馬志娟，梁思源

(南京審計大學 國際審計學院，江蘇 南京 211815)

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基于公共政策過程的環(huán)境政策審計研究

馬志娟，梁思源

(南京審計大學 國際審計學院，江蘇 南京 211815)

環(huán)境政策作為公共政策的重要組成部分，在污染治理和環(huán)境保護中發(fā)揮著積極的作用。審計機關在環(huán)境政策制定、執(zhí)行和終結的各個階段發(fā)揮審計監(jiān)督評價功能是環(huán)境治理的內在要求。環(huán)境政策審計能夠在優(yōu)化政策設計、促進政策落實、評價政策效果、服務環(huán)境治理中發(fā)揮重要作用。在回顧文獻的基礎上，基于公共政策過程，探討了環(huán)境政策審計的作用機理，進而深入剖析現(xiàn)階段環(huán)境政策審計的現(xiàn)實困境，從而提出完善環(huán)境政策審計的現(xiàn)實路徑。

環(huán)境政策審計；公共政策過程；國家治理；國家審計；政策評估審計；績效審計；跟蹤審計；經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計；政府審計；公共政策審計

一、 問題的提出

公共政策是國家治理的基本工具，是政府履行公共管理職能的重要手段，其實現(xiàn)程度決定著國家治理目標的完成情況[1]。國家審計機關在法定職權范圍內監(jiān)督公共政策制定和執(zhí)行過程，評價公共政策績效，提高公共政策質量，優(yōu)化公共政策過程，服務國家治理，促進國家良治目標的實現(xiàn)。

環(huán)境政策作為公共政策的重要組成部分，其制定和執(zhí)行情況是反映國家治理能力的關鍵依據(jù)，政策成敗關系到公眾的切身利益和國家的可持續(xù)發(fā)展。為推動國家重大決策部署和有關政策措施的貫徹落實，2014年12月，國務院發(fā)布了《關于加強審計工作的意見》。該意見提出加強污染治理和環(huán)境保護情況的審計，推動環(huán)保政策落實到位。審計署發(fā)布的“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃中也明確指出，審計要圍繞加快推進生態(tài)文明建設的重大部署，始終關注資源節(jié)約集約循環(huán)利用和環(huán)境保護政策落實情況，促進形成綠色發(fā)展方式和生活方式，推動綠色發(fā)展。環(huán)境政策審計通過優(yōu)化政策設計、促進政策落實、評價政策效果，在環(huán)境管理、環(huán)境治理中發(fā)揮積極作用。

本文借鑒王姝的觀點，將公共政策過程劃分為政策制定、政策執(zhí)行和政策終結三個階段[1]。本文的研究擬從公共政策全過程的視角出發(fā)，分析環(huán)境政策審計的作用機理，結合環(huán)境政策制定、執(zhí)行和終結審計中存在的問題及其原因，探究完善環(huán)境政策審計的可行路徑。文中所用案例均來源于一手調查，力求在理論上有所突破，在實踐中亦能有一定的參考價值。

二、 相關文獻綜述

(一) 公共政策與公共政策審計的相關研究

公共性是公共政策的本質屬性，也是區(qū)別于私人政策(包括企業(yè)政策)的重要標志。關于公共政策的定義，Wilson W在《行政學研究》中指出，“政策是由政治家即具有立法權者制定的而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)”[2]。Lasswell H D和Kaplan A認為公共政策是“一種含有目標、價值與策略的大型計劃”[3]。上述觀點把公共政策限定在法律法規(guī)或是政府計劃的范圍內。事實上，公共政策的表現(xiàn)形式不僅局限于法律規(guī)章、政府計劃，還應該包括政府的行政命令、策略、決議、政府領導的書面或口頭聲明和指示等，其本質在于解決公共問題。

公共政策過程則是公共政策從產(chǎn)生到終結的全過程。關于公共政策過程的劃分主要有以下幾種觀點。根據(jù)Lasswell H D的觀點，決策過程可以分為七個階段：信息、提議、制定、合法化、執(zhí)行、終結和評估[4]。在Lasswell H D七個階段的基礎上，Brewer G D提出啟動、預評、選擇、執(zhí)行、評估和終結六個階段[5]。國內有學者將公共政策過程概括為七個主要階段：問題構建、議程設定、政策規(guī)劃、政策決定、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結[6]。王姝將公共政策過程分為公共政策制定(問題構建、議程設定、政策規(guī)劃、政策決定)、公共政策執(zhí)行和公共政策終結(政策評估和政策終結)三個階段[1]。

