劉春蕾

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）

降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的邏輯、挑戰(zhàn)及思路
——基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的討論

劉春蕾

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率過高已成為不爭(zhēng)的事實(shí)，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)彈性下降、職工工作動(dòng)力不足及財(cái)政支付壓力增大等難題。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)，我國(guó)大力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，其治理理念及實(shí)踐路徑與降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改革所向不謀而合，兩者存在內(nèi)在邏輯上的一致性并倒逼著社會(huì)保險(xiǎn)體系的整體性改革。在此背景下，降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)會(huì)暴露出新的改革問題和固有難題，如正常收支缺口擴(kuò)大、目標(biāo)群體瞄準(zhǔn)錯(cuò)位及基金統(tǒng)籌能力欠缺等。為此，探索社會(huì)保險(xiǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，精簡(jiǎn)歸并“五險(xiǎn)一金”，構(gòu)建成本收益平衡機(jī)制和整體性改革思路是順應(yīng)新常態(tài)的理性抉擇。

降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；新常態(tài)

近年來，中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)新常態(tài)之中，經(jīng)濟(jì)下行壓力巨大，社會(huì)問題復(fù)合多樣，迫切需要全面深化改革。其中，我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度作為改善民生、共享發(fā)展的系統(tǒng)工程卻在一定程度上給企業(yè)及職工帶來沉重負(fù)擔(dān)，成為阻礙全面深化改革的絆腳石。因而，我國(guó)借此契機(jī)創(chuàng)造性地提出了適合國(guó)情的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，運(yùn)用成本-收益原則重新審視了社會(huì)保險(xiǎn)制度的公平性及科學(xué)性，給企業(yè)減負(fù)，給經(jīng)濟(jì)增能，旨在重塑出經(jīng)濟(jì)與民生互為支持的發(fā)展體系。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要適時(shí)適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，2015年期間國(guó)家相繼下調(diào)了失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的費(fèi)率。由人力資源社會(huì)保障部和財(cái)政部共同發(fā)布的《關(guān)于階段性降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》也在2016年5月1日正式實(shí)施，對(duì)養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育四險(xiǎn)進(jìn)行降費(fèi)改革。不難發(fā)現(xiàn)，降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率已成為全面深化社會(huì)保險(xiǎn)改革的主線，成為保證經(jīng)濟(jì)健康轉(zhuǎn)型的動(dòng)力源。當(dāng)然，降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率可謂是“牽一發(fā)動(dòng)全身”的改革，應(yīng)預(yù)見改革的內(nèi)在邏輯、潛在風(fēng)險(xiǎn)，從而提出推動(dòng)改革的整體性思路。

一、我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率過高：一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)

社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率指的是雇主和雇員所繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)總額占個(gè)人工資的比例。近兩年來，社會(huì)各界關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)降費(fèi)的討論異常激烈，逐步達(dá)成共識(shí)：我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率過高，導(dǎo)致企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力下降、職工消費(fèi)能力不足，應(yīng)在保證社會(huì)保險(xiǎn)基金長(zhǎng)期收支平衡的基礎(chǔ)上降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)。那么，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率過高是既定事實(shí)嗎？答案是肯定的。從國(guó)際數(shù)據(jù)比較來看，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率偏高，但因各國(guó)實(shí)際情況不同，如項(xiàng)目不全、稅收籌資及轉(zhuǎn)軌成本等差異也不可一概而論。世界177個(gè)國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率數(shù)據(jù)顯示：社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率在10%以下的國(guó)家有22個(gè)，占比為12.4%；社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率在10%-20%的國(guó)家有47個(gè)，占比為26.5%；社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率在20%-30%的國(guó)家有42個(gè)，占比為23.7%；社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率在30%-40%的國(guó)家有27個(gè)，占比為15.2%；社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率在40%以上的國(guó)家僅有12個(gè)，占比為6.7%。[1]由于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)存在地域、行業(yè)及人群差別，社會(huì)保險(xiǎn)名義繳費(fèi)率略有浮動(dòng)，平均而言截至2014年底，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率約為40.8%，其中企業(yè)繳納29.8%（養(yǎng)老20%、醫(yī)療6%、失業(yè)2%、工傷1%、生育0.8%），個(gè)人繳納11%（養(yǎng)老8%、醫(yī)療2%、失業(yè)1%），加上住房公積金后繳費(fèi)率達(dá)至50%以上。[2]此外，根據(jù)美國(guó)社會(huì)保障署統(tǒng)計(jì)，OECD國(guó)家雇主繳費(fèi)率平均為18%，遠(yuǎn)低于中國(guó)企業(yè)繳費(fèi)率。由此可見，我國(guó)處于社會(huì)保險(xiǎn)高費(fèi)率國(guó)家之列，且企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重。

