利用外資：“質(zhì)”比“量”更重要

本刊記者 杜悅英

進(jìn)入2017年，外資進(jìn)入中國的步伐有所放緩。

商務(wù)部日前發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，今年上半年，我國實際使用外資金額4415.4億元人民幣，同比下降0.1%。

今年年初，針對如何更好地利用外資，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于擴(kuò)大對外開放積極利用外資若干措施的通知》（國發(fā)〔2017〕5號文），其后，國家發(fā)改委、商務(wù)部等相關(guān)部委負(fù)責(zé)人除了向外界解讀新政，更多的則是在公開場合強(qiáng)調(diào)，中國巨大的市場需求將給外國投資者繼續(xù)創(chuàng)造巨大的“中國機(jī)會”。

7月17日，習(xí)近平總書記主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議，研究改善投資和市場環(huán)境、擴(kuò)大對外開放問題。習(xí)近平發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，要改善投資和市場環(huán)境，加快對外開放步伐，降低市場運行成本，營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，加快建設(shè)開放型經(jīng)濟(jì)新體制，推動我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

7月28日，國務(wù)院常務(wù)會又部署加大引進(jìn)外資的力度，營造更高水平對外開放環(huán)境等等，提出了若干具體措施。有關(guān)部門也修訂了新的外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄、中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄和自貿(mào)試驗區(qū)外商投資負(fù)面清單等，進(jìn)一步擴(kuò)大了外商投資的準(zhǔn)入領(lǐng)域。

一方面是數(shù)字顯示我國上半年利用外資同比出現(xiàn)小幅下降；另一方面則是國家對于繼續(xù)擴(kuò)大開放、積極利用外資的又一次明確表態(tài)和強(qiáng)力推動。接受《中國發(fā)展觀察》采訪的多位學(xué)者表示，在當(dāng)前的發(fā)展階段，利用外資，“質(zhì)”比“量”更重要。

下降背后

數(shù)據(jù)顯示，我國上半年利用外資同比出現(xiàn)0.1%的小幅下降，基本保持穩(wěn)定。國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任、研究員隆國強(qiáng)在7月31日國務(wù)院新聞辦新聞發(fā)布會上說，當(dāng)前，中國對外開放政策的暖風(fēng)勁吹和一部分外資企業(yè)反應(yīng)滯后并存。中國政府堅持對外開放的基本國策，以改善營商環(huán)境為重點內(nèi)容，出臺了一系列政策；同時，也不斷地在推進(jìn)內(nèi)外資平等對待、公平競爭的市場環(huán)境。中國擴(kuò)大對外開放的政策得到了國內(nèi)外高度評價，特別是很多外商投資企業(yè)也給予了積極的評價?！暗菑奈覀€人做研究，接觸了大量的外商投資企業(yè)，感覺到一些外資企業(yè)對中國擴(kuò)大開放、利用外資政策的巨大進(jìn)展了解還不透，特別是大的企業(yè)決策還有一個過程，所以表現(xiàn)出了在上半年一些外商投資企業(yè)的反應(yīng)還是滯后的，需要我們進(jìn)一步加強(qiáng)政策解讀，進(jìn)一步堅定其信心”，隆國強(qiáng)說，必須指出的是，中國一直是外商投資企業(yè)最重要的投資目的地，從各種各樣的調(diào)查結(jié)果包括美商會的白皮書、歐盟商會的白皮書都可以看到，大量的跨國企業(yè)一直把中國作為他們自己未來投資的最重要的目的地之一。

“外資在中國的表現(xiàn)，與我們持續(xù)改善營商環(huán)境付諸的努力相比，確實存在反差”，國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟(jì)研究部綜合研究室主任、研究員羅雨澤在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時，對出現(xiàn)這種反差的原因做出如下分析：