國外學者針對公共政策審計方面的研究可以追溯到20世紀50年代。公共政策評估是與公共政策審計相關的概念，然而兩者并不等同。公共政策評估是指公共政策評估主體根據(jù)一定的政策評估標準和程序，對政策系統(tǒng)、政策過程和政策結果的質量、效益、效果等方面進行評價或判斷的一系列活動，其目的是改善公共政策系統(tǒng)，提高公共政策決策質量，保證政策目標實現(xiàn)。公共政策審計由于其獨特的地位及特點，能夠彌補公共政策評估獨立性低、權威性弱以及信息不對稱的問題，提高公共政策評估的客觀性和全面性，增強公共政策評估結論的公信力。Lasswell H D就公共政策評估和審計的標準進行了探討[7]。Dunn W N提出了公共政策評估的適應性標準[8]。除了開展公共政策審計方面的理論研究之外，一些國家的審計機關同時開展了公共政策審計實踐。例如，法國憲法將評估公共政策及政策審計作為審計法院的一項單獨職能。美國政府責任辦公室(GAO)作為政府的獨立監(jiān)督部門，通過公共政策審計與評估，在國會和聯(lián)邦事務中發(fā)揮著舉足輕重的作用[9]。德國《聯(lián)邦預算法》也明確將對政策的合法性審查列入公共政策審計的內容。

我國審計機關對于公共政策執(zhí)行情況的關注始于21世紀80年代[1]。國內一些學者在公共政策審計研究方面進行了有益的嘗試。曾穩(wěn)祥論述了政策評估審計的重要性并提出了建立推動國家治理轉型導向的審計項目計劃和成果整合機制等建議[10]。譚志武等人就政策執(zhí)行跟蹤審計的定義、目標、內容等進行了研究[11-13]。秦榮生對經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計的評價標準體系進行研究后認為，經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計應主要考慮政策的合法性、科學性、合理性、適用性、可操作性、績效性等指標[14]。羅濤對巴西政府財務審計報告進行分析后，建議積極拓展政府審計的經(jīng)濟政策評估功能[15]。

(二) 環(huán)境政策審計的相關研究

環(huán)境政策是公共政策的重要組成部分。環(huán)境政策審計既是政府履行環(huán)境管理職能、治理生態(tài)環(huán)境的有效途徑，也是監(jiān)督政府治理生態(tài)環(huán)境的有效手段[16]。目前國外研究環(huán)境政策審計的文獻較為缺乏，有關環(huán)境政策審計的內容僅在環(huán)境審計的相關文獻或資料中有所涉及。美國環(huán)境保護署在1986年發(fā)布的《環(huán)境審計政策聲明》中指出，環(huán)境審計是對企業(yè)和組織是否符合環(huán)境保護要求所進行的系統(tǒng)、經(jīng)常性和客觀的審查，其內容包括：遵守環(huán)境政策法律法規(guī)的情況、環(huán)境管理的有效性以及環(huán)境污染行為*詳見https：//www.epa.gov/compliance/environmental-auditing-policy-statement。。歐盟在《歐盟生態(tài)管理與審計計劃》(EMAS)中提出，環(huán)境審計應關注被審計單位實施環(huán)境政策的正確性與有效性，其內容包括：預先評估環(huán)境效果、制定并實施監(jiān)控程序、是否遵循環(huán)境政策以及環(huán)境信息公布的及時性*環(huán)境審計的對象不僅包括政府，還包括企業(yè)和其他社會組織，而本文所探討的環(huán)境政策審計對象僅為政府。。

國內一些學者雖然尚未對環(huán)境政策審計展開系統(tǒng)研究，但是目前環(huán)境績效審計*最高審計機關國際組織(INTOSAI)在《開羅宣言》中認為，環(huán)境審計包括財務審計、合規(guī)性審計和績效審計。政府環(huán)境績效審計包括：對政府執(zhí)行環(huán)境法規(guī)情況的審計；對政府環(huán)境項目的績效審計；對政府非環(huán)境項目的環(huán)境影響審計；對環(huán)境管理系統(tǒng)的審計；對計劃的環(huán)境政策和項目進行評估。的相關研究已關注到了環(huán)境政策的效率性、效果性。陳希暉、于波認為應在宏觀層面對環(huán)境政策的效果進行評價[17-18]。受托環(huán)境績效責任包括制定科學合理的環(huán)境法律、環(huán)境政策和環(huán)境制度，相應地，環(huán)境績效審計的內容就是評價環(huán)境法律、環(huán)境政策和環(huán)境制度的科學性和合理性，經(jīng)過反饋的審計信息是政府制定環(huán)境政策制度的重要依據(jù)[19]。在環(huán)境績效審計的評估指標方面，于波在借鑒ISO14031等環(huán)境績效評估準則之后，建議采用分層次的方法制定適用性較強的指標體系，并建議將環(huán)境績效標準分為包括國家的方針、政策和法律法規(guī)等宏觀層次標準在內的三個指標體系[18]。