從理論層面上講，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率偏高以及衍生出的企業(yè)逃稅漏稅現(xiàn)象也顯而易見。早于1974年，供給學(xué)派代表人物亞瑟·拉弗提出了著名的“拉弗曲線”，旨在說明稅率、稅收和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系，只有通過降稅手段才能讓美國(guó)擺脫“滯漲”危機(jī)。[3]當(dāng)稅率較低時(shí)，提高稅率可以增加政府稅收，政府通過政府支出促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但當(dāng)稅率超過臨界點(diǎn)后，稅率過高就可能放緩甚至衰退，稅基縮小，政府稅收反而可能減少。[4]這就意味著拉弗曲線中始終存在產(chǎn)生同樣兩種收益的稅率，政府稅收收入與稅率之間存在一個(gè)關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)，政府稅率高并不等于政府實(shí)際獲得的稅收高，主張政府調(diào)至適當(dāng)稅率以保證實(shí)際稅收收入的最大化。[5-6]在未來人口老齡化、基金支出持續(xù)增長(zhǎng)的預(yù)期下，要保證社會(huì)保險(xiǎn)基金可持續(xù)，要么進(jìn)一步提高繳費(fèi)比率，要么進(jìn)一步擴(kuò)面征繳。[7]然而，這一改革的慣性思維忽視了拉弗曲線的作用規(guī)律，我國(guó)目前社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率偏高，采取按人頭繳費(fèi)的方式，忽視了經(jīng)濟(jì)下行壓力下企業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)、小微企業(yè)已繳納不起社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，逃費(fèi)漏費(fèi)等現(xiàn)象常有發(fā)生，使得社會(huì)保險(xiǎn)收入出現(xiàn)“斷崖式”萎縮，影響社會(huì)保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性發(fā)展。當(dāng)然，之所以出現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)收入斷崖的原因在于政府與繳費(fèi)方在信息不對(duì)稱情況下互相博弈的結(jié)果。在欠缺制度性對(duì)方的囚徒困境中，政府不知道企業(yè)可承受的繳費(fèi)頂線，企業(yè)不清楚政府可承擔(dān)的兜底責(zé)任，雙方互不信任，均選取最大利己的超優(yōu)解策略，最終導(dǎo)致雙方利益受損。

從實(shí)踐層面上講，相關(guān)學(xué)者的研究及調(diào)研數(shù)據(jù)也反映出我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率偏高的事實(shí)。我國(guó)多數(shù)學(xué)者認(rèn)為通過提升社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率來緩解社會(huì)保險(xiǎn)支付壓力不可行，反而在降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的同時(shí)強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)是可行出路。目前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)相較其他險(xiǎn)種而言基金缺口較大，降費(fèi)的挑戰(zhàn)巨大，因而，學(xué)者們關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)降費(fèi)的討論多以養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率下調(diào)為例。學(xué)者們認(rèn)為目前企業(yè)以承擔(dān)較重的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，提高社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率將進(jìn)一步擠壓企業(yè)的盈利空間，誘發(fā)企業(yè)更大程度地逃欠繳費(fèi)動(dòng)機(jī)，同時(shí)也會(huì)抑制繳費(fèi)家庭的消費(fèi)，進(jìn)而對(duì)社會(huì)總消費(fèi)帶來負(fù)功能。[8]有學(xué)者運(yùn)用兩期迭代模型分析我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平，認(rèn)為我國(guó)基層養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平偏高，有必要降低保障水平。[9]學(xué)者們普遍認(rèn)為我國(guó)應(yīng)適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率，激勵(lì)企業(yè)順利轉(zhuǎn)型，進(jìn)而增加職工收入，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和增進(jìn)社會(huì)福利。[10-14]還有學(xué)者運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)最優(yōu)化方法進(jìn)行測(cè)算得出我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)繳費(fèi)最優(yōu)費(fèi)率為15%，并通過精算平衡模型對(duì)我國(guó)企業(yè)平衡繳費(fèi)率的動(dòng)態(tài)變動(dòng)進(jìn)行了預(yù)測(cè)。[15]還有學(xué)者用實(shí)證調(diào)查方法計(jì)算到上海市842家上市公司對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)率的平均值為21.08%，明顯低于企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)名義費(fèi)率之和。[16]已有的研究借用理論模型及行業(yè)數(shù)據(jù)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)降費(fèi)的必要性及可行性進(jìn)行了探討，但缺乏對(duì)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的整體概觀，如降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的內(nèi)在邏輯、潛在風(fēng)險(xiǎn)和整體性改革路徑，這些問題將成為本文研究的重點(diǎn)。

