王楊++鄧國勝

摘 要：隨著“一帶一路”倡議的提出，中國非政府組織亟需走出國門，參與全球治理。在“走出去”的過程中，中國非政府組織不得不面臨合法性的挑戰(zhàn)?；谥袊钦M織參與全球治理的身份合法性、行為合法性和結(jié)果合法性三個維度的分析框架，以中國非政府組織參與尼泊爾救災(zāi)行動為案例，分析中國非政府組織參與全球治理，獲取身份、行為和結(jié)果合法性的行動策略。

關(guān)鍵詞：中國非政府組織；全球治理；合法性；行動策略；海外救災(zāi)

中圖分類號：D632.9；D564 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號： 0257-5833（2017）06-0015-10

作者簡介：王 楊，北京科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師；鄧國勝，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 （北京 100083）

一、問題的提出

隨著“一帶一路”倡議的提出，中國NGO亟需走出國門，在國際舞臺扮演新的角色，在全球治理中發(fā)揮更大的作用。長期以來，與中國政府和企業(yè)相比，在全球治理體系中，中國NGO的參與少、影響小，在全球公共事務(wù)中的話語權(quán)小。作為政府與企業(yè)之外的新興行動者，中國NGO還缺乏走出去的能力和經(jīng)驗，面臨許多困難與挑戰(zhàn)，特別是合法性的挑戰(zhàn)1。合法性不足，會限制中國NGO提供全球公共物品的資源動員能力和效率，影響其在國際議題建構(gòu)中的話語權(quán)，削弱中國NGO參與全球治理的國際影響力。因此，需要加強對中國NGO參與全球治理的合法性及其獲取策略的研究，總結(jié)合法化的行動經(jīng)驗，指導(dǎo)中國NGO更有效地“走出去”，在全球性社會問題解決中發(fā)揮積極的作用，更好發(fā)揮民間外交的功能。

近年來，中國NGO加快了“走出去”步伐，呈現(xiàn)了較快的發(fā)展趨勢。截止到2015年11月，中國（包括港澳臺）有348家NGO擁有聯(lián)合國經(jīng)濟社會理事會咨商地位，比2013年9月的44家增長了近7倍1。特別是在一些國際巨災(zāi)時，越來越多中國NGO開始積極響應(yīng)。如在尼泊爾地震、厄瓜多爾與海地地震等災(zāi)難發(fā)生時，中國扶貧基金會、愛德基金會等中國NGO，幾乎是零時差啟動應(yīng)急響應(yīng)機制，改寫了國際化救援工作的歷史。以全球救災(zāi)為契機，中國NGO的海外長期項目和海外辦公室也逐漸增多。

在這一背景下，本研究試圖為中國NGO參與全球治理建立一個理解合法性的分析框架，并以中國NGO參與全球救災(zāi)的實踐為切入點，分析和總結(jié)中國NGO獲取合法性的行動策略。為此我們對參與尼泊爾救災(zāi)中的中國扶貧基金會、愛德基金會、中國紅十字基金會和公羊會等NGO的災(zāi)害響應(yīng)過程和行動開展了研究。研究主要圍繞“如何理解中國NGO參與全球治理的合法性”和“中國NGO通過什么路徑和策略獲取全球救災(zāi)中的合法性”兩個問題展開。

二、NGO參與全球治理的合法性框架

對組織合法性的理解和劃分主要有兩種標(biāo)準(zhǔn)。一種按照研究對象將其分為內(nèi)部合法性和外部合法性2，組織內(nèi)部合法性是指組織所獲得的組織內(nèi)部成員的承認(rèn)、支持和服從。或者說，組織合法性的內(nèi)部資源基礎(chǔ)是來自于組織內(nèi)部成員的承認(rèn)、支持和服從。組織外部合法性是指組織獲得的組織外與組織相聯(lián)系的社會的承認(rèn)、支持和服從?；蛘吒鼫?zhǔn)確地說，組織合法性的外部資源基礎(chǔ)是來自于組織外與組織相關(guān)聯(lián)的社會勢力成員對組織的承認(rèn)、支持和服從3。另一種維度是按照研究路徑將合法性分為制度視角和戰(zhàn)略視角。制度視角用合法性來理解組織與制度的關(guān)系，把合法性看成一種結(jié)構(gòu)化、標(biāo)準(zhǔn)化的信念模式，運用合法性適應(yīng)外部環(huán)境，解釋組織趨同4。制度視角中，合法性是指在一個由社會存在的規(guī)范、價值、信仰所定義的體制中，一個實體的行為被認(rèn)為是恰當(dāng)?shù)?、合適的、廣泛的感知和肯定5。戰(zhàn)略視角則將合法性理解為能幫助組織獲得外部環(huán)境認(rèn)可的重要資源，合法性可以通過合法性策略獲得、維持或修復(fù)，并且不再被環(huán)境所束縛。其代表人物Scott將合法性分為規(guī)制合法性、規(guī)范合法性、認(rèn)知合法性6，說明組織獲得合法性的三個來源。

