王玉蕾，胡娟

（1.中國人民大學教育學院，北京100872；2.河北大學管理學院，河北保定071002）

·域外·

英國大學生資助政策效果研究：焦點、問題與啟示

王玉蕾1，2，胡娟1

（1.中國人民大學教育學院，北京100872；2.河北大學管理學院，河北保定071002）

從20世紀90年代至今，英國大學生資助政策不斷變革。免償還性資助項目主要包括助學金、補助金和獎學金等，關(guān)于其政策效果的研究集中在四個方面：資助政策對擴大參與和機會公平的影響；資助政策對學生入學選擇的影響；資助政策對學生學業(yè)成就的影響；資助政策改革的分配效應。對相關(guān)文獻進行梳理分析可以發(fā)現(xiàn)，資助模式未考慮高校層次和學生構(gòu)成，缺乏全國性的資助體系及政策調(diào)整過于頻繁成為阻礙資助政策效果發(fā)揮的主要問題。本文對英國社會關(guān)于大學生資助政策效果的討論焦點進行了總結(jié)，并就相關(guān)問題進行了討論，以期對我國大學生資助政策改革起到一定的啟示作用。

英國；大學生；資助政策；政策效果

伴隨著高等教育毛入學率的提高和教育成本的增加，布魯斯·約翰斯通的高等教育成本分擔理論逐漸得到了各國政府的認同，大學學費增長成為世界性趨勢。在此背景下，大學生資助政策高效與否、完善與否成為影響教育公平進而關(guān)系到社會公平的關(guān)鍵因素，各主要資本主義國家紛紛對本國大學生資助政策展開大刀闊斧的改革。其中，英國的經(jīng)驗具有一定代表性，體現(xiàn)在改革過程中，官方和學界重視對其政策效果進行多方面的評估和反饋，為政策完善提供可靠依據(jù)。進入21世紀以來，為了應對高等教育大眾化的挑戰(zhàn)，我國政府投入巨資用于構(gòu)建和完善大學生資助體系。然而，從目前來看，我國官方和學界對其政策效果評估的重視程度明顯不夠，相關(guān)研究并不豐富，這也在一定程度上制約了大學生資助政策的科學化和民主化。人類社會許多政策設(shè)計都有共通的一面，學習并借鑒英國大學生資助政策效果評估的經(jīng)驗對進一步完善我國大學生資助政策體系具有重要意義。

20世紀90年代以來，英國政府以推動高等教育逐步走向市場化、大眾化為目標[1]，對大學生資助政策進行了一系列調(diào)整。調(diào)整對象既涉及償還性資助政策，又涉及免償還性資助政策。在新公共管理運動的推動下，資助政策改革效果評估受到空前重視，產(chǎn)生了一系列有價值的研究文獻。反觀國內(nèi)，雖然以助學貸款為代表的償還性資助和以國家獎助學金為代表的免償還性資助都屬于大學生資助體系的重要內(nèi)容，但學界的研究重點始終未聚焦到免償還性資助政策上。北京大學教育學院較早以總資助體系的政策效果為研究對象發(fā)表了一些較有指導意義的論文。例如：李文利基于2006年的調(diào)查數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，在當時的資助政策背景下，對于在校學生而言，凈支付與家庭收入水平之間存在嚴重的“逆向”關(guān)系，家庭收入水平越低，凈支付占家庭收入的比例越高[2]；楊釙基于2008年的調(diào)查數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，學生資助與學習成績呈正相關(guān)關(guān)系[3]。1996年以來，華中科技大學沈紅教授的研究團隊對于學生貸款財政補貼的效率、社會流動效應、對學生學業(yè)發(fā)展的影響等政策效果也進行了較為深入、系統(tǒng)的研究[4]。然而，專門針對國家獎助學金政策效果開展的研究一直非常少。已有相關(guān)文獻大致可分為兩類。一類是對國家獎助學金政策設(shè)計、制度績效進行的研究。例如：徐國興基于高等教育機會均等的觀點對國家獎助學金政策文本進行了分析[5]；陳綿水、付劍茹等在對相關(guān)利益群體進行問卷調(diào)查和訪談的基礎(chǔ)上，運用多元Logit模型對影響國家獎助學金獲取的因素進行了分析，還通過學生滿意度測量、平衡積分卡構(gòu)建綜合評價體系等方法對國家獎助學金制度績效進行了評價[6]。另一類是對國家獎助學金政策執(zhí)行的改進進行的探索，主要針對政策運行中出現(xiàn)的貧困生認定標準模糊、學生道德難以有效約束等問題提出解決對策，其研究者大部分是高校學生工作者。鑒于免償還性資助政策對促進高等教育公平具有重要意義，在實際運行過程中又暴露出諸多問題，筆者認為有必要對此類政策進行深入研究。

