李嘉明 朱彥霖

【摘 要】在國家提出實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的背景下，國家對(duì)高等學(xué)校教育資金的使用進(jìn)行了監(jiān)督。針對(duì)高校教育資金使用過程中存在的浪費(fèi)、不規(guī)范、重復(fù)建設(shè)、貪污腐敗等問題，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋監(jiān)督是非常必要的。通過對(duì)教育資金實(shí)行內(nèi)外聯(lián)合審計(jì)、預(yù)算決算過程審計(jì)、績效審計(jì)及內(nèi)控評(píng)審等方式，可以提高教育資金的使用效率，減少使用過程的不規(guī)范行為。

【關(guān)鍵詞】審計(jì)全覆蓋；教育資金；績效審計(jì)

【中圖分類號(hào)】F239.45 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2017）10-0141-03

0 引言

高等教育肩負(fù)著培養(yǎng)人才、科研創(chuàng)新、服務(wù)社會(huì)的重任。近年來，高校發(fā)展迅速，規(guī)模不斷擴(kuò)大，新生入學(xué)的人數(shù)也大幅增加。據(jù)國家教育部2017年發(fā)布的《2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中顯示，2016年全國各類高等教育在?？傄?guī)模達(dá)到3 699萬人，高等教育毛入學(xué)率達(dá)到42.7%。在高?？焖贁U(kuò)張的過程中，如何保證和提高高等教育的教育質(zhì)量，是國家和社會(huì)都關(guān)注的一個(gè)問題。顯然，充足的教育資金是必不可少的。高校教育經(jīng)費(fèi)的來源主要有5個(gè)渠道：國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、民辦學(xué)校中舉辦者投入、社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)、事業(yè)收入及其他教育經(jīng)費(fèi)。其中，國家性財(cái)政經(jīng)費(fèi)和事業(yè)收入是主要來源，事業(yè)收費(fèi)又以學(xué)費(fèi)收入為主。2013年，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總支出24 488.22億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.28%，達(dá)到歷史最高。在高等學(xué)校規(guī)模不斷擴(kuò)大、教育資金充足的同時(shí)，卻頻頻爆出高校貪污腐敗等問題，因此對(duì)教育資金實(shí)行監(jiān)督必不可少。

2015年12月8日，中國政府網(wǎng)公布中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》中提出審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)要求，對(duì)公共資金實(shí)行審計(jì)全覆蓋、對(duì)國有資產(chǎn)實(shí)行審計(jì)全覆蓋、對(duì)國有資源實(shí)行審計(jì)全覆蓋等7個(gè)部分。對(duì)高校內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)容包含財(cái)政審計(jì)、國有資產(chǎn)和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行全覆蓋。本文重點(diǎn)關(guān)注的傳統(tǒng)財(cái)政審計(jì)即教育資金的審計(jì)。

1 加強(qiáng)高等學(xué)校教育資金審計(jì)監(jiān)督的必要性和重要性

1.1 高校教育資金使用亂象

（1）資金短缺和資源使用的非效率。絕大部分的高等學(xué)校屬于事業(yè)單位，執(zhí)行的是單位預(yù)算會(huì)計(jì)制度，其資產(chǎn)一般不涉及成本核算或資產(chǎn)存在核算方式不清晰，資產(chǎn)的管理使用者沒有成本費(fèi)用的經(jīng)濟(jì)壓力和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，不實(shí)行績效考評(píng)，所以大部分高等學(xué)校在資產(chǎn)的投入使用和日常管理中缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。例如：日常采購價(jià)格過高，質(zhì)量不高或者功能過剩，造成嚴(yán)重的浪費(fèi)。使得高校既存在教育資金緊張、教學(xué)資源短缺的情況，同時(shí)又存在相當(dāng)嚴(yán)重的資產(chǎn)閑置和鋪張浪費(fèi)的情況。

（2）高校教育資金缺乏規(guī)范。一方面體現(xiàn)在高校在購置資產(chǎn)方面缺乏統(tǒng)一的計(jì)劃，導(dǎo)致在購買資產(chǎn)時(shí)存在重復(fù)購買或者購買超預(yù)算現(xiàn)象嚴(yán)重；另一方面體現(xiàn)在高校編制預(yù)算表時(shí)不規(guī)范，特別是在申請(qǐng)科研經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)資金存在重申請(qǐng)、輕管理”的思想，申請(qǐng)時(shí)具有隨意性，“預(yù)算決算兩張表”，科研課題存在“結(jié)題不結(jié)項(xiàng)”等不規(guī)范的行為。

