王海銀

摘要：以績效為基礎的績效預算對世界各國的財政預算制度產生了很大的影響。當前我國的預算管理也正在從傳統(tǒng)預算向績效預算方向改革。基于此，本文以行政事業(yè)單位的績效預算管理為研究對象，從內部控制的視角對其進行分析，針對當前我國行政事業(yè)單位在實施績效預算管理過程中的主要風險點，提出相應的改進辦法，以期能對績效預算管理的推進有所幫助。

關鍵詞：內部控制；績效預算；風險點

一、行政事業(yè)單位績效預算管理概述

20世紀70年代，西方各國受經濟衰退影響，公共財政赤字持續(xù)，政府也面臨著效率低下、資源浪費等管理危機，美英各國為應對該問題，推行了以績效評估為主的預算制度，績效預算管理的理論應運而生。

所謂的績效預算管理是指政府和財政部門根據政府績效管理原理，對負有公共受托責任的部門，就經常性撥款采用的績效撥款和績效評價制度，它主要包含績效指標設定、績效預算編制、績效預算執(zhí)行和績效預算評價四個環(huán)節(jié)的內容。

實施績效預算對于行政事業(yè)單位具有重要意義，它將績效作為預算的起點和導向，使得績效和財政資金的分配緊密結合，能夠有效的調動預算單位的積極性，提升資金的利用效率。

二、內部控制在行政事業(yè)單位績效預算管理中的作用

績效預算管理雖然具有一定的獨立性，但它與單位的內部控制在管控目標、全員參與和全過程控制等方面具有很多的相似性，因此內部控制能夠對行政事業(yè)單位的績效預算管理起到較大的影響，具體體現(xiàn)在：

（一）內部控制能夠有效克服績效預算中的管控缺陷，促使績效預算管理更具有科學性

由于內部控制貫穿于行政事業(yè)單位日常經濟活動的各個環(huán)節(jié)，因此它能夠有效識別績效預算實施過程中的內部和外部風險，促進績效預算管理體系在實施過程中針對內部控制所發(fā)現(xiàn)的問題進行規(guī)范和完善，從而實現(xiàn)由內部控制對績效預算的動態(tài)監(jiān)控。

（二）內部控制有利于行政事業(yè)單位提高預算資金的使用效率

內部控制對單位預算編制過程中的編制方法、預算指標內部分解批復和預算執(zhí)行過程中的各項規(guī)定，能夠有效促進各部門的財權與事權的匹配度，提高各部門職責的履行和預算資金的使用效率。

（三）內部控制對行政事業(yè)單位績效預算評價具有促進作用

績效預算評價是一個完整的管理體系，內部控制之所以能夠對其具有促進作用，主要是因為內部控制對于預算執(zhí)行結果的真實性提供了保障，內部控制能夠確保單位在預算執(zhí)行過程中各項數據的真實性，對預算執(zhí)行結果產生了積極影響，從而從側面為績效評價打下了堅實的數據基礎。

三、從內部控制的視角看行政事業(yè)單位績效預算管理的關鍵風險點

由于績效預算管理目前處于改革和試點范圍階段，因此在實施過程中存在諸多問題，從內部控制的角度來說，即存在較多的控制風險。筆者通過總結，發(fā)現(xiàn)主要存在以下風險點：

（一）績效預算指標設置中的風險點

當前我國行政事業(yè)單位在進行績效預算時存在指標設置不科學的風險?？冃ьA算指標設置不科學主要體現(xiàn)在指標設計不全面，無法統(tǒng)一，從而導致在設置指標的時候很容易受到批評，無論指標細化到何種程度，總有不適應實際情況的問題，造成在設置評價指標時存在評價指標不科學、失效的風險。

（二）績效預算編制過程中的風險點

行政事業(yè)單位在績效預算編制過程中存在的主要風險點有：

1.預算編制過程不夠公開透明的風險。

IMF對于財政透明度的要求是“政府應該在明確界定其角色和責任、確立清晰的財政管理的法律和行政框架的基礎上，向公眾提供關于過去、現(xiàn)在和將來計劃的政府財政活動的全面財政信息，并將對公眾的承諾反映在公布的財政信息中，公開全面、可靠的預算報告等”。

按照國際貨幣基金組織的要求，由于沒有準確、真實的信息反饋，我國目前績效預算在編制過程中無政策依據和經濟基礎，公眾也無法對預算編制實施有效監(jiān)督，因此，我國行政事業(yè)單位在編制預算時以資金為重點，財務部門與其他職能部門之間缺乏有效溝通，導致預算編制與執(zhí)行、資產管理等經濟活動脫節(jié)，預算編制透明度不高。