一、英國大學生免償還性資助政策的主要項目及其演變

從1990/91學年英國政府設(shè)立助學金貸款（Maintenance Loan）開始[7]，英國大學生資助政策一直處于不斷的變革之中（主要變革過程見表1）。其間，免償還性資助項目主要以助學金（Grant）、補助金（Bursary）、獎學金（Scholarship）等形式發(fā)揮作用。

在英國，助學金是由政府作為資助主體、以家庭經(jīng)濟困難學生為資助對象，并基于學生家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查確定資助額的一類資助項目，主要以生活費助學金（Maintenance Grants）的形式發(fā)揮作用。該助學金于1962年設(shè)立時即規(guī)定“所有英國籍且攻讀第一個學位的全日制大學生都可以獲得資助”[8]。隨著高等教育從精英主義向大眾化過渡，日益龐大的教育經(jīng)費開支給政府財政造成了沉重壓力。到1984年，不考慮家庭收入狀況、全部學生都可以獲得生活費助學金的時代宣告終結(jié)[9]。此后，政府引入了生活費貸款，逐步取代生活費助學金[10]。從1998/99學年起，英國高等教育開始全面收費，其后的十八年間，生活費助學金歷經(jīng)廢止-恢復-廢止，最終于2016/17學年在大學生資助政策體系中消失[11]。

相對于全國性的助學金，補助金是以大學為資助主體、以家庭經(jīng)濟困難學生為資助對象的項目，其特點表現(xiàn)為年度撥款、免償還、基于學生家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查。作為2004年《高等教育法案》（Higher Education Act）構(gòu)建的新資助體系的重要內(nèi)容之一，補助金于2006/07學年付諸實施[12]，包括義務補助金（Mandatory Bursaries）和斟酌性補助金（Discretionary Bursaries）兩部分。該法案規(guī)定，學費標準超過2700英鎊/年的大學必須向那些獲得政府全額生活費助學金的學生提供義務補助金，金額大約為300英鎊/年。因此，義務補助金被認為是彌補學費與全額生活費助學金之差距的政策工具，目的是保證家庭經(jīng)濟困難學生的學費被全部抵免[13]。2011年，公平入學辦公室（Office for Fair Access，簡稱OFFA）宣布不再要求大學向特定群體學生發(fā)放義務補助金，其功能主要由國家獎學金項目（National Scholarship Programme,簡稱NSP）取代[14]。斟酌性補助金是公平入學辦公室要求各大學在向其提交的入學協(xié)議（Access Agreement）中必須承諾的一項超越義務補助金的資助計劃，目的是確保學費提高不會影響低收入群體對高等教育的參與。該計劃完全由大學自主管理，因此各大學提供的此類補助金種類繁多，在資助對象、資助規(guī)模、資助期限等方面也存在巨大差異。

表1 20世紀90年代以來英國大學生主要資助項目設(shè)立及變化情況

在義務補助金和斟酌性補助金出現(xiàn)前，還有一類資助項目曾發(fā)揮過過渡性作用，即機會補助金(Opportunity Bursaries)。該項目最早作為卓越挑戰(zhàn)項目（Excellence Challenge Programme）的一部分于2001/02學年被引入，旨在為來自特定地區(qū)、入學年齡低于21歲的低收入全日制學生提供有限支持。雖然此類資助的管理權(quán)歸屬于各高校，但其獲得需學生主動申請，資金由財政支持[15]，性質(zhì)上仍屬于助學金。2003年，機會補助金的適用范圍被擴大到所有低收入學生，2004-2006年更名為高等教育助學金（Higher Education Grant），2006年后轉(zhuǎn)化為重新設(shè)立的高等教育生活費助學金（Higher Education Maintenance Grant）[16]。