第一，我們正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期，利用外資的類型在變，結(jié)構(gòu)在變，投資者適應(yīng)和我們營造環(huán)境都需要經(jīng)歷一個過程，階段轉(zhuǎn)換需要一定的調(diào)整期。第二，我國本土企業(yè)的競爭力提升，外資進(jìn)入的能力門檻提高。第三，發(fā)達(dá)國家對待輸出資本的態(tài)度變得更加保守，再工業(yè)化需要留住投資，對依附資本的技術(shù)輸出限制加強(qiáng)。第四，改革措施距完全落地還有一定差距。一些地方政府還不適應(yīng)新制度、新政策、新模式，“不知如何為”的現(xiàn)象普遍且突出。第五，外資存在心理落差和認(rèn)識錯位。一些外資企業(yè)還不適應(yīng)“國民待遇”，超國民待遇取消后，他們心理落差比較大。認(rèn)識上存在負(fù)面夸大、正面淡化的傾向，對問題的印象強(qiáng)于環(huán)境改善的印象，容易以偏概全。

在對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)研究院國際投資研究室副主任陳建勛看來，目前利用外資小幅下降還存在的一個原因是，中國的人力成本、資源環(huán)境外部成本都在升高，有一部分依賴成本優(yōu)勢或高污染高耗能的企業(yè)，因此撤離中國市場。

陳建勛在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時強(qiáng)調(diào)，盡管數(shù)量上出現(xiàn)了0.1%的下降，但我們利用外資不能只看規(guī)模，更要重視質(zhì)量。在當(dāng)前的發(fā)展階段，引進(jìn)外資最重要的是符合國家戰(zhàn)略、符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。1978年至今的約40年間，我們利用外資經(jīng)過了幾個階段：起初利用外資，是為了解決資本不足問題，后來是為了“以市場換技術(shù)”，如今利用外資更大的意義在于鼓勵創(chuàng)新，希望借助外資實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)改造，“利用外資的動因根據(jù)時代發(fā)展在變化”，陳建勛說，特別是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，有可能造成低質(zhì)量外資流出?？赡茉诙唐趦?nèi)，我們利用外資的規(guī)模會有所下降，但長期看，外資的質(zhì)量會逐漸提高。

商務(wù)部研究院研究員、北京新世紀(jì)跨國公司研究所所長王志樂接受《中國發(fā)展觀察 》采訪時特別提到，我國對外開放的歷程恰是利用外資的過程。近40年來，國內(nèi)在利用外資問題上一直存在兩種思維的博弈，迄今為止共產(chǎn)生4次較大的爭議。第一次爭議發(fā)生在開放初期，爭議的焦點是“愛國主義還是賣國主義”。 第二次爭議發(fā)生在上世紀(jì)90年代初，爭議的焦點是“姓社姓資”。第三次爭議發(fā)生在“入世”前后，爭議的焦點是“入世還是不入世”。第四次爭議則是近年來的“姓中姓外”之爭。而前述7月17日習(xí)近平總書記的講話，明確表態(tài)要繼續(xù)利用好外資，“這可視作對第四次爭議的結(jié)論”，王志樂說。

“盡管經(jīng)歷這些爭議，但無可否認(rèn)的是，30多年來中國在兩種思維博弈中逐步擴(kuò)大開放，逐步融入世界。盡管傳統(tǒng)思維不時抑制了中國全球化發(fā)展的速度，但是全球化思維最后總是主導(dǎo)中國的發(fā)展方向”，王志樂表示，要堅信中國融入全球化的總趨勢，從而堅持開放，繼續(xù)做好外資工作。

恰逢其時

圖/新華社

習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議上的講話中指出，我們提出建設(shè)開放型經(jīng)濟(jì)新體制，一個重要目的就是通過開放促進(jìn)我們自身加快制度建設(shè)、法規(guī)建設(shè)，改善營商環(huán)境和創(chuàng)新環(huán)境，降低市場運行成本，提高運行效率，提升國際競爭力。外商投資推動了資源合理配置，促進(jìn)了市場化改革，對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)向更高形態(tài)發(fā)展，跟上全球科技進(jìn)步步伐，都要繼續(xù)利用好外資。要加快放開育幼養(yǎng)老、建筑設(shè)計、會計審計、商貿(mào)物流、電子商務(wù)，以及一般制造業(yè)和服務(wù)業(yè)等競爭性領(lǐng)域?qū)ν赓Y準(zhǔn)入限制和股比限制。要盡快在全國推行自由貿(mào)易試驗區(qū)試行過的外商投資負(fù)面清單。