綜上所述，在公共政策審計研究方面，學者們針對公共政策執(zhí)行跟蹤審計和政策執(zhí)行效果審計進行了有益的探索。具體就環(huán)境政策審計研究而言，以往文獻中已涉及環(huán)境政策審計的內容，在環(huán)境績效審計的相關研究中已關注了環(huán)境政策的效率性、效果性。也就是說，環(huán)境政策終結階段的環(huán)境績效評價已受到關注，然而環(huán)境政策制定階段與環(huán)境政策執(zhí)行階段的審計卻沒有引起應有的重視?？偠灾?，目前國內外學者針對環(huán)境政策審計的系統(tǒng)、深入、細致的理論研究還很欠缺，無論是理論層面還是實踐層面都處于起步階段。盡管如此，上述研究還是為本文提供了基礎，是不可或缺的先期探索。

三、 環(huán)境政策審計的作用機理

環(huán)境資源作為公共物品，具有明顯的外部性，因而政府有必要采取一些管制措施進行必要的干預。受托環(huán)境責任存在于環(huán)境資源的委托代理關系之中，政府接受了特定經(jīng)濟資源或權力而從事環(huán)境管理，并承擔報告其管理狀況的義務。環(huán)境政策是為了滿足社會和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的要求，由政府制定并組織實施的一系列旨在履行受托環(huán)境責任、彌補市場失靈的制度安排。作為公共政策的重要組成部分，環(huán)境政策的成敗至關重要。環(huán)境政策審計是基于受托環(huán)境責任，對中央和地方政府履行環(huán)境責任、制定和落實環(huán)境政策的情況進行鑒證和評價的活動。

圖1 環(huán)境政策審計的作用機理

根據(jù)環(huán)境政策制定、執(zhí)行、終結的過程，環(huán)境政策審計的內容包括環(huán)境政策制定審計、環(huán)境政策執(zhí)行跟蹤審計和環(huán)境政策終結審計(圖1)。審計機關在法律授權范圍內，以獨立的形式在環(huán)境政策的執(zhí)行和終結階段，采集跨部門、跨層級、跨行業(yè)、跨區(qū)域的信息，在此基礎上進一步分析、梳理和歸納，然后將環(huán)境政策執(zhí)行情況的相關信息反饋給環(huán)境政策制定部門，作為政策制定部門決策的重要參考。

環(huán)境政策制定審計是對環(huán)境政策的科學性、公正性和可行性進行審計和評價，并且關注環(huán)境政策與其他有關政策之間的協(xié)調情況。在環(huán)境政策制定過程中，審計機關可以憑借信息優(yōu)勢與職業(yè)經(jīng)驗，為政策制定提供必要的咨詢服務。審計機關在法定的職權范圍內，收集跨行業(yè)、跨部門的數(shù)據(jù)或信息，進而基于審計人員的職業(yè)判斷，運用審計技術方法對其進行分析、提煉、判斷，為政策制定提供前瞻性的審計建議，最大限度地提高政策制定的科學性、公正性和可行性。

環(huán)境政策出臺前雖然經(jīng)過多方充分論證和博弈，但實際運行狀況與預期結果之間可能會存在偏差，這就需要審計機關對環(huán)境政策執(zhí)行的管理層和執(zhí)行層的政策執(zhí)行情況進行跟蹤調查。環(huán)境政策執(zhí)行跟蹤審計是對環(huán)境政策執(zhí)行的全過程進行監(jiān)督與評價，重點關注環(huán)境專項資金的管理、使用以及環(huán)境項目的建設、管理、維護情況。在這個階段，審計機關主要審查環(huán)境政策執(zhí)行者的行為是否合法合規(guī)，是否履行了必要的義務，約束監(jiān)督政策執(zhí)行主體的行為，確保政策的有效落實。