在助學金和補助金之外，第三類重要的非償還性資助項目是獎學金。一般來講，人們將基于學生家庭經(jīng)濟狀況發(fā)放的資助項目稱為助學金或補助金，將基于學生學業(yè)成績優(yōu)秀發(fā)放的資助稱為獎學金。然而，在英國大學生資助領(lǐng)域，兩類資助之間的界限并不是那么清晰[17]，如于2012-2015年實施的國家獎學金項目[11]就兼具二者的功能。政府要求各大學必須在其入學協(xié)議中簽署國家獎學金項目，并承諾與政府合作，以學費減免（Fee Waivers）或現(xiàn)金資助等形式向目標群體提供資助。雖然從某種意義上講，該項目被認為延續(xù)了義務補助金的部分功能，但它與義務補助金又存在本質(zhì)區(qū)別，體現(xiàn)在國家獎學金項目將資助對象從所有獲得大學入學資格的家庭經(jīng)濟困難學生調(diào)整為極少數(shù)“最應該獲得者”[18]，且主要目的被認為是為那些出身貧寒但學業(yè)優(yōu)秀的年輕人進入頂尖大學創(chuàng)造機會。因此，國家獎學金項目又名副其實地體現(xiàn)了獎學金的功能。當然，國家獎學金項目的實施主要是對其他資助項目起補充作用，補助金在新的學生資助框架中仍扮演主要角色。

二、英國社會關(guān)于政策效果的討論焦點

在新公共管理運動第二波浪潮風起云涌的時代背景下，績效管理理念已經(jīng)深入人心[19]。伴隨著大學生資助政策的變遷，官方和學界對其政策效果進行了大量研究，形成了一系列有價值的文獻。相關(guān)研究主要聚焦以下四個方面：

（一）資助政策對擴大參與和機會公平的影響

從20世紀90年代開始，擴大各階層的高等教育參與并為公民接受高等教育提供公平機會逐步成為英國高等教育的戰(zhàn)略重點。1997年工黨政府上臺執(zhí)政后，明確將“擴大參與”作為21世紀英國高等教育發(fā)展的重要目標[20]，并于1999年宣布“到2010年將18-30歲適齡人群的高等教育入學率提高到50%”[16]。鑒于中產(chǎn)階級子女的入學率已經(jīng)達到飽和點，而體力勞動者、少數(shù)族裔和殘疾人等低收入階層子女的入學率遠低于其在總?cè)丝谥兴急壤默F(xiàn)狀[15]，英格蘭高等教育基金會（Higher Education Funding Council for England,簡稱HEFCE）主張通過提升未被充分代表的人群(Under-Represented)的入學率來實現(xiàn)這一目標[21]，“擴大參與和機會公平”也成為大學生資助政策的首要目標。相關(guān)研究又可歸納為以下三個方面：

1.各項資助政策變革對高等教育參與的影響

這一方面的研究較早受到關(guān)注，但是由于研究方法、研究視角存在差異，學者們的研究結(jié)論也不盡相同。多數(shù)學者認為，資助政策變革并未使低收入學生的高等教育參與率得到有效提升。馬克·科沃爾結(jié)合高等教育統(tǒng)計局（Higher Education Statistics Agency，簡稱HESA）的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，20世紀90年代生活費貸款取代生活費助學金及其后學費的引入并沒有對18-19歲青年學生參與高等教育產(chǎn)生實質(zhì)性影響[22]。拉維納·米頓也發(fā)現(xiàn)，雖然2006/07學年資助政策改革后設(shè)置了基于學生家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查的資助項目，但是仍有大量具備受助資格的學生最終并未提出申請，在他看來，新資助體系在擴大參與方面并沒有像公平機會辦公室和政府預想的那樣有效[9]。皮特·戴維斯、珍·曼根等人結(jié)合2006年后大學生資助政策的運行數(shù)據(jù)以及學生對接受高等教育認識的調(diào)查數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)財政資助在促進邊緣學生（Margin Student）參與高等教育方面作用較為明顯，但是具體程度則難以確定[23]。然而，洛林·迪爾登和艾馬拉·菲斯西蒙斯的研究卻得出相反結(jié)論。他們運用偽面板數(shù)據(jù)構(gòu)建了一個可以連續(xù)16年觀測大學第一年參與率的模型。研究發(fā)現(xiàn)：學費和生活費助學金的變化會對高等教育參與產(chǎn)生強影響。學費每增加1000英鎊，高等教育參與率將下降3.9%；而生活費助學金每增加1000英鎊，高等教育參與率將提升2.6%[24]。

