應還將進一步顯現。調研中多地降費減負有突破，如湖南省2016年取消、放開和降低涉企收費88項，為企業(yè)年減負約28億元；基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險單位繳費率小幅下降。

在潛在經濟增速下降與周期性放緩并存的宏觀背景下，進一步大規(guī)模減稅是否會帶來政府財力的斷崖式下降，是否會帶來公共福利水平的顯著下滑，是否會帶來高額赤字、引發(fā)財政風險，這一系列問題都是當前財政理論和實踐部門關注的熱點。制約當前宏觀稅負水平的因素很多，其中面臨的主要壓力是“財政支出需求剛性增長”和“財政可持續(xù)性”。下面就針對這些方面分析減稅的空間。

首先，政府一般性支出壓減的空間并不大。盡管2017年政府工作報告明確提出，按不低于5%的幅度壓減一般性支出，擠出更多資金用于減稅降費。但從政府一般性支出結構看，當前政府人員規(guī)模并不大。國際比較后發(fā)現，我國政府規(guī)模不論是從全國整體來看，還是從地方政府來看，“窄口徑”下我國“公務員占人口的比例”基本控制在1%左右；“寬口徑”下，我國“公務人員占勞動年齡人口的比例”基本控制在4%左右，OECD國家政府公務人員占勞動年齡人口比例平均約為15%左右。相比其他國家，這其實已經處于一個非常低的水平了，也符合公務人員配置的一般規(guī)律，并非不合理和臃腫。

其次，民生保障擴面提標，支出剛性增長壓力不小。近年來，民生政策提標擴面資金需求不斷增加，各種改革性成本支出有增無減。如新農合和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險財政補助標準，從最初啟動時的每人每年40元提高到2016年的420元，財政投入資金增長十幾倍。再如2011-2015年，中央財政安排農林水支出3.2萬億元，年均增長15.6%，公共財政資源不斷向農業(yè)農村傾斜。調研發(fā)現，中小學生均補助、特困地區(qū)營養(yǎng)改善補助提標，困難學生資助擴面等帶來政策性增支；在精準扶貧戰(zhàn)略下，低保、優(yōu)撫補助提標擴面在“十三五”時期是大方向；還有城鄉(xiāng)居民醫(yī)保補助、基本公共衛(wèi)生服務補助提標等。在央地財政收入增速雙雙放緩、盤活存量資金空間不斷縮小的大背景下，各地區(qū)中長期收支平衡壓力普遍較大。

圖/中新社

最后，債務規(guī)?？偭繑U大尚有空間，但防控難度顯著加大。

雖然2015年開始中央對地方存量債務進行大規(guī)模債券置換，有效降低了舉債成本；但置換只是把債務期限拉長，其規(guī)模受制于債券市場容量，如不能有效提高債務資金使用效率，債務風險的累積在所難免。社?；痣[性債務風險凸顯，調研中部分地區(qū)養(yǎng)老保險當年入不敷出。各地通過PPP、股權投資基金、政府購買服務等模式產生的財政承諾尚未完全納入政府債務分析視野。 “去產能”職工安置及社會保障，養(yǎng)老方面的社會福利支出上升以及人口老齡化帶來的儲蓄率下降，都是后續(xù)必須考慮到的財政負擔。經驗分析和模擬實證分析均發(fā)現，真實的政府債務負擔率越高，運用赤字政策穩(wěn)增長來抑制公共風險的作用下降，財政風險上升，意味著越是需要審慎決策。因此，未來一段時期一般公共預算赤字率必須有合理邊界。

拿什么減稅：思路與路徑

在財政平衡的框架下考慮宏觀稅負問題是極其重要的。在國際稅收競爭浪潮下，在供給側結構性改革的背景下，我國減稅降費必須與支出和赤字政策并行不悖，將積極的財政政策與供給側結構性改革有機銜接。

（一）總體思路

按照“把握好一個核心、處理好兩個關系、做好三個協(xié)調”的基本思想，不斷創(chuàng)新財政管理，實施有效政府治理。

“一個核心”是恰當的政府和市場關系。一種理想的、好的政府和市場的關系，應當是有效的政府加有效的市場，二者之間不應是此消彼長的關系，而是一種共生互補的關系。

“兩個關系”是短期與長期的關系、總量與結構的關系。清晰界定財政政策調控的環(huán)境和條件，將經濟干預限定在必要的時期和恰當的范圍之內，避免短期政策長期化，力戒調控行為日?；?、職能化和固定化。財政赤字擴大化有很大的誘惑力，很難止住，因為財政支出增長往往是剛性的，一旦擴大以后很難下降。所以財政赤字的擴大要定一個目標和時點，不必強調年度財政平衡，但要強調周期性的財政平衡，否則赤字就會無限擴大化。