環(huán)境政策終結審計以環(huán)境政策績效評價為核心，比較某項環(huán)境政策出臺前后環(huán)境保護效果的差異，對環(huán)境政策效果進行評估，為進一步推廣應用或環(huán)境問責提供參考。在這個階段主要包括兩點內容：環(huán)境政策績效評價與政策的后續(xù)反饋。審計機關作為獨立第三方，所開展的環(huán)境政策績效評價不同于環(huán)境政策評估，雖然兩者在內容上高度相似，但是審計評價具有天然的獨立性與權威性，在審計取證、分析、歸納的基礎上，運用專業(yè)的審計技術方法和職業(yè)判斷，對環(huán)境政策過程和效果做出評價。在績效評價的基礎上，對于效果突出、值得借鑒推廣的環(huán)境政策，可以繼續(xù)執(zhí)行并推廣應用；對于需要改進的環(huán)境政策，可以結合審計建議，進行修訂完善；對于毫無效果或者產(chǎn)生負面效果的環(huán)境政策，需要立刻廢止，并對有關部門或人員嚴肅問責。

四、 環(huán)境政策審計的現(xiàn)實困境

隨著國家對環(huán)境問題的重視，環(huán)境政策在環(huán)境污染治理和生態(tài)環(huán)境保護中發(fā)揮了積極作用。環(huán)境政策審計以環(huán)境政策為對象開展審計監(jiān)督評價，重點關注環(huán)境政策全過程，即環(huán)境政策的制定、執(zhí)行和終結階段。但是，目前環(huán)境政策審計尚存在一些問題，影響其有效發(fā)揮應有的作用。

(一) 環(huán)境政策制定審計：預防功能缺位

世界各國的環(huán)境治理實踐經(jīng)驗表明，環(huán)境治理模式大都經(jīng)歷了從“末端治理型”到“預防整治型”和“綜合治理型”的轉變。我國正在逐漸形成“全程一體化”的環(huán)境政策作用機制，從“事后治理”發(fā)展到“全程監(jiān)控”。其中，政策制定是決策的核心環(huán)節(jié)，環(huán)境政策制定程序的科學性和合法性對政策執(zhí)行和目標完成起關鍵作用。然而，目前的環(huán)境政策審計具有明顯的“滯后效應”，較少對政策制定階段開展審計，未能發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的事前預防功能。

在環(huán)境政策制定階段，上下級部門、同級各部門之間存在利益博弈，加上溝通協(xié)調不暢，因而會產(chǎn)生信息不對稱，進而引起激勵不相容。在相關約束較弱甚至欠缺的情形下，政策制定者在環(huán)境責任履行過程中容易出現(xiàn)偏差，損害利益相關者的利益。同時，各地區(qū)環(huán)境污染治理客觀情況千差萬別，主管部門的審計監(jiān)督意識較為薄弱，往往是項目完工后，地方政府才要求審計機關對項目建設情況進行審計；同時，審計機關的自身能力建設仍待加強，未充分重視環(huán)境政策制定環(huán)節(jié)，在審計計劃中未能體現(xiàn)對環(huán)境政策制定環(huán)節(jié)的監(jiān)督，對政策制定的前期調研、科學論證和項目試驗缺乏了解，難以在環(huán)境政策制定過程中發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能。環(huán)境政策在制定階段未經(jīng)過科學、充分的調研，再加上審計機關對環(huán)境政策制定過程的監(jiān)督缺失，導致環(huán)境政策效果往往不盡如人意。

在項目的調研、立項階段，審計機關未能及時介入，項目的科學性、合理性、可行性沒有得到有效評價，這直接導致項目的實施難以達到預期成效。在環(huán)境政策制定階段審計機關未能及時發(fā)揮預防功能的主要原因如下。一是在政策制定和項目前期論證階段，政府機關缺乏審計監(jiān)督的意識，導致審計監(jiān)督在環(huán)境政策制定過程中的作用沒有得到充分發(fā)揮，這是環(huán)境政策制定審計缺失的重要原因。二是絕大多數(shù)審計人員對環(huán)境污染了解較少，缺乏相關專業(yè)知識，缺乏環(huán)境政策制定的審計經(jīng)驗，在審計計劃中未安排環(huán)境政策制定審計，造成審計未能參與政策制定過程和項目的前期論證、試驗和批復。三是各個地區(qū)環(huán)境污染治理的現(xiàn)實情況千差萬別，給政策制定部門和審計機關帶來了巨大的挑戰(zhàn)，同時由于審計成本的限制，審計機關未能針對各個地區(qū)的現(xiàn)實情況開展深入細致的調查。