2.資助經(jīng)費在不同層次大學間的分配差異對擴大參與和機會公平的影響

學者們研究發(fā)現(xiàn)，資助經(jīng)費在不同層次大學間的分配實際上沒有對擴大參與和機會公平產(chǎn)生積極作用。依據(jù)2004年頒布的《高等教育法案》，從2006/07學年起，由高校自主管理的補助金制度開始實施。受資金充裕程度、戰(zhàn)略重點順序等因素影響，不同層次高校①在補助金規(guī)模和分配方式等方面存在顯著差異?？巳R爾·卡倫德是第一個對2006/07學年后建立的補助金體系進行系統(tǒng)研究的代表性學者。通過對該法案實施當年117個樣本大學和303個資助項目的數(shù)據(jù)進行分析，她發(fā)現(xiàn)補助金制度的實施導致那些處于較低層次卻聚集了大量低收入學生的高校要比處于較高層次但生源卻多為富裕學生的高校支出更多，而那些就讀于最高層次大學的家庭經(jīng)濟困難學生年均獲得的補助金大概相當于那些就讀于最低層次高校同類人群的3倍[13]。因此，她認為這種補助金分配制度實際上造成了不平等。尼爾·哈里森的研究也得出了類似結(jié)論。他通過對高等教育統(tǒng)計局公布的2010年以前羅素集團大學年度數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，2004年《高等教育法案》實施后，低收入學生進入精英大學的可能性反而下降了，高收入階層“根深蒂固的特權(quán)并沒有得到改變”[25]?？傮w來看，資助經(jīng)費在不同層次大學間的分配實際上并沒有對擴大參與和機會公平產(chǎn)生積極作用。

3.資助經(jīng)費在單個大學內(nèi)的分配對擴大參與和機會公平的影響

在多數(shù)學者看來，資助經(jīng)費在單個大學內(nèi)的分配不僅沒有對擴大參與和機會公平產(chǎn)生積極影響，甚至還起到了相反的作用?？屏帧渼P格發(fā)現(xiàn)，國家獎學金項目設(shè)立后，1992年后的大學不僅不能保證其傳統(tǒng)生源——大量低收入學生全部獲得資助，為了吸引優(yōu)秀生源，它們還必須提供許多原本是精英大學常設(shè)的擴展項目，以至于不得不壓縮招生人數(shù)甚至放棄部分傳統(tǒng)生源[18]?？▊惖碌难芯恳驳贸鲱愃平Y(jié)論。她發(fā)現(xiàn)，雖然88%的高校都建立了大學生資助體系，但大多數(shù)低層次高校將資助政策作為競爭策略，用以吸引學習成績優(yōu)異或者在特定學科表現(xiàn)卓越的學生。2006/07學年，約有1/4的斟酌性補助金被基于優(yōu)秀分配，而獲得者中的大多數(shù)來自可支付學費的中高收入家庭。因此，她認為這一結(jié)果也違背了補助金制度的初衷[13]。

（二）資助政策對學生入學選擇的影響

英國高校獲得補助金管理自主權(quán)后，紛紛推出獨具特色的學生資助計劃。那么，這些資助計劃對學生入學選擇產(chǎn)生了怎樣的影響？這也成為英國大學生資助政策效果研究的一個重要主題。