二、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的內(nèi)在邏輯

自改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)依靠需求側(cè)拉動(dòng)并保持高速增長(zhǎng)，強(qiáng)權(quán)政府管理模式在其中發(fā)揮了重要作用。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩、結(jié)構(gòu)失衡、動(dòng)力不足，加之人口老齡化加速、低成本優(yōu)勢(shì)喪失等情況導(dǎo)致各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題集中迸發(fā)，要求決策者審時(shí)度勢(shì)，積極推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)。而官方關(guān)于“降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”的表述出自2016年《中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議公報(bào)》中“幫助企業(yè)降低成本”的段落當(dāng)中，這說明降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)可以降低企業(yè)的制度性交易成本，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為企業(yè)減負(fù)增效。因此，在我國(guó)新常態(tài)下，降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相互影響，前者是后者的重要內(nèi)容，后者是前者的動(dòng)力機(jī)制，二者綜合作用也倒逼著社會(huì)保險(xiǎn)體系的整體性改革。

（一）降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容

2015年11月，習(xí)近平在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力水平實(shí)現(xiàn)整體躍升。①陳二厚，劉錚：《習(xí)近平提“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，深意何在？》，新華網(wǎng)，北京2015年11月19日電。傳統(tǒng)的需求側(cè)管理政策在短期內(nèi)可通過刺激政策維持高速增長(zhǎng)，但從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革角度來看高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)背后卻隱藏著諸多結(jié)構(gòu)性失衡與體制性問題。事實(shí)上，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革強(qiáng)調(diào)建立合理的激勵(lì)機(jī)制以提升全要素生產(chǎn)力，充分發(fā)揮市場(chǎng)及企業(yè)在資源配置中的主體地位，使得市場(chǎng)投資決策趨于合理化，提高供給側(cè)的質(zhì)量和效率。[17]簡(jiǎn)單來講，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革趨于溫和，還市場(chǎng)自由，給企業(yè)松綁，符合新常態(tài)的治理邏輯。其改革的重點(diǎn)在于理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，減少政府對(duì)市場(chǎng)的供給管理干預(yù)，完善市場(chǎng)結(jié)構(gòu)及體制，激發(fā)企業(yè)轉(zhuǎn)型動(dòng)力。降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的目標(biāo)群體是企業(yè)，當(dāng)下決策者已經(jīng)意識(shí)到社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是企業(yè)成本的重要部分，過高的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)會(huì)消磨企業(yè)發(fā)展動(dòng)力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，也會(huì)誘發(fā)企業(yè)偷漏稅等法治風(fēng)險(xiǎn)，反而不利于經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和資源共享發(fā)展。由此可見，降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)意在不降低社會(huì)福祉并保持代際公平的基礎(chǔ)上適當(dāng)降低企業(yè)制度性成本，這無疑體現(xiàn)出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心要義。