（3）重復(fù)建設(shè)。我國大部分高等學(xué)校存在多校區(qū)的情況，雖然多校區(qū)辦學(xué)保證了高等學(xué)校的發(fā)展，但是卻造成資金使用的困難和難題。例如：多校區(qū)辦學(xué)資源的不可協(xié)調(diào)統(tǒng)一配置，基礎(chǔ)項(xiàng)目和公共項(xiàng)目必須加強(qiáng)建設(shè)；多校區(qū)辦學(xué)，造成某些機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置，管理成本過高，運(yùn)行效率低下；學(xué)校師生在校區(qū)之間的交通成本高。

（4）貪污腐敗。近幾年，高校腐敗丑聞被曝，多個(gè)高校高層領(lǐng)導(dǎo)被曝出嚴(yán)重違紀(jì)甚至涉嫌犯罪，讓曾經(jīng)被稱為“象牙塔”“一方凈土”的高校成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。涉及領(lǐng)域集中在基建、科研經(jīng)費(fèi)、招生、人事、采購、投資等環(huán)節(jié)。

1.2 審計(jì)全覆蓋是規(guī)范教育資金使用與管理的重要方式

長期以來，審計(jì)機(jī)關(guān)一直堅(jiān)持“財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里”。

（1）審計(jì)全覆蓋是加強(qiáng)公共財(cái)政監(jiān)管的必然要求。高等教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，教育資金大多數(shù)都來自財(cái)政預(yù)算。教育資金屬于公共資金，應(yīng)該取之于民用之于民，社會(huì)公眾應(yīng)該享有其使用的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，因此教育經(jīng)費(fèi)接受國家審計(jì)監(jiān)督是其應(yīng)有之義。實(shí)行審計(jì)全覆蓋可以規(guī)范教育資金的使用，淘汰使用過程的不規(guī)范行為，使教育資金實(shí)現(xiàn)合理的配置和高效率的使用。

（2）審計(jì)全覆蓋是促進(jìn)高校持續(xù)健康發(fā)展的重要監(jiān)督機(jī)制。在科教興國的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，教育事業(yè)蓬勃發(fā)展，國家每年投入教育經(jīng)費(fèi)金額較大，但教育經(jīng)費(fèi)由于管理不善、決策失誤導(dǎo)致教育資金損失與浪費(fèi)、資產(chǎn)流失和使用率低等問題，造成資金的短缺。因此，對(duì)教育經(jīng)費(fèi)實(shí)行審計(jì)全覆蓋是非常必要的。從審計(jì)的角度科學(xué)地評(píng)價(jià)教育經(jīng)費(fèi)使用所達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、效率和效果程度，從而規(guī)范投入的經(jīng)濟(jì)性、管理的效益性、產(chǎn)出的效果性，整體上提高資金的使用效益。

（3）審計(jì)全覆蓋是保證高校機(jī)制發(fā)揮作用的重要工具。雖然高校大多設(shè)立了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，審計(jì)機(jī)構(gòu)的精髓就是其獨(dú)立性，但是在實(shí)際工作中，內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性都難以得到保證，更難保證教育資金使用的效率。實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性的重要保障，也是保證高校機(jī)制發(fā)揮作用的重要工具，從而保證教育資金在日常管理的效率性。

2 實(shí)現(xiàn)對(duì)高校教育資金審計(jì)全覆蓋的路徑分析

2.1 從教育資金的權(quán)屬角度，開展教育資金的內(nèi)外審結(jié)合的聯(lián)合審計(jì)

隨著國家和社會(huì)對(duì)高等學(xué)校教育投入力度的加大，籌集資金的渠道的多元化，高校內(nèi)部審計(jì)應(yīng)面對(duì)由此帶來的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、利益主體多元化、財(cái)務(wù)工作的多層次等挑戰(zhàn)，充分發(fā)揮高校內(nèi)部審計(jì)的作用，規(guī)范教育資金使用的合理性、合法性及效率性，從而促進(jìn)高等學(xué)校的發(fā)展。

在審計(jì)全覆蓋的大背景下，依法對(duì)所有的公共資金進(jìn)行審計(jì)，保證使用的合理性和合規(guī)性。凡是教育資金來源中屬于公共資金，都應(yīng)該依法接受國家審計(jì)的監(jiān)督。學(xué)校內(nèi)部審計(jì)作為內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督的重要組成部分，應(yīng)該對(duì)使所有來源的教育資金進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。內(nèi)部審計(jì)不僅是單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)管理的重要組成部分，還是國家審計(jì)的基礎(chǔ)，屬于審計(jì)監(jiān)督體系。內(nèi)部審計(jì)具有預(yù)防性、經(jīng)常性和針對(duì)性等特點(diǎn)，可以為外部審計(jì)提供真實(shí)性較強(qiáng)的資料，減少外部審計(jì)工作量，在一定程度上監(jiān)督教育資金的使用，對(duì)外部審計(jì)起到輔助和補(bǔ)充的作用。反之，外部審計(jì)又通過自身的特有形式和手段對(duì)內(nèi)部審計(jì)提供支持與業(yè)務(wù)指導(dǎo)。為了監(jiān)督教育資金的使用效率，必須將內(nèi)外審計(jì)結(jié)合，相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)。