盡管學者們采用不同的方法對這一主題開展了研究，但得出的結(jié)論卻表現(xiàn)出較強的一致性——資助政策并未對學生入學選擇產(chǎn)生顯著影響。馬克·科沃爾基于2006/07學年-2009/10學年高等教育申請與參與的相關(guān)管理數(shù)據(jù)，在假設(shè)其他因素穩(wěn)定不變的情況下，通過對比補助金制度引入前后低收入群體的入學選擇發(fā)現(xiàn)，補助金政策實施后，低收入群體學生申請最多的反而是那些提供較低補助金的非選擇性大學。因此，他認為資助政策并未對學生入學選擇產(chǎn)生實質(zhì)性影響[12]?？▊惖潞屯柦鹕ㄟ^一項關(guān)于2008/09學年第一次入學的4848名全日制大學生的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，盡管那些成本敏感型（Cost-Conscious）學生、預期獲得1000英鎊以上補助金的學生和考取羅素集團大學的學生認為他們的入學選擇更多受到補助金政策的影響，但大多數(shù)受調(diào)查學生并不認為他們對學校的選擇受到補助金或可供選擇的補助金規(guī)模的影響。原因在于，作為申請者，學生在入學前很難從學校網(wǎng)站獲取或計算出關(guān)于自己入學后可能獲得的資助種類和規(guī)模的有效信息[26]。珍·曼根與阿曼達·休斯的研究也得出相似結(jié)論。他們認為，自2006/07學年大學生資助體系變革后，受信息獲取量和獲取時間等因素影響，大多數(shù)學生在做出入學選擇時并未將“資助包”考慮在內(nèi)；學生對資助政策認知不足直接影響了他們搜集相關(guān)信息的積極性，從而導致那些最具受助資格的學生因為未能獲取有效信息而錯失受助機會[27]?？傮w而言，資助政策并未對學生入學選擇產(chǎn)生顯著影響。

（三）資助政策對學生學業(yè)成就的影響

所謂學業(yè)成就（Academic Success），實際上是個比較寬泛的概念，保持率、畢業(yè)率、學習成績、知識積累、核心思維能力發(fā)展等都被涵蓋在內(nèi)[28]。這里主要從學習成績、保持率、畢業(yè)率三個方面論述。毋庸置疑，學生獲得資助后學習成績是否得到有效改善是衡量資助政策效果的重要指標。此外，保持率和畢業(yè)率也受到相關(guān)學者的普遍重視。在2006/07學年資助政策改革前，每年約有20%的新生退學[29]。即便部分學生沒有在入學第一年退學，也極有可能因不能在規(guī)定年限內(nèi)獲得學位而無法順利畢業(yè)。一般認為，家庭經(jīng)濟困難是導致學生學業(yè)成績差、退學和無法畢業(yè)的主要原因[30]。曼茨·約克指出，因為政府在高等教育領(lǐng)域投資巨大，所以特別希望投入能夠產(chǎn)生相應效果，退學和不能順利畢業(yè)都將被視為財政資金使用的低效率[31]。因此，資助政策改革對學生保持率和畢業(yè)率的改善程度成為衡量政策效果的另外兩個重要指標。保持率的統(tǒng)計方法不盡相同，一般是指入學第二年的注冊率，因為學生退學通常在入學第一年期末考試期間達到峰值，大概有2/3的退學者選擇在此期間離開校園[32]。

總體上看，獲得資助對提升學生學業(yè)成就有較為顯著的影響。蘇·哈特、安德魯·漢南等基于兩所大學的數(shù)據(jù)研究了補助金對低收入家庭大學生學業(yè)成就的影響[33]。他們發(fā)現(xiàn)，獲得補助金的學生完成學習目標的比率要顯著高于未獲得補助金的學生，多數(shù)獲得補助金的學生經(jīng)過努力獲得了更好的學位。理查德·墨菲和吉爾·威尼斯基于22所英國大學英國籍和歐盟本科生的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，通過對比受助學生及未受助學生在年度測驗分數(shù)、最終學位等級及入學一年后的保持率上的差距，在增加背景條件限制的情況下，通過初步回歸分析發(fā)現(xiàn)，獲得資助可促進畢業(yè)率、一等榮譽學位獲得率分別提升4.4%和1%，每增加1000英鎊資助能夠促進畢業(yè)率提升1.4%[34]。研究結(jié)論顯示，補助金與學業(yè)成就之間呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。安妮·韋斯特和卡爾·艾默森等人借助問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，機會補助金顯著提升了入學一年后的保持率。據(jù)此作者們認為，對低收入學生的合理資助有利于幫助他們減輕債務負擔和形成積極向上的心態(tài)，而這兩者是學生能否順利畢業(yè)的關(guān)鍵因素[35]。為了測量資助政策對保持率的影響，2014年公平入學辦公室專門發(fā)布了一份中期研究報告。該報告基于對2006/07學年-2010/11學年間87所英國高校入學協(xié)議的分析發(fā)現(xiàn)，改革后的補助金計劃對學生保持率并無直接影響[36]。盡管公平入學辦公室對這一報告持謹慎態(tài)度，但綜合學者們的研究結(jié)論可以發(fā)現(xiàn)，獲得資助是有助于提升學生學業(yè)成就的。