(二) 環(huán)境政策執(zhí)行跟蹤審計：揭示功能弱化

政策執(zhí)行是實現(xiàn)政策效果的直接過程，政策執(zhí)行主體的行為選擇直接影響政策執(zhí)行質量。在我國，地方政府是環(huán)境政策執(zhí)行的主體，在政策執(zhí)行過程中發(fā)揮著主導作用。在環(huán)境政策自上而下的執(zhí)行過程中，地方政府與中央政府互相博弈，導致環(huán)境政策執(zhí)行出現(xiàn)異化，出現(xiàn)了“選擇性執(zhí)行”“曲解式執(zhí)行”“象征性執(zhí)行”“附加式執(zhí)行”“抵制式執(zhí)行”“替換式執(zhí)行”等環(huán)境政策偏差現(xiàn)象。一些地區(qū)以項目通過驗收為環(huán)境政策執(zhí)行的終點，沒有對項目進行后續(xù)的管理維護，環(huán)境項目的質量和效果大打折扣，甚至給當?shù)丨h(huán)境和人民生活帶來負擔。例如，某縣5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設完成并通過驗收的26個垃圾中轉站，其中3個垃圾中轉站因道路施工，在建成的第二年就被拆除。由于缺乏日常維護和管理，目前只有9個中轉站正常收集和轉運垃圾，其余均處于閑置狀態(tài)，即將廢棄*文中數(shù)據(jù)均來自第一手的調查資料，但隱去了具體地名，下同。。

環(huán)境政策執(zhí)行跟蹤審計應該對環(huán)境政策執(zhí)行的全過程進行監(jiān)督與評價，重點關注環(huán)境專項資金的管理、使用以及環(huán)境項目的建設、管理、維護情況。一方面監(jiān)督評價政策執(zhí)行主體的履職盡責情況，評估政策執(zhí)行主體的行為選擇對政策執(zhí)行效果的影響，監(jiān)督約束政策執(zhí)行主體，確保政令暢通；另一方面，發(fā)揮審計揭示功能，揭示阻礙政策執(zhí)行的因素，提出審計建議，發(fā)揮審計機關的信息傳遞功能，促進政策執(zhí)行過程中的信息溝通，避免政策執(zhí)行偏差。目前審計機關已經(jīng)開展了環(huán)境政策跟蹤審計，對相關財政資金撥付使用的合規(guī)性、合法性，項目建設的進度、管理、維護等情況進行審計監(jiān)督，但是，審計機關對環(huán)境政策執(zhí)行的監(jiān)督仍存在一些短板。各級審計機關在制定審計計劃、分配審計任務、安排審計人員時，還沒有對環(huán)境政策執(zhí)行跟蹤審計予以足夠關注，未能針對環(huán)境政策執(zhí)行跟蹤審計目標做到有計劃的安排審計計劃和審計項目。各級審計機關熟悉環(huán)境政策跟蹤審計的專業(yè)人員較少，缺乏相關的審計經(jīng)驗，還未能全面開展環(huán)境政策跟蹤審計。目前主要對環(huán)境政策資金使用的安全和效益、工程項目建設進度、環(huán)境污染治理效果等方面進行事后審計，對環(huán)境政策執(zhí)行審計的目標、重點、方式方法、內容、程序等基本要素還在摸索中。當前審計機關主要精力集中于部門預算執(zhí)行審計、政府投資審計、專項資金審計、領導干部離任和任中審計等業(yè)務，審計任務重、時間緊，在審計資源有限的條件下也難以深入開展環(huán)境政策執(zhí)行跟蹤審計。

部門間千絲萬縷的利益關系削弱了審計監(jiān)督的獨立性，弱化了審計揭示能力，這是阻礙審計機關深入開展環(huán)境政策跟蹤審計的重要因素。由于審計機關是政府的一個監(jiān)督執(zhí)行部門，不參與利益分配的相關決策事項。因此，審計人員的工資薪金、福利待遇、年終考核、人事調整等諸多方面受到其他部門的影響。有些問題在審計中已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)和取證，但是被審計單位會通過各種途徑給審計機關施加壓力，對審計結果進行干預，被發(fā)現(xiàn)和查處的問題往往大事化小，小事化無，甚至有些嚴重問題不僅未能按照正當程序進行處理處罰，在審計報告中也未能得到體現(xiàn)。例如，某市審計局審計調查發(fā)現(xiàn)，某地5個生活污水處理廠在建設完成之后的三年內未處理污水。但在審計報告中卻表述為：由于污水管網(wǎng)建設進展緩慢，收集的污水仍存在雨污合流狀態(tài)，正常收集的污水濃度偏低，達不到設計規(guī)定要求，已通過驗收投入運行的部分污水處理廠未能起到處理污水的作用；個別污水處理廠由于供電線路沒有架設到位，至今未能開機運行。這種相對模糊的表述，導致審計沒有真正發(fā)揮揭示功能。