迄今為止，國內(nèi)外關(guān)于NGO參與全球治理的相關(guān)研究側(cè)重于制度視角的內(nèi)部合法性研究?；蛘邚膶嶓w合法性、程序合法性、文化合法性和系統(tǒng)合法性等角度理解NGO的合法性，或者概括了合法性的三種潛在來源：NGO的目標(biāo)和原則、NGO的社會構(gòu)成及其在決策中的參與、NGO的政策及其對他人的影響7。比較而言，目前關(guān)于NGO參與全球治理的外部合法性研究較為貧乏，這可能與西方NGO長期參與全球治理并形成了主流話語體系的歷史有關(guān)，國際社會普遍接受了既成事實，因而缺乏外部的戰(zhàn)略視角研究。然而，作為全球治理的新興行動者，外部合法性是中國NGO參與全球治理面臨的重要挑戰(zhàn)，并會影響其內(nèi)部合法性的建構(gòu)，因此，從戰(zhàn)略視角研究中國NGO走出去的外部合法性具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

從外部的戰(zhàn)略視角出發(fā)，組織獲取合法性是一個多重客體的制度化演進過程，合法性客體主要包括結(jié)構(gòu)（身份、程序）與結(jié)果。研究認(rèn)為，組織的權(quán)威結(jié)構(gòu)和組織的外部合法性密切相關(guān)。與組織相聯(lián)系的社會所關(guān)注的組織是否合法的核心就是組織的權(quán)威結(jié)構(gòu)，尤其在現(xiàn)代社會中，正式規(guī)范對組織合法性的最基本要求也是組織應(yīng)當(dāng)具有正式權(quán)威結(jié)構(gòu)8。組織的權(quán)威結(jié)構(gòu)具體體現(xiàn)為組織的角色與程序，組織合法性的獲取是組織積極調(diào)整結(jié)構(gòu)與行為程序以取得社會認(rèn)可及擴大公眾認(rèn)知的過程1。此外，具有合法性的組織是在特定環(huán)境中建立的制度化組織，組織的績效和可持續(xù)發(fā)展等結(jié)果與制度化的共同演進才能真正獲得合法性2。中國NGO參與全球治理存在著價值體系、資源、能力、經(jīng)驗、文化等困境，面臨著一個復(fù)雜而全新的制度情境，其合法化必然是一個多維度的制度化過程。首先需要取得全球社會中權(quán)威性認(rèn)可的組織身份，并采取適當(dāng)?shù)男袨槌绦颢@得國際社會接納。同時，在面向全球公共問題的跨國行動中，實現(xiàn)提供有效公共物品的結(jié)果。因此，本文認(rèn)為中國NGO參與全球治理的合法性可以從外部的戰(zhàn)略視角出發(fā)，圍繞身份合法性、行為合法性和結(jié)果合法性三個維度展開。

1. 身份合法性

身份合法性主要指NGO參與全球治理中獲得相關(guān)利益群體認(rèn)可的主體身份，其中包括主權(quán)國家準(zhǔn)入、行業(yè)準(zhǔn)入和其他利益相關(guān)方認(rèn)可三個方面。第一，國家準(zhǔn)入的合法性。NGO參與全球治理首先應(yīng)當(dāng)在國際法的框架下，在主權(quán)國家準(zhǔn)入的基礎(chǔ)上，開展跨國行動。國家主權(quán)原則是《聯(lián)合國憲章》等國際法規(guī)定的最基本原則，隨著全球化的深入發(fā)展，NGO在主權(quán)國家廣泛開展活動，對全球治理發(fā)揮積極作用3。NGO在主權(quán)國家各個領(lǐng)域開展活動，首先必須得到主權(quán)國家的準(zhǔn)入。以全球救災(zāi)為例，重特大自然災(zāi)害救援首先是一個主權(quán)國家的內(nèi)部事務(wù)，是否有必要在重災(zāi)后進行國際救援，啟動相關(guān)的協(xié)調(diào)機制，應(yīng)遵循受災(zāi)國的意見。第二，行業(yè)準(zhǔn)入的合法性。對民間行動者來說，行業(yè)準(zhǔn)入屬于一種軟性的合法性，并非源自既定的政治和法律規(guī)范。行業(yè)準(zhǔn)入或認(rèn)可是在全球治理網(wǎng)絡(luò)中高度分散的行動者理性之間的生產(chǎn)規(guī)范化、制度化協(xié)調(diào)的合法性要求。在跨國和全球治理網(wǎng)絡(luò)中，政府、市場和公民社會行動者的合法性來源和要求在時空上并存，各行動者的合法性原則和策略可以加強、沖突或相互抵消。一段時間內(nèi)，跨國NGO之間形成了或多或少的一致性的合法性安排，在這種安排中扮演不同的角色，構(gòu)成一個功能網(wǎng)絡(luò)。功能網(wǎng)絡(luò)形成了一個相對穩(wěn)定的、可靠的社會環(huán)境，使相互之間的信任得以發(fā)展4。NGO尤其依賴于全球治理網(wǎng)絡(luò)中其他行動者共同保證和積累的信任，這可能大大增強他們的政治分量和影響力。第三，其他利益相關(guān)方認(rèn)可。代表性和問責(zé)是對NGO身份的基本要求，NGO參與全球治理應(yīng)當(dāng)對其支持者和受益者負責(zé)。潛在假設(shè)在于NGO應(yīng)該在其支持者的利益和偏好的基礎(chǔ)上決策，采納利益相關(guān)方的意見1。在全球設(shè)置中，NGO常常被質(zhì)疑缺少明顯的社會基礎(chǔ)，由于其支持者和受益人在決策中扮演的角色不明確。從外部合法性角度看，中國NGO參與全球治理的外部其他利益相關(guān)方主要包括受援國當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)與本土NGO。因此，其身份合法性還包括獲得除主權(quán)國家和行業(yè)外，受援國當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)與本土NGO的認(rèn)可。