（四）資助政策改革的分配效應

資助政策改革也影響了公共資源在社會各階層之間的分配狀況，產(chǎn)生了較為顯著的分配效應。20世紀90年代，工黨政府通過引入生活費貸款、推動高等教育收費、廢除生活費助學金等措施推動了一場資助政策變革?？巳R爾·卡倫德對這場改革在不同學生群體間的分配效應進行了分析。她發(fā)現(xiàn)，1989-2001年間，低收入群體學生獲得的政府補貼總量下降了35%，而高收入群體學生的相應指標僅下降了2.5%，事實上低收入學生從改革中獲益最少，反而是中高收入階層受益更多[37]。因此，她認為這一改革是失敗的。洛林·迪爾登和艾馬拉·菲斯西蒙斯對英國2006/07學年資助政策改革在各利益相關(guān)群體間產(chǎn)生的分配效應進行了研究[38]。他們發(fā)現(xiàn)，改革后家庭經(jīng)濟最困難的學生從改革中收益最多，而來自中高收入家庭學生的高等教育支出則出現(xiàn)不同程度的增加。此外，他們還發(fā)現(xiàn)大學是資助政策改革的受益方，其中公共部門對高等教育投入的增加比例要遠大于私人部門。在這之后，哈隆·喬德里和洛林·迪爾登等人又對2012/13學年資助政策改革的分配效應進行了分析[39]。他們發(fā)現(xiàn)，新的資助政策相對之前的政策更有效，但是從畢業(yè)生終身所得角度來看，生均償付高等教育債務增加了8600英鎊，約30%的經(jīng)濟條件最差的畢業(yè)生從新政策中獲益，而其他畢業(yè)生則需要負擔更多。從公、私分擔高等教育成本的比例來看，改革后公共財政投入大幅縮減，生均財政支出下降了13%，納稅人也成為改革的一個主要受益方；大學收入增長了12%，因此成為改革的另一主要受益方。這一變化也顯示了英國高等教育經(jīng)費逐步從依靠公共投入轉(zhuǎn)向依靠私人的趨勢。

三、英國大學生資助政策的主要問題

總體來看，從20世紀90年代至今，英國大學生資助政策的持續(xù)變革在推動英國高等教育走向大眾化、減少政府財政壓力等方面起到了積極作用。然而，通過以上討論可以發(fā)現(xiàn)，其政策效果除對提升學生學業(yè)成就影響較為顯著之外，其他并不十分理想。究其原因，以下三個方面值得思考：

（一）未考慮高校層次及學生組成成分的資助模式影響了資助的公平性

2004年《高等教育法案》頒布后，英國政府基于該法案精神組建了公平入學辦公室，并要求全英所有公立大學和學院在收取高學費前必須向該辦公室提交入學協(xié)議，入學協(xié)議一般包括該大學或?qū)W院的學費標準、補助金方案等內(nèi)容。政府提出這一要求的目的是確保未被充分代表的人群的入學機會得到改善。然而，這種想法在已經(jīng)高度市場化的高等教育體系中被認為是不切實際的[40]。以羅素集團大學為代表的精英大學聲譽好，入學門檻高，學費昂貴，此類大學也有更多經(jīng)費可用于學生資助，但其生源多來自中產(chǎn)階級及以上階層，家庭經(jīng)濟困難學生的數(shù)量及困難程度要遠遠低于1992年后的大學。因此，精英大學家庭經(jīng)濟困難學生能夠獲得的資助數(shù)額要遠高于非精英大學中的同類人群。然而，相對于精英大學，非精英大學的處境要困難得多。一方面，學費收入不及精英大學高，家庭經(jīng)濟困難學生的數(shù)量和困難程度卻遠高于精英大學；另一方面，在市場競爭壓力下，為了改善學術(shù)聲譽，越是低層次高校越傾向于將補助金基于優(yōu)秀分配，目的在于提高優(yōu)秀學生的錄取比例[41]?？傮w上看，在現(xiàn)行資助體系下，低收入學生獲得資助的多少主要受就讀學校層次、資助計劃在就讀學校的戰(zhàn)略地位、就讀學校低收入學生總體規(guī)模等因素限制，而并非基于學生家庭經(jīng)濟困難程度[42]。顯然，這種分配模式是有失公平的。