“三個協(xié)調”是指宏觀政策相協(xié)調、財政政策與財政制度相協(xié)調、國內財政政策與國際財政政策相協(xié)調。宏觀政策之間和政策目標之間要相互協(xié)調。強化財稅政策與貨幣政策、產業(yè)政策、價格政策等的協(xié)調配合，規(guī)范政府干預領域、范圍、工具、手段、程序和相關操作機制等，對政府干預邊界進行必要限制。在財稅政策諸目標之間，綜合權衡結構調整、環(huán)境保護和調節(jié)收入分配各方面的改革效果，增強稅負與福利保障之間的關聯(lián)性，避免不切實際地擴面提標。

財政政策的靈活性與財政制度的穩(wěn)定性形成互補。少搞短期性、補丁式的優(yōu)惠政策，以現代財政制度建設和宏觀制度環(huán)境優(yōu)化為出發(fā)點，將“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”這五大發(fā)展理念真正融入現代財政制度建設中。

在國際經濟政策協(xié)調框架下，國內財政政策和稅收競爭向何處走，是我國政府必須高度關注的重要問題。從國內角度來講，隨著經濟開放度提高，2016年中國對全球經濟的貢獻率已達39%，已超過發(fā)達經濟體，中國宏觀政策的外溢性顯著增強，但對大國財政政策的理論創(chuàng)新有待深化，進一步從大國經濟、大國財政的角度，思考國際宏觀經濟背景下的財政政策制定。

（二）現實路徑：實施有效的積極財政政策

第一，適當增加政府債務，并確保積極財政政策的凈效應是擴張的。未來我國應在合理可控的范圍內，通過提高財政赤字率為減稅或者增支提供空間、通過適度擴大置換債發(fā)行規(guī)模置換地方存量到期債務的方式，來直接消化和緩解存量債務風險。同時，要跳出政府一般公共預算，觀測積極財政政策的凈效應，包括財政政策對存量資金的影響，以及財政政策與貨幣政策的搭配效應，即高度重視激活財政存量資金，財政金融部門協(xié)同完成債務置換和債務監(jiān)控，避免政策打折扣。

第二，規(guī)范新型融資工具運作機制，控制政府債務成本。通過對一般債券、專項債券、政府引導基金債務、PPP債務等分類管理，打開規(guī)范舉債的“明渠”，堵住變相舉債的“暗道”。通過融資規(guī)模上限約束和中期融資規(guī)劃，對政府債務風險實施“雙線”管控，提高政府預算的約束性、前瞻性和可持續(xù)性。通過對債務舉借與資產形成、當前成本與未來收益的動態(tài)反映，促進債務風險與預期收益的匹配，以提高債務資金的使用效率。

第三，加大減稅降費政策力度。進一步降低民營企業(yè)尤其是小微民營企業(yè)稅費負擔。加大融資租賃稅收優(yōu)惠，降低企業(yè)固定資產占比。完善“營改增”相關優(yōu)惠政策，如鼓勵企業(yè)選擇輕資產商業(yè)模式。降低高新技術企業(yè)認定標準，完善創(chuàng)投和產權交易相關稅收優(yōu)惠政策。完善促進社會積累人力資本的稅收激勵，教育、培訓、醫(yī)療服務等方面，除了政府加大投入外，可通過稅式補貼激勵各種社會組織加快人力資本積累。

第四，進一步盤活存量財政資金。近年來財政部門已通過多種渠道盤活存量資金，目前我國財政存款（以前年度結轉結余資金和中央預算穩(wěn)定調節(jié)基金）總額仍然高企，彌補赤字的潛力較大。完善穩(wěn)增長重大項目落實情況動態(tài)監(jiān)測管理機制，促進各級財政部門盡快形成實際支出，以深化改革提高轉移支付支出效率。

第五，建立科學、客觀、公正的財稅政策評估機制。一方面，建立財政政策出臺前的風險評估機制，對決策可能引發(fā)的各種風險進行科學預測、綜合研判，確定風險等級并制定相應的化解處置預案。另一方面，建立財政重大決策后評估機制，對財稅改革的政策方案執(zhí)行情況跟蹤分析，及時反饋，不斷完善改革政策方案，提高改革的針對性和有效性。

作者單位：中國財政科學研究院