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要加快統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)，制定新的外資基礎(chǔ)性法律。要清理涉及外資的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策文件，凡是同國家對外開放大方向和大原則不符的法律法規(guī)或條款，要限期廢止或修訂。外資企業(yè)準(zhǔn)入后按照公司法依法經(jīng)營，要做到法律上平等、政策上一致，實行國民待遇。北京、上海、廣州、深圳等特大城市要率先加大營商環(huán)境改革力度。要清理并減少各類檢查和罰款，建立涉企收費目錄清單制度，嚴(yán)禁越權(quán)收費、超標(biāo)準(zhǔn)收費、自設(shè)收費項目、重復(fù)收費，杜絕中介機(jī)構(gòu)利用政府影響違規(guī)收費，行業(yè)協(xié)會不得強(qiáng)制企業(yè)入會或違規(guī)收費。

“這次會議抓住了關(guān)鍵，召開的時機(jī)也可謂恰逢其時”，羅雨澤表示，改革的過程就是不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程。十八大以來，在對外開放方面，我們大刀闊斧地推進(jìn)改革，敢動根、敢觸本，推行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單模式，實施單一窗口管理，修訂完善“外資三法”，允許外資參與“中國制造2025”等國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，營商環(huán)境市場化、國際化、法制化水平明顯提升，準(zhǔn)入程序顯著簡化。

但另一方面，仍有一些問題沒有解決，也出現(xiàn)一些新問題。比如有的外資企業(yè)認(rèn)為，我國政策法規(guī)存在“一刀切”，對特殊情況考慮不夠，執(zhí)法程序缺乏規(guī)范，隨意性強(qiáng)；部分行業(yè)仍存在“大門開、小門不開”現(xiàn)象，“玻璃門”、“彈簧門”仍然存在；知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度不夠，實際保護(hù)效果不佳；有些領(lǐng)域?qū)徟绦蛉匀环爆?，?shù)據(jù)、資本跨境流動限制較多等。這些問題雖然較小，也多局限于個別領(lǐng)域，但影響很大，危及外商對我們影響環(huán)境的總體評價?！耙砸环N開放的態(tài)度對待問題，及時研討處理方案，本身就是釋放一種非常積極的信號”，羅雨澤認(rèn)為。

“上述會議提出的加快制度建設(shè)、法規(guī)建設(shè)，改善營商環(huán)境和創(chuàng)新環(huán)境，這些都會加速更高質(zhì)量外資的流入”，陳建勛說。

何處著力

在王志樂看來，從投資輸入國思維轉(zhuǎn)向投資輸出國思維非常重要。他說，站在投資輸出國立場就可以理解，盡可能放開對外資進(jìn)入中國的準(zhǔn)入，就是為中國企業(yè)在海外爭取盡可能寬的準(zhǔn)入限制；給進(jìn)入中國的外資企業(yè)國民待遇，就是為中國企業(yè)在海外爭取國民待遇；改善對進(jìn)入我國的外資企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，就是為“走出去”的中國企業(yè)營造良好的海外投資環(huán)境。

改善外資營商環(huán)境、實現(xiàn)國民待遇，已經(jīng)不是新鮮的議題。是什么原因阻礙了其切實推進(jìn)？

陳建勛認(rèn)為，這不是一個能夠單純從外資角度來看待的問題，更與國家整體的法制環(huán)境建設(shè)、行政管理體制等密切相關(guān)。

羅雨澤表示，外商管理體制改革是進(jìn)行時，不是完成時，不可能一蹴而就。國民待遇是有前提、有范圍、有條件的，“內(nèi)外有別”，兼顧發(fā)展與安全，是國際通行做法。擴(kuò)大開放，推行國民待遇，需要根據(jù)新階段、新形勢、新要求不斷賦予新內(nèi)涵、新任務(wù)，基于本土產(chǎn)業(yè)競爭力和監(jiān)管能力，確定其廣度、尺度，把控好進(jìn)度和力度。所以，擴(kuò)大開放理論上需要我們持之以恒，不斷推進(jìn)，實踐上需要我們及時糾偏糾誤、精益求精。