（二）缺乏全國性的資助體系，信息獲取成本高

到目前為止，英國尚無全國性大學生資助體系。對于2006/07學年改革前的資助體系，卡倫德曾批評其為“復雜、混亂并且官僚化的系統(tǒng)”[37]。改革后，資助體系更加難于理解，如家庭經(jīng)濟狀況的評估規(guī)則就非常復雜，學生資助指導手冊雖然長達50頁，卻并未窮盡所有的情況[9]。加之2006/07學年資助政策變革后，不同高校間的資助體系各不相同，受助資格條件要求差異明顯，對于具備受助資格的潛在學生而言，收集各校資助政策信息并對復雜的信息進行比較分析是非常困難的，因為他們往往既缺乏社會資本又缺乏文化資本，不具備鑒別能力[43]。科林·麥凱格和尼克·阿德內(nèi)德在相關(guān)研究中即提到，對于低收入背景的邊緣學生而言，如果存在一個全國性的資助體系，他們的處境將得到改善[40]。

（三）政策調(diào)整過于頻繁，部分政策效果難以完全體現(xiàn)

從20世紀90年代至今，在20多年的市場化改革進程中，英國大學生資助政策或被廢止，或被中斷，或被合并，政策的頻繁調(diào)整一定程度上也影響了其效果的發(fā)揮。以生活費助學金為例，該項目受助群體廣泛，資助力度大，在英國大學生資助政策體系中占有重要位置。1990/91學年政府引入生活費貸款項目后，學生生活費中50%需通過貸款獲得，另外50%則需要依靠生活費助學金和家庭支持[10]。1998/99學年，英國高等教育開始收費，政府在進一步壓縮生活費助學金規(guī)模的同時又強化了生活費貸款的作用，并且宣布全面廢止生活費助學金，1998年和1999年入學的學生全部以貸款形式獲得生活費資助[16]；2006年，考慮到學費上漲對學生入學機會可能產(chǎn)生的不利影響，生活費助學金得到恢復，依據(jù)家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查結(jié)果，低收入學生可獲得全額資助或部分資助[17]；受世界經(jīng)濟危機影響，2008/09學年，政府宣布縮小生活費助學金資助規(guī)模，此后三年，生活費助學金資助水平降至最低；2012/13學年，由于學費再次上漲，政府宣布針對當年及之后入學的新生適當提高生活費助學金的資助規(guī)模[8]；從2016/17學年開始，生活費助學金又重新被貸款取代。美國著名政治學家戴維·伊斯頓曾指出，“政策是對全社會的價值做權(quán)威性的分配”[44]，這里的價值可以理解為利益。一項政策頒布后，為了維護自身利益，各利益集團將展開持續(xù)的博弈。因此，政策效果如何需要通過較長時間的實踐檢驗來判斷。正如薩巴蒂爾所言，“對一項政策進行比較全面的貫徹和合理的評價，至少需要大約10年的時間”[45]，政策頻繁調(diào)整無疑不利于政策效果的評估。此外，隨意變動政策還可能導致政策受眾的信息獲取成本增加，降低個人選擇的可預見性。

四、借鑒和啟示

自1999年大學擴招以來，我國逐步建立了包括獎、貸、助、免、補等多種資助形式在內(nèi)的大學生資助體系，其中國家獎助學金體系因資助金額大、資金來源穩(wěn)定等優(yōu)勢成為整個大學生資助體系的核心。然而，從2002年中央政府設(shè)立國家獎學金，到2005年設(shè)立新的助學金制度——國家助學金，再到2007年國家獎助學金體系基本形成，直至今天，關(guān)于其政策效果的系統(tǒng)研究一直處于相對缺乏的狀態(tài)?！爸挥型ㄟ^政策評估，人們才能夠判斷一項政策是否收到了預期效果，從而決定這項政策是應該繼續(xù)、調(diào)整還是終結(jié)；同時，通過政策評估，還可以總結(jié)政策執(zhí)行的經(jīng)驗教訓?！盵46]因此，學習和借鑒英國經(jīng)驗，首先應該對我國國家獎助學金政策效果研究給予充分重視。