2. 行為合法性

行為合法性主要是指NGO在全球治理中的行為符合角色期待和相關(guān)規(guī)范，其中包括行為的規(guī)制合法性和規(guī)范合法性兩個方面。行為的規(guī)制合法性表現(xiàn)為行為符合國際規(guī)范和符合所在國家和地區(qū)法規(guī)和政策；行為的規(guī)范合法性表現(xiàn)為行為符合跨國行業(yè)價值標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)范及所在國家和地區(qū)的文化和價值規(guī)范。第一，行為的規(guī)制合法性。規(guī)制是由政府頒布的各個組織必須遵守的法律、法規(guī)和政策而建立起來的，目的是確保一個社會的穩(wěn)定、透明和秩序2。組織行為須與社會規(guī)制相一致，否則將受到懲罰和制裁。在全球治理的框架下，規(guī)制主要包括國際法律、法規(guī)以及帶有國際性的自治規(guī)范等。NGO參與全球治理行動可能在其他主權(quán)國家實施，因此行動也必須遵守行為所在地政府的法律、法規(guī)和政策。第二，行為的規(guī)范合法性。規(guī)范合法性是社會公眾基于抽象的社會價值觀念對一個組織是否具有合法性做出的評價，此時，規(guī)范合法性的賦予者不必與組織有著直接的利益交換關(guān)系3。在全球治理框架下，NGO的規(guī)范合法性更為復(fù)雜，涉及到傳統(tǒng)、文化、價值觀念等合法性管理的內(nèi)容，即必須管理本國和所在國家的文化價值差異，具體而言，這意味著決定扮演哪個角色，以及在項目中使用何種理性。NGO行為的規(guī)范合法性至少包括NGO提供的產(chǎn)品以及提供產(chǎn)品的程序和方式符合所在國家公眾的共同價值觀和文化傳統(tǒng)，以及符合目前由西方跨國NGO主導(dǎo)的行業(yè)規(guī)范與價值理念。

3. 結(jié)果合法性

結(jié)果合法性是指NGO參與全球治理中取得期待的效果而獲得各方認(rèn)可，具體包括回應(yīng)性和有效性標(biāo)準(zhǔn)。第一，回應(yīng)性。NGO通過提供全球公共物品，滿足公共利益和公共需求來獲得認(rèn)同和支持，因此對需求的積極回應(yīng)是對NGO參與全球治理效果的前提要求?；貞?yīng)性主要表現(xiàn)為及時回應(yīng)跨國行動面向的社會需求，這也是NGO在全球治理中合法性的基礎(chǔ)。以國際災(zāi)害救援為例，其回應(yīng)性主要體現(xiàn)在救援的及時性和效率性，能否迅速及時進入受災(zāi)國展開救援，救援物資和資金能否迅速抵達和充分運用4。第二，有效性。有效性體現(xiàn)NGO參與全球治理中實現(xiàn)目標(biāo)的能力，是NGO結(jié)果合法性另一核心基礎(chǔ)。NGO被認(rèn)為在扶貧、教育、健康、人道主義援助等領(lǐng)域比政府部門和私營部門更有效。在全球治理中，NGO應(yīng)通過其獨特能力和專業(yè)性有效實現(xiàn)目標(biāo)。

三、NGO參與海外救災(zāi)獲取合法性的行動策略

2015年4月25日，尼泊爾大地震，中國扶貧基金會、愛德基金會等中國NGO迅速建立救援隊伍趕往災(zāi)區(qū)，這是中國民間反應(yīng)最快、規(guī)模最大的一次海外救援行動，在國際社會產(chǎn)生良好的反響。這也是中國NGO集體登上國際救災(zāi)的舞臺，并快速獲得合法性的經(jīng)典案例。本文通過對參與尼泊爾救災(zāi)的中國扶貧基金會、愛德基金會、中國紅十字基金會、公羊會等中國NGO進行調(diào)研，嘗試歸納中國NGO參與海外救災(zāi)中獲取合法性的行動策略。

1. 身份合法性的獲取

取得國際人道主義救援NGO的主體身份，是中國NGO參與海外救災(zāi)的合法性前提，也是取得參與全球治理效果和發(fā)揮影響力的基礎(chǔ)。中國NGO的尼泊爾救災(zāi)行動為了獲得利益相關(guān)方的身份認(rèn)可，主要采取了以下行動策略。

（1）遵循國家主權(quán)原則

獲得主權(quán)國家準(zhǔn)入，是中國NGO參與海外救災(zāi)的首要條件，也是獲得身份合法性的基礎(chǔ)。聯(lián)合國大會的46/182號決議《加強聯(lián)合國人道主義緊急援助的協(xié)調(diào)》中已經(jīng)明確指出，“必須按照《聯(lián)合國憲章》尊重各國的主權(quán)、領(lǐng)土完整和國家統(tǒng)一。關(guān)于這方面，必須在受災(zāi)國同意的原則上應(yīng)受災(zāi)國呼吁的情況下提供人道主義援助”1。按照國際慣例，地震發(fā)生后，主權(quán)國家政府應(yīng)向國際社會發(fā)出邀請，世界各國才可以組織救援隊伍入境救援，且需征得東道國同意。由于尼泊爾政府對國際人道主義力量參與本國救災(zāi)的歡迎和接納態(tài)度，因此中國扶貧基金會、愛德基金會等中國NGO順利進入尼泊爾參與海外救災(zāi)。