(三) 環(huán)境政策終結審計：績效評價片面化

環(huán)境政策績效評價與環(huán)境問責是環(huán)境政策終結審計的主要內容。環(huán)境政策終結審計以環(huán)境政策績效評價為核心，比較某項環(huán)境政策出臺前后環(huán)境保護效果的差異，對環(huán)境政策效果進行評估，為進一步的推廣應用或環(huán)境問責提供參考。然而，在現(xiàn)階段的環(huán)境政策終結審計中，環(huán)境政策績效評價體系還未完全建立，以績效評價為基礎的環(huán)境問責機制也未完全有效落實。目前，環(huán)境政策績效評價處于探索和起步階段，只停留在對單個環(huán)境污染治理項目進行環(huán)境績效評價，未能實現(xiàn)對環(huán)境政策進行系統(tǒng)全面的績效評價。長期以來，在環(huán)境績效評價上還是存在片面強調“經(jīng)濟增長是硬道理”的論調，GDP成為衡量各級政府政績的唯一標準，現(xiàn)實中存在一些“環(huán)境治理為經(jīng)濟發(fā)展讓路”的情況。在缺少統(tǒng)一規(guī)范的環(huán)境政策績效評價體系的情況下，環(huán)境責任界定、評價難以形成共識，進而導致責任追究也難以有效落實。環(huán)境問責大多停留在報告中，還未在實踐中完全落實，未形成環(huán)境問責常態(tài)化機制。

在環(huán)境政策終結審計階段，難以有效開展全面績效評價的原因有兩點。第一，由于環(huán)境污染治理和環(huán)境保護涉及面廣，各地區(qū)的環(huán)境狀況、地理情況、經(jīng)濟社會文化發(fā)展水平等條件各不相同，環(huán)境政策績效評價體系的形成需要一個調研、總結、試點、推廣應用的綜合過程，需要積累一定的數(shù)據(jù)、資料以及實踐經(jīng)驗。根據(jù)目前審計實踐的情況來看，這一過程還需要較長的時間。第二，全面的環(huán)境政策績效評價需要以充分可靠的環(huán)境信息作為基礎，環(huán)境信息不充分是環(huán)境政策績效評價面臨的一大障礙。如果將環(huán)境政策執(zhí)行情況真實完整地對外界公開，社會公眾會對各級政府在環(huán)境治理領域的不作為有很大意見。因此，地方政府存在隱匿真實環(huán)境信息或是選擇性披露環(huán)境信息的動機，為維護自身形象和追求社會穩(wěn)定，不會對外提供真實完整的環(huán)境信息，這給環(huán)境績效評價帶來一定困難。

五、 完善環(huán)境政策審計的現(xiàn)實路徑

通過對環(huán)境政策過程的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，當前的環(huán)境政策審計存在較大的發(fā)展空間，加強環(huán)境政策審計、推動生態(tài)文明建設、促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展可以從以下三個方面入手(圖2)。

圖2 完善環(huán)境政策審計的現(xiàn)實路徑

(一) 加強環(huán)境政策制定審計：及時介入，充分論證

政策制定是政府機關決策的核心環(huán)節(jié)，從環(huán)境問題出現(xiàn)到環(huán)境政策制定是一個復雜的系統(tǒng)性工程。環(huán)境政策制定通常包括問題闡述、政策目標、政策原則、政策界限、政策方式、政策程序、政策步驟等過程。環(huán)境政策雖然以相關的環(huán)境保護法律法規(guī)以及行政、司法等執(zhí)行部門為中心，但是實質上在環(huán)境政策形成之前，政策的制定過程尤為重要，尤其是各部門之間對立與聯(lián)合的利益博弈過程，相比于法律法規(guī)等制度規(guī)定，這更能決定現(xiàn)實的環(huán)境政策的性質。因此，在環(huán)境政策制定階段，必須考慮政策制定程序的恰當性和政策本身的合法性。其中，環(huán)境政策制定程序的恰當性是指確定政策目標，對各種可行性方案進行充分的論證、科學的試驗，在分析預測的基礎上，對各種方案進行優(yōu)化選擇。尤其是在廣大農(nóng)村地區(qū)，各地經(jīng)濟發(fā)展水平、地理環(huán)境、生活習慣差異較大，環(huán)境政策制定的前期更要進行充分的可行性調研。