2.2 從教育資金的過程管理角度，實(shí)施教育資金的預(yù)算與決算的過程審計(jì)

實(shí)現(xiàn)預(yù)算和決算的一致性，是我國政府關(guān)于實(shí)行財(cái)政體制改革的一個(gè)重要措施，也是社會(huì)公眾對(duì)我國政府提高財(cái)政資金使用效率的期盼。高校既是一個(gè)財(cái)政主體，也是一個(gè)重要預(yù)算單位，開展預(yù)算管理和決算審計(jì)能加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的監(jiān)督和約束，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)務(wù)管理，應(yīng)該把審計(jì)監(jiān)督貫穿于預(yù)算的整個(gè)過程。

首先，預(yù)算的編制過程是否規(guī)范，核算方法是否準(zhǔn)確。采用準(zhǔn)確的核算方式可以提高預(yù)算的可執(zhí)行性，減少執(zhí)行過程中超收、超支情況的發(fā)生。

其次，預(yù)算的執(zhí)行過程，規(guī)范調(diào)整預(yù)算要求，減少預(yù)算調(diào)整的隨意性和盲目性，保證預(yù)算應(yīng)有的時(shí)效性和嚴(yán)肅性。確保財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性及效益性，減少隱瞞轉(zhuǎn)移收入、占用挪用專業(yè)資金、違規(guī)使用資金等問題。

最后，對(duì)預(yù)決算的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行差異性分析，找到預(yù)決算過程中需要加強(qiáng)管理的薄弱點(diǎn)，積極地采取相關(guān)措施消除可控差異和削弱不可控差異，最終保證預(yù)決算的一致性。

利用全過程監(jiān)督方式改變以前單一的事后決算審計(jì)的監(jiān)督方式，積極形成事前預(yù)警、事中監(jiān)督、事后審計(jì)有機(jī)集合的監(jiān)督機(jī)制，達(dá)到加強(qiáng)教育資金的管理，提高教育資金的使用效率的目的。

2.3 分清教育資金的各層次與種類，建立健全教育資金的內(nèi)控評(píng)審

高校內(nèi)部控制評(píng)審主要是指內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)高校內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行的有效性進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)的活動(dòng)，規(guī)范內(nèi)部審計(jì)人員實(shí)施內(nèi)部控制審計(jì)的行為，最終達(dá)到保證內(nèi)部控制審計(jì)質(zhì)量。

（1）從高校內(nèi)部控制的層次來進(jìn)行內(nèi)控評(píng)審。內(nèi)部控制的層次分為單位層面和業(yè)務(wù)層面。單位層面的內(nèi)部控制是從高等學(xué)校整體上建立內(nèi)部控制的組織框架，建立內(nèi)部控制的運(yùn)行機(jī)制，從整體上對(duì)內(nèi)部控制加以規(guī)范，為業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制打下基礎(chǔ)。業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制是從教學(xué)資金具體的使用角度進(jìn)行確定的，如教學(xué)管理、科研管理、財(cái)務(wù)管理、房產(chǎn)管理、設(shè)備管理、物資采購管理等。針對(duì)業(yè)務(wù)層面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否設(shè)有關(guān)鍵控制點(diǎn)，保證資金使用，進(jìn)行內(nèi)控評(píng)審。

（2）從高校教育資金的來源進(jìn)行內(nèi)控評(píng)審。高校教育資金的來源可以分為財(cái)政撥款、社會(huì)捐贈(zèng)、自籌及事業(yè)收入。不同來源的教育資金都有特定的使用范圍。針對(duì)不同層次來源的教育資金，內(nèi)部控制部門應(yīng)該采取不同的內(nèi)部控制程序，保證資金使用的范圍。

因此，建立健全內(nèi)控評(píng)審，可以使高校內(nèi)部控制部門充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，保證教育資金的使用效率。

3 結(jié)論

在新的歷史起點(diǎn)上，對(duì)教育資金實(shí)行審計(jì)監(jiān)督的全覆蓋是適應(yīng)國家的發(fā)展和改革需要，也是高等學(xué)校實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展與改革的重要保證。通過開展高校資金的內(nèi)外聯(lián)合審計(jì)、保證預(yù)算決算一致性、教育資金的績效審計(jì)及健全內(nèi)控評(píng)審等措施，最終規(guī)范教育資金的使用，促進(jìn)高校教育體制的完善、推動(dòng)教育質(zhì)量的提高及促進(jìn)教育資源的優(yōu)化配置，從而實(shí)現(xiàn)高校的健康發(fā)展。

參 考 文 獻(xiàn)

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[責(zé)任編輯：高海明]