（2）積極融入國際人道救援的權(quán)威網(wǎng)絡(luò)

如上文所述，行業(yè)準(zhǔn)入的合法性并非對NGO參與海外救災(zāi)的硬性要求，然而，行業(yè)的認(rèn)可和接納對中國NGO行動的效率及在全球治理網(wǎng)絡(luò)中的影響力至關(guān)重要。獲得聯(lián)合國等權(quán)威組織或國際NGO同行的認(rèn)可與接納是中國NGO參與全球治理身份合法性的重要來源之一。根據(jù)組織資源稟賦和目標(biāo)任務(wù)需要，中國NGO分別采取了不同的策略：第一，通過向聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室（簡稱OCHA）報備，獲得行動認(rèn)可。聯(lián)合國主導(dǎo)下的國際人道主義救援協(xié)調(diào)機制具有得天獨厚的優(yōu)勢，有聯(lián)合國憲章賦予使命的合法性與權(quán)威性2。自動向OCHA報備，避免各自為政，接受其統(tǒng)籌安排，也為中國NGO獲得身份合法性奠定基礎(chǔ)。例如，中國扶貧基金會在進入尼泊爾后第一時間與OCHA取得聯(lián)系，通過報備等方式，獲得災(zāi)情信息和行業(yè)準(zhǔn)入。此種路徑主要體現(xiàn)了與既有權(quán)威性組織聯(lián)系的行動策略，通過與權(quán)威組織的溝通（雖非必須和正式性程序），獲得自身在行業(yè)內(nèi)身份認(rèn)同，然后再自主開展救災(zāi)行動。這種策略的選擇主要基于較豐富的組織資源與自主行動經(jīng)驗。第二種，申請聯(lián)合國體系的認(rèn)證，獲得“從業(yè)”的合法性。OCHA對國際人道主義救援力量的認(rèn)證，具有很高的權(quán)威性，可以為NGO參與國際救援背書。例如，公羊會將其救援隊的目標(biāo)定位于“通過聯(lián)合國測評的中型救援隊”3，聯(lián)合國國際救援隊伍分級測評（IEC）是聯(lián)合國針對國際救援隊的管理、保障、搜索、營救和醫(yī)療救護等能力而進行的全面、深入、客觀、規(guī)范的評估和核查。分級測評將國際救援隊分為重型、中型和輕型三個級別。中型救援隊具有在倒塌建筑物中開展搜索和救援的能力，以及破拆、切割水泥的能力。通過聯(lián)合國組織分級測評獲得國際救援隊資格，已經(jīng)成為任何一支國際救援隊實施國際救援任務(wù)的準(zhǔn)入證明4。通過在救災(zāi)中與OCHA接洽，爭取其認(rèn)證與背書，這種融入路徑主要呈現(xiàn)了中國NGO期望“騎背”在權(quán)威組織上建立合法性的行動策略，通過獲得權(quán)威組織的行業(yè)背書，得到正式的認(rèn)證身份5。這一策略的選擇主要基于組織目標(biāo)任務(wù)的特殊性。公羊會致力于災(zāi)害的緊急救援，以72小時內(nèi)的緊急救援工作為主，72小時以后的人道援助為輔。由于緊急救災(zāi)對時間的要求非常高，獲得OCHA認(rèn)證有助于NGO簽證、物資通關(guān)、責(zé)任豁免等益處。第三，加入國際人道救援NGO聯(lián)盟，獲得成員身份。隨著國際非政府組織在全球治理中的廣泛參與，一些由國際非政府組織組成的行業(yè)網(wǎng)絡(luò)也在全球緊急人道主義救助中具有較強的影響力。加入既有的國際人道主義非政府組織聯(lián)盟也可以為中國NGO獲得身份合法性。例如愛德基金會是國際救災(zāi)聯(lián)盟（ACT Alliance）的創(chuàng)始成員和理事，ACT Alliance是致力于全球人道主義援助的網(wǎng)絡(luò)平臺，有較強的行業(yè)影響力和較高的聲譽。通過加入國際救災(zāi)聯(lián)盟類網(wǎng)絡(luò)，幫助愛德快速融入行業(yè)和獲得救災(zāi)信息與資源。這一路徑呈現(xiàn)出的是NGO與既有組織網(wǎng)絡(luò)化的行動策略，通過網(wǎng)絡(luò)化提高組織的行業(yè)接納度，獲取身份合法性。第四，受托于國際紅十字運動成員網(wǎng)絡(luò)。中國紅十字基金會的業(yè)務(wù)主管單位是中國紅十字會，是國際紅十字與紅新月國際大會承認(rèn)的中國唯一合法的全國性紅十字會，根據(jù)1949年《日內(nèi)瓦公約》履行國際人道保護和援助的職責(zé)。中國紅十字基金會通過中國紅十字會委托的方式參與到全球人道主義救援網(wǎng)絡(luò)中，體現(xiàn)了獲得權(quán)威網(wǎng)絡(luò)成員授權(quán)的行動策略，這是一種特殊的合法性獲取策略，受組織特有的天然結(jié)構(gòu)影響。

（3）與其他利益相關(guān)方保持良性關(guān)系

從組織外部合法性維度考察，除受援主權(quán)國家和國際人道主義救援行業(yè)外，其他利益相關(guān)方主要包括受援國當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和受援國當(dāng)?shù)豊GO。對利益相關(guān)方負責(zé)是中國NGO獲得各方身份認(rèn)可的重要基礎(chǔ)，在尼泊爾救災(zāi)行動中，中國NGO主要采取了以下策略實現(xiàn)與其他利益相關(guān)方的良性關(guān)系。