環(huán)境政策制定審計需要關注政府機關在上述環(huán)境政策制定過程中是否遵循了科學性、公正性和可行性的原則，例如：環(huán)境政策制定是否進行了充分的前期調研、科學的論證和合理的試驗；環(huán)境政策制定是否獲取了充分、有效、真實、可靠的信息；環(huán)境政策制定是否正確處理了主要矛盾與次要矛盾、短期利益與長期利益的關系；環(huán)境政策制定是否廣泛聽取了專家學者、政策執(zhí)行部門和社會公眾的意見，是否考慮了人民群眾的利益與訴求；環(huán)境政策制定是否符合客觀實際和基本國情，是否具有政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)、技術等方面的可行性。審計機關應及時揭示政策制定中不科學、不公正、不可行的因素以及出現(xiàn)的違背生態(tài)文明建設、阻礙經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的問題，并提出建設性的審計意見。

(二) 加強環(huán)境政策執(zhí)行跟蹤審計：覆蓋審計重點，審計實時監(jiān)督

1. 確立環(huán)境政策執(zhí)行跟蹤審計目標

確立跟蹤審計目標是環(huán)境政策執(zhí)行審計的首要環(huán)節(jié)，環(huán)境政策執(zhí)行跟蹤審計應促進環(huán)境政策的順利執(zhí)行，實現(xiàn)預期效果，優(yōu)化環(huán)境政策執(zhí)行機制，服務國家生態(tài)文明建設，促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。促進政策順利執(zhí)行、確保政策執(zhí)行的合規(guī)合法是環(huán)境政策執(zhí)行跟蹤審計的首要目標。該目標要求審計機關重點關注是否存在“有令不行，有禁不止”“上有政策，下有對策”的情況；是否存在執(zhí)行不力、環(huán)境政策貫徹落實不到位的情況；是否存在不當執(zhí)行、斷章取義、擅自擴大或縮減政策執(zhí)行范圍、內容的情況。

2. 明確環(huán)境政策執(zhí)行跟蹤審計重點

審計重點由審計目標決定。在確立政策執(zhí)行跟蹤審計目標的基礎上，審計機關應明確環(huán)境政策執(zhí)行跟蹤審計重點，對環(huán)境政策執(zhí)行過程中涉及財務收支、經(jīng)濟效益和財經(jīng)法紀的情況進行跟蹤審計。環(huán)境資金是環(huán)境政策執(zhí)行全過程的基礎性資源，環(huán)境資金的管理和使用是環(huán)境政策執(zhí)行的重要內容。環(huán)境政策執(zhí)行跟蹤審計應關注環(huán)境資金管理、使用情況，其中環(huán)境資金管理包括環(huán)境資金的籌集和分配。通過跟蹤審計，檢查是否存在滯留、擠占挪用、違規(guī)使用、配套資金未落實、管理不規(guī)范、損失浪費等問題。大多數(shù)環(huán)境資金要落實到環(huán)境項目的建設和管理維護上，因此環(huán)境政策執(zhí)行跟蹤審計需要重點關注環(huán)境項目建設和管理維護情況。通過跟蹤審計揭示環(huán)境項目建設環(huán)節(jié)的違法違規(guī)行為，關注是否存在項目建設進展緩慢，影響效益的情況；是否存在未達到預期目標，項目建設不符合國家標準的情況；招投標是否合法合規(guī)。同時，環(huán)境項目的管理維護對于項目運行效益有著重要影響，跟蹤審計還應關注項目建成后的管理和維護工作是否到位，環(huán)境項目是否按照正常運行，運行效益是否良好。

3. 提高環(huán)境政策執(zhí)行跟蹤審計能力

環(huán)境政策執(zhí)行跟蹤審計目標的系統(tǒng)性和內容的復雜性對審計能力提出了較高的要求。大幅度提升環(huán)境審計服務供給能力是推進我國環(huán)境審計實踐的關鍵所在[21]。審計機關應通過創(chuàng)新審計技術方法、建立審計信息溝通機制、提高審計人員綜合素質等途徑來提升環(huán)境政策執(zhí)行跟蹤審計能力。

審計技術方法的創(chuàng)新是提升審計能力的重要環(huán)節(jié)，在大數(shù)據(jù)背景下，加強信息化建設，建立環(huán)境政策執(zhí)行跟蹤審計信息化系統(tǒng)，探索實行聯(lián)網(wǎng)審計，充分運用政策執(zhí)行部門的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，實現(xiàn)審計數(shù)據(jù)的實時共享。審計人員的綜合素質是政策執(zhí)行審計的人力保障，通過培訓學習，鍛煉一批熟練掌握政策執(zhí)行跟蹤審計業(yè)務流程、具有扎實的專業(yè)知識、善于靈活運用審計技術方法的高層次審計隊伍，促進審計人才的職業(yè)化與專業(yè)化發(fā)展。