（二）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的動(dòng)力機(jī)制

我國(guó)之所以會(huì)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是將改革思路由“需求側(cè)”轉(zhuǎn)為“供給側(cè)”，由“參數(shù)性改革”轉(zhuǎn)為“結(jié)構(gòu)性改革”。一直以來，社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的出發(fā)點(diǎn)多是基于滿足社會(huì)公眾對(duì)高福利的向往和追求，往往忽視了制度成本問題，推翻了“成本-收益”精算平衡的基本原則，反過來將制度成本更多地轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)及職工承擔(dān)，抑制了了企業(yè)支付動(dòng)力、員工消費(fèi)實(shí)力。這種不顧成本的過度索取如同“殺雞取卵”“釜底抽薪”，改革勢(shì)在必行。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)降費(fèi)改革是在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思維下進(jìn)行的，具體改革視角可分為兩方面：一是從供給側(cè)角度看，企業(yè)既是社會(huì)財(cái)富的主要?jiǎng)?chuàng)造者，又是社會(huì)保險(xiǎn)的重要繳費(fèi)者。社會(huì)保險(xiǎn)強(qiáng)壓給企業(yè)的高費(fèi)率已經(jīng)影響到企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，因而，自2015年開始漸進(jìn)改革，逐步降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)；二是從結(jié)構(gòu)性改革角度看，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率下調(diào)切莫“一刀切”?！吨袊?guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2014》數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，我國(guó)五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金結(jié)余52463億元，各類險(xiǎn)種的基金結(jié)余并不平衡，在地域、行業(yè)、人群及險(xiǎn)種等方面差異巨大、不盡合理。由此可見，降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率改革正是遵循供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思路及機(jī)制推行的。

（三）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下降費(fèi)倒逼社會(huì)保險(xiǎn)整體性改革

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)映照出社會(huì)保險(xiǎn)體系的諸多不足，倒逼社會(huì)保險(xiǎn)的整體性改革。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革包括制度、政策、資源與環(huán)境等四大維度的改革，以全方位、系統(tǒng)化、漸進(jìn)式改革為原則，為需求方提供激勵(lì)機(jī)制、保障體系、精神環(huán)境，為需求方松綁，營(yíng)造寬松自由的空間，以供給方和需求方聯(lián)動(dòng)并進(jìn)的方式來解放和發(fā)展生產(chǎn)力。[18]目前，我國(guó)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的改革創(chuàng)新多遵循供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路構(gòu)想操作的，但在體制環(huán)境、資源配置、制度保障等方面仍存在滯后性，也就是說，單純降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的舉措難以真正解決社會(huì)保險(xiǎn)體系中的結(jié)構(gòu)性難題，甚至?xí)糯笤袉栴}并衍生出新問題。因此，降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)一方面是基于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域考慮，適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)；另一方面是基于社保領(lǐng)域考慮，抓住社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域全面深化改革的突破口，把握好完善社會(huì)保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)的良好契機(jī)。

三、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的挑戰(zhàn)

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)并非簡(jiǎn)單的參數(shù)改革，而是在考慮了降費(fèi)空間和改革需求后的審慎選擇，但在實(shí)踐過程中社會(huì)保險(xiǎn)降費(fèi)并不能達(dá)到一勞永逸的改革效果，甚至?xí)糯笤猩鐣?huì)保險(xiǎn)體系的結(jié)構(gòu)性問題。為此，預(yù)見降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的潛在挑戰(zhàn)及風(fēng)險(xiǎn)是完善社會(huì)保障體系的重要前提。