首先，以需求為本開展行動，獲得在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的口碑和身份認(rèn)可。對受援國當(dāng)?shù)孛癖娯撠?zé)越來越成為跨國NGO的口號和目標(biāo)，也關(guān)系到NGO的口碑和信譽。中國NGO在尼泊爾救災(zāi)行動中，重視以需求為本的救災(zāi)原則。以當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)需求的收集和判斷作為每個階段行動的第一步。同時，對需求的變化進行隨時掌握，結(jié)合機構(gòu)的能力與資源，精準(zhǔn)回應(yīng)災(zāi)民需求。例如，愛德基金會在尼泊爾過渡安置階段的臨時居所、臨時廁所材料發(fā)放和搭建指導(dǎo)，以及災(zāi)后重建階段的農(nóng)業(yè)設(shè)施恢復(fù)等工作中，均是通過在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的多次需求調(diào)研，針對特定階段的最急迫需求開展設(shè)計?；貞?yīng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)急迫需求，改善災(zāi)民生活，為中國NGO獲得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的身份認(rèn)可。

其次，與受援國本土NGO廣泛合作，獲得支持和身份認(rèn)同。通過與受援國本土NGO合作，提高救災(zāi)和援助效率，加強本土NGO能力建設(shè)，提高組織海外救災(zāi)行動的本土社會知曉度和認(rèn)可度。在受援國本土NGO選擇上，中國NGO十分重視合作伙伴的適切性與協(xié)同性，通過國際網(wǎng)絡(luò)或政府轉(zhuǎn)介的途徑進行選擇。如愛德基金會尼泊爾當(dāng)?shù)睾献骰锇橹饕獊碜試H聯(lián)盟豐富的當(dāng)?shù)豊GO網(wǎng)絡(luò)成員。中國扶貧基金會在尼泊爾當(dāng)?shù)氐暮献骰锇镻rakriti Ko Ghar Nepal（PKGN）由中國駐尼泊爾領(lǐng)事館介紹。

2. 行為合法性的獲取

中國NGO海外救災(zāi)的行為是其獲取合法性的關(guān)鍵，也是國際社會評價NGO作用和影響力的重要依據(jù)。NGO行為合法性包括遵守規(guī)制和社會規(guī)范兩個方面。與眾多成熟的NGO相比，中國NGO“走出去”的經(jīng)驗不足，在這種背景下，為獲得行為合法性，中國NGO主要采取了以下策略。

（1）遵守國際公約等行為規(guī)范

在全球治理中，國際行為體選擇以國際法、設(shè)計條約及其他法律制度的安排來規(guī)范相互之間的關(guān)系，以解決實體性與政治性問題。國際公約等“硬法”是精確的，并且代表法律解釋與執(zhí)行權(quán)力的有法律約束力的義務(wù)1。對這種類型的制度安排的細致考察能夠使中國NGO理解全球治理中行為合法性的底線，對國際公約的遵循可以明確NGO參與全球治理中與其他行動者的關(guān)系，降低行動成本，增強組織承諾的可靠性，并擴展NGO可利用的行動策略。中國NGO在尼泊爾救災(zāi)中會堅持遵循《國際紅十字與紅新月運動和非政府組織救災(zāi)行動守則》、《國際救災(zāi)及災(zāi)后初期恢復(fù)的國內(nèi)協(xié)助及管理準(zhǔn)則》等規(guī)范性文件開展救災(zāi)行動。例如，中國紅十字基金會嚴(yán)格遵守《國際紅十字會和紅新月會救災(zāi)原則和規(guī)則》，與尼泊爾紅十字會簽訂協(xié)議。其過渡安置階段提供的家庭箱是按照國際紅十字運動環(huán)球手冊人道主義救援的標(biāo)準(zhǔn)進行設(shè)計，將救援的家庭箱在國內(nèi)裝箱，運往尼泊爾，機構(gòu)的工作人員和當(dāng)?shù)丶t會共同執(zhí)行和發(fā)放。