(三) 加強環(huán)境政策終結審計：完善評價體系，落實環(huán)境問責

1. 完善環(huán)境政策績效評價體系

環(huán)境政策績效評價的前提是建立健全一套完整的環(huán)境政策績效評價體系，這樣才能對環(huán)境政策效果進行評價。通過環(huán)境政策績效評價，對政策制定和執(zhí)行全過程的效果進行評估，為環(huán)境政策的推廣應用打下基礎。環(huán)境政策績效評價體系的構建不僅要分析環(huán)境政策的成本效益，而且應充分考慮政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等因素。評價指標和標準是環(huán)境政策績效評價體系的核心，通過定量和定性分析，對環(huán)境項目的經(jīng)濟性、效率性、效果性做出客觀、公正和科學的評價，全面反映環(huán)境績效目標的實現(xiàn)程度。評價指標設置既要科學又要全面，結合環(huán)境政策執(zhí)行的特點，可以從環(huán)境現(xiàn)狀及治理、生態(tài)恢復和效益、經(jīng)濟結構調整、基礎設施建設、環(huán)保能力保障、資金投入等六個方面設置評價指標。

2. 實行環(huán)境政策審計信息公開

環(huán)境政策審計過程與結果的公開透明是審計效用最大化的關鍵。審計機關通過審計結果公告等方式，向社會公眾傳遞審計信息，有助于發(fā)揮社會監(jiān)督的力量，提升審計工作過程與審計結果的透明度，擴大審計意見和建議的影響力。在不涉及國家或商業(yè)秘密以及隱私的前提下，審計機關可以依法公開審計結果，向公眾披露環(huán)境政策制定、執(zhí)行相關的審計信息，進而引導公眾參與環(huán)境治理。

3. 實施環(huán)境問責

對于沒有達到政策預期目標、造成資源損失浪費的情況，政府部門要分析原因，檢查政策制定、執(zhí)行中是否存在偏差，依照法律和有關規(guī)章制度追究相關人員的責任。建立環(huán)境問責制是強化政府環(huán)境責任、優(yōu)化環(huán)境治理的有效途徑之一[20]。有關部門既要對錯誤的、不科學、不可行的環(huán)境決策問責，也要對歪曲政策目的、選擇性落實的環(huán)境政策執(zhí)行行為問責；既要對濫用職權、以權謀私的行為進行問責，也要對環(huán)境政策執(zhí)行過程中治理不力、推諉拖延等不作為行為進行問責。

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[責任編輯：劉 茜]

A Study of Environmental Policy Audit Based on the Public Policy Process

MA Zhijuan， LIANG Siyuan

(School of International Audit， Nanjing Audit University， Nanjing 100029， China)

Environmental policy as an important part of public policy plays an active part in the environmental control and protection.It is an intrinsic requirement for the audit institutes to play an supervising and evaluating role in the different stage of environmental policy making，execution and termination.Hence，the environmental policy audit plays an important role in the optimization of policy design，the promotion of the policy performance，the evaluation of policy effect，and the service of environmental control.On the basis of the review of relevant literature，this paper first explores the working mechanism of environmental policy，then based on the public policy process，further analyses the real dilemma of applying such environmental policy at the present stage，and finally puts forward some realistic approaches to perfect the environmental policy.

environmental policy audit； public policy process； state governance； state audit； policy evluation audit； performance audit； follow-up audit； audit of economic policy execution effect； government audit； public policy audit

2016-11-05

國家社會科學基金(16BZZ070)；審計署2016—2017重點科研課題(16SJ02002)；江蘇高校品牌專業(yè)建設工程資助項目(PPZY2015A077)；江蘇高校優(yōu)勢學科建設工程資助項目(PAPD)；南京審計大學2016年政府審計研究課題(GAS161052)；政府審計學社研究課題(ZFSJXS201602)

馬志娟(1972— )，女，江蘇沛縣人，南京審計大學國際審計學院教授，碩士生導師，博士，中國注冊會計師，從事國家審計與國家治理研究；梁思源(1993— )，男，河南平頂山人，南京審計大學國際審計學院碩士研究生，從事國家審計研究。

F239.44

A

1004-4833(2017)04-0008-08