外資在中國經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展中發(fā)揮了巨大作用，在進(jìn)出口、納稅、就業(yè)創(chuàng)造、技術(shù)進(jìn)步等方面均具有重要地位。另一方面，也為外資企業(yè)帶來了巨大收益，大多數(shù)五百強(qiáng)企業(yè)都視中國為重要的生產(chǎn)基地、利潤來源地和創(chuàng)新人力資源中心。歷史地看，改革開放以來，我們對外資企業(yè)的態(tài)度也確曾發(fā)生過一些變化，比如我國本土企業(yè)成長起來后尤其是我國成為外匯儲備第一大國后，曾出現(xiàn)我們已不需要外資的觀點。但很快中央糾正了這一錯誤認(rèn)識，指出利用外資是我國長期國策，習(xí)近平總書記的“三個不會變”打消了外資企業(yè)的疑慮，也確立了我們利用外資的長期政策基調(diào)。外資企業(yè)也曾有過動搖，比如隨著我國要素成本提升，有些企業(yè)向成本更低的國家和地區(qū)轉(zhuǎn)移，后來又回歸中國，因為這些企業(yè)發(fā)現(xiàn)，雖然中國的要素成本上升了，比較優(yōu)勢弱化了，但中國的綜合優(yōu)勢卻增強(qiáng)了，機(jī)遇增多了。

隆國強(qiáng)曾指出，過去，跨國公司錯過了中國改革開放，就錯過了實現(xiàn)大發(fā)展的機(jī)遇，這一判斷將來仍然成立。新階段，跨國公司和中國發(fā)展實現(xiàn)雙贏的機(jī)會很多，潛力巨大。

對于如何高質(zhì)高效地利用外資，羅雨澤給出如下建議：一是堅持既有中國特色的市場化改革方向，汲取國際經(jīng)驗，持續(xù)改善營商環(huán)境，調(diào)動企業(yè)積極性，充分發(fā)揮其的主體作用。二是推動國內(nèi)市場監(jiān)管的法制化、規(guī)范化，提高政策和法規(guī)制定和貫徹執(zhí)行的透明性、穩(wěn)定性。三是繼續(xù)加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，為人才引進(jìn)和在華工作提供更加便利舒適的環(huán)境。

中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所劉湘麗研究員在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時，也特別強(qiáng)調(diào)了在利用外資過程中，對中國企業(yè)在人才和管理兩方面的培養(yǎng)和推動。

她表示，跨國公司基本都是經(jīng)營成功的企業(yè)，因為理念和制度先進(jìn)，跨國公司進(jìn)入中國后，便迅速吸引和聚集了大批優(yōu)秀人才，刺激了中國企業(yè)的學(xué)習(xí)趕超動機(jī)，加速了中國企業(yè)管理提升步伐。很多中國企業(yè)都把跨國公司作為標(biāo)桿，學(xué)習(xí)其先進(jìn)經(jīng)驗，改革自身制度，取得了長足進(jìn)步。

她說，跨國公司的先進(jìn)制度，不僅是中國企業(yè)建立以人為本、高效增值的人力資源管理模式的標(biāo)桿，同時有跨國公司就業(yè)經(jīng)歷的管理人才直接進(jìn)入中國企業(yè)，更加快了中國企業(yè)與國際管理規(guī)范的接軌。有調(diào)查表明，在過去五年中，中國企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者中有近1/3曾就職于跨國公司?？鐕镜墓ぷ鹘?jīng)歷，使這些中國人親身體驗了國際水平的經(jīng)營管理，一旦他們擔(dān)任中國企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者，在跨國公司取得的知識、技術(shù)和經(jīng)驗必將發(fā)揮作用，帶來新鮮血液，加快推陳出新，激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力。