（2）遵守、學(xué)習(xí)或建立網(wǎng)絡(luò)規(guī)范

海外救災(zāi)是一個比較復(fù)雜的行動過程，所涉及的國際準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范、當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)和社會規(guī)范等均體現(xiàn)在行動過程的具體要求中。此次救災(zāi)行動中，中國NGO通過遵守、學(xué)習(xí)和建立行業(yè)網(wǎng)絡(luò)的行為規(guī)范來有效獲取行為合法性。首先，遵守規(guī)則策略被視為新組織進入最可行的方式及路徑，遵守網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部性的規(guī)范是網(wǎng)絡(luò)生成和發(fā)展的基礎(chǔ)2，通過嵌入行業(yè)網(wǎng)絡(luò)，與其他成員之間互信、互利并遵守共同規(guī)范，以網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展進一步促進個體行為合法性的獲得。例如，在與國際聯(lián)盟（ACT）的合作伙伴協(xié)同行動中，愛德基金會按照聯(lián)盟的成員行為規(guī)范，與其他合作伙伴分享災(zāi)情信息、知識、專家、培訓(xùn)等資源，并響應(yīng)成員單位籌資呼吁。合作伙伴為愛德基金會在救災(zāi)行動中符合國際慣例與規(guī)范提供了直接指導(dǎo)，愛德基金會在行動中也向當(dāng)?shù)豊GO合作網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)了當(dāng)?shù)匾?guī)制與規(guī)范，使行為符合當(dāng)?shù)卣煞ㄒ?guī)和社會規(guī)范，獲得當(dāng)?shù)卣蜕鐓^(qū)支持。其次，通過向行業(yè)網(wǎng)絡(luò)中其他行動者學(xué)習(xí)，模仿其他行動者的行動規(guī)范，以此來構(gòu)建自身的行為合法性。例如，中國扶貧基金會在救援行動中與其全球戰(zhàn)略合作方國際美慈組織分享信息并借鑒國際美慈的經(jīng)驗。國際美慈尼泊爾辦公室在國際規(guī)則和行業(yè)規(guī)范、當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)和社會規(guī)范等方面為中國扶貧基金會提供指導(dǎo)。再次，通過建立新的NGO行業(yè)網(wǎng)絡(luò)，集體創(chuàng)造行為規(guī)范，進而獲取行為合法性。例如，隨著與國際美慈和本地NGO合作的逐步開展，中國扶貧基金會與國際美慈尼泊爾辦公室、Prakriti Ko Ghar Nepal、尼泊爾阿尼哥協(xié)會、彩虹公益社、The Shree Bhairab Kunda Youth Club、SOS NEPAL等7家公益組織聯(lián)合發(fā)起成立“尼泊爾人道救援網(wǎng)絡(luò)”，并共同簽署《人道救援網(wǎng)絡(luò)加德滿都宣言》，作為在尼泊爾共同開展災(zāi)害救援行動的網(wǎng)絡(luò)規(guī)范。NGO網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟屬于全球治理中的新行業(yè)，新行業(yè)存在標(biāo)準(zhǔn)缺乏、運作方式比較模糊的特點，在新行業(yè)中的集體創(chuàng)造也可以有利于組織合法性的獲取與成長3。非政府組織要獲得在全球治理中的影響力，需要在議題建構(gòu)、推動國際規(guī)范生成及監(jiān)督實施等方面扮演重要角色。針對尼泊爾救災(zāi)行動特點，中國NGO探索發(fā)起新的行動網(wǎng)絡(luò)，通過集體創(chuàng)造推動國際規(guī)范的生成和完善，成為中國NGO更具創(chuàng)新性的合法性建構(gòu)策略。

（3）充分整合組織在受援國的政治性與民間性社會網(wǎng)絡(luò)資源

此次尼泊爾救災(zāi)中，中國NGO還充分運用了各機構(gòu)在受援國的社會網(wǎng)絡(luò)，作為行為合法性獲取的資源策略。中國NGO在尼泊爾的社會網(wǎng)絡(luò)資源包括政治性的社會網(wǎng)絡(luò)如我國在尼泊爾的常設(shè)外交代表機關(guān)（大使館）等，以及民間性社會網(wǎng)絡(luò)如華人企業(yè)、華人協(xié)會和個人等資源。政治性網(wǎng)絡(luò)資源的運用為NGO獲得準(zhǔn)確的災(zāi)情信息、了解當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)、與本地NGO建立合作關(guān)系等方面提供了便利。例如，中國駐尼泊爾大使館為中國NGO提供了災(zāi)情信息和政策輔導(dǎo)，中國扶貧基金會尼泊爾當(dāng)?shù)氐暮献骰锇镻rakriti Ko Ghar Nepal（PKGN）由大使館介紹。

中國NGO還突出運用了其在尼泊爾豐富的民間性社會網(wǎng)絡(luò)資源?！澳岵礌栍休^大的華人人口，中國NGO與這個群體有著緊密聯(lián)系，這是其他西方甚至尼泊爾NGO都不具備的。中國NGO從尼泊爾的華人社區(qū)那里獲得許多支持。”1中國NGO對當(dāng)?shù)厝A人社會網(wǎng)絡(luò)的動員主要包括三種方式：一是通過華人社區(qū)收集災(zāi)情信息、了解災(zāi)民特定需求、與災(zāi)民進行溝通，以及取得與當(dāng)?shù)卣穆?lián)系；二是尋求華人商會、企業(yè)為援助隊伍提供直接的生活、物流和運輸幫助；三是調(diào)動華人團體直接參與救災(zāi)行動。例如，中國扶貧基金會借助了當(dāng)?shù)厝A人的影響力和人脈關(guān)系，接觸了尼泊爾總理及科技部等官員和政府部門；其營地供餐項目由當(dāng)?shù)厝A人餐館制作和供應(yīng)尼餐，滿足災(zāi)民的生活需求習(xí)慣。公羊會的尼泊爾緊急救援行動中的物資采購、車輛提供等都得到當(dāng)?shù)厝A人企業(yè)、華人華僑的支持。

整合組織在受援國的政治性與民間性社會網(wǎng)絡(luò)資源的策略對中國NGO行為合法性獲取的作用主要體現(xiàn)在：首先，獲得轉(zhuǎn)介的政府部門關(guān)系和當(dāng)?shù)豊GO合作關(guān)系，增進與當(dāng)?shù)卣兔耖g的聯(lián)系，促進當(dāng)?shù)匾?guī)制和規(guī)范信息的獲??；其次，借助組織在受援國網(wǎng)絡(luò)的當(dāng)?shù)赜绊懥ρ杆倥c受援對象建立信任關(guān)系，促進直接交流，縮小文化距離，保證了提供產(chǎn)品及其程序得到當(dāng)?shù)厣鐣J(rèn)可；再次，調(diào)動華人社區(qū)參與，鼓勵救援國民間力量投入，構(gòu)建援受雙方的社會資本，縮小文化距離，營造救援中的文化共融。