（一）降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)：正常收支缺口擴(kuò)大

養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)體系的核心，是企業(yè)支付制度性成本的主要走向，改革需全盤考慮。降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)理論上降低了企業(yè)負(fù)擔(dān)，但可能并非如此。具體體現(xiàn)為：一是企業(yè)實(shí)際上繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)是當(dāng)?shù)卣硕ǖ睦U費(fèi)工資額乘以費(fèi)率，目前我國(guó)職工工資連續(xù)十年漲幅較大，費(fèi)率降低幅度仍低于工資增長(zhǎng)幅度，使得企業(yè)減負(fù)效果延遲。二是目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)收入分為正常收入（包括正常繳費(fèi)、投資收益、財(cái)政補(bǔ)貼等）和非正常收入（預(yù)繳費(fèi)、補(bǔ)繳費(fèi)、清欠費(fèi)及其他收入等），其中非正常收入每年約占正常收入的12%。這意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)單靠正常繳費(fèi)和投資收益必將帶來很大的基金缺口，若加上逐年增加的財(cái)政補(bǔ)貼盡可勉強(qiáng)填補(bǔ)漏洞。事實(shí)上，降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)一定程度上調(diào)節(jié)的是名義費(fèi)率虛高于實(shí)際費(fèi)率的部分，但是企業(yè)多按照職工工資總額的60%繳納，說明降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)也會(huì)壓縮實(shí)際正常繳費(fèi)收入規(guī)模，加大財(cái)政壓力。三是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)未實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，地域及行業(yè)間存在基金結(jié)余與基金短缺相矛盾的空間分布格局，且“一平二調(diào)”的資金分配方式在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域不適用，基金缺口區(qū)域只能靠財(cái)政補(bǔ)足。此外，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳是按照人頭計(jì)算的，導(dǎo)致勞動(dòng)密集型企業(yè)或小微企業(yè)工資的60%仍低于社會(huì)平均工資，加大了這類企業(yè)轉(zhuǎn)型或發(fā)展的難度?？傊?，降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)增大了財(cái)政支付數(shù)額，增加了政府兜底責(zé)任。

（二）降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)：目標(biāo)群體瞄準(zhǔn)錯(cuò)位

國(guó)際上現(xiàn)收現(xiàn)付制社會(huì)保險(xiǎn)基金備付能力約為3個(gè)月，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)備付能力正常要求控制在6-9個(gè)月。從表1不難發(fā)現(xiàn)，失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的基金結(jié)余較多且結(jié)余增長(zhǎng)速度較快，影響了基金運(yùn)行效率。截至2014年底，失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余4451億元，是2014年失業(yè)保險(xiǎn)基金支出規(guī)模（560億元）的7.95倍，也就是說，即使不繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，現(xiàn)有的失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余也基本能夠滿足8年的支出。[19]2015年2月25日發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率有關(guān)問題的通知》中規(guī)定自2015年3月1日起，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率由現(xiàn)行條例規(guī)定的3%降為2%。2016年5月1日正式生效的《關(guān)于階段性降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》中規(guī)定將失業(yè)保險(xiǎn)總費(fèi)率在2015年以降低1個(gè)百分點(diǎn)的基礎(chǔ)上可階段性降至1%-1.5%，其中個(gè)人費(fèi)率不超過0.5%，降低費(fèi)率的期限暫按兩年執(zhí)行。從失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)規(guī)模來看，連續(xù)兩年降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率勢(shì)在必行，降費(fèi)空間較大。表面上看，失業(yè)保險(xiǎn)降費(fèi)是由于基金結(jié)余過多，實(shí)質(zhì)上失業(yè)保險(xiǎn)目標(biāo)人群瞄準(zhǔn)錯(cuò)位所導(dǎo)致的基金積累?！妒I(yè)保險(xiǎn)條例》早于1999年將事業(yè)單位工作人員納入失業(yè)保險(xiǎn)范疇，隨后將城鎮(zhèn)符合條件人員及農(nóng)民工納入?yún)⒈７秶贫雀采w人群得以拓展。然而，失業(yè)保險(xiǎn)卻較少覆蓋高失業(yè)人群，反而幾乎全部覆蓋了事業(yè)單位等低失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)人群。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)2015年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為966萬人，其中僅有1/5的登記失業(yè)人員享受失業(yè)保險(xiǎn)金，4/5的人員未被制度所覆蓋。這足以說明我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的目標(biāo)人群瞄準(zhǔn)率低，存在“撇奶油”現(xiàn)象。