2.績效預算資源分配效率偏低，預算資金浪費的風險。我國行政事業(yè)單位在預算編制過程中存在重總量輕分配，因此在預算編制過程中以短期預算為主，沒有對資金項目的遠期規(guī)劃進行統(tǒng)籌考慮，從而導致預算資金被應用于短期投機性項目中，而一些中長期資金不能在執(zhí)行中落實到具體項目中，導致績效預算資源分配效率偏低，預算資金浪費嚴重。

（三）績效預算執(zhí)行過程中的風險點

行政事業(yè)單位績效預算在執(zhí)行過程中存在的主要風險點是：不按照績效預算規(guī)定的指標和標準執(zhí)行，預算調整追加較為隨意，存在超預算、挪用預算資金的問題，影響績效預算的嚴肅性；沒有建立績效預算執(zhí)行分析制度，造成預算執(zhí)行進度不合理，存在過快或者過慢的風險。

（四）績效預算評價中的風險點

績效預算評價中存在的主要風險點是：對績效預算評價重視度不夠，導致績效預算評價缺乏約束力的風險；對績效預算的評價結果應用度不夠，導致績效預算管理缺乏監(jiān)督的風險。

四、如何從內部控制的角度控制上述風險

正因為在實踐中部分單位在內部控制制度建設中缺乏對上述風險點的控制，從而導致績效預算管理存在較多的問題，那么在實踐中，如何通過內部控制建設將績效預算管理工作相互聯(lián)系起來，使得二者取得相輔相成的效果呢？筆者以自身所在單位的實踐為基礎，總結出以下幾點：

（一）設置完善的項目支出績效指標框架體系，為內部控制的實施提供控制基礎

完善的項目支出績效指標框架體系能夠為內部控制制度的建立提供相應的控制基礎，從而使得單位在進行績效預算管理時能夠以內部控制制度為管理準則，實現(xiàn)二者的相互促進作用。以筆者所在省份為例，通過建立項目管理共性指標等39個績效指標框架，并對每個指標通過產出指標（定量指標）和效果指標（定性指標）進行細化，從而使得績效指標框架體系較為完備，為內部控制的實施夯實了基礎。

（二）統(tǒng)一績效預算支出項目，改進預算審核方式，提高績效預算編制的透明度和預算資金的使用效率

統(tǒng)一的績效預算支出項目能夠建立定位清晰、分工明確的政府預算體系，實現(xiàn)各項預算的統(tǒng)籌銜接，從而使得預算編制更加科學、高效，從而更有利于內部控制對績效預算編制的管控。

傳統(tǒng)的預算審核主要以直接審核項目為主，績效預算審核應當以績效目標指標為審核前提，所有預算項目均從項目庫中提取，未入庫項目不安排預算，對每個項目從預算編制、調整細化、資金撥付、監(jiān)督評價、財務核算，實行全程跟蹤管理，打通預算管理鏈條，實現(xiàn)對績效預算的全過程管控和監(jiān)督。

只有建立了統(tǒng)一的預算支出項目和實行了科學的預算審核方式，才能有效提升績效預算編制的透明度和預算資金的使用效率。

（三）建立嚴格的績效預算執(zhí)行審批和分析制度，嚴格管控資金支付

績效預算執(zhí)行應當建立嚴格的審批制度，每一項執(zhí)行申請都應當經由歸口管理部門和財會部門審核和審批，對于重大的預算支出項目還應當實行聯(lián)簽制度，有效防范舞弊行為；建立預算執(zhí)行分析制度，及時分析預算執(zhí)行中存在的問題，嚴格控制預算進度；預算執(zhí)行中對于資金支付業(yè)務要建立嚴格的審批權限和審批程序制度，保障預算資金的安全性。

（四）提高對績效預算評價結果的應用，加強績效預算管理的監(jiān)督作用

各行政事業(yè)單位應當提高對績效預算評價的重視程度，改變以前的預算資金控制模式，將按預算申請撥付模式改變?yōu)閷㈩A算績效評價結果與預算資金使用掛鉤，從而提高績效預算評價結果應用的積極性，督促各單位規(guī)范預算資金使用。

五、結束語

績效預算管理目前在我國尚處于試點階段，如何在實踐中將其與內部控制相結合，使二者取得相得益彰的效果是一個全新的研究方向。本文通過內部控制對于風險的管控角度對績效預算管理進行分析，并將二者融會貫通，將內部控制應用于績效預算風險的管控，以期能夠取得較好的效果。

參考文獻：

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（作者單位：青龍滿族自治縣財政局）