3. 結(jié)果合法性的獲取

中國NGO的全球救災(zāi)行動能否取得預(yù)期的效果，是NGO結(jié)果合法性的體現(xiàn)，也是獲得國際治理中的影響力的根本性因素。結(jié)果合法性來自于NGO全球救災(zāi)行動中的效率、有效性等價值。如上文所述，行業(yè)網(wǎng)絡(luò)中的融入和規(guī)范學(xué)習(xí)等策略，在提高身份合法性與行為合法性的同時，也通過信息、資源與經(jīng)驗的注入提高了NGO救援行動的效率與有效性。除此之外，中國NGO還主要通過以下策略獲取結(jié)果合法性。

（1）輸出服務(wù)經(jīng)驗與品牌項目

NGO參與全球治理中的有效性要求其在特定活動領(lǐng)域具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性和能力，因此將組織行之有效的運作模式或品牌項目引入受援國是跨國NGO迅速站穩(wěn)腳跟、贏得受援國各方信任，進而獲得結(jié)果合法性的基石。中國NGO首先需要有自己過硬的品牌，所實施的公益慈善項目要具有較強的專業(yè)性，并具有較強的核心競爭力，能夠通過海外項目的實施迅速見到成效，從而在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)站穩(wěn)腳跟、樹立品牌、擴大影響2。作為世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的少數(shù)幾個國家之一，響應(yīng)自然災(zāi)害成為許多中國NGO的首要使命，在國內(nèi)長期的災(zāi)害救援實踐中，中國NGO也積累了豐富的經(jīng)驗，特別是在響應(yīng)模式、重建項目和體制機制等方面。在海外救災(zāi)中輸出這些經(jīng)驗，提高了回應(yīng)受援國需求的效率以及項目的有效性。

尼泊爾救災(zāi)中，中國NGO輸出的經(jīng)驗主要包括：第一，國內(nèi)災(zāi)害響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)模式。中國NGO在響應(yīng)國內(nèi)災(zāi)害治理的實踐中，形成一系列工作模式，在尼泊爾救災(zāi)的災(zāi)情排查、生命搜救、醫(yī)療巡診、救援物資采購與發(fā)放等項目中，直接運用了這些國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)模式，第一時間了解和響應(yīng)需求，提高救援行動的回應(yīng)性和有效性。第二，國內(nèi)災(zāi)后重建品牌項目。中國NGO在國內(nèi)災(zāi)后重建的實踐中，也形成了部分有較強競爭力和推廣性的品牌項目，將這些品牌項目和經(jīng)驗應(yīng)用到尼泊爾災(zāi)后重建中，使項目取得了較好的成果。例如，愛德基金會的災(zāi)后生計發(fā)展項目，是愛德參與式社區(qū)綜合發(fā)展品牌項目的輸出。通過參與式扶貧開發(fā)、可持續(xù)性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等，提高貧困地區(qū)人群的綜合發(fā)展能力，實現(xiàn)人、社會與自然的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，項目收效顯著。中國扶貧基金會災(zāi)后重建的學(xué)校建設(shè)和社區(qū)醫(yī)療救護等項目，也是機構(gòu)在國內(nèi)災(zāi)后重建中的品牌項目，其輸出保證了項目在尼泊爾的有效運作。

（2）提高項目創(chuàng)新性和示范作用

海外救災(zāi)項目創(chuàng)新性和示范作用是NGO獲得國際社會認(rèn)可、提高機構(gòu)國際影響力和話語權(quán)的關(guān)鍵，也是中國NGO“走出去”核心競爭力的源動力。部分中國NGO也從受援國的實際需求出發(fā)，開拓了一些創(chuàng)新性項目，并取得了較好的效果。例如，中國扶貧基金會在尼泊爾災(zāi)后過渡安置階段，根據(jù)當(dāng)?shù)貫?zāi)民實際需求，在風(fēng)險評估和選址的基礎(chǔ)上，探索了巴特崗博疊安置社區(qū)項目。這一營地項目持續(xù)接收1100余名災(zāi)民，服務(wù)長達半年時間，是當(dāng)?shù)刈畲蟮陌仓蒙鐓^(qū)。項目執(zhí)行中通過管理方式創(chuàng)新，采用社區(qū)自治管理機制。社區(qū)內(nèi)災(zāi)民組成管理小組與機構(gòu)的管理小組共同決策和工作，兒童照護、教育、安保、衛(wèi)生等服務(wù)內(nèi)容均由災(zāi)民管理小組負責(zé)對接和執(zhí)行，有效實現(xiàn)了過渡安置目標(biāo)。聯(lián)合國評估組對營地進行評估，將營地定性為“低風(fēng)險安置社區(qū)”。巴特崗博疊安置社區(qū)也吸引了聯(lián)合國及英國、美國、芬蘭、以色列、澳大利亞等多國國家組織，以及20余個國際NGO組織通過營地開展對難民的救助工作。在得到國際社會關(guān)注和肯定的同時，也充分借助了國際援助資源，進一步提高了機構(gòu)救災(zāi)行動的有效性和認(rèn)知度。在海外救災(zāi)中，NGO承擔(dān)的創(chuàng)新項目作為一項試驗性工作，直接作用在于展示在某個特定災(zāi)后條件下某一公共產(chǎn)品提供模式是否切實可行。通過這一由中國NGO策劃的有形展示，向受援國政府、災(zāi)民和其他救災(zāi)行動者示范了一個新項目的效用，在國際救災(zāi)中發(fā)揮了技術(shù)性示范的作用。多救災(zāi)行動者參與的創(chuàng)新過程也使這一新的全球公共產(chǎn)品的學(xué)習(xí)效應(yīng)最大化，有利于技術(shù)共享和品牌傳播，為機構(gòu)獲得了良好的口碑和國際影響。