表1 企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)下調(diào)數(shù)據(jù)匯總

（三）降低工傷及生育保險(xiǎn)費(fèi)：基金統(tǒng)籌能力欠缺

2015年6月24日，國(guó)務(wù)院宣布自2015年10月1日起將工傷保險(xiǎn)平均費(fèi)率的1%降至0.75%，并根據(jù)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)程度細(xì)化基準(zhǔn)費(fèi)率，根據(jù)工傷發(fā)生率對(duì)單位適當(dāng)上浮或下浮費(fèi)率。2015年7月31日頒發(fā)的《關(guān)于適當(dāng)降低生育保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》中明確提出：“自2015年10月1日起，在生育保險(xiǎn)基金結(jié)余超過9個(gè)月的統(tǒng)籌地區(qū)應(yīng)將生育保險(xiǎn)基金費(fèi)率調(diào)整至用人單位工資總額的0.5%以內(nèi)?！彪S后，2016年《關(guān)于階段性降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》中規(guī)定，“各地要繼續(xù)貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院2015年關(guān)于降低工傷保險(xiǎn)平均費(fèi)率0.25個(gè)百分點(diǎn)和生育保險(xiǎn)費(fèi)率0.5個(gè)百分點(diǎn)的決定和有關(guān)政策規(guī)定，確保政策實(shí)施到位?！比欢?，目前人口流動(dòng)加快，外出就業(yè)及務(wù)工人員流動(dòng)頻繁，跨域就醫(yī)比例逐步提升，對(duì)基金的統(tǒng)籌層次提出較高的要求。我國(guó)工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌基金尚未實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，停留在市縣級(jí)統(tǒng)籌，大大限制了基金調(diào)劑能力和人口自由流動(dòng)的便攜性。這也導(dǎo)致工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)費(fèi)率的彈性調(diào)節(jié)能力不足，不能結(jié)合實(shí)際情況適時(shí)適當(dāng)調(diào)節(jié)保險(xiǎn)費(fèi)率。

四、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的啟示

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)的大背景下，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)運(yùn)而生，而我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率偏高的事實(shí)無疑阻礙了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的順利推進(jìn)。近年來，降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的呼聲日益高漲，成為恢復(fù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)彈性、合理進(jìn)行職工保護(hù)的破局之舉，也成為推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。結(jié)合上文，不難發(fā)現(xiàn)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)質(zhì)上融入了企業(yè)成本思維，本著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思路進(jìn)行實(shí)踐，并且發(fā)現(xiàn)在降費(fèi)的同時(shí)可能衍生出新問題或難以解決原有問題，如養(yǎng)老保險(xiǎn)降費(fèi)增大財(cái)政壓力、失業(yè)保險(xiǎn)有效覆蓋率低、工傷及生育保險(xiǎn)的基金統(tǒng)籌層次低、醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金閑置且統(tǒng)籌賬戶備付能力不足等。為此，降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)表面上為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的階段性抉擇，實(shí)際上是為適應(yīng)新常態(tài)而進(jìn)行的戰(zhàn)略改革。也就是說，降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)成為社會(huì)保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)性改革的良好契機(jī)，亟需結(jié)合時(shí)代需求形塑整體性改革思路，加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧共享發(fā)展。降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)為當(dāng)下改革帶來諸多啟示，主要?dú)w結(jié)為兩大方面：一是從供給側(cè)角度看，社會(huì)保險(xiǎn)制度改革應(yīng)構(gòu)建成本收益平衡機(jī)制；二是從結(jié)構(gòu)性改革角度看，社會(huì)保險(xiǎn)制度改革應(yīng)樹立整體性改革觀念，設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)性整體改革體系。多年來，社會(huì)保險(xiǎn)制度體系并未構(gòu)建成本投入與收益產(chǎn)出之間的平衡機(jī)制，甚至出現(xiàn)成本高于收益的制度低效率現(xiàn)象。而企業(yè)作為社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的主體，其制度性成本支出過高已逾越了拉弗曲線的制高點(diǎn)，使得制度運(yùn)行偏離了預(yù)設(shè)效果，對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展帶來極大挑戰(zhàn)。如今，我國(guó)步入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)下行壓力及社會(huì)問題交疊等社會(huì)現(xiàn)實(shí)要求加快社會(huì)轉(zhuǎn)型，做好制度銜接。企業(yè)和勞動(dòng)者是社會(huì)財(cái)富的主要?jiǎng)?chuàng)造者，減輕企業(yè)杠桿率和職工負(fù)擔(dān)率是平衡企業(yè)經(jīng)營(yíng)彈性和勞動(dòng)者權(quán)益的有效手段，也就是說，社會(huì)保險(xiǎn)制度改革應(yīng)從供給端入手，考慮成本因素，構(gòu)建成本收益動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制及利益失衡預(yù)警機(jī)制，充分發(fā)揮企業(yè)、勞動(dòng)者、政府等多方主體活力以實(shí)現(xiàn)共享共贏。此外，社會(huì)保險(xiǎn)制度在引入成本觀念的同時(shí)應(yīng)適時(shí)適地推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革舉措，激發(fā)制度間互推共進(jìn)的實(shí)踐動(dòng)力。