其次，基于我國學界關(guān)于國家獎助學金制度的研究現(xiàn)狀，結(jié)合對英國大學生資助政策效果影響因素的思考，我們在未來研究中應重點關(guān)注國家獎學金資助名額在不同層次院校間的分配。我國已經(jīng)于2007年建立了國家獎助學金全國性資助體系，并且該政策體系一直保持相對穩(wěn)定，這些都從一定程度上保證了國家獎助學金政策效果的發(fā)揮。盡管如此，在資助名額的分配方面，國家獎助學金政策執(zhí)行過程中同樣存在與英國資助政策相似的問題。全國學生資助管理中心曾明確如下分配原則：“分配國家獎學金和國家勵志獎學金名額時，向辦學水平較高的學校、以農(nóng)林水地礦油核等國家需要的特殊學科專業(yè)為主的高校適當傾斜。分配國家助學金名額時，向民族院校、以農(nóng)林水地礦油核等國家需要的特殊學科專業(yè)為主的高校適當傾斜?！盵47]顯然，其分配過程考慮了橫向——不同類型院校間的差別，卻并未將縱向——不同層次院校間的差別納入關(guān)注視野。實際上，我國不同層次的高校在享有的資源和聲譽方面差距巨大：部屬院校多為重點高校，而地方院校一般都屬于普通高校。雖然“20世紀90年代末，中國高等教育規(guī)模的擴展為城鎮(zhèn)經(jīng)濟中低階層和農(nóng)村居民帶來了高等教育參與程度的明顯提高”[48]，但部屬院校（重點高校）和地方院校（普通高校）生源分化明顯。擴招后，“優(yōu)勢階層子女在重點高校保持著絕對優(yōu)勢，而弱勢階層子女在重點高校中的入學機會一直都很有限，從未達到社會的平均水平”[49]。也就是說，地方院校成為社會中下層子女求學的主要場所。從英國的經(jīng)驗看，忽視高校層次及學生組成成分的資助模式勢必會影響資助政策的公平性，削弱政策效果。由此看來，在對我國國家獎助學金政策效果進行研究時，有必要對這一問題給予重點關(guān)注。

注釋

①1992年《高等教育與繼續(xù)教育法》（Further and Higher Education Act）頒布后，在英國高等教育領(lǐng)域?qū)嵤┙甑摹半p重制”模式被廢除，大學與多科技術(shù)學院分而治之的格局被打破，多科技術(shù)學院最終獲得了大學地位?？屏帧渼P格等學者據(jù)此將英國大學劃分為“1992年前的大學”和“1992年后的大學”。其中，羅素集團（Russell Group）是“1992年前的大學”的重要組成部分，代表著英國的精英大學，位于英國高等教育的最高層次，享有崇高聲望?！?992年后的大學”則多由多科技術(shù)學院轉(zhuǎn)化而來，在整個高等教育體系中處于較低層次，其聲望和影響力都無法與羅素集團大學相提并論。

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Research on the Effects of British University Student Aid Policies: Focus Points,Problems and Implications

WANG Yu-lei1，2，HU Juan1
（1.School of Education,Renmin University of China,Beijing 100872,China; 2.College of Management,Hebei University,Baoding 071002,Hebei,China）

Since the 1990s,British university student aid policies have been changing constantly,in which non repayable aid programsmainly included grants,bursaries and scholarships,etc.With the rise of the New Public ManagementMovement,researches on the effects of aid policies have increased,focusing on impact of aid policies on participation and equal opportunity,impact of aid policies on students'enrollment choice,impact of aid policies on students'academic achievement and distributional effects of aid policies.Based on the related literature analysis,the authors find that there are three main problems hindering the effective play of aid policies:the funding model without considering the levels of universities and their student composition,the absence of a national student-aiding scheme,and frequently adjusted policies.This paper summarizes the focus points of the discussions about the effects of the university student aid policies in British society,and makes some reflections on the related problems in order to provide some reference for China's university student aid policy reforms.

UK;University Student;Aid Policy;Policy Effect

2017-04-28

2017年度河北省社會科學基金項目“河北省地方高校國家獎助學金政策效果評估研究”（HB17GL010）

王玉蕾，1982年生，女，河北安國人，中國人民大學教育學院博士生，河北大學管理學院講師，從事高等教育政策研究；胡娟，1972年生，女，江西安義人，中國人民大學教育學院教授，主要研究方向為教育發(fā)展戰(zhàn)略、高等教育管理、院校研究。