（3）注重印象管理

為建構(gòu)海外救災(zāi)中的結(jié)果合法性基礎(chǔ)，中國NGO在行動中開始注重印象管理，以提高機構(gòu)救災(zāi)效果的認(rèn)知度和認(rèn)可度。印象管理理論常用于解釋組織對合法性或信譽威脅的應(yīng)對。印象管理可能有意識或無意識地控制或操縱別人對機構(gòu)印象的形成，有助于組織聲譽，組織可以使用印象管理來提高其合法性1。在尼泊爾救災(zāi)中，中國NGO采取的印象管理策略具體包括機構(gòu)形象宣傳和信息公開兩個方面。首先，運用現(xiàn)場標(biāo)識展示中國NGO的工作，并借助當(dāng)?shù)孛襟w宣傳機構(gòu)工作成果，擴大機構(gòu)行動的當(dāng)?shù)厣鐣绊懥?。例如，愛德基金會?zāi)害管理部門主任談到“愛德會將LOGO打印在救災(zāi)物資上，或在物資發(fā)放現(xiàn)場貼上橫幅，顯示開展工作的機構(gòu)；也借助合作伙伴的資源，在當(dāng)?shù)貓蠹埳险宫F(xiàn)愛德與合作伙伴開展的工作。這樣可以取得受災(zāi)人群的信任，他們也對來自中國的機構(gòu)表示肯定”2。中國扶貧基金會也廣泛通過當(dāng)?shù)匦侣劽襟w進行宣傳，包括尼泊爾三大新聞集團在內(nèi)的10多家媒體對中國扶貧基金會的工作進行多次報道。其次，通過信息公開與受益人參與決策，樹立機構(gòu)公開透明和有效回應(yīng)需求的形象，提高受益人對機構(gòu)救災(zāi)效果的認(rèn)可。一般認(rèn)為年度報告是NGO展示管理的主要工具，因此年度報告中的自愿披露作為印象管理的重要途徑1。在跨國行動過程中，由于捐贈人與受益人的國別距離，行動中的信息公開和受益人充分參與則成為印象管理的一種可行路徑。例如，中國的NGO在尼泊爾緊急救援階段中，通常都會在物資發(fā)放之前進行公示，確保整個物資發(fā)放過程公開公正透明。愛德基金會在其災(zāi)后重建項目的需求調(diào)研階段邀請受災(zāi)群眾參與進來，與項目管理人員、專家等共同設(shè)計項目。中國扶貧基金會在過渡安置營地的供餐、物資發(fā)放等項目上均進行信息公開，在營地管理中采用社區(qū)自治機制，社區(qū)內(nèi)災(zāi)民直接參與決策和執(zhí)行。信息公開與受益人參與機制保證了受災(zāi)人群的參與權(quán)和能力的提高，提升了中國NGO海外救災(zāi)中的專業(yè)性和負責(zé)的機構(gòu)形象，也確保了項目的有效性和可持續(xù)性。

結(jié) 論

本文基于外部合法性的戰(zhàn)略視角，構(gòu)建了中國NGO參與全球治理的身份合法性、行為合法性和結(jié)果合法性三維度分析框架。在復(fù)雜的全球治理制度情境下，中國NGO參與全球治理的合法化是取得權(quán)威認(rèn)可的身份、采納適當(dāng)?shù)男袨槌绦蚝吞峁┯行Ч参锲返闹贫然葸M過程。獲取必要的組織合法性是“一帶一路”背景下中國NGO參與全球治理的重要前提。NGO國際化的環(huán)境異常復(fù)雜，處在一個動態(tài)變化中?？鐕鳱GO的成功進入價值在于對情景復(fù)雜性和制度適用性的駕馭，而不僅僅在于“走出去”的行動本身。文章以中國NGO在國際舞臺上首次集體亮相的尼泊爾救災(zāi)為切入點，分析和歸納了中國NGO在全球治理中獲得合法性的行動策略。研究發(fā)現(xiàn)，中國NGO通過遵循國際原則，融入行業(yè)網(wǎng)絡(luò)，保持其他利益相關(guān)方良性關(guān)系策略，獲得身份合法性；通過遵守國際規(guī)范，遵守、學(xué)習(xí)或建立網(wǎng)絡(luò)成員規(guī)范，整合組織的社會網(wǎng)絡(luò)策略，獲得行為合法性；通過輸出服務(wù)經(jīng)驗與品牌項目，提高創(chuàng)新性和示范作用，注重印象管理策略，獲得結(jié)果合法性。中國NGO的策略以融入為主體，以創(chuàng)新為趨勢，體現(xiàn)出了全球治理新興行動者的合法化特征。對中國NGO而言，參與全球治理的道路還很漫長。這些經(jīng)驗與策略可以為更多中國NGO“走出去”參與全球治理提供借鑒，助力中國民間力量在國際社會崛起。

（責(zé)任編輯：瀟湘子）