基于此，筆者將著重就兩個(gè)方面闡述改革思路及啟發(fā)以期拓寬整體性改革視野。

（一）擴(kuò)大目標(biāo)群體的有效覆蓋率

由以上分析可知，隨著人口老齡化及高齡化程度的加重，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付壓力在增大，且社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)降費(fèi)反而會(huì)增加這一支付壓力，加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及制度可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)。擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)人群覆蓋面，既能擴(kuò)充社會(huì)保險(xiǎn)基金收入來源，又能保障勞動(dòng)者合法權(quán)益。截至2014年底，養(yǎng)老保險(xiǎn)目標(biāo)人群為10.5億人，實(shí)際參加人數(shù)為8.42億人，仍有2.74億人未納入養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障范圍。其中，這些人中多數(shù)為農(nóng)民工群體和靈活就業(yè)群體。根據(jù)數(shù)據(jù)可知，農(nóng)民工“五險(xiǎn)一金”的參保率為：養(yǎng)老保險(xiǎn)16.7%；醫(yī)療保險(xiǎn)17.6%；失業(yè)保險(xiǎn)10.5%；工傷保險(xiǎn)26.2%；生育保險(xiǎn)7.8%。[20]下一步可將目標(biāo)瞄準(zhǔn)在靈活就業(yè)人員和農(nóng)民工群體上，增加基金收入，增加費(fèi)率下調(diào)彈性。

（二）提高社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次

我國(guó)各地社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存在結(jié)余與不足并存的地域結(jié)構(gòu)性差異。事實(shí)上，目前僅有北京、上海、天津、重慶、陜西等地達(dá)到了真正意義上的養(yǎng)老金省級(jí)統(tǒng)籌，其他地區(qū)均處在縣市級(jí)統(tǒng)籌階段。醫(yī)療保險(xiǎn)停留在縣市級(jí)層面，生育保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)僅停留在市級(jí)層面，失業(yè)保險(xiǎn)停在市級(jí)統(tǒng)籌。依據(jù)大數(shù)法則，社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次越高，社保基金分散風(fēng)險(xiǎn)的功能及互助功能越強(qiáng)。因而，提高社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，平滑各地支付負(fù)擔(dān)以提升制度抗風(fēng)險(xiǎn)能力，整合養(yǎng)老保險(xiǎn)的碎片化格局以減輕政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及繳費(fèi)者的道德風(fēng)險(xiǎn)。此外，失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)及工傷保險(xiǎn)可通過實(shí)地調(diào)研及測(cè)算等調(diào)查方式找準(zhǔn)制度理想覆蓋面及保障水平，從而提升制度有效覆蓋率和制度保障的高效性。

（三）精簡(jiǎn)歸并“五險(xiǎn)一金”

目前，我國(guó)“五險(xiǎn)一金”的費(fèi)用征繳形式存在地域差異，有的地方為集中征繳，有的地方分散征繳，有的是稅務(wù)部門代扣代繳，有的則是社保部門與稅務(wù)部門分別征繳。這種情況不僅加大了社會(huì)保險(xiǎn)的便攜性，而且還增加了社會(huì)保險(xiǎn)征繳的行政成本，導(dǎo)致不必要的資源浪費(fèi)和碎片化的操作局面。因此，探索集登記-稽核-征繳為一體的“一票征收”機(jī)制可有效減輕成本浪費(fèi)現(xiàn)象，也為系統(tǒng)信息化的征繳系統(tǒng)改革提供了內(nèi)動(dòng)力?？偠灾?，降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)僅是社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)性改革的重要環(huán)節(jié)，社會(huì)保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)應(yīng)秉持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理念，綜合考慮多方主體利益，決不可偏頗。

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（責(zé)任編輯：佟群英）

F840.61

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1001-4225（2017）06-0063-06

2016-12-02

劉春蕾（1992-），女，山東煙臺(tái)人，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生。